Kiri

Saatja: "Kaido Loor" <[email protected]> Saaja: [email protected] Teema: Selgitustaotlus Kuupäev: 2025-01-14 13:12 Lp Palun selgitada mulle seaduseviiteliselt, kas MSÜS § 16 lg 2 kohane tegevusluba ("Tegevusluba on mis tahes nimetusega ettevõtjale adresseeritud haldusakt või ettevõtjaga sõlmitud haldusleping, milleta on keelatud ettevõtjal majandustegevust alustada ning mis tõendab teatud majandustegevuse nõuete täitmist teatud tegevusalal või määrab kindlaks majandustegevuse teostamise kõrvaltingimused." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para1 6);) hõlmab ka ehitusluba (EhS § 38 lg 1: "Ehitusluba annab õiguse ehitada ehitist, mis vastab ehitusloa andmise aluseks olevale ehitusprojektile." (https://www.riigiteataja.ee/akt/105032015001?leiaKehtiv#para38);). MSÜS sõnastuse järgi eeldaks mina, et ehitusluba on tegevusluba nii juriidilise isiku kui füüsilise isiku korra: 1. MSÜS § 16 lg 2: "Tegevusluba on mis tahes nimetusega ettevõtjale adresseeritud haldusakt või ettevõtjaga sõlmitud haldusleping, milleta on keelatud ettevõtjal majandustegevust alustada ning mis tõendab teatud majandustegevuse nõuete täitmist teatud tegevusalal või määrab kindlaks majandustegevuse teostamise kõrvaltingimused." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para1 6); 2. MSÜS § 3 lg 1: "Majandustegevus on iga iseseisvalt teostatav, tulu saamise eesmärgiga ja püsiv tegevus, mis ei ole seadusest tulenevalt keelatud." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para3 ); 3. MSÜS § 3 lg 2: "Tegevus, mille suhtes on kehtestatud teatamis- või loakohustus, loetakse majandustegevuseks ka juhul, kui selle eesmärgiks ei ole tulu saamine." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para3 ); 4. MSÜS § 16 lg 3: "Tegevusluba ei ole muu hulgas: 1) haldusakt, mis annab füüsilisele isikule õiguse kutsetegevuseks; 2) keskkonnaluba ja keskkonnakompleksluba." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para1 6); 5. MSÜS § 2 lg 1: "Käesolevat seadust kohaldatakse igale ettevõtjale ning tema majandustegevusele kõigil tegevusaladel [...]." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?kuvaKohtulahendid=true#para2 ); 6. Seletuskiri: a. „Esemelise tegevusloa ülesanne on vältida mis tahes ohtusid ning koormavaid asjaolusid, mis lähtuvad konkreetsest majandustegevusega seotud objektist.“ b. EhS: "Käesoleva seadustiku eesmärk on soodustada jätkusuutlikku arengut ning tagada ohutus" (https://www.riigiteataja.ee/akt/105032015001?leiaKehtiv#para1). Seletuskiri mainib: 1. „Tegevusluba ei ole ka haldusakt, mida võib taotleda ka muul eesmärgil kui majandustegevuse alustamiseks, nt ehitusluba või kasutusluba.“ a. See ei ole arusaadav mõttekäik. Kuna ehitamine on majandustegevus ja ehitusloa saamine on tavaliselt ehitustegevuseks vajalik, siis tuleks järeldada, et ehitusluba, mille eesmärk on majandustegevus, on tegevusluba MSÜS mõttes. 2. „Üksteisega sisuliselt ja süstemaatiliselt tihedalt seotud on ka majandustegevuse õigus, keskkonnaõigus ning ehitus- ja planeerimisõigus. See tekitab küsimuse, kas MTSÜS reguleerimisala peaks ulatuma ka keskkonnaõiguslike ning ehitus- ja planeerimisõiguslike küsimuste reguleerimiseni. Näiteks oli eelnõu loomisel arutluse all lahendus, et MTSÜS alusel väljastatav tegevusluba hõlmaks ka kõiki teisi avalik-õiguslikke lubasid, sh eelkõige keskkonnaõiguslikke ja ehitusõiguslikke lube (kontsentratsioonipõhimõte). Kuivõrd käitised, masinad, ehitised ja ettevõtted leiavad kasutust sageli majandustegevuses ning on paljudel juhtudel koondatavad ühe katustermini alla, milleks on näiteks ettevõtja tegevuskoht, on küsitav, kas nende ehitamise ja kasutuselevõtmise lubatavuse materiaal- ja formaalõigusliku osa reguleerimine peaks toimuma sarnaselt Saksa lahendusega ühe õigusakti raames. Õigeks ja harjumuspäraseks lahenduseks peeti siiski MTSÜS reguleerimisalast nende majandustegevusega tegeleva isiku suhtes kehtivate keskkonna- ja ehitusalaste nõuete väljajätmist, mis ei ole majandustegevusele eriomased, st ei kehti üksnes majandustegevusega tegeleva isiku, vaid igaühe suhtes. MTSÜS kohaldub üksnes majandustegevusele eriomastele küsimustele.