Kiri

Ministeeriumid ja Riigikantselei Meie 03.03.2020 nr 8-1/1506 Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsus Käesolevaga esitame Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks. Tagasisidet ootame hiljemalt 20. aprilliks 2020. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Lisaadressaadid: Riigikogu Õiguskantsleri Kantselei Riigikontroll Vabariigi Presidendi Kantselei Riigikohus Eesti Juristide Liit Tartu Ülikool Monika Tappo [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898  2.03.2020 Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava Sissejuhatus Käesoleva Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) raames püütakse leida lahendusi Vabariigi Valitsuse seaduse pinnalt praktikas tõusetunud probleemide (liigne detailsus ja tehnilisus, osaliselt aegunud sätted) lahendamiseks, samuti valitsemiskorralduses paindlikkuse suurendamiseks ja dereguleerimiseks ning korrastamiseks seal, kus see on põhjendatud. I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus 1.1 Paindlikkuse puudumine ja ülereguleerimine Vabariigi Valitsuse seadus (edaspidi VVS) kui konstitutsiooniline seadus on liiga detailne, reguleerides küsimusi, mis võiksid olla kas lihtseaduses, Vabariigi Valitsuse määruses või ministri tasandil otsustatud. Lisaks reguleerib VVS paljuski ka haldusorganisatsiooni küsimusi. 1.1.1 Asutuste nimed seadustes ei võimalda haldusorganisatsiooni paindlikult muuta See, et ministeeriumide nimed ja valitsemisalad ning valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste nimed on seaduses (nii VVS-s kui ka teistes seadustes), ei võimalda Vabariigi Valitsusel täitevvõimu tööd paindlikult ümber korraldada. See tähendab seda, et näiteks asutuste ühendamiseks või kasvõi nimede muutmiseks tuleb muuta konstitutsioonilist seadust ja sageli veel väga paljusid seaduseid. See raskendab muudatuste tegemist ja on töömahukas nii eelnõude ettevalmistajatele, valitsusliikmetele kui ka Riigikogu liikmetele, kes peavad seaduseelnõusid menetlema. Näiteks nõudis Tarbijakaitseameti ja Tehnilise Järelevalve Ameti ühendamine1 55 seaduse muutmist. Põllumajandusministeeriumi nime vahetamine Maaeluministeeriumi vastu2 tõi kaasa kokku 18 seaduse muutmise. Siseministeeriumist regionaalvaldkonna üleviimiseks 3 Rahandusministeeriumisse muudeti peale VVS-i ka teisi seadusi, samuti Rahandusministeeriumi ja Siseministeeriumi põhimääruseid. Samuti võtab see sageli kaua aega. Valitsuse ja muu täidesaatva riigivõimu organisatsioon peab kiiresti kohanema ühiskonnas toimuvate muutustega ning vastama uutele ootustele ja nõuetele. Kiirelt muutuvad vajadused ja jätkuv surve toimida efektiivselt sunnivad paindlikkusele ja otsima pidevalt uusi lahendusi. Täitevvõimu organisatsioon ei ole asi iseeneses, muutumatu ja igavene, vaid see peab vastama temale pandud 1 VVS § 10513 2 VVS § 1074 3 VVS §-d 65 ja 66 1 ülesannetele ja valitsuse seatud prioriteetidele. Mõlemad muutuvad ajas. Seadus peab võimaldama kohandamist lihtsamalt kui seaduste igakordse muutmise kaudu. 1.1.2 Vabariigi Valitsuse seadus on liiga detailne VVS ühelt poolt reguleerib küsimusi, mida ei peaks konstitutsiooniline seadus reguleerima, näiteks haldusorganisatsiooni laiemalt (valitsusasutused, valitsusasutuste hallatavad riigiasutused, asutuste struktuur) jms. Teiselt poolt on VVS-is reguleeritu kohati liiga detailne ega võimalda reageerida muutuvatele oludele ja vajadustele (nt ministeeriumide struktuuri, mitmed valitsuse töökorraldust puudutavad sätted). Käesoleva väljatöötamiskavatsuse eesmärk ei ole siiski nn halduskorraldusõiguse normide välja jätmine VVS-ist ja eraldi halduskorralduse seaduse koostamine. Justiitsministeerium kavatseb neid küsimusi esmalt analüüsida ning seejärel otsustada, kas ja milliseid muudatusi on tarvis ning kas otstarbekas on eraldi seaduse koostamine. Küll aga on väljatöötamiskavatsuse