Arvamus

Priit Pikamäe Teie 27.02.2015 nr 4-3-23-15 Riigikohtu esimees Riigikohus Meie 19.03.2015 nr 10-3/1791 [email protected] Arvamuse küsimine, põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-2-15 Täname Teid kirja eest, milles palute Justiitsministri seisukohta Riigikogu valimise seaduse (RKVS) § 4 lg 3 ja § 22 lg 3 põhiseaduspärasuse kohta. 1. Asjaolud ja menetluse käik Tallinna Ringkonnakohus jättis 25. veebruari 2015.a otsusega haldusasjas 3-15-403 ja 27.a veebruari 2015.a otsusega haldusasjas 3-15-412 kohaldamata RKVS regulatsioonid § 4 lg 3 ja 22 lg 3 ning tunnistas sätted põhiseadusega vastuolus olevaks. Asjassepuutuvad normid seavad absoluutse hääletamisõiguse keelu kõikidele kuriteos süüdi mõistatud ja vanglakaristust kandvatele isikutele. Antud põhjusel olid pädevad asutused taotluste mitterahuldamist varasemalt põhjendanud asjaoluga, et kaebajad on kohtu poolt kuriteos süüdi mõistetud ning kannavad vanglakaristust. Vaidlusaluste otsustega rahuldas Tallinna Ringkonnakohus taotlused, millega kaebajad soovisid oma kandmist valijate nimekirja. Tallinna Ringkonnakohus edastas asjassepuutuvad otsused Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on vaidlusalused Tallinna Ringkonnakohtu otsused liitnud ühte menetlusse (põhiseaduslikkus järelevalve kohtuasi 3-4-1-3-15). 2. Vaidlustatud sätted Riigikogu valimise seaduse § 4: Hääletamis- ja kandideerimisõigus […] (3) Hääletamisest ei võta osa isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust. Riigikogu valimise seaduse § 22: Valijate nimekiri […] (3) Valijate nimekirja ei kanta isikut, kelle kohus on karistusregistri andmetel süüdi mõistnud kuriteos ja kes valimispäevale eelneva 30. päeva seisuga kannab valimispäevani vanglakaristust. 3. Normikontrolli lubatavus 3.1. Põhiseaduslikkuse järelevalve asi Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Riigikohus kontrollib õigustloova akti põhiseadusele vastavust mh põhistatud kohtuotsuse alusel (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, järgnevalt: PSJKS § 4 lg 1). Tallinna Ringkonnakohus tunnistas põhjendatud otsustega haldusasjades 3-15-403 ja 3-15-412 põhiseadusega vastuolus olevaks Riigikogu valimise seaduse (RKVS) sätted § 4 lg 3 ja § 22 lg 3 ja edastas asjassepuutuvad otsused Riigikohtule (PSJKS § 4 lg 3). Antud põhjusel on käesoleva menetluse puhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga. 3.2. Vaidlustatud sätted on asjassepuutuvad PSJKS § 14 lg 2 alusel võib asja lahendamisel kohtuotsuse alusel Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks õigustloova akti, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Säte on asjassepuutuv, kui see on kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse korral (RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 17 viitega asjakohasele väljakujunenud kohtupraktikale). Märgime, et RKVS § 22 lk-t 3 tuleb hinnata koosmõjus RKVS § 4 lk-s 3 sätestatud regulatsiooniga. RKVS § 4 lõige 3 seab absoluutse hääletamise keelu kõigile kohtu poolt kuriteos süüdi mõistetud ja vanglakaristust kandvatele isikutele. Kuna hääletamisel osalemise menetluslikuks tingimuseks on isiku kandmine valijate nimekirja, on RKVS § 22 lg 3 regulatsioon, mille kohaselt ei kanta valijate nimekirja isikut, kellele kohaldub RKVS § 4 lg–s 3 sätestatud hääletamiskeeld, viimatinimetatud seadusnormi järjekindel järelm. Vaidlusaluste normide põhiseadusele vastavuse korral peab Tallinna Ringkonnakohus vanglakaritust kandvate ja kuriteos süüdi mõistetud kaebajate esitatud avaldused, millega nad soovivad endi kandmiseks valijate nimekirja, rahuldamata jätma. Vastupidisel juhul aga on Tallinna Ringkonnakohtul kohustus kaebajate avaldused rahuldada. Vaidlustatud sätted on seega asjassepuutuvad. 