Kiri

Ministeeriumid 21.04.2020 nr 8-2/20/1714 Ministri käskkirja eelnõu esitamine kooskõlastamiseks Esitame Teile kooskõlastamiseks haridus- ja teadusministri käskkirja „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks“ eelnõu. Eelnõu ja seletuskirjaga on võimalik tutvuda eelnõude infosüsteemis (EIS) aadressil http://eelnoud.valitsus.ee. Palume Teie kooskõlastust eelnõude infosüsteemis nimetatud tähtaja jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Mailis Reps minister Lisad: 1. Eelnõu.pdf 2. Eelnõu lisa.pdf 3. Seletuskiri.pdf 4. Seletuskirja lisa.pdf Kadi Mölder 735 0234 [email protected] Munga 18/ 50088 Tartu/ 735 0222/ [email protected]/ www.hm.ee/ Registrikood 70000740  MINISTRI KÄSKKIRI [Registreerimise kuupäev] nr [Registreerimisnumber] Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lõike 1 punktide 1 ja 31 alusel ning kooskõlas Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 2017. a määruse nr 199 „Haridus- ja Teadusministeeriumi põhimäärus“ § 6 lõike 2 punktidega 1, 2 ja 4: 1. Kinnitan haldusjuhise Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks (lisatud). 2. Käskkirja on võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul käskkirja teatavaks tegemisest, esitades kaebuse Tartu Halduskohtule halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. (allkirjastatud digitaalselt) Mailis Reps minister  Lisa KINNITATUD haridus- ja teadusministri ...... 2020. a käskkirjaga nr … Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks 1. Haldusjuhise eesmärk 1.1.Haldusjuhise eesmärk on kehtestada ministeeriumidele ühtsed nõuded proportsionaalsuse hindamiseks enne kutsealasid reguleerivate uute õigusnormide kehtestamist või kehtivate õigusnormide muutmist. 1.2.Õigusakti ettevalmistav ministeerium lisab õigusakti eelnõu seletuskirja kehtestatavate nõuete proportsionaalsuse analüüsi, sealhulgas hindab normide mõju koostoimes teiste kutsealale juurdepääsu või sellel tegutsemist piiravate nõuetega ning põhjendab oma argumente. 2. Reguleerimise proportsionaalsuse hindamine ja seire 2.1.Enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate uute õigusnormide kehtestamist ja kehtivate õigusnormide muutmist tuleb kooskõlas käesoleva haldusjuhisega hinnata nende proportsionaalsust. Hindamine peab olema vastavuses normi olemuse, sisu ja mõjuga. Igale õigusnormile tuleb lisada piisavalt üksikasjalik selgitus, et oleks võimalik hinnata uue või muudetava normi vastavust proportsionaalsuse põhimõttele. 2.2.Õigusakti ettevalmistav ministeerium kontrollib pärast piiravate uute või muudetud õigusnormide vastuvõtmist nende vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, võttes sealjuures arvesse reguleeritava olukorra arengut õigusnormide vastuvõtmise järel. 3. Proportsionaalsustesti rakendamine 3.1.Ministeeriumidel on kohustus tagada, et reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravad õigusnormid ja õigusnormide muudatused oleks püstitatud eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. 1  3.2. Proportsionaalsustesti rakendamisel lähtutakse järgmistest üldtingimustest: Üldtingimus Selgitus 3.2.1. Püstitatud avaliku huvi eesmärkidega Kui reguleerimise põhjendus on avalik huvi seotud riskide olemus, eelkõige risk teenuste (nt rahvatervis, julgeolek, loomatervis, saajatele, sealhulgas tarbijatele, transpordiohutus, tarbija /teenuste saaja kutsetöötajatele ja kolmandatele isikutele kaitse), kes on konkreetne riskigrupp ja mis on konkreetne risk? 3.2.2. Kehtivate erinormide või üldnormide Miks ei piisa olemasolevatest õigusnormidest (nt tooteohutust käsitlevas õiguses või (nt tarbijakaitse või tooteohutuse normid)? tarbijakaitseõiguses sisalduvad normid) Mis on konkreetne probleem, mida ebapiisavus püstitatud eesmärgi reguleerimisega lahendatakse? saavutamiseks 3.2.3. Õigusnormi sobivus püstitatud Kas on sarnaseid tegevusi/kutsealasid, mida eesmärgi saavutamiseks on õigusnormiga teisiti reguleeritud või ei Kas norm järgib järjekindlalt ja süsteemselt ole üldse reguleeritud? Kas soovitud eesmärki ning võtab tuvastatud riske arvesse reguleerimine ei lähe kaugemale, kui sama moodi nagu võrreldavate tegevuste tegelikult vaja? puhul? 