üks eesmärke VVS-i detailsust teatavates osades vähendada. Kehtiv VVS reguleerib üsna detailselt ministeeriumi struktuuri, jagunemist osakondadeks, talitusteks ja büroodeks (VVS §-d 46-48). Kuivõrd valitsusasutuse struktuuri ja struktuuriüksuste juhtimise küsimuste sätestamine seaduses ei ole vajalik, võiks nende küsimuste otsustamise anda kas Vabariigi Valitsuse või ministeeriumi juhi – ministri – pädevusse. Nõnda võiks üldised nõuded struktuurile kehtestada Vabariigi Valitsus, konkreetse struktuuri (nt jagunemise osakondadeks, talitusteks ja büroodeks) otsustaks aga minister. Minister kinnitab ministeeriumi põhimääruse, millest nähtub struktuur jms, mis ka tänastes ministeeriumide põhimäärustes kajastub (millised osakonnad on, millega need tegelevad, kes kellele allub jne). Selliselt on tagatud läbipaistvus. 1.2 Kehtiva Vabariigi Valitsuse seaduse regulatsioon vajab korrastamist 1.2.1 Vabariigi Valitsuse liikme tööandja eluruumi puudutav regulatsioon on aegunud VVS § 33 järgi on valitsuse liikmel õigus tööandja eluruumile tingimustel ja korras, mille määrab valitsus. Säte on vananenud, sest täna ei ole Riigikantselei ega ministeeriumide valduses eluruume, mida valitsuse liikmetele kasutamiseks anda. Riigikogu liikme staatuse seaduse kohaselt hüvitatakse Riigikogu liikme, kes Rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi elab väljaspool Tallinna ja Tallinnaga piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi, eluasemekulud tema sooviavalduse alusel iga kuu summa ulatuses, mille suurus on kuni 20% Riigikogu liikme ametipalgast (Riigikogu liikme staatuse seaduse § 31 lg 2). 1.2.2 Ministrina töötanud isikutel puudub piirang asuda erasektorisse tööle vahetult pärast ministrina töötamist Ministrina töötanud isikute puhul võib olla risk, et nad asuvad pärast ministriametist lahkumist tööle sellisele ametikohale, kus võib tekkida korruptsioonirisk (seoses eelneva positsiooniga). GRECO4 on selles küsimuses andnud Eestile soovituse5 piirata isikute, kes on ministrina töötanud, asumist erasektorisse tööle vahetult pärast ministrina töötamist. 2. Sihtrühm 4 GRECO – Group of States Against Corruption on Euroopa Nõukogu juures asuv korruptsioonivastane riikide ühendus. GRECO eesmärgiks on hinnata liikmesriikide valmidust võidelda korruptsiooniga ning läbi hindamisprotseduuri anda riikidele soovitusi korruptsioonivastaseks tegevuseks. 5 Evaluation Report. Estonia. Kättesaadav veebis https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and- promoting-integrity-i/1680900551. 2 Sihtrühm, keda VTK-ga hõlmatud küsimused mõjutavad, on valitsuskabineti liikmed, Riigikogu liikmed, ministeeriumide ametnikud ja töötajad, valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste juhid ning ametnikud ja töötajad. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus 3.1 Suureneb paindlikkus ja väheneb seadusloome maht (seotud I probleemiga – paindlikkuse puudumine ja ülereguleerimine) Esimene samm valitsemiskorralduse suurema paindlikkuse suunas tehti 01.07.2014, kui loobuti ministrite ametikohtade seaduses sätestamisest. Järgmisena tuleks loobuda ministeeriumide loetlemisest seaduses, jättes Vabariigi Valitsusele õiguse vajaduse korral vastavalt valitsuse prioriteetidele ja efektiivse valitsemise nõuetele ministeeriume ja ministeeriumidele alluvaid riigiasutusi ümber korraldada. Paindlikkuse tagamiseks on oluline, et seadus ei kirjutaks ette jäika valitsemiskorralduse mudelit, vaid jätaks selle Vabariigi Valitsuse otsustada, piirdudes valitsemiskorralduse üldiste aluste kindlaksmääramisega. Riigireformi Sihtasutus on riigireformi kontseptsioonis viidanud sellele, et üheks olulisemaks uuendamist vajavaks komponendiks on keskvalitsuse efektiivsus ja paindlikkus.6 Seaduse tasemel tuleks reguleerida üksnes kõige olulisem ja üldisem.7 2015. aastal avaldas OECD põhjaliku