4. Normikontrolli põhjendatus Normikontroll on põhjendatud, kui vaidlusalused sätted on formaalsetel või materiaalsetel põhjustel põhiseadusvastased. 4.1. Formaalne põhiseaduspärasus Puuduvad andmed, mis seaksid kahtluse alla vaidlusaluste seadusnormide formaalse põhiseaduspärasuse ehk vastavuse pädevus-, menetlus- või vorminõuetele. 4.2. Materiaalne põhiseaduspärasus 4.2.1. Kohane põhiõigus ja selle kaitseala riive Vaidlustatud sätted saavad põhiseadusega vastuolus olla üksnes juhul, kui nad riivavad kuriteos süüdi mõistetud ja vangistust kandvate kaebajate põhiõigusi (vt ka RKPJKo 26.04.2011, 3-4-1-2-11, p 38). Riigikohus on varem sedastanud, et see, et RKVS § 4 lg 3 ja § 22 lg 3 kohaselt ei saa hääletamisest osa võtta isik, kelle kohus on süüdi mõistnud kuriteos ja kes kannab vanglakaristust võib riivata PS §-i 58 ja PS §-i 57 koostoimes PS §-ga 11 (RKPJKo 23.03.2011, 3-4-1-7-11, p 11 ja RKPJKm 22.01.2013, 3-4-1-26-12, p 38). PS §-is 57 sätestatud hääleõigus omab demokraatlikus riigis keskset tähendust. Hääleõigus annab isikule peamise vahendi osalemiseks ühiskonnaelu korraldamisel ning tagab seega üksikisiku võimaluse teda ümbritseva ja teda mõjutava ühiskonnaelu korraldamises kaasa rääkida (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Kirjastus Juura 2012, § 57 komm 1). Hääleõigus hõlmab endas aktiivset (hääletamisõigus) ja passiivset (kandideerimisõigus) valimisõigust ning rahvahääletamisel osalemise õigust (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Kirjastus Juura 2012, § 57 komm 7). Sätestades, et seadusega võib piirata nende isikute osavõttu hääletamisest, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud ja kannavad karistust kinnipidamiskohtades, seab PS § 58 PS hääleõigusele piirangu. Eelöeldust lähtuvalt tuleb asuda seisukohale, et vaidlusalused RKVS sätted, mis seavad absoluutse hääletamiskeelu kuriteos süüdi mõistetud ja kinnipidamiskohtades karistust kandvatele isikutele, riivavad PS §-ga 57 tagatud aktiivset valimisõigust. 4.2.1.1. Riive legitiimne eesmärk PS § 58 annab seadusandjale kvalifitseeritud aluse piirata soovi korral §-ga 57 tagatud hääleõigust. Normi kehtestamise legitiimne eesmärk tulenes tema sätestamisel mh praktilistest kaalutlustest, sest PS väljatöötamise ajal ei oleks valimiste korraldamine kinnipidamiskohtades olnud ilma oluliste kohtuvaidlusteta võimalik (vt täpsemalt: Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, Kirjastus Juura 1997, lk 679). Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne nimetab hääletamispiirangu võimalike täiendavate eesmärkidena: kurjategija karistamist ühiskonnaelu mõjutamise võimaluse vähendamisega; valimisõiguse kaotamise väärimist, kuna kurjategija on rikkunud ühiskonnaga sõlmitud lepingut; argumenti, mille kohaselt seaduserikkujal ei tohiks olla võimalust kõnelda kaasa seaduste vastuvõtmisel (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Kirjastus Juura 2012, § 58 komm 3). 