Arvamus

Hr Priit Pikamäe Teie 26.03.2015 nr 4-3-65-15 Riigikohus [email protected] Meie 15.04.2015 nr 10-3/2489 Lossi 17 50093, Tartu Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lg 3 p 11 põhiseaduspärasuse kontrollimine (põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-14-15) Lugupeetud härra Riigikohtu esimees Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 26.03.2, mil015 kirjaga nr 4-3-65-15 edastasite Justiitsministeeriumile arvamuse avaldamiseks Harju Maakohtu 06.03.2015 kohtuotsuse väärteoasjas nr 4-14-10089, milles kohus jättis kohaldamata ning tunnistas põhiseadusvastaseks Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõige 3 punkti 11. Justiitsministeerium on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on asjassepuutuv säte, selle andmiseks puudub formaalsest seadusest tulenev alus, see ei ole kooskõlas kehtivate seadustega ning riivab ebaproportsionaalselt PS § 12 lõikes 1, § 29 lõikes 1 ja §-s 31 sätestatud põhiõigusi võrdsele kohtlemisele, tegevusala valikule ja ettevõtlusvabadusele. Vaidlusalune määruse säte on vastuolus põhiseadusega. Järgnevalt põhjendan ministeeriumi seisukohta. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Linnavolikogu 03.03.2005 määruse nr 16 „Taksoveoloa ja sõidukikaardi andmise korra ning taksoveo eeskirja kehtestamine“ punktis 10.2.11 sätestati: „Taksojuhil on keelatud: [--] parkida taksot (v.a ettetellitud taksot) väljaspool nõuetekohaselt tähistatud taksopeatust;[--]“. 1 Õiguskantsler leidis 17.02.2010 märgukirjas , et nimetatud säte on vastuolus põhiseadusega ning tegi ettepaneku viia määrus vastavusse põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu 17.06.2010 määrusega nr 37 muudeti „Taksoveoloa ja sõidukikaardi andmise korra ning taksoveo eeskirja kehtestamine“ punkti 10.2.11 ja täiendati sõnadega „kesklinna avalikus tasulises parkimisalas asuvas vanalinna valveta tasulises parkimistsoonis ja kõrgendatud maksumääraga kesklinna valveta 2 parkimise tsoonis (südalinn)“. Õiguskantsleri 05.10.2011 märgukirja sissejuhatavas lõigus nimetas õiguskantsler probleemi määruse punkti 10.2.11 tuleneva piirangu proportsionaalsusega, aga ettepanekut määruse põhiseadusega vastavusse viimiseks selle punkti kohta uuesti ei esitanud. Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" vastuvõtmisega kehtestati taksoveo eeskirja uus redaktsioon. Määruse § 11 lõike 3 punkti 11 kohaselt on taksojuhil 1 Õiguskantsleri 17.02.2010 märgukiri nr 6-4/091035/1000999 (kättesaadav http://oiguskantsler.ee/sites/ default/files/field_document2/6iguskantsleri_margukiri_tallinna_taksoveoeeskiri.pdf ) 2 Õiguskantsleri 05.10.2011 märgukiri nr 6-4/091035/1104291 (kättesaadav http://oiguskantsler.ee/sites/ default/files/field_document2/6iguskantsleri_margukiri_tallinna_taksoveo_eeskiri.pdf ) Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 keelatud „parkida taksot (välja arvatud ettetellitud taksot) väljaspool nõuetekohaselt tähistatud taksopeatust kesklinna avalikus tasulises parkimisalas asuvas vanalinna valveta tasulises parkimistsoonis ja kõrgendatud maksumääraga kesklinna valveta tasulises parkimistsoonis (südalinn)“. 2. Harju Maakohus jättis 06.03.2015 kohtuotsusega väärteoasjas nr 4-14-10089 kohaldamata ning tunnistas põhiseadusvastaseks Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lg 3 p 11 ning tühistas Politsei- ja Piirivalveameti 13.11.2014 otsuse väärteoasjas nr 2316,14,009671. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt ei olnud asjas vaidlust selles, et kaebaja parkis 17.10.2014 kell 14:40 oma takso Viru tänava lillepaviljoni juures väljaspool nõuetekohaselt tähistatud taksopeatust kesklinna tasulises parkimisalas oodates klienti, ning parkimise eest oli tasutud. Politsei- ja Piirivalveameti 13.11.2014 otsuse väärteoasjas nr 2316,14,009671 põhjenduste kohaselt oli kaebaja pannud toime liiklusseaduse § 241 lõike 1 ja 2 ühistranspordiseaduse § 54 lõike 1 järgi kvalifitseeritava väärteo. Kaebaja leidis, et ei ole väärtegu toime pannud, kuna ootas takso ette tellinu klienti kohas, kus see oli liikluskorraldusvahendite kohaselt lubatud, ning oli seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on vastuolus põhiseadusega, kuna selle andmiseks puudub volitusnorm ja see rikub võrdse kohtlemise põhimõtet. Maakohus leidis, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on põhiseadusega vastuolus, jättis selle kohaldamata ja sellel alusel tühistas kaebajale määratud väärteokaristuse. Maakohus tugineb järgmistel seisukohtadel: 1) Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on asjassepuutuv ning kohtuasja sisuliselt lahendamisel otsustava tähtsusega õigusnorm, mille kohaldamata jätmisel peaks kohus otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral ning mis vaatlusalust suhet või olukorda tegelikult reguleerib. Kuna kaebajat karistati selle eest, et ta parkis taksot selleks keelatud kohas ning see keeld tuleneb Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11, siis on tegemist asjassepuutuva normiga; 2) taksojuht on muu sõidukijuhiga sõiduki parkimisel sarnases olukorras. Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 läbi on taksojuhti koheldud teisiti kui tavaliiklejaid. Kuna erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus, on Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tulenev piirang vastuolus PS § 12 lõikest 1 tuleneva üldise võrdsusõigusega; 3) Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tuleneb piirang, mis mõjutab koormavalt taksoteenuse osutajaid, sest taksojuhil on keelatud parkida taksona kasutatavat sõidukit kliendi ootel linna üldisel parkimisalal ning ta peab parkimiseks otsima taksopeatust. Seetõttu mõjutab taksoteenuse osutaja võimalusi taksoteenust osutada ka see, kas taksopeatuses on üldse vabu kohti. Seega riivab Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 taksoteenuse osutaja PS § 29 lõikest 1 ja § 31 tulenevat põhiõigust vabalt valida tegevusala ja tegeleda ettevõtlusega; 4) määrus on antud KOKS § 6 lõike 1, ÜTS § 5 lõike 1 punkti 2, § 34 lõike 4, § 39 lõigete 1 ja 3, § 52 lõike 2 alusel ning kooskõlas majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määrusega nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhiveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“ – mitte ühestki neist ei tulene linnavolikogule volitust reguleerida taksode parkimiskorraldust. Ehkki majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määruse nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhiveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“ § 15 lõikest 5 tulenevalt määrab tee omanik kindlaks kohad, kus takso võib seista kliendi ootel (v.a ettetellitud takso), ei saa sellest tuletada volitust keelata taksodel muudes kohtades peatumise. Liiklusseaduse § 186 lõike 4 kohaselt korraldab teeomanik parkimist liiklusmärkide, teemärgiste ja muude liikluskorraldusvahendite abil, kui ei anna volitust parkimist reguleeriva määruse kehtestamiseks;  5) üldteada asjaolu on see, et taksopeatustes on parkimiskohti vähem, kui on turul teenust osutavaid taksosid. Olukorras, kus väiksematel taksoettevõtjatel või füüsilisest isikust ettevõtjatel puutub isegi teoreetiline võimalus osaleda konkursil taksopeatuse kasutamise üürilepingu sõlmimiseks, tõrjutakse väiksemad taksoettevõtjad ja iseseisvalt tegutsevad taksojuhid parematest teeninduspiirkondadest välja, piirates sellega nende ettevõtlusvabadust. Tallinna Transpordiamet on põhjendanud vastuses Konkurentsiametile taksopeatuste rendile andmist vajadusega tagada sujuv ja häireteta liiklus. Maakohus leiab, et taksopeatuste rendile andmine on liikluse sujuvuse tagamiseks igal juhul eba proportsionaalne ja kohatu vahend. Kuna väikeettevõtjana ei ole kaebajal võimalik kasutada parkimiseks taksopeatust, piirab Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 otseselt tema põhiõigust tegeleda ettevõtlusega, riive on eesmärgi suhtes ülemäärane ja see riive on asjakohatu. Taksojuhti, kes on tasulises parkimisalas parkimise eest nõuetekohaselt tasunud, erinev kohtlemine on vastuolus eelkõige PS § 12 lõikega 1, § 29 lõikega 1, § 31, aga ka PS § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega 1. 3. Harju Maakohus osutab 06.03.2015 kohtuotsus väärteoasjas nr 4-14-10089 õiguskantsleri 17.02.2010 märgukirjale nr 6-4/091035/1000999, nõustub õiguskantsleri viidatud seisukohaga täielikult, peab võimalikuks sellest lähtuda ka kohtuasja lahendamisel ning ei pea vajalikuks seda kohtuotsuses korrata. Viidatud märgukirjas leiab õiguskantsler, et Tallinna Linnavolikogu 03.03.2005 määruse nr 16 „Taksoveoloa ja sõidukikaardi andmise korra ning taksoveo eeskirja kehtestamine“ punkt 10.2.11 on vastuolus põhiseadusega järgmistel põhjustel: 1) taksoveo eeskirja punkt 10.2.11 kehtestab kohustuse mitte parkida taksot mujal kui taksopeatuses. Sellega riivab taksoveo eeskirja p 10.2.11 taksoteenuse osutajate PS § 29 lõike 1 ja § 31 sätestatud õigusi. Ühistranspordiseaduse normid ei volita Tallinna Linnavolikogu reguleerima parkimiskorraldust, sh taksode parkimiskorraldust. Arvestades, et kohalikule omavalitsusele saab PS § 3 lõike 1 ning § 154 lõike 1 järgi anda vaid seadusandja volituse põhiõiguste piiramiseks, siis ei saa kohalikule omavalitsusele tulla volitus põhiõiguste piiramiseks ministri määrusest; 2) liiklusseaduse § 45 lõikes 4 on seadusandja reguleerinud n.ö aktiivse liikluse keelamise ja piiramise võimalusi. Samas eeldab liikluse korraldamine ka n.ö passiivse liikluse reguleerimist, vajadusel selle piiramist ja keelamist. Passiivseks liikluseks saab pidada muu hulgas sõiduki seismajätmist, sõiduki parkimist. Liiklusseaduse § 50 lõike 4 järgi saab kohalik omavalitsus korraldada liiklust liiklusmärkide, teemärgiste ja muude liikluskorraldusvahendite abil. Kohaliku omavalitsuse üksusel puudub volitus reguleerida parkimist üldakti ehk määrusega; 3) vajalik on analüüsida küsimust, kas taksoveo eeskirja p 10.2.11 on oma olemuselt konkreetset üksikjuhtu reguleeriv liikluskorraldusreegel ehk kas eeskirja p 10.2.11 vastab olemuselt üksikakti tunnustele. Reegel, mille kohaselt taksod ei või parkida väljaspool taksopeatusi, on küll piiratud kindla territooriumi (Tallinna linna) ja subjektide ringiga (taksojuhid), kuid ta ei reguleeri konkreetselt ajaliselt piiritletud üksikjuhtu. Seega on taksoveo eeskirja p 10.2.11 norm, millel on nii üldakti (ei reguleeri ajaliselt piiratud üksikjuhtu) kui üksikakti (piiratud territooriumi ja subjektide ringiga) tunnuseid. Arvestades, et Tallinnal on LS § 50 järgi õigus kehtestada liikluse sujuvuse ja ohutuse tagamiseks parkimisreegleid ja et taksoveo eeskirja p 10.2.11 on olemuselt norm, millel on muu hulgas üldakti tunnused, siis leian, et Tallinna Linnavolikogule võib LS § 50 tuleneda volitus sellise reegli määrusega kehtestamiseks; 4) linna vastustest nähtub, et sellise parkimisekorralduse reegli kehtestamise tingis asjaolu, et Tallinnas on niivõrd palju taksosid, et neil kõigil ei ole alati piisavalt tööd, ning taksoveo eeskirja p 10.2.11 kaudu reguleeritakse taksoturgu. Samuti pingestavad taksod suvalise parkimisega liiklussituatsiooni, seda eriti vana- ja kesklinna piirkonnas. Fiskaalsest aspektist on taksojuhil, kes on lihtsalt kliendi ootel sõidukis viibib, võimalus pidevalt lükata edasi parkimiskella ning hoiduda parkimistasu maksmisest. Keelates taksodel avalikul tasulisel parkimisalal parkimise ning lubades seal parkida n-ö tavaliiklejatel on linnal suurem võimalus saada parkimistulu. Õiguskantsler leiab, et piirangu legitiimseks eesmärgiks saab olla üksnes liikluse sujuvuse tagamine: 5) õiguskantsler leiab, et taksoveo eeskirja p 10.2.11 kehtestamise eesmärk ei kaalu üles taksojuhtide põhiõiguste ja -vabaduste riivet ning sel põhjusel ületab linnavolikogu kehtestatud säte LS § 50 piire. Eelneva tõttu on taksoveo eeskirja p 10.2.11 vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 lausega 1, PS § 154 lõikega 1, PS § 29 lõikega 1 ning PS §-ga 31. II. Vaidlustatud sätted 4. Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11: „§ 11. Taksojuhi kohustused [--] (3) Taksojuhil on keelatud: [--] 11) parkida taksot (välja arvatud ettetellitud taksot) väljaspool nõuetekohaselt tähistatud taksopeatust kesklinna avalikus tasulises parkimisalas asuvas vanalinna valveta tasulises parkimistsoonis ja kõrgendatud maksumääraga kesklinna valveta tasulises parkimistsoonis (südalinn).“ III. Justiitsministri seisukoht A. Normikontrolli lubatavus 5. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse on algatanud Harju Maakohus, jättes 06.03.2015 kohtuotsusega väärteoasjas nr 4-14-10089 kohaldamata ja tunnistas põhiseadusvastaseks Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 ning edastades sellekohase kohtuotsuse Riigikohtule. Kooskõlas PSJKS § 4 lõikega 3 algatab kohus pelgalt kohtuotsuse edastamisega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse. Harju Maakohus on 06.03.2015 kohtuotsusega väärteoasjas nr 4-14-10089 lahendanud vaidlusaluse küsimuse sisuliselt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 03.03.2015 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-56-14 punkt 34) ning kohtuotsus on maakohtu pädevust arvestades lõplik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 01.04.2004 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-2-04 punkt 16 jai 25.06.2013 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-16-13 punkt 23). Need eeldused on käesolevas asjas täidetud. 6. Vastavalt PSJKS § 9 lõikele 1 on kohtu algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve lubatav üksnes juhul, kui kohaldamata jäetud õigusakti säte on asjassepuutuv, ning PSJKS § 14 lõike 2 järgi võib Riigikohus tunnistada põhiseadusevastaseks või kehtetuks üksnes asjassepuutuva sätte. Asjassepuutuvuse hindamisel peab kohus lähtuma sellest, kas vastav õigusnorm kuulub kohtuasjas kohaldamisele või mitte. Asjassepuutuvuse hindamisel on määrav, kas põhiseadusevastaseks tunnistatud säte oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusvastasuse korral otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 22.12.2000 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-10-00 punkt 10; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 02.12.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-11-02 punkt 13; Riigikohtu üldkogu 28.10.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-5-02 punkt 15; 22.12.2009 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-27-09 punkt 15; 18.06.2010 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-5-10 punktid 13 ja 14 jt). Menetlusnormide asjassepuutuvuse hindmaisel tuleb lähtuda sellest, kas konkreetses menetluses pidi rakendatama neid menetlusnorme kohtuotsuseni jõudmiseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18.06.2010 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-5-10 punkt 19). Sätte asjassepuutuvuse üle otsustamine eeldab mõnel juhul ka selle hindamist, kas konkreetse normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusevastaseks tunnistatud normi, samuti norme, mis määratlevad põhiseadusevastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud põhiseadusevastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, tekiks olukord, kus põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele vastavust, samuti norme, mis määratlevad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 01.04.2004 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-2-04 punkt 16, 06.12.2010 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-8-10 punkt 33). Siiski ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses anda hinnangut, kas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus on vaidluse õigesti lahendanud.“ (Riigikohtu üldkogu 28.10.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-5-02 punkt 15) Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kontrollib üksnes seda, kas kohus oleks pidanud kohaldama kohtuasjas põhiseadusvastaseks tunnistatud norme (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27.12.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-23-11 punkt 34). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõike 2 järgi ei lahenda Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve korras kohtuasja esemeks olevat õigusvaidlust ega tuvasta esialgse kohtuasja menetlemisel tuvastatavaid faktilisi asjaolusid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.11.2003 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-9-03 punkt 12). Enesepiirangu põhimõttest tulenevalt ei saa kohus analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.03.2006 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-33-05 punkt 18). Seetõttu, kuna asja lahendamisel otsustava tähtsusega õigusnormi leidmiseks peab kohus tuvastama asja lahendamiseks olulise tähtsusega asjaolud, siis eeldab sätte asjassepuutuvuse kontrollimine erandjuhul ka selle hindamist, kas esialgset õigusvaidlust lahendanud kohus on niisugused asjaolud tuvastanud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 09.12.2008 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-15-08 punkt 17) Viimasena viidatud kohtuasjas jättis kolleegium halduskohtu taotluse läbi vaatamata, kuna normi asjassepuutuvuse otsustamiseks vajalikud asjaolud olid jäänud halduskohtu poolt tuvastamata ning sellest tulenevalt puudus võimalus õigusakti sätte asjassepuutuvuse hindamiseks. 