Eesti ja Soome valitsemiskorraldust käsitleva võrdleva uuringu aruande. Valitsuse ühtsuse ja strateegilise otsustamise võime suurendamiseks soovitati mõlemal riigil lammutada institutsioonilist paindlikkust takistavad õiguslikud barjäärid.8 Sellega kordas OECD sisuliselt oma varasemas, 2011. aastal avaldatud aruandes9 Eestile antud soovitust muuta ühtsema valitsuse poole liikumiseks Vabariigi Valitsuse seadust ja võimaldada valitsusel endal teha administratiivsete määruste abil valitsusorganisatsioonis muudatusi parlamendi ametiaja alguses või selle jooksul, et parimal viisil ellu viia valitsuse prioriteete ja vastata kodanike vajadustele.10,11 Seadusega tuleks anda Vabariigi Valitsusele õigus paindlikult täitevvõimu organisatsiooni kujundada. Selle õiguse raames looks Vabariigi Valitsus ise oma määrusega ministeeriumid ja määratleks nende valitsemisalad. Praktikas annab see võimaluse ministeeriume vajaduse korral kergemini liita ja lahutada või ka ministriportfelle ümber kujundada. Ministeeriumide struktuuri ja struktuuriüksuste ülesanded üksikasjalikumalt, samuti muud täpsustamist vajavad detailid kehtestab minister. Ministeeriumide moodustamise pädevuse andmine Vabariigi Valitsusele lähtub põhiseadusest. Vastavalt põhiseaduse § 94 lõikele 1 moodustatakse valitsemisalade korraldamiseks seaduse alusel vastavad ministeeriumid. Põhiseadus ei kohusta ministeeriume seaduses nimetama (samas ka ei välista seda), vaid nõuab seadusandjalt (vähemalt) ministeeriumide moodustamise aluste sätestamist. Seejuures võib seadusandja seadusega ette näha tingimused, millest lähtuvalt 6 Riigikogu 21.02.2018 otsuse eelnõu ja seletuskiri. Kättesaadav veebis https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/3bb1b7cb-669d-4ef7-a682- 22b55970866d/Riigikogu%20otsus%20_Riigireformi%20ja%20hea%20halduse%20põhialused_ lk 2-3 7 Kättesaadav veebis https://www.riigiuuendus.ee/kontseptsioon 8 Estonia and Finland: Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders. OECD Public Governance Reviews. OECD 2015. 9 Estonia: Towards a Single Government Approach. OECD Public Governance Reviews. OECD 2011. Kättesaadav veebis: https://riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/oecd-riigivalitsemise-raport. 10 Samas, lk 64, lähemalt lk 169. 11 H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. Juridica IX, 2016, lk 635. 3 ministeeriumid luuakse ja valitsemisalade jaotus otsustatakse (näiteks, et teatavate küsimuste korraldamine ei või olla ühe ja sama ministeeriumi valitsemisalas). Küsimuses, kas PS § 94 lõike 1 kohaselt tuleks ministeeriumid luua seadusega või seaduse alusel, on asutud erinevatele seisukohtadele. 2012. aasta PS kommenteeritud väljaandes leiti järgmist: „Ministeeriumide moodustamine ja nende valitsemisalade kindlaksmääramine on riigi funktsioneerimise seisukohalt kahtlemata oluline küsimus, mis nõuab kõige otsesemat parlamendi legitimatsiooni. Seega peab seadus sätestama ministeeriumid ja nende valitsemisalad.12“ Viis aastat hiljem avaldatud (2017. a) PS kommenteeritud väljaandest tuleneb: „Uuema seisukoha kohaselt jaotab PS § 94 lg 1 ministeeriumide moodustamise pädevuse ühelt poolt seadusandja ning teiselt poolt valitsuse või peaministri vahel.13 Seadusandja pädevuses on ministeeriumide moodustamise aluste kehtestamine. Selle hulka võivad kuuluda näiteks ministeeriumide suurim lubatud arv, üldised nõuded ministeeriumi valitsemisalale, teatud küsimustega tegelevate ministeeriumide olemasolu nõuded või teatud küsimuste ühte ministeeriumisse ühendamise keelud. Üksikute ministeeriumide seaduses sätestamine väljub ministeeriumide moodustamise aluste sätestamisest, rääkimata seaduses ministeeriumide täpse ja ammendava loetelu andmisest (vrd VVS § 45). PS jätab otsesõnu lahtiseks, kellele kuulub üksikute ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramise pädevus. Ühelt