Lennundusseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Teie 28.08.2020 nr 2-2/20-0193 Suur-Ameerika 1 /5348 10122 TALLINN [email protected] Meie 05.11.2020 nr 5-2/20/2789 Lennundusseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine Olete saatnud eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamisele lennundusseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu. Kaitseministeerium on sellega tutvunud ja kooskõlastab eelnõu järgnevate märkuste ja ettepanekutega arvestamise korral. 1. Eelnõu § 1 punktid 8‒17 käsitlevad EASA õhusõiduki tootja- ja hooldusorganisatsioonile, lennukõlblikkuse, jätkuva lennukõlblikkuse ja jätkuva lennukõlblikkust korraldava organisatsioonile sertifikaadi andmist ehk lennundusseaduse (LennS) §-de 8 ja 9 muutmist. Eelnõu § 1 punktidega 10 ja 16 kavandatakse kehtetuks tunnistada volitusnormid, mille alusel valdkonna eest vastutav minister kehtestas sertifikaatide väljaandmise, muutmise, kehtivuse peatamise ja kehtetuks tunnistamise korrad. Nendest nimetatud kordadest plaanitakse osa sätteid tõsta LennSi. Arusaamatuks jääb, kuidas eraõiguslik isik või riigiasutus edaspidi sertifikaati taotleb ning millised andmed ta peab sertifikaadi saamiseks esitama. Kas esitada tuleb majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse §-s 19 sätestatud andmed? Kui näiteks seletuskirjas (lk 9) viidatud EL määruse 748/2012 punkt 21.A.134 sätestab, mis peab olema taotluses esitatud, siis EL määruse 1321/2014 punkt M.A.602 seda ei tee, ning sätestab üksnes, et hooldusorganisatsiooni sertifikaadi väljaandmist või muutmist taotletakse pädeva asutuse kehtestatud vormis ja viisil. Sarnane sisu on ka sama EL määruse punktis M.A.702. See tähendab, et ka EL määrus 1321/2014 ei sätesta näitena toodud juhtudel loetelu andmetest, mida taotleja sertifikaadi saamiseks esitama peab. Samuti ei ole seletuskirjas selle kohta põhjalikumat selgitust. Palume täiendada seletuskirja, vajadusel ka eelnõu. Nendime siiski, et Kaitseministeeriumi arvates ei ole piisav, kui ainult seletuskirjas on selgitatud, mis on taotluse sisu, sest seletuskiri on üksnes selgitav, mitte eraldiseisev õigust loov akt. 2. Eelnõu § 1 punktiga 29 lisatakse LennSi § 231 uued lõiked 21 ja 22. Kavandatava lõike 22 punkti 2 järgi tunnistatakse raadioside luba kehtetuks, kui isik on rikkunud lennunduse raadioside pidamise nõudeid. Selline säte on ebaproportsionaalne, sest Lennuamet peab loa kehtetuks tunnistama igal juhul, olenemata sellest, kui suur on eksimus ja kui suurt (olulist) mõju see omas. Kaitseministeeriumi hinnangul peab lõikes 22 loetletud kehtetuks tunnistamise aluste puhul olema Lennuametil diskretsiooniõigus (eriti punktide 2 ja 3 suhtes). Seega palume säte ümber sõnastada. Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502 3. Eelnõu § 1 punktiga 58 lisatakse LennSi § 37 uus lõige 45, millega sätestatakse, millal võib Lennuamet keelduda aeronavigatsiooniseadmete sertifitseerimisest seadmekeskusena. Seletuskirjas (lk 25) on selgitatud, et tegemist on uue nõudega, mille eesmärk on vältida olukordi, kus ühele sertifikaadile on kantud mitmeid aeronavigatsiooniteenuse osutamise seisukohast olulisi seadmeid ning ühe seadme mittetöötamise korral on vaja peatada sertifikaadi kehtivus või sertifikaat kehtetuks tunnistada, mille tagajärjel ei ole enam võimalik kasutada ka teisi seadmeid. Nimetatud selgitus kirjeldab üksnes loetelu punktis 1 olevat tingimust. Palume täiendada seletuskirja ka loetelu punktide 2 ja 3 osas, selgitamaks, milline võiks olla see seadmete kogum või juhtum, kui Lennuamet võib keelduda seda seadmekeskusena sertifitseerimast. 