3.2.4. Mõju isikute ja teenuste vabale Kas reguleerimine teeb teistele EL liikumisele liidus, tarbijate valikule ja kvalifikatsioonidega isikutele keerulisemaks osutatava teenuse kvaliteedile töö leidmise Eestis? Kas reguleerimine vähendab tarbijate valikuid või teenuse kvaliteeti? Mis oleks tulemus juhul, kui õigusnormi/ sekkumist ei rakendata? 3.2.5. Võimalus kasutada avaliku huvi Kui reguleerimise põhjus on tarbijakaitse, eesmärgi saavutamiseks vähem piiravaid kas on kaalutud vähem piiravaid vahendeid, vahendeid kui tegevusele juurdepääsu piiramine? Kui õigusnormid on õigustatud ainult tarbijakaitse seisukohast ja kui tuvastatud riskid piirduvad kutsetöötaja ja tarbija vahelise suhtega, mistõttu need ei mõjuta negatiivselt kolmandaid isikuid, tuleb hinnata käesoleva punkti kohaldamisel eelkõige seda, kas eesmärki on võimalik saavutada vähem piiravate vahenditega kui tegevustele juurdepääsu piiramine 3.2.6. Uute või muudetud õigusnormide ning Mõisted: 1) kaitstud kutsenimetus – kutseala muude kutsealale juurdepääsu või sellel reguleerimise vorm, mille puhul on tegutsemist piiravate õigusnormide kutsetegevuses või kutsetegevuste hulgas koosmõju, eelkõige see, kuidas uued või kutsenimetuse kasutamise tingimuseks muudetud normid koos muude nõuetega otseselt või kaudselt õigusnormidest aitavad kaasa sama avaliku huvi eesmärgi tulenevalt vastava kutsekvalifikatsiooni saavutamisele ja kas need on selle omamine ja mille puhul on kutsenimetuse saavutamiseks vajalikud väärkasutamine karistatav; 2) piiratud juurdepääsuga tegevused – kutseala Milline on uue või muudetud normi ning ühe reguleerimise vorm, mille puhul juurdepääs või enama nõude koosmõju, pidades silmas kutsetegevusele või kutsetegevuste hulgale on 2 asjaolu, et mõju võib olla nii positiivne kui ka otseselt või kaudselt õigusnormidest negatiivne? tulenevalt antud üksnes nendele reguleeritud Eelkõige tuleb hinnata järgmist: kutseala esindajatele, kellel on vastav 1) piiratud juurdepääsuga tegevused, kutsekvalifikatsioon, sealhulgas juhul, kui kaitstud kutsenimetus või muu tegevusega tegelevad ka teiste reguleeritud reguleerimise vorm välisriigi kutsealade esindajad. Nimekirjas on kutsekvalifikatsiooni tunnustamise erinevad reguleerimise vormid, mille seaduse § 3 lõike 3 tähenduses; koosmõju võib oluliselt vähendada kodaniku 2) kohustus täita pideva kutsealase juurdepääsu teatud kutsetele või arengu nõudeid; kutsetegevustele. 3) kutseala korraldamise, kutse-eetika ja järelevalvega seotud normid; Kas on kaalutud erinevate reguleerimiste 4) kohustuslik kutseorganisatsiooni või koosmõju, s.t mida rohkem on kombineeritud -organi liikmeks olemine, erinevaid norme, seda keerulisem on registreerimis- või juurdepääs tegevusele. Riski maandamiseks loaandmissüsteemid, eelkõige juhul, võib piisata ainult ühest normist. kui need nõuded eeldavad eriomase kutsekvalifikatsiooni olemasolu; Ülereguleerimise näiteks võib tuua seda, kui 5) arvulised piirangud, eelkõige nõutakse mitu erinevat kvalifikatsiooni, mis tegevuslubade arvu piiravad või on kumulatiivsed: nt on vaja kõrghariduse minimaalse või maksimaalse diplomit, töökogemust, kutseeksami läbimist, eriomase kutsekvalifikatsiooniga koja liikmeks astumist ja alles siis, kui kõik töötajate, juhtide või esindajate arvu nõuded on täidetud, tekib õigus töötada. sätestavad nõuded; 6) teatava õigusliku vormi või osaluse Näited erinevatest reguleerimisviisidest: või juhtimisega seotud nõuded, 1) arsti puhul on reguleeritud tiitel (seadus niivõrd kui need nõuded on otseselt keelab