poolt võib see kuuluda valitsusele, kelle ülesanne on viia ellu riigi sise- ja välispoliitikat (§ 87 p 1) ja korraldada seaduste täitmist (§ 87 p 3). Teiselt poolt võib ministeeriumide moodustamise pädevus kuuluda ka peaministrile, tulenedes tema valitsuse moodustamise (§ 89) ja valitsuse juhtimise ülesannetest (§ 93).14“ Seega võib asuda seisukohale, et PS võimaldab ministeeriumid luua Vabariigi Valitsuse poolt, kuid samas ei välista seda, et ministeeriumid loob seadusandja ise. Põhiseaduse § 94 lõike 1 kohaselt moodustatakse valitsemisala korraldamiseks ministeeriumid, mis välistab Vabariigi Valituse võimaluse moodustada vaid üks ministeerium. Ministeeriumid moodustab valitsus, pannes paika ka valitsemisalad, sh millised ametid ja inspektsioonid valitsemisalas on. Peaministri korraldusest tuleneb ministrite nimetus, vastutusvaldkond ja pädevus ministeeriumi juhtimisel. Ka ametite ja inspektsioonide, samuti muude asutuste nimetamisest seaduses tuleb samadel, eespool nimetatud kaalutlustel loobuda, andes sellega Vabariigi Valitsusele õiguse moodustada haldusülesannete täitmiseks vajalikud asutused ning määrates kindlaks, millised asutused milliseid seadustega ette nähtud ülesandeid täidavad. Seaduses tuleb jätkuvalt ette näha asutused, mille moodustamist ei ole põhjendatud (näiteks põhiseaduses sätestatust, isikute põhiõiguste kaitse vajadusest või Euroopa Liidu õiguses ette nähtust lähtuvalt) jätta üksnes Vabariigi Valitsuse otsustada. Sellisteks asutusteks on näiteks Kaitsevägi ja asutused, kelle sõltumatust on seadusega tarvis eriliselt kaitsta (Konkurentsiamet, Andmekaitse Inspektsioon, prokuratuur jne). Kavandatavate muudatuste kohaselt ei nimetata seega seaduses enam ministeeriume, ministeeriumide valitsemisalasid, ameteid, inspektsioone ega valitsusasutuste hallatavaid riigiasutusi. Konkreetse ministeeriumi nime asemel võetakse kasutusele näiteks mõiste „asjaomane ministeerium“ või „valdkonna eest vastutav ministeerium“. Konkreetse ameti ja inspektsiooni nime asemel hakatakse seadustes kasutama kas: - valdkonnamõistet – nt maksuhaldur, vangla, politsei, järelevalveasutus; - mõistet „Vabariigi Valitsuse poolt määratud täidesaatva riigivõimu organ“ või 12 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Ü. Madise jt (toim). 2012, § 94 komm 1 (K. Merusk, J. Põld) 13 Vt lähemalt koos viidetega H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. – Juridica 2016/9, lk 635–654. 14 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2017, § 94 komm 5 (H.Loot). Kättesaadav veebis https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=103&p=94 4  - mõistet „pädev valitsusasutus“. Vabariigi Valitsus sätestab seaduse alusel ja täitmiseks antavas määruses, milline asutus on selle seaduse mõttes nt järelevalveasutus, maksuhaldur, pädev asutus vms. Muudatuste tulemusel väheneb olulisel määral seadusloome maht. Vabariigi Valitsuse tasandil on võimalik otsustada asutuste loomine, ümberkorraldamine ja lõpetamine ning selleks ei ole enam vaja muuta seadusi. Otsuste tegemine haldusorganisatsiooni puudutavas osas muutub kiiremaks ja paindlikumaks, kuna regulatsioon on seadusest madalamal, määruse tasandil. Vaatamata sellele, et muudatuste tulemusel seadused edaspidi (üldjuhul) ei nimeta enam ministeeriume, ameteid ja inspektsioone, võib öelda, et seadusandja sisuline otsustusõigus seeläbi ei vähene. Riigikogu näeb seadusega ette määrusandlusvolitused, mis annavad tulenevalt PS § 87 punktist 6 Vabariigi Valitsusele õiguse anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ning tulenevalt PS § 94 lõikest 2 ministrile õiguse anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Määrusandlusvolituste kõrval annab Riigikogu ka volitus- ehk alusnorme haldusaktide andmiseks ja/või toimingute tegemiseks. “Seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel.” (RKPJKo 18.05.2015, 3-4-1-55-14, p 46) Seadusandja näeb samuti jätkuvalt ette sellised asutused, kelle sõltumatust on seadusega tarvis eriliselt kaitsta (näiteks Konkurentsiamet, Andmekaitse Inspektsioon, prokuratuur jne). Asutuste nimede välja jätmine seadustest toob kaasa ka organisatsiooninormide vähenemise ehk sisemise töökorralduse küsimuste reguleerimine Riigikogu poolt väheneb. Kuivõrd sellistel organisatsiooni töökorraldust reguleerivatel normidel ei ole mõju kodanikele (on vaid asutusesisene mõju), ei ole vajalik selliste normide reguleerimine seaduse tasandil. 