4. Eelnõu § 1 punktiga 98 tunnistatakse kehtetuks LennSi § 574, mis käsitleb lennuprotseduure ja lennuprotseduuride väljatöötaja sertifitseerimist. Seletuskirjas on selgitus, et soovitakse kehtestada ühine regulatsioon lennuliikluse korraldamise teenuse osutaja ja aeronavigatsiooniteenuse osutajaga, mis on käsitletud eelnõu § 1 punktis 62. Punkti 62 selgituses on öeldud, et lennuprotseduuride väljatöötajale ei sea EL määrus 2017/373 nõudeid ja tegemist on riigisisese regulatsiooniga. Seletuskirja 8. peatükis (rakendusaktid) on loetletud hulk majandus- ja taristuministri määruseid, mis muutuvad (tunnistatakse) kehtetuks või mis vajavad kehtestamist ning on märgitud, et eelnõu muudatustest tulenevalt teised määrused muutmist ei vaja. Kaitseministri 18. oktoobri 2019. a määruse nr 20 „Kaitseväe lennundusmäärustik“ § 84 viitab LennSi § 574 lõikele 3. See tähendab, et eelnõukohase seaduse jõustumise korral on vaja muuta ka nimetatud kaitseministri määrust. Palume täiendada eelnõud ja seletuskirja, millistele nõuetele peab lennuprotseduuride väljatöötaja vastama, et talle saaks Lennuamet eelnõu § 372 järgi sertifikaadi väljastada, sest eelnõu § 1 punktiga 62 LennSi lisatavates paragrahvides seda sätestatud ei ole. Ühtlasi palume lisada eelnõu seletuskirja 8. peatükki eespool nimetatud kaitseministri määrus kui eelnõu muudatustest tulenevalt muutmist vajav määrus. 5. Eelnõu § 1 punktiga 100 muudetakse LennSi § 601 lõike 2 sissejuhatavat lauseosa nii, et Lennuametil on õigus teha nii riiklikku kui ka haldusjärelevalvet. Seletuskirjas tuuakse põhjusena, et sellega tagatakse § 601 lõigete 1 ja 2 kooskõla. Samuti on viidatud juhtumitele, mil tehakse haldusjärelevalvet valitsusasutuste üle. LennSi § 602 sätestab riikliku ja haldusjärelevalve teostamise piirangud, muu hulgas milliseid korrakaitseseaduse erimeetmeid on lubatud riikliku järelevalve käigus kohaldada, kuid sätestamata on, milliseid erimeetmeid võib kohaldada haldusjärelevalve käigus või mis on need tingimused, millal seda tehakse (vt nt küberturvalisuse seaduse 4. ptk). Ka seletuskiri ei anna selle kohta selgitust. Samuti ei ole analüüsitud, kas Vabariigi Valitsuse seadusest ja LennSi § 602 lõikest 13 tulenevad õigused haldusjärelevalve teostamiseks on piisavad või on vaja ka kohaldada lisameetmeid (sarnaselt korrakaitseseaduses sätestatud erimeetmetega). Sellest tulenevalt palume analüüsida haldusjärelevalve tegemiseks vajalikke haldustoiminguid ja vajadust kohaldada muid lisameetmeid, mida ei ole sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses või LennSi § 602 lõikes 13. 