arsti nimetust kasutada isikul, kellel ei seotud reguleeritud kutsealal ole arsti kvalifikatsiooni) ja ka tegevus tegutsemisega; (seadus keelab arstina tegutseda, kui isik ei 7) nõuded, mis piiravad reguleeritud ole arst); kutsealal tegutsemist ühiselt või 2) mõnes EL riigis on füsioterapeut partnerluses, samuti ametikohtade reguleeritud kutse, mille puhul tiitel ja kokkusobimatuse reeglid; tegevus on kaitstud. Teistel kutsetel on ainult 8) kindlustuskaitse nõuded või muud tiitel kaitstud, tegevusele on juurdepääs ka personaalse või kollektiivse kaitse teistel. Kuna tiitel on kaitstud, toimib see vahendid seoses kutsealase kvaliteedimärgina (nii nagu toimib vastutusega; kutsetunnistus), aga juurdepääs tegevusele 9) kutsealal tegutsemiseks piisava on vaba (nt igaüks võib olla maaler, aga keeleoskuse nõuded; kutsetunnistusega maaler on tööturul 10) kindlaksmääratud miinimum- ja/või konkurentsivõimelisem); maksimumtariifi nõuded; 3) näide õigusliku vormi või osalusega 11) reklaaminõuded seotud nõuetest: advokaadibüroo on spetsiifiline äriühing, mille osanikud võivad olla ainult advokaadid. 3.3. Juhul, kui need on uue õigusnormi kehtestamisel või õigusnormi muutmisel asjakohased, järgitakse proportsionaalsustesti rakendamisel järgmisi eritingimusi: Eritingimus Selgitus 3 3.3.1. Kutsealaga hõlmatud (või üksnes sellel Kas selle tegevuse jaoks nõutud kutsealal lubatud) tegevuse ulatuse ja nõutava kutsekvalifikatsioon ei ole liiga kõrge? kutsekvalifikatsiooni seos Kas on näiteid olemasolevatest reguleeritud tegevustest, kus on sarnaste õigusnormidega sarnane vastutustase? 3.3.2. Seos asjaomaste ülesannete keerukuse ja Kas selle tegevuse keerukus on vastav neid täitvate isikute eriomaste kutsetöötaja koolitusnõuetele (nt hariduse kutsekvalifikatsioonide vajaduse vahel, tase, kestus)? eelkõige nõutava koolituse või kogemuse Millisel olemasoleval reguleeritud taseme, olemuse ja kestuse seisukohast tegevusel on sarnaste õigusnormidega sarnane keerukuse tase? 3.3.3. Võimalus omandada Kas kutsekvalifikatsiooni omandamiseks on kutsekvalifikatsioon muul viisil erinevaid viise (nt formaalhariduse asemel täienduskoolitus ja töökogemus, s.o kõrghariduse nõudest „pehmem“ norm)? 3.3.4. Kas ja miks teataval kutsealal lubatud Kas lubatakse ka teiste alade kutsetöötajaid tegevustega võivad või ei või tegeleda ka teiste sellele tegevusalale? Kui ei lubata, siis kutsealade esindajad miks? Kui lubatakse, siis mis on „pehmem“ norm? 3.3.5. Autonoomia määr reguleeritud kutsealal Kui reguleeritav kutseala on teise vastutava tegutsemisel ning korraldusliku ja järelevalve kutsetöötaja alluvuses, kas kutseala on korra mõju püstitatud eesmärgi saavutamisele, üldse vaja reguleerida? eriti kui reguleeritud kutsealadega seotud Kui autonoomne on töötaja, arvestades tegevus toimub nõuetekohaselt kvalifitseeritud kutseala korraldust ja järelevalvet? kutsetöötaja juhtimisel ja vastutusel 3.3.6. Teaduse ja tehnoloogia areng, mis võib Tehnoloogia arengu näide on interneti lai mõjusalt vähendada või suurendada teabe kasutus, mis tõi kaasa kinnisvaraportaalide asümmeetriat tarbijate ja kutsetöötajate vahel arengu, vähendades sealjuures vajadust reguleeritud kinnisvaramaakleri kutse reguleerimise järele. 3.4. Ajutist töötamist puudutava uue õigusnormi kehtestamisel või õigusnormi muutmisel lähtutakse proportsionaalsustesti rakendamisel järgmistest tingimustest: Välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seaduse 3. peatükis sätestatud ajutise töötamisega seotud nõuded peavad vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Sellised normid võivad olla seotud: - taotleja esitatava teatisega välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seaduse § 20 lõike 1 mõttes; - lõivu või tasu maksmisega reguleeritud kutsealale juurdepääsu ja sellel tegutsemisega seotud haldusmenetluse eest. Punkti 3.4 tingimusi ei kohaldata regulatsioonide suhtes, mille eesmärk on tagada selliste töötamise tingimuste täitmine, mille ministeeriumid kehtestavad kooskõlas liidu õigusega. 