7. Harju Maakohtu 06.03.2015 kohtuotsusega väärteoasjas nr 4-14-10089 lahendatud väärteoasjas oli üheks vaidlusküsimuseks see, kas kaebaja parkis taksot seoses selle tellinud kliendi ootamisega või mitte. Kohtuotsuse kohaselt andis kohtuistungil ütlusi tunnistaja, kes kinnitas kaebaja sõnu, et ta oli takso eelmisel päeval ette tellinud, kuid sõitu ei toimunud, kuna selleks polnud enam vajadust. Seega võis esineda Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 sätestatud välistav asjaolu „välja arvatud ettetellitud taksot“. Kui takso oli ette tellitud, nagu kaebaja ja tunnistaja ütlustest nähtub, siis puudus kaebaja käitumises süüteo koosseis sõltumata Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 põhiseaduspärasusest. Käesolevas kohtuasjas ei ole maakohus hinnanud sisuliselt tunnistaja ütlusi ega tuvastanud õiguslikult siduva asjaolu „ettetellitud takso“ esinemist või puudumist, vaid nendib üldiselt „Väärteoasjas ei ole sisulist vaidlust selle üle, et kaebaja [--] parkis oma takso [--] oodates klienti [--]“. Kui asjaolu, et kaebaja oli parkinud takso seoses sellega, et ta ootas takso ette tellinud klienti, oleks leidnud kohtus tõendamist, siis oleks kohus pidanud tühistama määratud karistuse sõltumata Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 põhiseaduspärasusest. Justiitsministeerium on seisukohal, et PSJKS § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 sätestatud mõiste „asjassepuutuv säte“ rakendamisel tuleks hõlmata ka kõik need juhtumid, kus kohus asja lahendamise ühe võimaliku arutluskäiguna võis tugineda ka õigusakti sätte põhiseadusvastasusele. Väärteoasjas nr 4-14-10089 võis maakohus asuda tuvastama asjaolu, kas kaebaja parkis taksot seoses takso ette tellinud kliendi ootamisega või mitte. Arvestades tõendamiskoormust oleksid kohtuväline menetleja või kohus pidanud usaldusväärselt tõendama asjaolu, et kaebaja ei parkinud taksot seoses takso ette tellinud kliendi ootamisega. Enne asjaolu kohta tõendite kogumist pidi kohus selgitama välja, et selline asjaolu omab õiguslikku tähendust juhtumi lahendamisel. Asjaolu, et kaebaja parkis taksot muul põhjusel, kui seoses takso ette tellinud kliendi ootamisega, omab õiguslikku tähendust üksnes Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tulenevalt ning selle sätte kohaldamata jätmisel ei oma asjaolu, mis eesmärgil kaebaja taksot parkis, õiguslikku tähendust. Vastavalt PS § 152 lõikele 1 jätab kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega. Justiitsministeerium on seisukohal, et kui kohtul oli tekkinud Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 suhtes siseveendumus, et see õigusakti säte on vastuolus põhiseadusega ning ta jättis kooskõlas PS § 152 lõikest 1 tuleneva volitusega selle sätte kohaldamata, puudus maakohtul vajadus asuda tõendama asjaolu, mis eesmärgil kaebaja taksot parkis. Sellise faktilise asjaolu tuvastamata jätmist ei saa pidada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust välistavaks asjaoluks, sest sellega sekkuks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ülemäära kohtuasja sisulisse lahendamisse. PS § 152 lõikest 2 tulenevat Riigikohtu pädevust tunnistada kehtetuks „mis tahes seadus või muu õigusakt“ tuleb tõlgendada samas ulatuses PS § 152 lõikest 1 tuleneva kohtu volitusega jätta „mis tahes seadus või muu õigusakt“ kohaldamata. Nendest sätetest tuleb lähtuda ka PSJKS § 9 lõikes 1 ja § 14 lõikes 2 kasutatud mõiste „asjassepuutuv säte“ tõlgendamisel. Sellest tulenevalt leiab Justiitsministeerium, et, vaatamata väärteoasja alternatiivsele lahendamise võimalusele, on maakohtu valitud lahenduskäik vastuvõetav ning seetõttu Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 asjassepuutuv säte. B. Normikontrolli põhjendatus 1. Asjakohane põhiseaduslik probleem 8. Harju Maakohtu 06.03.2015 kohtuotsuses väärteoasjas nr 4-14-10089 leidis kohus, et ühistranspordiseadusest ega liiklusseadusest ei tulene volitusnormi reguleerida määrusega parkimiskorraldust, sh taksode parkimise korraldust. Kohus leiab, et põhiõigusi piiravaid õigusakte saavad kohaliku omavalitsuse üksused anda üksnes seaduses sisalduva volitusnormi alusel (Riigikohtu üldkogu 03.12.2007 kohtuotsuse asjas nr 3-3-1-41-06 punkt 22) ning reguleerides määrusega küsimusi, mis pole volitusnormist hõlmatud, on määrus vastuolus seadusega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-5-05 punkt 15). See on kohus asunud seisukohale, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikes 1 ja § 154 lõikes 1 sätestatud seaduse ülimuslikkuse põhimõttega. Õiguskantsler on 17.02.2010 märgukirja nr 6-4/091035/1000999 punktis 23 leidnud, et „LS § 50 lg 4 on oma sõnastuses selge, öeldes, et parkimist korraldab teeomanik liiklusmärkide, teemärgiste ning muude liikluskorraldusvahendite abil. Seega sisuliselt annab liiklusseaduse volitusnorm kohalikule omavalitsusele ette selge tegevusvormi parkimiskorralduseks. Eelnevast võib järeldada, et kohalikul omavalitsusel puudub volitus reguleerida parkimist üldakti ehk määrusega. Arvestades, et käesoleval juhul on kohalik omavalitsus reguleerinud parkimisküsimust määrusega, võib öelda, et omavalitsusel puudub sellise regulatsiooni kehtestamiseks volitus [--]“. Õiguskantsler analüüsib üld- ja üksikakti eristamist parkimiskorralduse reguleerimise näitel ja asub oma märgukirja punktis 25 järgmisele seisukohale: „Arvestades, et Tallinnal on LS § 50 järgi õigus kehtestada liikluse sujuvuse ja ohutuse tagamiseks parkimisreegleid ja et taksoveo eeskirja p 10.2.11 on olemuselt norm, millel on muu hulgas üldakti tunnused, siis leian, et Tallinna Linnavolikogule võib LS § 50 tuleneda volitus sellise reegli määrusega kehtestamiseks. Sellist järeldust toetab PS § 154 lg 1, mille järgi kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused.“ (punkt 25 lõige 2) Viimasest järeldusest tulenevalt on õiguskantsler analüüsinud kehtestatud regulatsiooni proportsionaalsust ja leidnud märgukirja punktis 32 järgmist: „Arvestades taksoveo eeskirja p 10.2.11 ülalkirjeldatud negatiivset mõju taksojuhtidele, leian, et taksoveo eeskirja p 10.2.11 kehtestamise legitiimne eesmärk ehk eesmärk tagada liikluse sujuvus ja ohutus, ei kaalu üles taksojuhtide õiguste riivet. Viimast ka seetõttu, et minu hinnangul on küsitav, kas taksoveo eeskirja p 10.2.11 sätestatud meede ikka aitab efektiivselt kaasa selle kehtestamise eesmärgi saavutamisele.“ Justiitsministeeriumi hinnangul ei tulene ühistranspordiseadusest ega muudest õigusaktidest volitusnormi kohaliku omavalitsuse volikogu määruse, millega reguleeritakse parkimiskorraldust või taksode parkimisega seotud majandustegevuse nõudeid, andmiseks. Vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse § 154 lõikele 1 teostatakse kohalikku omavalitsust seaduse alusel. Koostoimes Eesti Vabariigi põhiseadus § 3 lõikest 1 tuleneva seaduse ülimuslikkuse põhimõttega on põhiseadusega kooskõlas üksnes seaduse täpsustamiseks ehk intra legem määrused, kui seaduses endas ei sisaldu konkreetset ja selgesõnalist volitust seadusest tuleneva regulatsiooni täiendamiseks ehk praeter legem määruse andmiseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.01.1994 kohtuotsus kohtuasjas nr III-4/A-2/94, punkt 4 jj; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.12.1996 kohtuotsus kohtuasjas nr 3-4-1-3-96, punkt II). Justiitsministeerium nõustub maakohtu seisukohaga, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on antud ilma volitusnormita seaduse ülimuslikkuse põhimõtet eirates. Lisaks tuleb arvestada, et taksode parkimisele kehtestatud piirangud on olemuselt majandustegevuse nõuded. Vastavalt MsüS § 6 lõikele 1 kehtestatakse majandustegevuse nõuded seaduse, ratifitseeritud rahvusvahelise lepingu või Euroopa Liidu õigusaktiga. Sellega on rõhutatud seaduses põhimõtet, et PS 29 lõikest 1 ja §-st 31 tulenevad tegevusala valiku ja ettevõtlusega tegelemise piirangud peavad tulenema seadusest, st olema seaduses kirjas või tulenema selgepiirilisest intra legem määruse andmise volitusnormist (vt allpool). Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tulenevat taksode parkimise keeldu ei ole võimalik tuletada ühestki seaduse sättest ning seetõttu on see vastuolus seaduse ülimuslikkuse põhimõttega. 9. Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tulenevalt on üksnes taksojuhtidel keelatud parkida taksot avalikul tasulisel parkimisalal väljaspoolt kindlaksmääratud taksopeatusi. Harju Maakohtu 06.03.2015 kohtuotsuses väärteoasjas nr 4-14-10089 leidis kohus, et linna avalikul tasulisel parkimisalal sõiduauto parkimisel on taksojuht sarnases olukorras teiste sõidukijuhtidega ning, kuna taksojuhtide erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus, on Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 tulenev piirang vastuolus PS § 12 lõikest 1 tuleneva üldise võrdsusõigusega. Õiguskantsler ei ole 17.02.2010 märgukirjas nr 6-4/091035/1000999 taksoveo eeskirja kooskõla üldise võrdsusõigusega analüüsinud. Justiitsministeerium nõustub maakohtu seisukohaga, et taksojuht on takso parkimisel sarnases olukorras muu sõidukijuhiga, taksojuhile kohalduv keeld parkida taksot avalikul tasulisel parkimisalal mujal, kui selleks eraldi ettenähtud taksopeatuses, asetab taksojuhi muu sõidukijuhiga ebavõrdsesse olukorda ning asja materjalidest ei nähtu, et erinevaks kohtlemiseks võiks olla mõistlik ja asjakohane põhjus. PS § 12 lõike 1 lausest „Kõik on seaduse ees võrdsed” on tuletatav üldine võrdsuspõhiõigus ehk „isiku õigus[e] mitte saada ebavõrdse kohtlemise osaliseks” (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 03.04.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-02 punkt 16). Võrdsuspõhiõigus on ühte kõige ebavõrdse kohtlemise aluste suhtes (Riigikohtu üldkogu 07.06.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-12-10 punkt 31; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27.12.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-23-11 punkt 41). Tegemist on igaühe subjektiivse põhiõigusega, mis rakendub kõigil võrdse kohtlemise juhtudel, kui ükski eriline võrdsuspõhiõigus ei ole kohaldatav. PS § 12 lõike 1 riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid (Riigikohtu üldkogu 27.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-05 punkt 40). Võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus ja piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (Riigikohtu üldkogu 07.06.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-12-10 punkt 31). Võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamiseks tuleb näidata, et ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne ehk selleks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus (Riigikohtu üldkogu 03.01.2008 kohtuotsuse asjas nr 3-3-1-101-06 punkt 20; Riigikohtu halduskolleegiumi 20.10.2008 kohtuotsuse asjas nr 3-3-1-42-08 punkt 28) ja piirang ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11) (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.03.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-02 punkt 15; Riigikohtu üldkogu 07.06.