6. Teeme ettepaneku täiendada eelnõu § 1 järgmiste uute punktidega, mis on seotud kaitselennunduse üle järelevalve tegemisega: 6.1. Lisada eelnõu § 1 uus punkt, millega täiendatakse LennSi §-ga 77 järgmises sõnastuses: „§ 77. Kaitselennunduses nõuetele vastavuse kontroll ja tunnustamine 2 (6) (1) Kaitselennunduse õhusõiduki, tootjaorganisatsiooni, hooldusorganisatsiooni, jätkuvat lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni, koolitusorganisatsiooni, lennuvälja käitaja ja lennutreeningseadme käesoleva seaduse § 72 lõike 3 alusel kehtestatud ja rahvusvahelistele nõuetele vastavuse kontrolli asjakohaste lubade ja sertifikaatide andmiseks või teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamiseks teeb Kaitsevägi. (2) Käesoleva seaduse § 72 lõike 3 alusel kehtestatud kaitselennundusega tegelevate isikute nõuetele vastavuse kontrolli asjakohaste lubade ja sertifikaatide andmiseks või teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamiseks teeb Kaitsevägi. (3) Kaitseväe juhataja või tema volitatud isik kehtestab lubade ja sertifikaatide andmise ning teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamise korra.“. Selgitus: Eesti oli siiani üks vähestest riikidest Euroopa Liidus (EL) ja Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioonis, kus kaitselennunduse üle puudus tsiviilorganisatsiooniga (Eestis Lennuamet) oma olemuselt sarnane järelevalveüksus (inglise k Military Aviation Authority, MAA) kaitselennunduses osalevate isikute ja organisatsioonide ning kaitselennundusrajatiste nõuetele vastavuse kontrollimiseks kas nende pädevuste hindamise ja loastamismehhanismi või järelevalve tegemise abil. MAA-del on olemas ka oma rahvusvaheline koostööformaat ning on sageli ka esindaja taktikalise tasandi tsiviil-militaarkoostöö formaatides. Tsiviillennundust reguleeriva EL raammääruse (alusmääruse) 2018/1139 artikli 2 lõigete 3 ja 5 kohaselt ei kohaldata EL määruseid riiklikule lennundusele, sealhulgas kaitselennundusele, selle õhusõidukitele ega muule tegevusele, kuid liikmesriigid peavad tagama, et riiklikus lennunduses on tagatud samaväärsed nõuded tsiviillennundusega. Kuna kaitselennunduses kasutatakse sageli võrreldes tsiviillennundusega spetsiifiliste omadustega õhusõidukeid (nt hävitajad, mehitamata lahingõhusõidukid) ning oma ülesannete täitmiseks on vaja kasutada palju erandeid üldistest lennureeglitest, siis tsiviiljärelevalveasutustel (Lennuamet) puuduvad sageli asjakohased teadmised ja ressurss (inimesed ja raha), et hinnata õhusõidukite lennukõlblikkust või kasutatavate (või kasutatud) operatiivse lennuliikluse lennureeglite vajadust. Kaitseministeeriumi valitsemisala asutuste mehitatud ja mehitamata õhusõidukite käitamise hoidmiseks tsiviillennundusega samaväärsel tasemel ja usaldusväärsuse tõstmiseks, on vaja tagada kaitselennunduse ühtne korraldus ning kontroll. Kaitselennunduses kasvab kasutatavate mehitatud ja mehitamata õhusõidukite arv aasta aastalt, mistõttu on lennuohutuse parem tagamine seatud Kaitseministeeriumi valitsemisalas ja Kaitseväes järgmiste aastate üheks prioriteediks. MAA eesmärk on järelevalve relvajõudude lennundustegevuse üle, et tagada parem lennuohutus. MAA teeb järelevalvet nii Eesti kui ka liitlaste õhusõidukite üle, viimast ulatuses, mis on välislepingutega kokku lepitud. Kaitseväes, õhuväe koosseisus eraldiseisva allüksusena alustas 1. oktoobrist 2020 tegevust kaitselennunduse järelevalveteenistus (edaspidi EMAA), kelle ülesanded jagunevad põhiolemuselt neljaks: 1) isikute ja organisatsioonide pädevuste kontrollimine ning sertifitseerimine või teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud sertifikaatide tunnustamine, 2) mehitatud ja mehitamata õhusõidukite (esmase ja jätkuva) lennukõlblikkuse