4  Haridus- ja teadusministri käskkirja „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks“ eelnõu juurde 1. Sissejuhatus ja eesmärk 2013. aastal muudeti Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta1, et ajakohastada liidu õigust reguleeritud kutsealade valdkonnas. Muudatusega kehtestati kõigi reguleeritud kutsealade läbipaistvuse ja vastastikuse hindamise põhimõtted liikmesriikide vahel. Senine vastastikune hindamine näitas, et hindamine oli paljudele liikmesriikidele probleemiks. Vastastikuse hindamise kohaselt reguleerivad otsused ei põhine alati usaldusväärsel ja objektiivsel analüüsil või ei kohaldata neid piisavalt läbipaistvalt. Ka Euroopa Komisjoni (edaspidi komisjon) senised põhjalikud arutelud ja juhised ei ole takistanud uute piiravate meetmete kehtestamist ilma objektiivse ja igakülgse analüüsita. Kutsealade reguleerimise praegune ebaühtlane järelevalve ELis mõjutab negatiivselt teenuste osutamist ja kutsetöötajate liikuvust. Üksikute liikmesriikide eraldiseisvad meetmed ei taga proportsionaalsuse hindamiseks sidusat ELi õigusraamistikku ja riiklike ametiasutuste praeguste probleemide lahendamiseks. Proportsionaalsuse kontrolli peamised eesmärgid – muuta kohaldatavad kriteeriumid selgemaks, tugevdada usaldusväärsust, läbipaistvust ja liikmesriikide vahelist võrreldavust ning tagada, et õigusnorme kohaldataks ühtselt, vältimaks ühtse turu täiendavat koormamist ja killustamist – võiks saavutada edukamalt ELi tasandil tänu selle ulatusele ja toimele, võttes kasutusele liidu ülese hindamismehhanismi, mida kõik liikmesriigid kohaldavad võrreldaval viisil. Võttes arvesse, et kutsealasid reguleerivaid õigusnorme sageli muudetakse, on ilma ELi meetmeteta oht, et suureneb lõhe nende vahel, kes juba kohaldavad häid reguleerimistavasid ja hindavad enne normide vastuvõtmise kasuks otsustamist õigesti proportsionaalsust ning nende vahel, kes seda ei tee, mis viib omakorda suuremate erinevusteni õigusnormide kvaliteedis. See mõjutab negatiivselt juurdepääsu kutsealadele, aga ka tarbijaid ja majandust. Selle probleemi lahendamiseks on Euroopa Parlament ja Nõukogu 28. juunil 2018. a vastu võtnud uue direktiivi – Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli2, mida liikmesriikidel on kohustus rakendada enne kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmist või muutmist (edaspidi direktiiv). 1 Direktiiv 2005/36/EÜ on Eesti õigusesse üle võetud peamiselt välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seadusega. Lisaks välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seadusele on direktiivi 2005/36/EÜ ülevõtmise sätted, mis puudutavad arsti, hambaarsti, üldõe, ämmaemanda, proviisori, veterinaararsti ja arhitekti kutselasid lisatud eriseadustesse. Nendeks seadusteks on arsti, hambaarsti, üldõe ja ämmaemanda puhul tervishoiuteenuste korraldamise seadus, proviisori puhul ravimiseadus, veterinaararsti puhul veterinaarkorralduse seadus ning arhitekti puhul ehitusseadustik. Direktiivi 2005/36/EÜ tekst https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:02005L0036-20190415&qid=1583237005555&from=ET 2 Direktiivi (EL) 2018/958 tekst https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32018L0958 1 Enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate uute õigusnormide kehtestamist või kehtivate normide muutmist peaksid liikmesriigid hindama nende normide proportsionaalsust. Hindamise ulatus peaks olema kehtestatava normi olemuse, sisu ja mõjuga proportsionaalne. Põhjendatuse ja proportsionaalsuse tõendamise kohustus on liikmesriikidel. Seega tuleks liikmesriigi normide põhjendusele lisada asjaomase liikmesriigi võetud meetme sobivuse ja proportsionaalsuse