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-12-10 punkt 35 jt). Erineva kohtlemise aluseks võib olla vajadus tagada liikluse sujuvus ja ohutus, st iga põhjus, mis ei ole põhiseadusega keelatud (vt Riigikohtu üldkogu 07.06.2011 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-12-10 punkt 40). Riive on proportsionaalne, kui taksojuhtide ebavõrdne kohtlemine takso parkimisel avalikul tasulisel parkimisalal on sobiv, vajalik ja mõõdukas eesmärgi saavutamiseks. Õiguskantsler 17.02.2010 märgukirjas nr 6-4/091035/1000999 sisalduvast analüüsist nähtub, et taksode massiline parkimine muu hulgas häirib liiklust ja teiste sõidukijuhtide võimalust parkida Tallinna kesklinna avalikul tasulisel parkimisalal. Taksode parkimise keeld sellel alal ei taga küll seda, et takso asemel ei pargi samale alale muu sõidukijuht, kuid keeld võib vähendada liikluskoormust ning aidata sellega kaasa eesmärgi saavutamisele. Linnal on võimalik sama eesmärki saavutada ka muude meetmetega (täiendavate taksopeatuste ja parkimiskohtade väljaehitamine, muu ühistranspordi parem korraldamine jms). Seetõttu ei ole paljude taksoteenust osutavate ettevõtjate majandustegevuse oluline piiramine eesmärgi saavutamiseks vajalik ning sama eesmärki on võimalik saavutada PS § 29 lõikes 1 ja §-s 31 nimetatud põhiõigusi vähem koormavate meetmetega. Seetõttu leiab Justiitsministeerium, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punktist 11 riivab ebaproportsionaalselt PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust. 10. Põhiõigus ettevõtlusele tagab isikule vabaduse tegeleda iseseisvalt tulu saamise eesmärgil kaupade või teenuste müügiga. Põhiõigusest ettevõtlusele (vabadusõigus) on hõlmatud kange alkoholi müük (esemeline kaitseala) ning see põhiõigus laieneb nii füüsilisest kui ka juriidilistest isikutest tanklapoe pidajatele (isikuline kaitseala). Põhiõigus kaitseb isikuid avaliku võimu ülemäärase sekkumise eest ettevõtlusesse (kaitsefunktsioon), aga ka kohustab avalikku võimu tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks (toetusfunktsioon). Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31 kohaselt sätestatakse seadusega ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra (lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus). Ettevõtluspiiranguteks on piirangud isiku tegevuseks, mille eesmärgiks üldjuhul on tulu saamine kauba tootmise, müümise, teenuste osutamise, vara realiseerimisega jne (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkt 12). Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis johtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, on kaalukas ja õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused. (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.05.2002 kohtuotsuse asjas nr 3- 4-1-3-02 punkt 14) Ettevõtlusvabadust piirav kohaliku omavalitsuse organi määrus on üksnes siis kooskõlas PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneva seaduse ülimuslikkuse põhimõttega, kui seaduses on määratud raamid, mille piirides võib täitevvõim seaduse sätteid täpsustada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkti 14 lõige 2). Riive tuvastamise seisukohalt ei ole oluline, kui ulatuslikult piirang ettevõtja majandustegevust mõjutab (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.03.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-02 punkt 12, 21.04.2014 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-8-14 punkt 16 ja 19.05.2014 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-10-14 punkt 12 jt). Ettevõtlusvabaduse rikkumine võib tuleneda ka sellest, kui määruse aluseks olev volitusnorm ei ole kooskõlas määratletuse nõudega (PS § 13 lõige 2) või olulisuse põhimõtte ehk parlamendi reservatsiooniga (PS § 65 punkt 16). Justiitsministeerium on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkti 11 riivab PS § 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. 2. Formaalne põhiseaduspärasus 11. Põhiõiguste piirang on formaalselt põhiseaduspärane, kui see tuleneb seadusest, vastab põhiõiguse reservatsioonile ning on piisavalt määratletud. Justiitsministeerium on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on antud ilma seadusliku aluseta. Määruse sissejuhatuses on viidatud selle õigusliku alusena kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikele 1, ühistranspordiseaduse § 5 lõike 1 punktile 2, § 34 lõikele 4, § 39 lõikele 1 ja lõikele 3, § 52 lõikele 2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikes 1 on pädevusnorm, mille kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuse ülesandeks korraldada valla- või linnasisest ühistransporti. Ühistranspordiseaduse § 5 lõike 1 punkt 2 on volitusnorm, mille kohaselt töötab kohaliku omavalitsuse organ oma haldusterritooriumil välja ja kehtestab taksoveol taksojuhi teenindajakaardi andmete loetelu ja kaardi vormi ning pädevusnorm elanike liikumisvajaduse uuringute korraldamiseks ja ühistranspordi teenindustaseme normide kindlaksmääramiseks. Ühistranspordiseaduse § 34 lõige 4 on õiguslik alus taksoveoloa ja selle alusel sõidukikaardi andmiseks. Ühistranspordiseaduse § 39 lõige 1 ja 2 on menetlusnormid, milles määratakse kindlaks tegevusloa ja ühendustud tegevusloa taotlusele esitatavad nõuded. Ühistranspordiseaduse § 52 lõige 2 on volitusnorm kohaliku bussiliiniveo, trammi- ja trollibussiliiniveo, taksoveo ja pagasiveo eeskirja kehtestamiseks kooskõlas majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määrusega nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“. Seega ei anna ükski Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" sissejuhatuses viidatud õigusnorm õiguslikku alust reguleerida taksode parkimise korraldust. Justiitsministeerium nõustub Harju Maakohtu järeldusega, et sellist volitusnormi ei tulene ka ühestki teisest seadusest. Seega on taksode parkimist keelav norm antud ilma seadusliku aluseta. 12. Lisaks seaduslikule alusele peab määrus olema ka kooskõlas seadusega. Ühistranspordiseaduse § 52 lõikes 2 on sõnaselgelt välja toodud, et kohaliku bussiliiniveo, trammi- ja trollibussiliiniveo, taksoveo ja pagasiveo eeskirja võib kehtestada üksnes kooskõlas sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskirjaga. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määruse nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“ § 16 lõikes 3 ei ole taksojuhile keelatud tegevusena nimetatud takso peatamist kohas, kus see võib häirida liikluse sujuvust ja ohutust. Määruse § 15 lõikes 5 tuleneb tee omaniku kohustus määrata liiklusohutuse nõudeid järgides kohad, kus takso võib seista kliendi ootel (v.a tellitud takso). Seega on sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskirjaga pandud sõnaselgelt kohustus tagada taksode parkimisega seotud liiklusohutus kohaliku omavalistuse üksusele tee omanikuna kohustus määrata kindlaks kohad, kus takso võib liiklust häirimata seista kliendi ootel. Sellise kohustuse saab kohalik omavalitsuse üksus täita üldkorralduse andmise ka sellele vastavate liikluskorraldusvahendi väljapaneku ja taksopeatuse väljaehitamisega. Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on vastuolus majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määruse nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“ § 15 lõikega 5 ja sellest tulenevalt ka ühistranspordiseaduse § 52 lõikega 2. 13. Seega leiab Justiitsministeerium, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on antud ilma seadusliku aluseta ja seetõttu põhiseadusega vastuolus. Seetõttu puudub vajadus hinnata sätte vastuvõtmise menetlust, sätte määratletust, piirangu eesmärgi vastavust seaduse reservatsioonile ning sätte materiaalset põhiseaduspärasust. Juhul, kui Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et vaidlustatud sätte aluseks on seadusest tulenev õigusnorm (nt nõustub õiguskantsleri 17.02.2010 märgukirja nr 6- 4/091035/1000999 punktis 25 väljendatud seisukohaga), on Justiitsministeerium seisukohal, et piirangu kehtestamise aluseks olev õigusnorm ei ole piisavalt määratletud ja seetõttu vastuolus PS § 13 lõikega 2. Juhul, kui Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et sätte formaalse põhiseaduspärasuse eeldused on täidetud, siis leiab Justiitsministeerium, et säte ei ole materiaalselt põhiseaduspärane järgmistel põhjustel. 3. Materiaalne põhiseaduspärasus 3.1 Sätte kooskõla seadusega 14. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.05.2004 määruse nr 141 „Sõitjate bussiliiniveo, bussijuhuveo, taksoveo ja pagasiveo üldeeskiri“ § 15 lõike 5 kohaselt on tee omanik kohustatud määrata liiklusohutuse nõudeid järgides kohad, kus takso võib seista kliendi ootel (v.a tellitud takso). Sellise kohustuse saab kohalik omavalitsuse üksus täita üldkorralduse andmise ka sellele vastavate liikluskorraldusvahendi väljapaneku ja taksopeatuse väljaehitamisega. Määrusest tuleneb, et kohaliku omavalitsuse üksus peab taksode seismiseks vajalike kohtade loomisega tagama liiklusohutuse. Selle kohustusega on vastuolus Tallinna tegevusetus taksopeatuste väljaehitamisel ning taksode peatumise keelu kehtestamisel. Kuna ühistranspordiseaduse § 52 lõike 2 kohaselt võib kohaliku eeskirja kehtestada üksnes üldeeskirja alusel ning sellega kooskõlas, on Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 vastuolus ka ühistranspordiseaduse § 52 lõikega 2. 15. Liiklusseaduse § 186 lõike 1 kohaselt peab parkimine olema korraldatud nii, et see ei häiri ega ohusta liiklust ega põhjusta elamupiirkonnas inimeste häirimist mootorsõidukite heitgaasi ja müraga. Parkimist korraldatakse liiklusmärkide, teemärgiste ning muude liikluskorraldusvahendite abil (liiklusseaduse § 186 lõige 4) ning turvalisuse kaalutlustel või üldisele huvile tekitatava ohu vältimiseks võib parkimist korraldav teeomanik kasutada sõiduki teisaldamist tähistavat liiklusmärki ala tähistamiseks (liiklusseaduse § 186 lõige 3). Seega peab tee omanik tähistama alad, kus parkimine on ohtlik, teisaldamist tähistava liiklusmärgiga, muul alal korraldama parkimise liikluskorraldusvahenditega nii, et see ei häiriks liiklust ega elamupiirkonna inimesi. Parkimiskoormuse vähendamiseks ja fiskaalsetel eesmärkidel võib valla- või linnavolikogu 1 kehtestada maksumäärusega kohalike maksude seaduse § 14 ja liiklusseaduse § 187 - § 189 alusel kehtestada ja koguda parkimistasu. Parkimistasu kehtestamisel ei või valla- või linnavolikogu keelata tasulise parkimise alas parkimist, kuid võib kehtestada põhjendatud juhtudel ja võrdsuspõhiõigust arvestades diferentseeritud parkimistasu diferentseeritud määrad, soodustused või vabastused (liiklusseaduse § 187 lõige 2 punktid 2 ja 3). Tallinna Linnavolikogu 20.12.2012 määruses nr 30 „Tallinna avalik tasuline parkimisala ja parkimistasu“ ei ole tehtud parkimistasu määra, soodustuse või vabastuse osas erisusi taksode parkimise suhtes. Vastavalt kohalike 1 maksude seaduse § 14 lõikele 1 võib avalikul tasulisel parkimisalal parkimise korraldamise eesmärgil kehtestada parkimistasu. Parkimistasu kehtestamine iseenesest ongi seadusega lubatud meede parkimise korraldamiseks ning sellest tuleneb, et avalikul tasulisel parkimisalal parkimise keeld ei ole seal parkimise korraldamise meetmena lubatud. Justiitsministeerium leiab, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 vastuolus 1 liiklusseaduse § 186 lõigetega 3 ja 4 ning kohalike maksude seaduse § 14 lõikega 1 ning rikub seetõttu PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tulenevat seaduse ülimuslikkuse põhimõtet. 