“ a. Siit nähtub, et seletuskiri peab ebaselgeks, kas ehitusluba võiks olla tegevusluba. Tuleb arvestada, et MSÜS välistab tegevusloa definitsioonist väga üksikud tegevused: 1. MSÜS § 2 lg 3: "Käesolevat seadust, välja arvatud §-d 9 ja 10, § 11 lõiked 5 ja 6, §-d 12 ja 13, § 22 lõiked 5 ja 6, § 31 ning 6. peatüki 2. jagu, ei kohaldata majandustegevusele, mille sisuks on: [...]." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para2); 2. MSÜS § 2 lg 4: "Käesolevat seadust ei kohaldata järgmistele tegevusaladele: [...]." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para2). Nendesse ei kuulu ehitus. Õigusnormi tõlgendamisel tuleks lähtuda normi eesmärgiks, milleks on lubade saamise lihtsustamine (er MSÜS § 20 lg 4: "Kui majandushaldusasutus ei lahenda taotlust seadusega kindlaksmääratud tähtaja või pikendatud tähtaja jooksul, loetakse tegevusluba selle tähtaja möödumisel ettevõtjale vaikimisi antuks ning majandushaldusasutus kannab tegevusloa andmed registrisse tähtaja möödumisele järgneval tööpäeval." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019?leiaKehtiv#para20);). Tuleb arvestada ka, et see norm on sisuliselt haldusõiguse osa ja kehtestab haldusorganile taotluse läbivaatamise tähtajad ja tagajärjed. Selliselt täiendab nimetatud regulatsioon HMS-i, er.: 1. HMS § 16 lg 2: "Kui teine haldusorgan ei ole kooskõlastamisest määratud tähtajaks keeldunud ega tähtaega pikendanud, loetakse kooskõlastus antuks. Kui teine haldusorgan ei ole arvamust määratud tähtajaks andnud ega tähtaega pikendanud, võib taotluse lahendada teise haldusorgani arvamuseta." (https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008?leiaKehtiv#para16); 2. EhS § 42 lg 9: "Kui kooskõlastaja või arvamuse andja ei ole kümne päeva jooksul ehitusloa eelnõu saamisest arvates kooskõlastamisest keeldunud või arvamust avaldanud ega ole taotlenud tähtaja pikendamist, loetakse ehitusloa eelnõu kooskõlastaja poolt vaikimisi kooskõlastatuks või eeldatakse, et arvamuse andja ei soovi ehitusloa eelnõu kohta arvamust avaldada, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti." (https://www.riigiteataja.ee/akt/105032015001?leiaKehtiv#para42); 3. HMS § 5 lg 2: "Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt [...]." (https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008?leiaKehtiv#para5). Kuna tegemist on haldusõiguse osaga, siis ei ole sisulist põhjust eristada: 1. Teise EL-i liikmesriigi ettevõtja taotlust ja Eesti ettevõtja taotlust (võrdne kohtlemine), 2. Ühte taotluse liiki (nt tegevusluba tegevusalal tegutsemiseks) teisele (nt tegevusluba ehitamiseks konkreetsel aadressil) (õigus heale haldusele): a. HMS § 1: "Käesolev seadus on suunatud isiku õiguste kaitse tagamisele ühtlase […] haldusmenetluse korra loomise teel." (https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008?leiaKehtiv#para1); b. HMS § 5 lg 2: "Haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele." (https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008?leiaKehtiv#para5); c. HMS § 5 lg 4: "Menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul." (https://www.riigiteataja.ee/akt/123022011008?leiaKehtiv#para5). Parimatega, Kaido