analüüs ning konkreetsed tõendid oma argumentide põhjendamiseks. Kuigi liikmesriik ei pea tingimata esitama konkreetset uuringut või teatud tüüpi tõendeid või materjale, mis kinnitavad enne meetme vastuvõtmist selle proportsionaalsust, peaks liikmesriik tegema objektiivse analüüsi, milles võetakse arvesse asjaomase liikmesriigi eriomast olukorda ja millest nähtub, et avaliku huvi eesmärkide saavutamine on tõepoolest ohus. Komisjon on välja toonud, et liikmesriigid peaksid põhjalikult hindama olukordi, mille reguleerimiseks meede kehtestatakse ja milleks seda rakendatakse, ning uurima eelkõige uute või muudetud normide mõju, koostoimes teiste kutsealale juurdepääsu või sellel tegutsemist piiravate nõuetega. Teatavate tegevustega tegelemise alustamise ja jätkamise tingimuseks võib olla mitme nõude täitmine, näiteks kutseala korralduse, kutseorganisatsiooni või -organi kohustusliku liikmelisuse, kutse-eetika, järelevalve ja vastutusega seotud normide täitmine. Tervishoiu kutsealade reguleerimisel tuleb arvesse võtta eesmärki tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse. Selletõttu peaksid liikmesriigid uute või muudetud normide mõju hindamisel võtma arvesse kehtivaid nõudeid, sealhulgas pideva kutsealase arengu nõuet, kohustust olla kutseorganisatsiooni või -organi liige, registreerimis- või loaandmissüsteeme, arvulisi piiranguid, teatava õigusliku vormi ja osaluse nõudeid, territoriaalseid piiranguid, mitmel tegevusalal tegutsemise piiranguid ja ametikohtade kokkusobimatuse reegleid, kindlustuskaitsega seotud nõudeid, kutsealal tegutsemiseks piisava keeleoskuse nõudeid, kindlaksmääratud miinimum- ja/või maksimumtariifi nõudeid ning reklaaminõudeid. Vaba liikumine on Euroopa Liidu kodanike põhiõigus, s.t õigust töötada, pakkuda teenuseid või luua oma ettevõte teises Euroopa Liidu või Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni riigis (Island, Norra, Liechtenstein, Šveits). Teises riigis töötamiseks peab päritoluriigi kvalifikatsioon olema tunnustatud ka vastuvõtva riigi poolt. Sageli ei ole kvalifikatsiooni tunnustamine automaatne, kuna haridussüsteemid ja tööturu traditsioonid on riigiti väga erinevad. Siiski on tunnustamise üks põhimõtetest, et kui inimesel on õigus ühes riigis töötada teatud kutsealal, siis peab teine riik tunnustamisel sellega ka arvestama, isegi kui kvalifikatsiooninõuded on riigiti erinevad. Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise rakendamist koordineerib Eestis Haridus- ja Teadusministeerium. Tuginedes eeltoodule, on käesoleva käskkirja eelnõu (edaspidi ka haldusjuhis) eesmärk kehtestada nõuded ministeeriumitele proportsionaalsuse hindamiseks enne kutsealasid reguleerivate uute õigusnormide kehtestamist või kehtivate õigusnormide muutmist, et tagada siseturu nõuetekohane toimimine, kõrgetasemeline tarbijakaitse ja õigusloome läbipaistvus. 2 Haridus- ja Teadusministeerium ning Justiitsministeerium kontrollivad eelnõude kooskõlastamisel, et käesoleva haldusjuhisega kehtestatud nõudeid järgitakse ja selle kohta seletuskirja vastav analüüs lisatakse. Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Haridus- ja Teadusministeeriumi kõrghariduse osakonna nõunik Tiia Raudma ([email protected], 735 0307) ja õigusosakonna õigusnõunik Kadi Mölder ([email protected], 735 0234). Eelnõu on keeleliselt toimetanud Inga Kukk. 2. Eelnõu sisu Proportsionaalsustesti rakendamine Haldusjuhise kohaselt õigusakti ettevalmistav ministeerium lisab õigusakti eelnõu seletuskirja õigusaktiga kehtestatavate nõuete proportsionaalsuse analüüsi. Analüüs tuleb läbi viia, järgides haldusjuhise punktis 3 kirjeldatud proportsionaalsustesti rakendamise tingimusi. Analüüsi läbiviimise lihtsustamiseks on haldusjuhise punktis 3 kirjeldatud näited ja kontrollküsimused, millest proportsionaalsustesti läbi viies juhinduda. Haldusjuhise punkt 3.2. kehtestab