Advokaadibüroo TGS Baltic_vastus

Martin Tamme Teie 12.01.2023 Advokaadibüroo TGS Baltic [email protected] Meie 14.04.2023 nr 7-4/230171/2302081 Müra sihtväärtuse rakendamine detailplaneeringu kooskõlastamisel Austatud Martin Tamme Taotlesite, et õiguskantsler kontrolliks, kas müranormide kohaldamisel järgitakse hea halduse tava ja isikute põhiõiguste ja vabaduste tagamise põhimõtet. Teie esindatavad isikud on huvitatud planeeringutest, mis võimaldaks rajada mürarikkasse piirkonda hooneid, milles on nii äri- kui eluruume. Paraku ei ole Terviseamet planeeringuid kooskõlastanud, kui mürahinnangu järgi ei ole müra sihtväärtus saavutatud. Kuna Terviseamet on siiani planeeringu kooskõlastusest keeldunud, on mitmed planeeringumenetlused Tallinna linnas toppama jäänud. Õiguskantsler ei anna õiguslikku hinnangut ühelegi Tervisemeti kooskõlastusele. Juhin siiski Terviseameti tähelepanu sellele, et amet peab detailplaneeringuid kooskõlastades tuginema õigele õigusnormile. Kahjuks ei ole müra sihtväärtuse rakendumise tingimused seaduses ühemõtteliselt selgelt sätestatud. Annan sellest probleemist teada ka Riigikogule ja Keskkonnaministeeriumile. Kõnealusel juhul pole põhjendatud algatada menetlust Tallinna linna suhtes. Põhjus, miks Tallinna linn ei ole detailplaneeringuid kehtestanud, on see, et Terviseamet on keeldunud planeeringut kooskõlastamast. See ei ole Tallinna linnast tingitud takistus. Kuigi linnal on planeeringumenetluses ulatuslik autonoomia, peab linn seda rakendama kooskõlas õigusaktide nõuetega. Planeering ei tohi olla vastuolus õigusaktidega (planeerimisseaduse (PlanS) § 134). Linn peab tagama planeeringu õiguspärasuse. See eeldab muu hulgas, et planeering on kooskõlastatud kõigi haldusorganitega, kelle valdkonda planeering puudutab. Samuti eeldab see, et planeeringulahenduses arvestatakse kooskõlastuse tingimusi. Linnale ei saa ette heita seda, et ta järgib Terviseameti kooskõlastust, ei hinda selle sisu ise ümber ega omista kooskõlastusele teistsugust tähendust. Isegi kui Terviseameti kooskõlastust käsitada soovituslikuna, peab linn eelistama sellist planeeringulahendust, milles müranorme ei ületata. Nõuetele vastava elukeskkonna loomine on ka linna huvides ja kohustus, peab ju linn hoolitsema ka müra vähendamise eest. Näiteks rahvatervise seaduse § 10 järgi on kohaliku omavalitsuse ülesanne ka elanike tervist, heaolu ja turvalisust toetava elukeskkonna kujundamine. Pole kahtlust, et müra halvendab elukeskkonda. Terviseameti esile toodud vastuolu müranormidega tähendab, et planeeringus kavandatut ei ole sellistel tingimustel võimalik ellu viia. Linn saab kaaluda, kas lõpetada sellise planeeringu menetlus planeeringut kehtestamata (PlanS § 129 lg 1 p 1) või jätkata planeeringu menetlusega. Võib eeldada, et Te ei ole huvitatud planeeringumenetluse lõpetamisest planeeringut kehtestamata. Kuni planeeringumenetlus käib, saate otsida võimalusi planeeringulahendust muuta nii, et  2 planeeringu saaks kehtestada. Ei saa välistada, et on mõni lahendus, mis võimaldab müra normtaseme piiresse jääda. Planeeringumenetluses saab kaaluda kõiki lahendusvariante. Teie huvides ei saa olla ka sellise planeeringu kehtestamine, mis võib osutuda õigusvastaseks. Terviseameti kooskõlastus on siduv Teie hinnangul ei ole Terviseameti kooskõlastus siduv. See seisukoht ei ole õige. Planeeringu kooskõlastamine ei ole sama, mis on planeeringu kohta arvamuse esitamine. Just kooskõlastuse kaudu annab haldusorgan oma seisukoha nende aspektide suhtes, millele hinnangu andmine on tema pädevuses. Planeeringu kooskõlastamine Terviseametiga on kohustuslik menetlustoiming. Detailplaneeringu kooskõlastamise näeb ette PlanS § 127 lõige 1. Selle sätte järgi tuleb planeering koostada koostöös valitsusasutusega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi detailplaneering käsitleb. Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määruse nr 133 „Planeeringute koostamisel koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise alused“ § 3 punkti 12 kohaselt tuleb planeering kooskõlastada Terviseametiga, kui planeeringuga käsitletakse tervisekaitsenõuete rakendamist, sealhulgas müra ja vibratsiooni küsimusi. PlanS § 133 lõikes 3 on sätestatud, et kui planeeringu kooskõlastamisel ei viidata vastuolule õigusaktiga või üldplaneeringuga, loetakse detailplaneering kooskõlastatuks. Sättest tuleneb, et kui kooskõlastamata jätmisel tuginetakse vastuolule õigusaktiga või planeeringuga, ei või planeeringu koostamise korraldaja kooskõlastuses toodud tingimustega vastuolus planeeringut kehtestada (vt ka RKHKm 15.04.2010, 3-3-1-1-10, p 12). Sarnase sisuga säte kehtis ka varem kehtinud planeerimisseaduses (varem kehtinud planeerimisseaduse § 17 lg 4) ning sellekohane kohtupraktika on endiselt asjakohane. Kooskõlastust võiks käsitada mittesiduvana vaid siis, kui Terviseamet ei ole kooskõlastusest keeldumist põhjendanud vastuoludega üldplaneeringuga või õigusaktiga. Praegusel juhul nii ei ole. Ühtlasi ei saa linn ise ümber hinnata asjaolusid, mille hindamine ongi Terviseameti pädevuses, ega jätta ameti kooskõlastust tähelepanuta. Terviseameti kooskõlastuse arvestamata jätmine võib osutuda menetlusnormi oluliseks rikkumiseks haldusmenetluse seaduse § 58 tähenduses ja anda aluse nõuda planeeringu kehtetuks tunnistamist. Ka planeerimisseaduse (571SE) seletuskirjas on selgitatud kooskõlastuse siduvat tähendust. „Viimaks planeerimismenetlust vastavusse HMS-i üldpõhimõtete ja terminoloogiaga on seaduse koostamisel käsitatud kooskõlastust alati siduvana ning arvamust mittesiduva nõuandena. Samas võib haldusorgan keelduda planeeringut kooskõlastamast vaid siis, kui see on vastuolus õigusakti, sealhulgas liigilt kõrgemalseisva planeeringuga. Negatiivne kooskõlastus ei tähenda, et planeerimismenetlus alati lõpetatakse, vaid reeglina hoopis seda, et tuleb leida teistsugune planeeringulahendus.“ Müranormid on õigusaktis määratletud (keskkonnaministri 16.12.2016 määrus nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“). Terviseametil ei ole siiski kaalutlusõigust otsustada, milline peaks olema planeeringulahendusega saavutatav müratase. Amet saab detailplaneeringut kooskõlastades hinnata asjaolusid ja kohaldada õiget normtaset ehk kas müra piirväärtust või sihtväärtust. Terviseameti kooskõlastuse õiguslik tähendus ei muutu sellest, kui amet on kooskõlastuse andmisest keeldudes õigusnormi valesti rakendanud ning müra piirväärtuse asemel tuginenud müra sihtväärtusele. Ka siis, kui Terviseamet on keeldumisel esitanud valed põhjendused ja tuginenud valele normtasemele, on siiski tuginetud vastuolule õigusnormiga. Niisuguse  3 kooskõlastuse tähendust saab muuta vaid kooskõlastuse andnud haldusorgan ise või kohus, kui huvitatud isik kooskõlastuse vaidlustab (vt ka RKHKo 24.04.2014, 3-3-1-15-14, p 27). Selle kohta, kas detailplaneeringu kooskõlastamisest keeldumisel on tuginetud õigele normtasemele, saab anda lõpliku seisukoha kohus. Kui arvate, et Terviseamet on keeldunud kooskõlastuse andmisest õigusvastaselt, võite pöörduda halduskohtusse. Kui linn on Terviseameti kooskõlastusele omistanud siduva tähenduse, võib juba seetõttu selle kooskõlastuse halduskohtus vaidlustada (vt halduskohtumenetluse seadustiku § 45 lg 3). Kooskõlastusest keeldumist saab vaidlustada nii iseseisvalt kui ka lõpliku haldusakti vaidlustamisel. Eluruumi lahti käiva akna nõue Terviseamet on kooskõlastusest keeldumist põhjendanud muu hulgas väitega, et inimesed avavad eluruumi aknaid ning seetõttu võib neid häirida liigne müra. Majandus- ja taristuministri 02.07.2015 