Loor Managing Partner / Juhtivpartner Vandeadvokaat / Attorney-at-Law Mobile Email Skype Web Office (+372) 5646 5758 [email protected] <mailto:[email protected]> kaidoloor www.abloor.ee <http://www.abloor.ee/> Tõnismägi 3A, Tallinn 5 korrus/floor Tasuta kliendiparkla: sõida Hariduse 1 ja helista mulle. Broneeri aeg: <https://calendar.app.google/ED4wQTQNKF7t12PGA> https://calendar.app.google/ED4wQTQNKF7t12PGA Saatja: "Kaido Loor" <[email protected]> Saaja: [email protected] Teema: MSÜS vs HMS Kuupäev: 2025-02-14 09:47 Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada. Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada. Tere, Ma tänan kaasamõtleva vastuse eest (lisatud). Kuna ka JusMin nõustub, et MSÜS on sisuliselt haldusõiguse osa, kuid normi allikast (EL-i õigus) tulenevalt eraldi seaduses, siis kas oleks võimalik arendada meie kahte jalga lonkavat haldusmenetlust ja täiendada HMS-i järgmiste põhimõtetega, mis kehtivad MSÜS-is: 1. MSÜS § 13 lg 1: Haldusorgan ei või taotlejalt nõuda ning taotleja ei pea esitama andmeid, mis on kantud seaduse alusel asutatud andmekogusse, välja arvatud taotlejat identifitseerida võimaldavad andmed ja taotleja kontaktandmed. (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para13); 2. MSÜS § 19 lg 5: "Haldusorgan esitab taotluse esitajale hiljemalt taotluse esitamisele järgneval kolmandal tööpäeval esmase vastuse, mis sisaldab järgmist teavet: [...]." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para19); 1) taotluse menetluse alustamise päev; 2) taotluse lahendamise tähtaeg; a. Siia võiks lisada: menetluse eest vastutava ametniku nimi ja kontaktandmed ning tema tööd kontrolliva ametniku nimi ja kontaktandmed; 3. MSÜS § 20 lg 3: Haldusorgan võib taotluse lahendamise tähtaega üks kord kuni 30 päeva võrra pikendada, kui see on vajalik üksikjuhtumi keerukuse tõttu, teavitades sellest taotluse esitanud taotlejat. Haldusorgan peab tähtaja pikendamise vajadust ja selle kestust taotluse esitanud taotlejale edastatud teates põhjendama." (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para20); 4. MSÜS § 20 lg 4 (pluss minu täiendused): Kui Haldusorgan ei lahenda taotlust seadusega kindlaksmääratud tähtaja või pikendatud tähtaja jooksul [, kaasatud isikud ei ole esitanud taotluse lahendamisele vastuväiteid], loetakse taotlus rahuldatuks selle tähtaja möödumisel, [Haldusorgan annab selle kohta taotlejale kirjaliku kinnituse ja] teeb vajalikud registrikanded. (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para20); a. Nn. automaatse haldusakti tasakaalustamiseks võib seaduses sätestada haldusorgani õiguse esitada kaebus/protest automaatse haldusakti peale (tavalise 30-päevase tähtaja jooksul), kui soodustava haldusakti andmine (taotluse rahuldamine) oleks seaduse kohaselt välistatud; b. Siin on oluline, et haldusorgan saab suurendada oma efektiivsust sellega, et taotluse rahuldamiseks ei pea haldusorgan väga palju tööd tegema, loa saab anda ka passiivsusega; see võib oluliselt lihtsustada haldusorgani tööd ja kokku hoida vahendeid; see annab haldusorganile võimaluse tegeleda vaid 5. MSÜS § 28 lg 1: Taotleja õigustatud huvi olemasolu korral tuvastab Haldusorgan taotleja taotlusel üksikute loa kontrolliesemesse kuuluvate nõuete täitmise eelhaldusaktiga (edaspidi eelotsus). (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para28); 6. MSÜS § 28 lg 4: Haldusorgan teeb eelotsuse, sõlmib nõuete täitmise lepingu või keeldub sellest 30 päeva jooksul taotluse esitamisest arvates. (https://www.riigiteataja.ee/akt/104072024019#para28); Tänud kaasamõtlemise eest. Soovin vastust. Parimatega, Kaido Loor Advokaadibüroo Loor OÜ +372 5646 