proportsionaalsustesti rakendamise üldtingimused, millest tuleb igakordselt lähtuda reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate õigusnormide kehtestamisel või muutmisel. Komisjon on rõhutanud, et põhjendatuse ja proportsionaalsuse tõendamise kohustus on liikmesriikidel. Seega tuleks igal ministeeriumil õigusnormide põhjendustele lisada meetme sobivuse ja proportsionaalsuse analüüs ning tõendid oma argumentide põhjendamiseks. Kuigi komisjon ei nõua liikmesriigilt tingimata konkreetsete uuringute lisamist, mis kinnitavad enne regulatsiooni vastuvõtmist selle proportsionaalsust, peaks iga ministeerium tegema objektiivse analüüsi, millest nähtub, et avaliku huvi eesmärkide saavutamine on ilma nõudeid kehtestamata ohus. Kui töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana tegevuse alustamise ja jätkamise tingimuseks on kutsekvalifikatsiooniga seotud nõuete täitmine, mille ministeerium on kehtestanud, on vaja tagada, et need nõuded oleksid põhjendatud avaliku huvi eesmärkidel. Näiteks ELi toimimise lepingu tähenduses, milleks on avalik kord, avalik julgeolek ja rahvatervis või ülekaalukas avalik huvi, mida tunnistab Euroopa Kohtu praktika. Samuti on vaja selgitada, et ülekaaluka avaliku huviga seotud põhjused, mida Euroopa Kohus tunnistab, on muu hulgas järgmised: sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu säilitamine, tarbijate ja teenuste saajate kaitse, ning töötajate kaitse, nõuetekohase õigusemõistmise tagamine, kaubandustehingute aususe tagamine, võitlus pettuste vastu, maksudest kõrvalehoidumise ja maksude vältimise ennetamine ning tõhusa maksujärelevalve tagamine, transpordiohutus, keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse, loomatervis, intellektuaalomand, rahvusliku ajaloo- ja kunstipärandi kaitse ja säilitamine, sotsiaalpoliitika ja kultuuripoliitika eesmärgid. Lisaks tuleb märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei saa puhtalt majandusliku iseloomuga põhjused - riigi majanduse edendamine põhivabadusi kahjustades, samuti puhtalt halduslikud põhjused, näiteks kontrollimine või statistiliste andmete kogumine - olla ülekaalukas avalik huvi. 3 Haldusjuhise punkt 3.3. kehtestab proportsionaalsustesti rakendamise eritingimused, mida vastavalt asjakohasusele tuleb analüüsida. Liikmesriigid reguleerivad kutseid ja kutsetegevusi väga erinevalt, samuti on väga erinev ka liikmesriikide reguleeritud kutsete arv – nt Eestis on reguleeritud kutseid/kutsetegevusi ca 120, mis on suhteliselt vähe võrreldes eriti kesk-Euroopa liikmesriikidega (Poolas on nt ca 300). Direktiivi menetluse ajal soovis Euroopa parlament komisjoni ja nõukogu kokku lepitud teksti täpsustada, jaotades proportsionaalsuse kontrolli küsimused kahte: 1) üldtingimused ja 2) eritingimused. Haldusjuhises on need kehtestatud punktidena 3.2. ja 3.3. Selline liigitamine oli direktiivi andja hinnangul vajalik, arvestades liikmesriikide erinevaid reguleerimisstiile. See tähendab, et kõik kontrollküsimused ei ole kõigile liikmesriikide asjakohased. Mitmel liikmesriigil (nn „suured“ reguleerijad) on ajalooliselt vanamoodsad kutsesüsteemid, kus pea kõigil tööaladel on „inimene“ reguleeritud – s.t. iga isik, kes teatud alal töötab on „reguleeritud“ kutsetöötaja. Sellises süsteemis on eriti asjakohane järgida punktis 3.3. kehtestatud tingimusi, sest nii saab võrrelda kavandatavat uut reguleerimist olemasolevate reguleerimistega, kus tulemuseks võib olla arusaam, et reguleerida võib ka pehmemalt, kui alguses kavas või ka üldse mitte reguleerida. Eritingimuste küsimuste kaalumine on aga kohustuslik ka vähe-reguleerivale liikmesriikidele nagu Eestile, kuna see kohustab nn uut reguleerimist olemasolevate reguleerimise kontekstis põhjalikumalt kaaluma. Haldusjuhise punkt 3.4. kehtestab proportsionaalsustesti rakendamise tingimused olukorraks, mis tulenevad välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seaduse (edaspidi ka VKTS) 3. peatüki ajutise töötamise regulatsioonidest seonduvalt. Oluline on selgitada, et VKTSis on kasutatud direktiivi termini „asutamine“ (establishment) tähistamiseks terminit „töötamine“ ja termini „teenuse osutamine“ (temporary and occasional provision of services) tähistamiseks terminit „ajutine töötamine“. ELi terminit „teenuse osutamine“ ei peetud VKTSi väljatöötamisel sobivaks, sest teenuse osutamise mõiste seondub Eesti õiguses teenuse osutamisega võlaõigusseaduse tähenduses, mis oleks aga seaduse tähenduses kitsendav. Ka ELi termini „asutamine“ kasutamine ei olnud VKTSi kontekstis sobiv, kuna asutamise mõiste seondub Eesti õiguses ennekõike juriidiliste isikute asutamisega. ELi terminid „asutamine“ ja „teenuste osutamine“ ei olnud seetõttu kõige sobivamad riigisisese õiguse aspektist ja nende kasutamisest loobuti. Mõisted „töötamine“ ja „ajutine töötamine“ annavad soovitavat sisu paremini edasi ja on direktiivis kasutatavate mõistetega sisuliselt sama tähendusega. Ajutine töötamine tähendab seda, et isik ei pea läbima tavapärast kutsekvalifikatsiooni tunnustamise menetlust, kui ta soovib reguleeritud ametikohal ja kutsealal Eestis piiriüleseid teenuseid osutada, s.o ajutiselt töötada, ning tal on õigus oma päritoluriigis (ELi või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis või Šveitsis) samal kutsealal töötada. Ajutise töötamise näidetena võib tuua näiteks Soome arsti, kes tuleb Eestisse operatsiooni tegema. Isik teavitab pädevat asutust (Terviseamet), esitades selleks VKTSi § 20 lõike 1 kohase deklaratsiooni. Või ka Läti ehitusinsener Läti firmas, kes juhib Eestis projekti – isik teavitab ajutisest töötamisest pädevat asutust (Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet), esitades VKTSi kohase deklaratsiooni. 4 Haldusjuhise punkti 3.4. rakendamise eesmärk on, et õigusnormidega kehtestatavad nõuded ajutiseks töötamiseks oleksid proportsionaalsed, mitte ülemäära isikule koormavad. Komisjon on vastavaid tingimusi välja töötades rõhutanud, et liikmesriigid võivad vajaduse korral nõuda isikute ajutise töötamise juhtudel, et nad esitaksid enne esmakordselt ajutiselt tööle asudes teavet kirjaliku deklaratsiooniga (VKTSi § 20 lõige 1), mida tuleb igal aastal uuendada. Kutsealateenuste osutamise lihtsustamiseks on seetõttu vaja korrata, võttes arvesse teenuse ajutist või episoodilist olemust, et nõuded, näiteks ajutine automaatne registreerimine kutseorganisatsiooni või -organi juures või pro forma liikmelisus selles organisatsioonis või - organis, eeldeklaratsioonid ja dokumendinõuded, nagu ka lõivu või muude tasude maksmine, peaksid olema proportsionaalsed. Oluline on silmas pidada, et nõuded ei tohiks olla isikutele ülemäära koormavad ega takistada teenuse osutamise vabaduse teostamist või muuta seda vähem atraktiivseks. Reguleerimise seire Komisjon on selgitanud, et oluline on seirata reguleeritud kutsealadele juurdepääsu ja nendel tegutsemist piiravate uute või muudetud normide proportsionaalsust pärast nende vastuvõtmist. Piiravate siseriiklike meetmete proportsionaalsuse läbivaatamine peaks reguleeritud kutsealade valdkonnas põhinema mitte üksnes siseriikliku meetme eesmärgil selle vastuvõtmise ajal, vaid ka selle mõjul, mida hinnatakse selle vastuvõtmise järel. Siseriiklike meetmete proportsionaalsuse hindamine peaks põhinema sellel, kuidas on olukord reguleeritud kutsealade valdkonnas pärast meetme vastuvõtmist muutunud. Eeltoodust tulenevalt on haldusjuhise punktiga 2 pandud ministeeriumitele kohustus ka pärast reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate uute õigusnormide kehtestamist ja kehtivate õigusnormide muutmist hinnata nende proportsionaalsust, võttes arvesse reguleeritava olukorra arengut õigusnormide vastuvõtmise järel. 