määruse nr 85 „Eluruumile esitatavad nõuded“ § 3 lõike 3 järgi peab eluruumi igal elu-, töö- ja magamistoal ning köögil olema vähemalt üks lahtikäiv aken, mis võimaldab ruumi tuulutada. Tagatud peab olema seegi, et hoones sees ei ületataks sotsiaalministri 04.03.2002 määrusega nr 42 „Müra normtasemed elu- ja puhkealal, elamutes ning ühiskasutusega hoonetes ja mürataseme mõõtmise meetodid“ sätestatud müra normtaset. Palusite kaasata menetlusse Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, kuna eluruumidele esitatavad nõuded võivad olla aegunud. Väitsite, et kui puuduks nõue, mille järgi peab eluruumil olema vähemalt üks lahtikäiv aken, siis saaks ehitada eluruumi ka nii, et selles elav inimene ei saagi akent avada, mistõttu ei saa väliskeskkonnas leviv müra teda häirida. Eluruumide lahtikäiva akna nõude kaotamine võib olla siiski põhjendamatu. Eluruumidele esitatavaid nõudeid ei saa võrrelda kontoriruumidele esitavate nõuetega. Eluruumidele nõudeid seades tuleb lähtuda eeldusest, et inimene viibib neis ruumides suurema osa ööpäevast. Sellepärast peab eluruumides olema tervislik keskkond – ka siis, kui näiteks ventilatsioonisüsteem ei tööta. Lahtikäiva akna kaudu saab kõige lihtsamini tagada piisava õhuvahetuse, muu hulgas on see ka üks soodsamaid ja töökindlamaid lahendusi. Teavitasime siiski Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi Teie ettepanekust. Selgus, et ministeeriumil ongi kavas nii energiatõhususe kui ka eluruumidele esitatavad nõuded üle kontrollida. See ei tähenda siiski seda, et lahtikäiva akna nõude kaotamine oleks mõistlik, ega sedagi, et see nõue kaotatakse. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Ago Pelisaar 693 8407 [email protected] Birgit Lao Terviseamet Meie 14.04.2023 nr 7-4/230171/2302082 [email protected] Välisõhus leviva müra sihtväärtuse kohaldamine Austatud peadirektor Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas Terviseamet järgib hea halduse tava, kui jätab detailplaneeringu kooskõlastamata selle tõttu, et mürahinnangu järgi ei ole tagatud müra sihtväärtust. Avaldaja väitel on Terviseamet tuginenud valele normtasemele, kui on kohaldanud müra piirväärtuse asemel sihtväärtust. Selle tõttu ei ole saanud kehtestada detailplaneeringut, mille alusel saaks ehitada mürarohkesse piirkonda hoonet, milles on nii äri- kui ka eluruume. Kui valdavalt ärihoonena kavandatud hoones on kasvõi üks eluruum, siis kohaldatakse kogu hoone suhtes elamule ettenähtud normtaset. Õige on püüelda selle poole, et planeeringutega kavandatav elukeskkond oleks inimsõbralik. Samas tuleb Terviseametil oma tegevuses tähelepanelikult silmas pidada õigusaktis sätestatud müra normtasemete kohaldamise tingimusi ja kohaldada õiget normtaset. Näiteks planeeringule kooskõlastuse andmine või selle andmisest keeldumine on õiguspärane vaid siis, kui Terviseamet tugineb õigele õigusnormile. Paraku ei ole seadusest võimalik ühemõtteliselt järeldada, millal tuleb rakendada müra sihtväärtust. Seetõttu juhin Riigikogu ja Keskkonnaministeeriumi tähelepanu vajadusele tuua selles selgust ja muuta õigusakte. Müra normtasemed Atmosfääriõhu kaitse seaduse (AÕKS) §-s 56 on sätestatud müra normtasemed: müra piirväärtus ja sihtväärtus. Müra piirväärtus on suurim lubatud müratase, mille ületamisel tuleb rakendada müra vähendamise abinõusid. Müra sihtväärtus seevastu on suurim lubatud müratase uute üldplaneeringute aladel. Müra sihtväärtus on rangem näitaja kui piirväärtus (vt keskkonnaministri 16.12.2016 määruse nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ lisa 1). Seega tagab müra sihtväärtusest lähtumine ka parema elukeskkonna. Asjakohased on ka hoone sees leviva müra normtasemed. Sotsiaalministri 04.03.2002 määruse nr 42 „Müra normtasemed elu- ja puhkealal, elamutes ning ühiskasutusega hoonetes ja mürataseme mõõtmise meetodid“ § 1 lõike 4 järgi tuleb selles määruses sätestatut arvesse võtta ka planeeringu ja ehitusprojekti koostamisel. Paratamatult mõjutab väliskeskkonnas leviv müra mürataset ka hoone sees, kuid seda mõju on võimalik ehituslike abinõudega vähendada.  