3.2 Valitsuskorraldust puudutav regulatsioon on korrastatum (seotud II probleemiga – kehtiva VVSi regulatsioon vajab korrastamist) Muudatused kaasajastavad tööandja elamisruumi regulatsiooni (VVS § 33). Kui seadusesse lisatakse piirang, et minister pärast ametist lahkumist ei tohi erasektoris teatud ametikohtadele asuda, võetakse sellega arvesse GRECO poolt Eestile antud soovitusi. Piirangu seadmisega väheneb korruptsioonirisk. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Valitsemiskorraldust puudutav regulatsioon on hetkel Vabariigi Valitsuse seaduses. Valitsusliidu aluspõhimõtted 2019-2023 (punkt 3.3 seab justiitsministrile ülesandeks esitada koostöös riigihalduse ministri ja riigisekretäriga valitsusele Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsioon).15 1. 15 Valitsusliidu aluspõhimõtted 2019-2023. Kättesaadav veebis: 5 augustil 2019 arutati Vabariigi Valitsuse seaduse eelnõu kontseptsiooni valitsuskabinetis. Vabariigi Valitsus võttis kontseptsiooni teadmiseks. 5. Tehtud uuringud VTK on koostatud, tuginedes eelkõige järgmistele dokumentidele: 1. Estonia: Towards a Single Government Approach. OECD Public Governance Reviews. OECD 2011. Kättesaadav veebis: https://riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/oecd- riigivalitsemise-raport; 2. Estonia and Finland: Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders. OECD Public Governance Reviews. OECD 2015; 3. Evaluation Report. Estonia. Kättesaadav veebis https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round- preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680900551; 4. H.Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. Juridica IX, 2016; 5. Riigikogu 20. veebruari 2018. aasta otsus „Riigireformi ja hea halduse põhialused“. Otsuse eelnõu (777 OE) ja seletuskiri on kättesaadavad Riigikogu veebilehel: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/3bb1b7cb-669d-4ef7-a682- 22b55970866d/Riigikogu%20otsus%20_Riigireformi%20ja%20hea%20halduse%20põhialused ; 6. Riigireformi sihtasutuse kontseptsioon. Kättesaadav veebis: https://static1.squarespace.com/static/5ad5c9e0cc8fed01d0598914/t/5bf4fbe9f950b707b1 1da71e/1542781935959/RR+kontseptsiooni_raamat_veebi.pdf. 6. Kaasatud osapooled Varasemalt on koostatud mitmeid Vabariigi Valitsuse seaduse (ja halduskorralduse seaduse) eelnõu kontseptsioone. Vabariigi Valitsus on erinevates koosseisudes arutanud valitsemiskorralduse muudatusi käsitlevaid ettepanekuid (näiteks 30.06.2015, 16.02.2017 ja 5.04.2017 kabinetinõupidamistel). Valitsuse tegevusprogrammi osana on valitsuskabinet põhimõttelisi lahendusi (kontseptsiooni) arutanud 2017. a veebruaris ja need heaks kiitnud. Vabariigi Valitsus arutas 01.08.2019 Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsiooni ja võttis selle teadmiseks. Justiitsministeeriumi juurde loodi justiitsministri 29.11.2018 käskkirjaga nr 114 töörühm, kuhu kuulusid lisaks Justiitsministeeriumi ametnikele Rahandusministeeriumi ja Riigikantselei ametnikud ning Riigikohtu liige. Töörühma ülesanne oli VVS eelnõu täiendamine ja seletuskirja ning rakendusaktide eelnõude välja töötamine. Töörühm lõpetas oma tegevuse 2019. aasta oktoobris. Tulenevalt sellest, et kavandatavad muudatused muudaksid põhimõtteliselt senist valitsemiskorraldust, otsustati koostada väljatöötamiskavatsus ning uue Vabariigi Valitsuse seaduse eelnõu väljatöötamise asemel muuta kehtivat VVSi. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI  Rahastuse suurendamine EI  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra JAH https://www.valitsus.ee/sites/default/files/content- editors/pictures/eesmargid/eesti_keskerakonna_eesti_konservatiivse_rahvaerakonna_ning_isamaa_erakonna_valitsusliidu _aluspohimotted_2019-2023.pdf 6  säilitamine  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamine ja rahastuse suurendamine VTK esimeses osas toodud probleeme ei ole võimalik lahendada avalikkuse teavitamise või rahastuse suurendamise teel, kuna tegemist on õiguslikku regulatsiooni puudutavate küsimustega. Näiteks ei suurene paindlikkus ega muutu asutuste ümberkorraldamine lihtsamaks ja kiiremaks, kui avalikkust sellest teavitatakse või kui suurendatakse rahastust. Tegemist on konstitutsioonilises seaduses oleva regulatsiooniga, mida tuleb järgida. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine Üks valikuvariante on olemasoleva olukorra säilitamine. Sellisel juhul tuleks edaspidigi näiteks seaduses nimetatud asutuste ühendamise, jagamise, lõpetamise või ümber nimetamise vajaduse korral muuta paljusid seadusi. Liiga detailne regulatsioon ei võimalda adekvaatselt reageerida muutuvatele oludele. Senise regulatsiooni parem rakendamine Senise regulatsiooni parema rakendamise võimalustele seab piirid olemasolev regulatsioon ise. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Justiitsministeerium leiab, et senise regulatsiooni säilitamine ei aitaks kaasa käesolevas VTK-s esile toodud probleemide lahendamisele. Seega seda varianti Justiitsministeerium ei poolda. Avalikkuse teavitamise, rahastuse suurendamise ja regulatsiooni senisest tõhusama rakendamise teel ei oleks samuti võimalik probleemide lahendamisele kaasa aidata. Seega on ainsaks võimaluseks kehtiva regulatsiooni muutmine. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida 2013. aastal koostati Justiitsministeeriumis halduskorralduse uue regulatsiooni väljatöötamiskavatsuse projekt, mille üheks alusdokumendiks oli õigusvõrdlev analüüs. Analüüsis vaadeldi Austria, Saksamaa, Soome, Rootsi, Leedu, Sloveenia ja Šveitsi valitsemiskorraldust ning halduskorraldust (sh valitsuse moodustamine, ministeeriumid, valitsemisalade määramine). Analüüsis toodi välja järgmine: Soome põhiseaduse § 60 kohaselt koosneb valitsus peaministrist ja vajalikust arvust ministritest. Soomes on ministeeriumid sätestatud seadusega. Nende loetelu annab valitsuse seaduse § 1. Valitsuse seaduse § 2 kohaselt sätestatakse ministeeriumide valitsemisalad ja asjade jaotus nende vahel seadusega või valitsuse määrusega. 7 Saksamaa valitsus koosneb (liidu)kantslerist ja ministritest. Saksamaa põhiseaduse kohaselt on (liidu)kantsleril õigus otsustada, millised valitsemisalad peavad olema ja kuidas jooksevad nende piirid. Kantsleril on õigus valida valitsusse ministrid, määrata ministrite valitsemisalad, juhtida valitsust, kutsuda ministreid tagasi. Ainsad ministrid, kelle olemasolu sätestab põhiseadus, on rahandus-, kaitse- ja justiitsminister. Rootsi põhiseadus sätestab, et valitsus koosneb peaministrist ja ministritest. Ministrite (kes võtavad osa valitsuse istungitest) miinimumarvuks on määratud viis. Ülempiiri ei ole. Seadus ei sätesta ministrite nimetusi ega tee vahet ministeeriumi juhtiva ja nn portfellita ministri vahel. Leedu põhiseaduse kohaselt koosneb valitsus peaministrist ja ministritest. Leedu põhiseadus sätestab, et minister juhib vastavat ministeeriumi ning lahendab ülesandeid, mis kuuluvad ministeeriumi pädevusse jt ülesandeid, mis tulenevad seadusest. Valitsuse seadus ministrite nimetusi ei kehtesta. Valitsuse seadus nimetab, millised ministeeriumid on olemas. Eraldi iga ministeeriumi valitsemisala seadus