kontroll, 3) kaitselennunduse rajatiste nõuetele vastavuse kontrollimine ning 4) kaitselennunduse õhusõidukite registri pidamine. Need neli ülesannet jagunevad laias tähenduses kaheks: lubade ja sertifikaatide andmine (sealhulgas teiste asutuste või organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamine) ja otsene järelevalve kogu kaitselennunduse tegevuse üle. 3 (6) Paragrahviga 77 pannakse EMAAle need ülesanded, mis on seotud lubade ja sertifikaatide andmisega või teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamisega. Võrreldes Lennuametile antud pädevusega, ei nähta EMAAle lähiaastatel (kui üldse) ette õigust kontrollida ega anda luba või sertifikaati lennundusmeditsiinikeskusele, aeronavigatsiooniteenuse osutajale, lennuliiklusvoogude juhtimisteenuse osutajale ega õhuruumi korraldamise teenuse osutajale. Nendes valdkondades jätkatakse kaitselennunduses senist praktikat – tuginetakse tsiviillennunduses kehtestatud nõuetele ja kasutatakse nende taristut, muu hulgas väljastab Lennuamet Kaitseväele (õhuväele) asjakohase sertifikaadi. EMAA jääb küll näiteks Kaitseväe (õhuväe) koosseisus olevate lennujuhtide, õhuruumi korraldajate ja teiste üle järelevalvet tegema, kuid ei sertifitseeri seda kui eraldi teenust. EMAA jääb küll näiteks Kaitseväe (õhuväe) koosseisus olevate lennujuhtide, õhuruumi korraldajate ja teiste üle järelevalvet tegema, kuid ei sertifitseeri seda kui eraldi teenust. Erinevalt Lennuametist, ei hakka EMAA tunnustama kolmandaid isikuid, et laiendada ekspertide ringi, kellel oleks õigus nõuetele vastavust kontrollida EMAA nimel. EMAA tunnustab üksnes kaitselennunduses osalevate isikute väljastpoolt Kaitseväge saadud teadmisi ja oskusi, näiteks väljaspool Eestit saadud sõjalise hariduse või tsiviillennundust õpetavatest koolidest saadud hariduse vastavust tegevväelase või töölepinguga töötaja ametikohale seatud nõuetele. Veel võib EMAA tunnustada kas tsiviilorganisatsiooni väljastatud sertifikaati või teise riigi EMAA väljastatud sertifikaati hooldusorganisatsioonile, koolitusorganisatsioonile või muule sellisele (nt Ameerika Ühendriikide või Prantsusmaa MAA väljastatud sertifikaati sõjalise otstarbega õhusõidukite tootjaorganisatsioonile või hooldusorganisatsioonile). Kaitseväe juhataja või tema volitatud isik (näiteks EMAA ülem) kehtestab lubade ja sertifikaatide andmise ning teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade või sertifikaatide tunnustamise korra. Üldjuhul on selleks haldusaktiks, millega selline kord kehtestataks, käskkiri. Kehtestatav kord peab tagama lubade ja sertifikaatide andmise või teiste asutuste ja organisatsioonide väljastatud lubade ja sertifikaatide tunnustamise ühetaolisuse ja läbipaistvuse. Selleks, et EMAA sertifikaatide andmise ning isikute teadmiste ja oskuste kontrollimise õiguse andmise sätted ning tsiviillennunduses Lennuameti sarnased ülesanded oleks kompaktselt koos, teeme õigusselguse tagamiseks ettepaneku sätestada EMAA ülesanded eraldi paragrahvina, mitte panna need § 71, mis sätestab sarnased õigused tsiviillennunduses Lennuametile. 6.2. Lisada eelnõu § 1 uus punkt, millega täiendatakse LennSi § 601 uue lõikega 41 järgmises sõnastuses: „(41) Kaitseväe pädevuses on riiklik ja haldusjärelevalve kaitselennunduse nõuete täitmise üle, välja arvatud aeronavigatsiooniteenuse osutamise üle.