3.2 Riive legitiimne eesmärk 16. Õiguskantsleri 17.02.2010 märgukirjast nr 6-4/091035/1000999 nähtub, et Tallinna Linnavolikogu eesmärgiks taksode parkimise keelu kehtestamisel oli a) reguleerida taksoturgu Tallinna linnas, b) tagada liikluse sujuvus ja ohutus ning c) saada parkimistasu laekumisel maksutulu. Justiitsministeerium nõustub õiguskantsleri seisukoha, et parkimisega seotud piirangute legitiimseks eesmärgiks saab olla üksnes liikluse sujuvuse ja ohutuse tagamine, ning selle kohta esitatud põhjendustega. Justiitsministeerium juhib tähelepanu sellele, et 01.07.2014 jõustus majandustegevuse seadustiku üldosa seadus (MsüS), mille § 67 kohaselt võib meetmeid, mis muudavad majandustegevuse edasise teostamise võimatuks, kohaldada juhul, kui esineb kõrgendatud või oluline oht avalikule korrale. Seismine kliendi ootel on taksoteenuse osutamise osa ning seetõttu võib südalinna, kui peamise lõbustus- ja toitlustusasutuste piirkonna, tasulise parkimise alal taksode parkimise keeld tuua kaas majandustegevuse edasise teostamise võimatuse. MsüS §-s 67 väljendatud põhimõtet tuleks arvestada põhimõttena ka vaidlustatud sätte eesmärgi ja piirangu proportsionaalsuse hindamisel. 17. Vaidlustatud sättest tuleneva piirangu võimalik legitiimne eesmärk on tagada liikluse ohutus ja sujuvus. Käesoleva arvamus punkti 9 lõikes 3 leidis Justiitsministeerium, et taksode parkimise keeld ei ole vajalik piirang, sest linnal on teisi taksoteenust osutavaid ettevõtjaid vähem koormavaid sobivaid meetmeid sama eesmärgi saavutamiseks. Lisaks eelnevalt nimetatule leiab Justiitsministeerium, et parkimine võib olla liikluse ohutust ja sujuvust häiriv ajal, kui liikluskoormus on maksimaalne ehk nn „tipptunni“ ajal ja kohtades, mida tipptunni liiklusvool peamiselt läbib. Piirangu vajalikkuse hindamisel tuleb vaadelda taksoteenuse mõju liikluse ohutusele ja sujuvusele tervikuna. Kuna taksoteenuse kasutamine vähendab isiklike sõiduautode kasutamise vajadust, siis suurem taksoteenuse kasutamine iseenesest toob kaasa väiksema nõudluse parkimiskohtade järele ning aitab sellega kaasa liikluse ohutuse ja sujuvuse tagamisele. Seetõttu ei ole taksode parkimise keelu sobivus Tallinna Linnavolikogu deklareeritud eesmärgi saavutamiseks ilmselge ja vajab täiendavat analüüsi. 3.3 Riive proportsionaalsus 23. Käesoleva arvamuse punkti 9 lõikes 3 ja punktides 16 ja 17 on Justiitsministeerium hinnanud taksode avalikul tasulisel parkimisalal parkimise keelu sobivust ja vajalikkust eelkõige PS § 29 lõikes 1 ja §-s 31 sätestatud tegevusala valiku vabaduse ja ettevõtlusvabaduse aspektist, kuid ei ole hindamisel arvestanud koostoimet üldise võrdsuspõhiõigusega (PS § 12 lõige 1). Harju Maakohus on võrrelnud taksojuhte ja teisi sõidukijuhte ning leidnud, et nende kahe grupi erinevaks kohtlemiseks ei ole mõistlikku ega asjakohast alust. Justiitsministeerium leidis varem, et erineva kohtlemise aluseks võib olla vajadus tagada liikluse ohutus ja sujuvus, kui klientide ootel seisvate taksode suure hulga tõttu on liiklus teatud alal ohtlik või oluliselt häiritud. Samas on selle eesmärgi saavutamiseks teisi tegevusala valiku ja ettevõtlusvabadust vähem koormavaid meetmeid. 24. Nii õiguskantsler kui ka maakohus on taksode parkimise keelu mõõdupärasuse hindamisel arvestanud ühe asjaoluna, kui palju taksopeatusi on linn välja ehitanud ning et linn on ise taksopeatuste üürimisega konkreetsetele taksoteenust osutavatele ettevõtjatele loonud olukorra, kus füüsilisest isikust ettevõtjast või väiksema äriühingu kaudu taksoteenust osutavad isikud ei saa isegi teoreetiliselt taksoteenust südalinna piirkonnas osutada. Seetõttu tuleks võrdsuspõhiõiguse riive, tegevusala valiku ja ettevõtlusvabaduse riive hindamisel võrrelda sarnaste gruppidena ka taksojuhte, kes on linnaga taksopeatuste kasutamiseks üürilepingu sõlminud, ja teisi taksojuhte, kes ei ole linnaga taksopeatuste kasutamiseks üürilepingut sõlminud. Taksojuht erineb suurest osast teistest autojuhtidest selle poolest, et ta kasutab linna tänavaid ja parkimiskohti enda majandustegevuses ehk tulu saamiseks. Iseenesest ei ole välistatud see, et linn kehtestab enda omandis olevate tänavate ja parkimiskohtade kasutamisel majandustegevuseks täiendavaid tingimusi või allutab selle loakohustusele (vrd müügikohtade hooajaliste laienduste regulatsiooniga kaubandustegevuse seaduse § 14 lõige 3). Justiitsministeerium on seisukohal, et selline majandustegevuse piirang peab põhinema seadusest tuleneval õiguslikul alusel (PS § 3 lõige 1 ja § 154 lõige 1) ning selle eest võetav tasu peab olema määratud kindlaks seadusega (PS § 113) (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-4-02 punktid 13 ja 14, Riigikohtu halduskolleegiumi 16.12.2004 kohtuotsuse asjas nr 3-3-1-60-04 punkt 13). Kehtiv õigus ei võimalda kohaliku omavalitsuse üksusel anda avaliku tee üksikuid osasid tasu eest mõne ettevõtja ainukasutusse. Isegi kui piisava hulga taksopeatuste olemasolu korral ning kõigi taksojuhtide vaba juurdepääsu korral nendele taksopeatustele võivad teatud kitsendused taksode parkimisele muudes kohtades olla teatud juhtudel eesmärgi- ja mõõdupärased, siis praegusel hetkel see nii ei ole. Justiitsministeerium leiab, et puuduvad mõistlikud ja asjakohased põhjused taksoteenust osutavate ettevõtjate erinevaks kohtlemiseks. IV. Kokkuvõte 25. Justiitsministeerium on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 määruse nr 16 „Tallinna taksoveo eeskiri" § 11 lõike 3 punkt 11 on asjassepuutuv säte. Kehtivas õiguses puudub volitusnorm sellise määruse sätte kehtestamiseks. Vaidlusalune määruse säte on vastuolus seadusega. Taksode peatumise keeld avalikul tasulisel parkimisalal ei ole vajalik piirang ning ei õigusta taksojuhtide erinevat kohtlemist muudest autojuhtidest. Puuduvad mõistlikud ja asjakohased põhjused füüsilisest isikust ettevõtjatena või väikeste äriühingute kaudu taksoteenust osutavate taksojuhtide erinevaks kohtlemiseks suurte äriühingute kaudu taksoteenust osutavate taksojuhtide erinevaks kohtlemiseks. Vaidlusalune määruse säte on vastuolus põhiseadusega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister /*Lisaadressaadid: Riigikogu Õiguskantsleri kantselei Harju Maakohus Tallinna Linnavolikogu Kantselei Sander Põllumäe 620 8188 [email protected]