5758, skype:kaidoloor Tasuta kliendiparkla: sõida Hariduse 1 ja helista mulle. Broneeri aeg: <https://calendar.app.google/P15Drv9M4fDWABbx9> https://calendar.app.google/P15Drv9M4fDWABbx9 From: [email protected] <[email protected]> Sent: Wednesday, February 12, 2025 12:47 PM To: Kaido Loor <[email protected]> Subject: Kiri Tere! Teile on saadetud Justiits- ja Digiministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument. Pealkiri: Vastuskiri selgitustaotlusele ehitusloa ja tegevusloa kohta Registreerimise kuupäev: 12.02.2025 Registreerimise number: 10-4/826-2. Lugupidamisega Justiits- ja Digiministeerium Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn Tel. (372) 620 8100 e-post: [email protected] <mailto:[email protected]> www.justdigi.ee Kaido Loor Teie 14.01.2025 Vandeadvokaat Kaido Loor Meie 12.02.2025 nr 10-4/826-2 [email protected] Vastuskiri selgitustaotlusele ehitusloa ja tegevusloa kohta Pöördusite Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poole küsimusega, kas MSÜS § 16 lg 2 kohane tegevusluba hõlmab ka ehitusluba. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium edastas Teie küsimuse vastamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile. Vastuseks selgitame, et majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MSÜS) keskmes on füüsilisest või juriidilisest isikust majandustegevuse subjekt, s.o ettevõtja, kellele MSÜS kehtestab majandustegevust reguleerivad normid.1 MSÜS loob seega kõigile ühtse õigusliku raamistiku ettevõtlusega alustamiseks, teisalt annab aluse teostada järelvalvet ja kontrolli. 2 Ehitusõiguse regulatsioon sätestab ühesuguste põhimõtete kehtivuse ehitistele ja ehitusele, aitades seeläbi tagada ohutust.3 Ohutus hõlmab ehitusseadustiku seletuskirja järgi nii inimese elu, tervise ja vara, aga ka keskkonna ohutuse.4 Kui MSÜS piirab majanduslike põhiõiguste teostamist (eelkõige tulenevalt põhiseaduse §-st 29 ja 31), siis ehitusseadustik (EhS) omandiõiguse osaks olevat ehitusvabadust. MSÜS sätestab majandustegevuse alustamisega seoses kaks võimalikku alternatiivset kohustust, s.o kas loakohustus või teatamiskohustus. Kui teatamiskohustus tõendab majandustegevuse faktilist algust ega ole seotud majandustegevuse teostamise õiguse tekkimisega, siis tegevusluba eeldab enne majandustegevusele juurdepääsu teatud isikuliste ja esemeliste majandustegevuse nõuete täitmise kindlakstegemist.5 Tegevusluba antakse ettevõtjale tegutsemiseks mõnel kindlal tegevusalal (MsüS § 16 lg 1). See, millisel tegevusalal loakohustus kehtib, tuleneb tegevusloa regulatsiooniesemest (vt MsüS §17 lg 2). Tegevusluba antakse ettevõtjale, kui täidetud on selle kontrolliesemes olevad majandustegevuse nõuded (vt MsüS § 18). Sellisel juhul on ettevõtjal avalik-õiguslik nõudeõigus tegevusloa saamiseks. Isikuliste nõuete all peab seadus silmas füüsilise isiku isikuomadusi ja oskusi (haridus, kvalifikatsioon, asjatundlikkus või tervislik seisund); esemelised majandustegevuse nõuded on eelkõige nõuded ettevõttele, käitisele, ehitisele või selle osale, masinale, tootele, teenusele, tegevusele, finantsseisundile või ettevõtja majandustegevusest tingitud keskkonnamõjule. 6 Ehitusloa funktsiooni on kirjeldatud ehitusseadustiku seletuskirjas: „Veel on oluline märkida, et ehitusluba antakse asjale. Riigikohus on leidnud, et ehitusluba on seotud kinnisasjaga, määrates kindlaks nõuded kinnistul ehitiste püstitamiseks. Kinnisasjale konkreetse ehitise püstitamiseks 1 Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu seletuskiri (eelnõu 803 SE, 23.08.2010), lk 9. 2 Samas, lk 13. 3 Seletuskiri ehitusseadustiku juurde (eelnõu 555 SE), lk 3. 4 Samas, lk 6. 