“. Selgitus: Sarnaselt Lennuametiga tsiviillennunduses on Kaitseväes EMAA-l peale kaitselennunduses tegelevate isikute (nt piloodid, kaugpiloodid, tehnikud, lennuprotseduuride väljatöötaja) teadmiste ja oskuste ning lennukõlblikkuse kontrollimise ja kaitselennunduse õhusõidukite registri pidamise muud järelevalvega seotud ülesanded, mis on seotud lennuohutuse, lennundusjulgestuse, lennundustegevuse või õhuruumi kasutamisega. EMAA teeb haldusjärelevalvet kõigi Kaitseväe struktuuriüksuste ja nende riigiasutuste üle, mida loetakse kaitselennunduse osaks, ning riiklikku järelevalvet Kaitseliidu üle (viimane on avalik-õiguslik juriidiline isik). EMAA-l tekib õigus riikliku järelevalve tegemise käigus kohaldada LennSi § 60 4 (6) juriidiline isik). EMAA-l tekib õigus riikliku järelevalve tegemise käigus kohaldada LennSi § 60 2 lõikes 1 loetletud erimeetmeid, samuti rakendada sama paragrahvi lõikes 2 loetletud tegevusi. EMAA ei tee järelevalvet aeronavigatsiooniteenuse osutamisega seotud tegevuste üle ega hinda sellega seotud personali teadmisi ja oskusi. Seda teeb Lennuamet, kes on väljastanud Kaitseväele asjaomase sertifikaadi. Haldusjärelevalve käigus on Kaitseväel õigus kohaldada Vabariigi Valitsuse seaduse §-is 752 loetletud meetmeid. Kaitseministeerium analüüsis ka lisameetmete kehtestamise vajadust ja leiab, et Vabariigi Valitsuse seaduses kehtestatud meetmed on esialgu piisavad selleks, et EMAA saaks tõhusat järelevalvet teha kaitselennunduse nõuete täitmise üle. 6.3. Lisada eelnõu § 1 uus punkt, millega täiendatakse LennSi § 603 uue lõikega 41 järgmises sõnastuses: (41) Kaitseväel on õigus teha oma pädevuse piires lennuohutust, lennundusjulgestust, lennundustegevust ning õhuruumi kasutamist reguleerivate õigusaktide nõuete täitmise tagamiseks ettekirjutus.“. Selgitus: Järelevalve tegemise õigusega antakse tavaliselt järelevalveorganile ka sanktsioonide rakendamise õigus. Üheks võimaluseks on ettekirjutuse tegemine, mida ei loeta väärteo- ja kriminaalmenetluse osaks, vaid tegemist on haldussunniga. Juhul, kui ettekirjutust ei täideta, saab järelevalveorgan (ehk Kaitsevägi, EMAA) kohaldada asendustäitmist ja sunniraha. Seega eelnõukohane säte on kohaldatav riikliku järelevalve raames. Märgime, et ettekirjutusi tehakse ka haldusjärelevalve käigus, kuid kuna sel juhul ei ole tegemist haldusaktiga, ei saa asendustäitmist ja sunniraha rakendada, vaid ettekirjutuse mittetäitmise korral lahendatakse see konflikt praegusel juhul Kaitseministeeriumi sekkumisega. Punktis 6 tehtud ettepanekud moodustavad EMAA pädevuse raami. EMAA asutati vajadusega tagada paremini Kaitseministeeriumi valitsemisalas lennuohutus ja ühtlustada kaitselennundustegevus tervikuna (mehitamata õhusõidukite kasutuselevõtuga seoses ei ole enam õhuvägi ainus, kellel on õhusõidukid ja kes peab oma struktuuriüksuses tagama lennuohutuse, lennundusjulgestuse ja muu lennundustegevusega seotud riske vähendama). EMAA täpsemad ülesanded kehtestatakse Vabariigi Valitsuse 21. juuni 2018. a määruse nr 45 „Kaitseväe põhimäärus“ ja Kaitseväe juhataja kehtestatava EMAA põhimäärusega. Oleme valmis täiendavalt arutama kooskõlastuskirjas olevaid märkuseid ja ettepanekuid. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jüri Luik Minister Malle Piirsoo 717 0177 [email protected] 5 (6) 6 (6)