4.2.1.2. Riive proportsionaalsus Riigikohus on märkinud, et: „[…] PS §-ga 58 ja konventsiooni protokolli nr 1 artikliga 3, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Inimõiguste Kohus, võib olla vastuolus see, et RKVS § 4 lõike 3 ja § 22 lõike 3 kohaselt ei saa hääletamisest osa võtta isik, kelle kohus on süüdi mõistnud kuriteos ja kes kannab vanglakaristust.“ (RKPJKo 23.03.2011, 3-4-1-7-11, p 11). Samuti on Põhiseaduslikkuse Järelevalve kolleegium sedastanud, et asjassepuutuvad sätted „võivad olla vastuolus PS §-ga 57 koostoimes PS §-ga 11, nii nagu neid tuleb tõlgendada lähtuvalt EIÕK protokolli nr 1 artiklist 3 […]“ (RKPJKm 22.01.2013, 3-4-1-26-12, p 38). PS §-is 11 sätestatud proportsionaalsuse telgklausli kohaselt peavad isiku põhiõigustele ja vabadustele seatavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 11; vt ka Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Kirjastus Juura 2012, § 11 komm.1). Põhiõiguste tagamisel Eesti õiguskorras mängib olulist rolli ka 1996 Eesti suhtest jõustunud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK). Riigikohtu sõnul on „Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon […] Eesti õiguskorra lahutamatu osa, ning selles sisalduvate õiguste ja vabaduste tagamine on Põhiseaduse § 14 kohaselt ka kohtuvõimu kohustus” (RKÜKo 06.01.2004, 3-1-3-13-03, p 31). EIÕK-s tagatud õigusi ja vabadusi kasutab Riigikohus vastavalt neile Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) poolt antud tähendusele tõlgendamisargumentidena (vt mh RKÜKo 18.03.2005, 3-2-1-59-04; p 20 jj; RKPJKo 04.04.2011, 3-4-1-9-10, p 54 j). Antud põhjusel peab RKVS § 4 lg-ga 3 ja § 22 lg-ga 3 seatud hääleõiguse piirangu proportsionaalsuse hindamisel arvesse võtma ka EIK kohtupraktikat. Euroopa Inimõiguste Kohus väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üldine seadusest tulenev kõigi karistatud kinnipeetavate aktiivse valimisõiguse keeld ebaproportsionaalne (mh EIKo-d Hirst vs. Ühendkuningriik, 06.10.2005; Frodl vs. Austria, 08.04.2010) (vt ka Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Kirjastus Juura 2012, § 58 komm 5). Samas on EIK kinnitanud, et keelu asemel piiranguid seadvad sätted võivad olla proportsionaalsed (mh: Scoppola vs. Itaalia (nr 3), 22.05.2012). Näiteks teatud süüteoliigid ja ka karistuse kestvus võivad olla aluseks valimisõiguse piiramisel. Samuti on EIÕK-ga kooskõlas valimisõiguse piiramine kohtuotsuse diskretsiooni raames üksikjuhtumi põhiselt (vt ka Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni valimiste hea tava koodeks, CDL-AD(2002)023rev, lk 15). Eeltoodud põhjustel nõustub Justiitsministeerium seisukohaga, et vaidlusaluse absoluutse aktiivse valimisõiguse piirangu proportsionaalsus on küsitav. 5. Justiitsministri seisukoht Justiitsminister toetab arvamust, et Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib vajalikuks pidada seadusmuudatusi kuriteos süüdi mõistetud ja vanglakaristust kandvate isikute valimisõiguste laiendamiseks. Justiitsministeerium edastas viimati 2014.a detsembris Euroopa Parlamendi petitsioonikomisjonile kirjalikult teabe (dok nr 7-2/14-8514) Eesti valmidusest arutada antud küsimust edasi pärast 2015.a märtsi parlamendi valimisi. Ministeerium on varasemalt toetanud lahendust, kus seadusega on määratletud konkreetsed alused valimisõiguse äravõtmiseks (Justiitsministeeriumi 30.10.2012.a vastuskiri Riigikogu Põhiseaduskomisjonile, dok nr 8-1/6251). Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Anvelt Minister Paloma Krõõt Tupay 620 8207 [email protected]