2 Müranormid on õigusaktis määratletud ja Terviseamet kui kooskõlastav valitsusasutus peab oma pädevuses olevates menetlustes hindama, kas müra normtasemeid ei ületata. Selline ülesanne on Terviseametil ka planeeringu menetluses (planeerimisseaduse (PlanS) § 127 lg 1, Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määruse nr 133 „Planeeringute koostamisel koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise alused“ § 3 p 12). Terviseamet peab kohaldama õiget normtaset. Müra piirväärtusest saab lähtuda alati, kuid müra sihtväärtust saab kohaldada vaid teatud juhtudel. AÕKS § 56 lõike 2 punktist 2 järeldub, et müra sihtväärtus saab rakenduda üksnes üldplaneeringu kaudu. Samas ei selgu seadusest ühemõtteliselt, millisel juhul ja kuidas saaks siiski nõuda müra sihtväärtusest lähtumist. Müra sihtväärtuse kohaldamise tingimus on määratletud AÕKS § 56 lõike 2 punktis 2. Paraku on selles sättes määratlust „uute üldplaneeringutega ala“ võimalik mõista mitmeti. Müra sihtväärtust saab kohaldada näiteks siis, kui üldplaneeringuga määratakse maa-alale juhtotstarve, millele on õigusaktis sätestatud müra normtase (AÕKS § 57). Samuti võib see rakenduda siis, kui üldplaneeringuga muudetakse maa-ala juhtotstarvet. On ka võimalik, et üldplaneeringus määratletakse konkreetses piirkonnas kehtivad müra normtasemed, vastavalt kas sihtväärtusele või piirväärtusele viidates (vt PlanS § 75 lg 1 p 22). Sellele, kuidas täpsemalt müra sihtväärtus üldplaneeringu kaudu rakendub ja millisel juhul, ei saa kahjuks seaduse põhjal ühest vastust anda. Igal juhul tuleb detailplaneering koostada nii, et see oleks kooskõlas nii õigusaktidega kui ka üldplaneeringuga. Ühtlasi, kui detailplaneeringuga muudetakse üldplaneeringut, siis sellise planeeringu menetlusele kohaldatakse samasuguseid nõudeid nagu üldplaneeringule (PlanS § 142). Järelikult, kui üldplaneeringuga saaks täpselt käsitleda seda, kas konkreetsel alal tuleb kohaldada müra sihtväärtust, saaks seda teha ka üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga. Kui Terviseamet jätab planeeringu kooskõlastamata selle tõttu, et ületatakse müra sihtväärtust, siis nõuab ta sisuliselt seda, et kavandatav uus hoone pakuks inimestele vaiksemat ehk paremat elukeskkonda, kui oleks nõutav müra piirväärtusest lähtumise korral. Selline taotlus on mõistetav, kuna nii saab ennetada tulevikus tekkida võivaid probleeme. Müraprobleeme on tagantjärele keeruline, kulukas ja mõnikord suisa võimatu lahendada. Samas piirab Terviseameti selline rakenduspraktika omandiõigust (PS § 32), kuna sel juhul ei saa ehitada hoonet, mida müra piirväärtusest lähtumise korral oleks võimalik ehitada. Ka siis, kui parema elukeskkonna saavutamiseks ja tulevikus tekkida võivate probleemide ennetamiseks võib olla mõistlik rakendada rangemaid nõudeid, peab Terviseamet järgima seaduslikkuse põhimõtet ja piirduma siiski sellega, mida seadus võimaldab nõuda. Müra sihtväärtuse kohaldamise tingimuste muutmine AÕKS § 56 lõike 2 punkti 2 on hiljuti muudetud: kuni 13.06.2020 kehtinud redaktsiooni järgi tuli müra sihtväärtusest lähtuda mistahes planeeringu (detail-, üld- ja eriplaneeringu) menetluses; alates 13.06.2020 jõustunud redaktsiooni järgi saab aga müra sihtväärtust rakendada vaid üldplaneeringu kaudu. Atmosfääriõhu kaitse seaduse ning alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (159 SE) seletuskirjas on öeldud: „Paragrahvi 57 kohaselt on müra normtasemed seotud üldplaneeringuga kehtestatavate maakasutuse juhtotstarvetega ning üldplaneeringu raames määratakse kohaliku omavalitsuse territooriumil alade müra kategooriad. Vältimaks detailplaneeringuga tehtavate muudatuste seostamist müra sihtväärtustega, on § 56 lõike 2 punktis 2 vaja asendada sihtväärtuse sättes termini „planeering“ terminiga „üldplaneering“. Sihtväärtust ei rakendata detailplaneeringuga kehtestatavate maa sihtotstarvete kohta ega üldplaneeringu juhtotstarbe muutmisel, vaid sellisel alal kehtib kohaliku omavalitsuse üldplaneeringuga määratud müra normtase.