5 Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu seletuskiri (eelnõu 803 SE, 23.08.2010), lk 35-36. 6 Samas, lk 24. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898 kehtestatud nõuded ei saa sõltuda ehitusloa taotluse esitaja isikust või püstitatavate ehitiste omanikust /…/ Ehitusloaga tuvastatakse ehitise planeeringu kooskõla kehtiva õigusega /…/ Ehitusluba on kinnitus ehitusloa andjalt, kelleks võib olla nii riik kui ka kohaliku omavalitsuse üksus, et ehitamist võib alustada.“7 Siit nähtub, et ehitusluba on ühekordse iseloomuga, mingi teatud ehitustöö elluviimise jaoks vajalik, samas taotlejast sõltumatu dokument. Osundasite oma selgitustaotluses MSÜS seletuskirjale: „Tegevusluba ei ole ka haldusakt, mida võib taotleda ka muul eesmärgil kui majandustegevuse alustamiseks, nt ehitusluba või kasutusluba,“ ja tõite välja, et: „See ei ole arusaadav mõttekäik. Kuna ehitamine on majandustegevus ja ehitusloa saamine on tavaliselt ehitustegevuseks vajalik, siis tuleks järeldada, et ehitusluba, mille eesmärk on majandustegevus, on tegevusluba MSÜS mõttes.“ Silmas pidades eespool antud selgitusi ei saa sellist järeldust pidada õigeks. Esiteks ei ole mitte iga ehitamine seotud majandustegevusega. Teiseks ei saa ehitusloast iseenesest tuleneda majandustegevuse eesmärk – ehitusloa eesmärk on võimaldada mingi kindla ehitise ehitamine. Samuti osundasite järgmisele kohale MSÜS seletuskirjas: „ /…/ Õigeks ja harjumuspäraseks lahenduseks peeti siiski MTSÜS reguleerimisalast nende majandustegevusega tegeleva isiku suhtes kehtivate keskkonna- ja ehitusalaste nõuete väljajätmist, mis ei ole majandustegevusele eriomased, st ei kehti üksnes majandustegevusega tegeleva isiku, vaid igaühe suhtes. MTSÜS kohaldub üksnes majandustegevusele eriomastele küsimustele,“ ja tõite välja, et: „Siit nähtub, et seletuskiri peab ebaselgeks, kas ehitusluba võiks olla tegevusluba.“ Meie hinnangul ei saa sellise järeldusega nõustuda. Osunduses on öeldud, et õigeks lahenduseks peeti MSÜS reguleerimisalast justnimelt ehitusalaste nõuete väljajätmist. Kuna osundatud lõigus on ka öeldud, et MSÜS kohaldub üksnes majandustegevusele eriomastele küsimustele, võib asuda seisukohale, et ehitusluba ei ole majandustegevusele eriomane, kuna on vajalik ja kehtib kõigi (mitte vaid ettevõtjate) suhtes, kes midagi ehitada tahavad. Tegevusloa puhul tõite välja mh MSÜS § 20 lg 4, mille järgi loetakse tegevusluba ettevõtjale vaikimisi antuks, kui majandushaldusasutus ei lahenda taotlust seadusega kindlaksmääratud tähtaja või pikendatud tähtaja jooksul. Meie hinnangul ei ole EhS-is sarnase mõjuga ehitusloa kohta käivat regulatsiooni. Lisaks, nagu oma pöördumises õigesti välja toote, peavad kõik haldusorganid järgima haldusmenetluses haldusmenetluse (HMS) seadusest tulenevaid menetlusnõudeid. Kui menetlusele kohalduvad lisaks HMS-ile ka eriseadustest tulenevad nõuded, rakendatakse vastavas eriseaduses sätestatut. Võttes arvesse eelpool toodud selgitusi, ei hõlma meie hinnangul tegevusluba MSÜS § 16 lg 2 tähenduses ehitusluba EhS § 38 lg 1 järgi, sest tegevusloa ja ehitusloa ese ja kaitse-eesmärk ei kattu, sh on ehitusloal ja tegevusloal nii erinevad kontrolli- kui ka reguleerimisesemed. Kuigi põhimõtteliseks oleks võimalik ning mõistlik ehitus- ja tegevuslubade menetlused (teatud juhtudel) ühendada ühtseks menetluseks, eeldaks see vastavat õiguspoliitilist otsust ning seaduse muutmist (nt tehase püstitamine ja kasutamine võib samaaegselt olla majandustegevuse sisuks jms). Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Illimar Pärnamägi juhataja 7 Seletuskiri ehitusseadustiku juurde (eelnõu 555 SE), lk 73. SiljaTammeorg 58 793 044 [email protected]