3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Eelnõuga võetakse siseriiklikku õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli. 4. Käskkirja mõjud Kutsekvalifikatsiooni nõuded on Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 29 kohaselt riive isiku põhiõigustele. Viidatud sätte kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. PSi § 29 teise lause kohaselt võib seadusega kehtestada tingimused selle õiguse realiseerimiseks. Käskkirja kehtestamise tulemusel hakkavad kõigile ministeeriumitele kehtima ühtsed nõuded proportsionaalsuse hindamiseks kutsealasid reguleerivate uute õigusnormide kehtestamisel või nende muutmisel. Ühtsete nõuete kehtestamine aitab tagada läbipaistvat ja objektiivset 5 õigusloomet, kohustades kutsealadele juurdepääsu piiravate õigusnormide kehtestamisel ja muutmisel rakendama proportsionaalsustesti. 5. Käskkirja rakendamisega seotud vajalikud tegevused, kulud ja tulud Käskkirja rakendamine ei too kaasa täiendavaid tegevusi, tulusid ning kulusid. 6. Käskkirja kehtivus Käskkiri hakkab kehtima 30. juulist 2020. a. Käskkirja kehtivus on määratud tulenevalt direktiivi ülevõtmise tähtajast, mis on 30. juuli 2020. a. 7. Käskkirja kooskõlastamine Käskkirja eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele. Margus Haidak kõrghariduse osakonna juhataja 6  Haridus- ja teadusministri käskkirja „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks“ eelnõu seletuskirja lisa EUROOPA LIIDU ÕIGUSAKTIDE JA EESTI ÕIGUSAKTI EELNÕU VASTAVUSTABEL Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli Haridus- ja teadusministri käskkirja „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks“ eelnõu ELi ELi ELi õigusakti normi sisuliseks rakendamiseks kehtestatavad riigisisesed õigusaktid Kommentaarid õigusakti õigusakti norm normi ülevõtmise kohustus Artikkel, Jah, ei, Paragrahv, lõige, punkt Regulatsiooni pealkiri lõige, valikuline punkt Artikkel jah Haldusjuhise punktid 1.1. ja 1.2. Haldusjuhise eesmärk vastab direktiivi 1 sõnastusele Artikkel jah Haldusjuhise punktid 1.1. ja 1.2. Haldusjuhise eesmärk vastab direktiivi 2 sõnastusele Artikkel jah Haldusjuhise punkt Proportsionaalsustesti üldtingimused vastab direktiivi 3 3.2. sõnastusele Artikkel jah Haldusjuhise punktid 2.1. ja 2.2. Reguleerimise proportsionaalsuse hindamine ja seire vastab direktiivi 4 sõnastusele Artikkel jah Eesti Vabariigi põhiseaduse § 12 Võrdsuspõhimõte vastab direktiivi 5 sõnastusele Artikkel jah Haldusjuhise punkt 3.2. Proportsionaalsustesti üldtingimused vastab direktiivi 6 sõnastusele Artikkel jah Vabariigi Eesti Haldusjuhise Isiku Proportsionaalsuspõhimõte Proportsionaalsustesti vastab direktiivi 7 Valitsuse 22. Vabariigi punkt 3 õiguste ja rakendamine sõnastusele detsembri põhiseadus vabaduste 2011. a § 11 piirangud määrus 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 5 Artikkel jah Vabariigi Vabariigi Valitsuse Koostöö Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine vastab direktiivi 8 Valitsuse 13. 22. detsembri 2011. a ja ja avalik konsultatsioon sõnastusele jaanuari 2011. a määrus 180 „Hea kaasamine määrus nr 10 õigusloome ja „Vabariigi normitehnika Valitsuse eeskiri“ § 50 lõiked reglement“ § 4 1-5 lõige 2 Artikkel jah Eesti Vabariigi põhiseadus § 15 Igaühe õigus pöörduda kohtusse vastab direktiivi 9 sõnastusele Artikkel ei tegemist on 10 tehnilise sättega Artikkel ei tegemist on 11 tehnilise sättega Artikkel ei tegemist on 12 tehnilise sättega Artikkel ei tegemist on 13 tehnilise sättega EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: HTM/20-0453 - Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 13.05.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/a03a7f66-0f3e-4943-baec-e93059e2421a Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/a03a7f66-0f3e-4943-baec-e93059e2421a?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main