“  3 Eeltoodud selgituse põhjal võib järeldada, et muudatusega sooviti välistada müra sihtväärtuse rakendamine iga detailplaneeringu puhul ja võimaldada planeerida ja ehitada uusi hooneid juba hoonestatud piirkonda ka siis, kui müra sihtväärtus ei olegi mõistliku hinnaga saavutatav. Seaduse normi tõlgendust on üritatud suunata keskkonnaministri 16.12.2016 määruse nr 71 „Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ §-s 5 uue planeeringuga ala määratlemisega. Selle järgi on „uus planeeringuala seni hoonestamata uus müratundlik ala, mis asub väljaspool tiheasustusala või kompaktse hoonestusega ala“. Peale selle on „müratundlik ala selline, millele on üldplaneeringus määratud juhtotstarve, millele on kehtestatud müra normtasemed“. Keskkonnaministri määrusega on müra sihtväärtuse kohaldamise tingimusi oluliselt kitsendatud. Nende tingimuste järgi kohalduks müra sihtväärtus põhimõtteliselt vaid uutes, seni hoonestamata piirkondades. Sisuliselt on ministri määrusega antud tõlgendus, mille kohaselt müra sihtväärtus tuleb järgida vaid siis, kui näiteks põllule ehitatakse uus elamuasum. Kuigi ei saa õigeks pidada seda, et seaduse normi kohaldamise tingimusi reguleeritakse ministri määrusega, on see praegu kehtiv õigusnorm ja Terviseamet saab sellest lähtuda. Riigikogu on müra normtaseme, sealhulgas sihtväärtuse kehtestamise õiguse delegeerinud keskkonnaministrile (AÕKS § 56 lg 4), kuid see volitus ei hõlma sihtväärtuse kohaldamise tingimuste määratlemist. Terviseametil ei ole normi rakendajana kohustust ise hinnata seda, kas ministri määrus ületab volitusnormi piire ega õigust jätta kohaldamata määruses olev norm, millele ei ole seaduslikku alust. On ilmne, et müra sihtväärtuse kohaldamise tingimusi on (13.06.2020 jõustunud AÕKS § 56 lg 2 p 2 muudatusega) soovitud oluliselt kitsendada. Võib arvata, et muudatus on ajendatud praktilistest kaalutlustest. Kui varem tuli müra sihtväärtust kohaldada iga planeeringu puhul, siis rakendus see ka olemasoleva hoonestuse vahele tühjale krundile uue hoone planeerimisel. Seda ka juhul, kui piirkonnas juba oli norme ületav müratase. Selline range lähenemine tegi põhimõtteliselt võimatuks rajada müratundlikke hooneid piirkonda, kus planeeringust huvitatud isikul ei olegi müra sihtväärtust võimalik talle kättesaadavate vahenditega saavutada (nt suure liikluskoormusega tänava äärde). See ei võimaldanud rajada uusi ja müra eest paremat kaitset pakkuvaid hooneid. Olemasoleva hoonestuse puhul tuleb lähtuda müra piirväärtusest ja rakendada müra vähendavaid meetmeid. Seevastu uut hoonet kavandades saab mürataset arvesse võtta juba ehitise projekteerimisel ja ehitada hoone selliselt, et selle elanikud oleksid müra eest kaitstud paremini kui samas piirkonnas juba elavad inimesed. Nii võib küll tekkida olukord, kus kõrvuti asetsevate hoonete puhul lähtutakse erinevatest nõuetest: olemasoleva hoone puhul müra piirväärtusest ja uue hoone kavandamisel müra sihtväärtusest. Seda olukorda ei pea siiski käsitama võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisena, kuna olemasolev ja uute nõuete järgi kavandatav hoone ongi erinevad ja neid võib käsitleda erinevalt. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Ago Pelisaar 693 8407 [email protected]