ei nimeta. Läti põhiseaduse kohaselt koosneb valitsus peaministrist ja ministritest. Valitsuskabineti seadus annab valitsuskabineti koosseisu, st ministrid, kes juhivad ministeeriume. Lätis tuleneb ministeeriumide arvu ja nende valitsemisalade seadusega sätestamise kohustus põhiseaduse punktist 57. Lätis on eraldi seadus valitsuskabineti ja ministeeriumide kohta. Esimene sätestab kabineti koosseisu ja selle, millised ministrid valitsusse kuuluvad. Austria põhiseadus ei sätesta valitsusliikmete arvu ega seda, millised valdkonnad ministrile tuleb ette näha. Põhiseadus nimetab mõned konkreetsed ministrid (nt rahandus- ja siseministri). Põhiseaduse § 77 näeb ette, et ministeeriumide arvu, nende pädevuse ja struktuuri sätestab föderaalseadus. Sloveenia põhiseaduse järgi peab valitsuse koosseis olema määratud seadusega. Valitsuse seadus sätestab, millised ministrid on valitsuse koosseisus (ministeeriume juhtivad ministrid). Sloveenia põhiseaduse § 114 lg 2 järgi määratakse valitsuse koosseis, funktsioonid ja konkreetsed ministeeriumid ja nende pädevus seadusega.16 2016. a ilmus Juridicas Heiki Loodi kirjutatud artikkel „Ministeeriumide moodustamise pädevus“, milles analüüsitakse Ühendkuningriikide, Austria, Soome ning Saksamaa seadusi. Artiklis on välja toodud järgmine: „Ühendkuningriigis ja Saksamaal kuulub ministeeriumide moodustamise pädevus valitsusjuhile ning Austrias ja Soomes seadusandjale. Ühendkuningriigis ja Saksamaal on küsimus põhiseaduses sõnaselgelt reguleerimata. Austrias ja Soomes selge sõnaga reguleeritud. /…/ Austrias nõuab põhiseadus ministeeriumide arvu, valitsemisalade ja ka sisemise organisatsiooni reguleerimist seadusega. Soomes peab põhiseaduse kohaselt ministeeriumide suurima arvu ja nende moodustamise üldised alused sätestama seadus, ministeeriumide valitsemisalasid ja valitsusorganisatsiooni muid küsimusi võib reguleerida seaduse või valitsuse määrusega. Seadusandja on siiski sätestanud ka ministeeriumide loetelu ja jätnud valitsemisalade tervikliku kindlaksmääramise valitsusele. /…/ Erinevalt Soomest ei eelda Ühendkuningriigis ega Saksamaal ministeeriumide loomine, ümberkorraldamine või lõpetamine seaduste muutmist.“17 Justiitsministeeriumil ei ole plaanis eelnõu koostamisel täiendavalt analüüsida välisriikide regulatsioone. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus 16 Justiitsministeeriumis valminud õigusvõrdlev analüüs „Riigivalitsemise optimeerimise kava“. 2009. 17 H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. Juridica IX, 2016, lk 645. 8 VVSi muudetakse muuhulgas järgmiselt: 1) muudetakse § 33, 40, 41, 42, 43; 2) muudetakse neljanda peatüki esimest jagu (lisades seadusesse alused ministeeriumide moodustamiseks), ülejäänu tunnistatakse kehtetuks; 3) neljanda peatüki 4. jagu (ministeeriumide valitsemisalad) ja 5. jagu (ametid ja inspektsioonid) tunnistatakse kehtetuks. Teisi seadusi muudetakse muuhulgas järgmiselt: 1) seadustest jäetakse välja ministeeriumide, valitsusasutuste, valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste nimed, kui vastava asutuse seaduses nimetamine ja tema moodustamise ning tegevuse reguleerimine seaduses ei ole käesolevas VTK-s eespool nimetatud põhjustel vajalik. Vabariigi Valitsuse määrusega reguleeritakse muuhulgas järgmisi küsimusi: 1) ministeeriumid ja nende valitsemisalad, valitsusasutused (välja arvatud Kaitsevägi ja nn sõltumatud asutused, nagu näiteks Konkurentsiamet, Andmekaitse Inspektsioon, Prokuratuur) ja valitsusasutuste hallatavad riigiasutused; 2) asutuste loomine, ümberkorraldamine, lõpetamine. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Eesti Vabariigi põhiseaduse §-d 86-101 reguleerivad Vabariigi Valitsusega seonduvat. Kavandatavad muudatused ei ole puutumuses Eesti suhtes kehtivate rahvusvahelise õiguse ja EL õiguse normidega, kuna tegemist on siseriikliku küsimusega (välja arvatud n-ö sõltumatute asutuste osa). Küll aga on käesoleva VTK koostamisel lähtutud muuhulgas OECD ja GRECO soovitustest. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kavandatav muudatus 1 11.1.1 Paindlikkuse suurendamine ja dereguleerimine Kehtivas VVS-s on ministeeriumide struktuur (§-d 46-48) reguleeritud väga detailselt. Kavandatav regulatsioon oleks üldisem, mis võimaldaks nii struktuuri kui ka sisemisi protseduure vajaduse korral paindlikumalt ümber kujundada. Samuti tuleks ettepaneku kohaselt ministeeriumid, nende valitsemisalad ja ministeeriumide haldusalasse kuuluvad asutused üldjuhul moodustada, need ümber korraldada ja nende tegevus lõpetada seaduse alusel Vabariigi Valitsuse määrusega (erandina moodustataks seadusega nn sõltumatud asutused). Muudatus toetab OECD raportis toodud soovitust tõsta Vabariigi Valitsuse institutsionaalset paindlikkust, et asjakohaselt reageerida keerulistele ühiskondlikele väljakutsetele.18 OECD raportis19 18 OECD (2015) Estonia and Finland: Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders. OECD Public Governance Reviews, lk 12. 9 on välja toodud, et valitsus peab olema suutlik välja töötama ja ellu viima ambitsioonikaid strateegilisi plaane, millel on olemas avalikkuse toetus. See eeldab, et valitsus on piisavalt paindlik inim- ja muude ressursside rakendamisel, saavutamaks tõhusaid tulemusi, ning suudab kaasata vajalikke riigiasutusi ning valitsussektori väliseid partnereid poliitikate elluviimiseks. Liialt jäik ülesehitus takistab ministeeriumite ja haldusasutuste koostööd ning asutuste ülest poliitikakujundamist. Kaasaja probleemidele lahenduste leidmine ja ühiskondliku mõju saavutamine sõltub valdkondade vahelisest sünergiast ja sidususest, mida toetab valitsuse suurem institutsionaalne paindlikkus. Et olla oma ülesannete tasemel, tuleb loobuda seadusega ministeeriumide moodustamisest ja nende valitsemisalade kindlaks määramisest, selle asemel tuleks piirduda ministeeriumide moodustamise aluste sätestamisega.20 Samas on riigireformi kontseptsioonis tähelepanu juhitud tõigale, et põhivaldkondade (nt sisejulgeolek, välissuhtlemine) järjepidevuse ja stabiilsuse ning rahvuslike huvide ja riigi kaitse vaates oleks kohane Vabariigi Valitsuse seaduses sätestada n-ö alalised ministeeriumid, s.o välis-, kaitse-, rahandus- ja siseministeerium.21 Sarnane muudatus viidi 2000. aastal sisse ka Soomes, kus põhiseaduses sätestati, et valitsuses peab olema vajalik arv ministeeriume, st iga ministeeriumi tegevusala peab olema ühiskondlikult tähtis ning halduslikult ja majanduslikult otstarbekas, ning nende moodustamise üldised alused sätestati seadusega, samal ajal viidi organisatsioonivõim määruse tasandile, muutes seeläbi valitsusorganisatsiooni paindlikumaks ja võimaldades valitsusel ise täpsustada oma tegevuse tingimusi.22 Seadusandja nägi, et ministeeriumide valitsemisalade muutmine seadusega oli riigile liigselt koormav ning ametisse tuleval valitsusel ei olnud valitsemisalasid sätestavate seaduste muutmiseks piisavalt aega. Soome kogemus näitas, et seadusega rangelt seotud organisatsioon ei võimaldanud valitsusel kasutada organisatsioonimuudatusi keskkonna muutustele reageerimise ja elluviidava poliitika tõhustamise vahendina. Muudatuse tegemise järel suureneb valitsuskabineti roll valdkonnaüleste küsimuste lahendamisel, mis olemuslikult eeldab paremat valitsustasandi horisontaalset koostööd ja mida soodustab see, et ministeeriumide moodustamine ja nende valitsemisalade määratlemine viiakse valitsuse tasemele. Plaanitav muudatus toetab OECD 2011. aasta raportis toodud soovitusi, mille kohaselt peaks Eestis rohkem tähelepanu pöörama ministeeriumite koostööle, horisontaalse koordinatsiooni arendamisele ning valitsusasutuste paindlikkuse suurendamisele prioriteetsete teemadega tegelemisel, ametkondade ümberkorraldamisel ja ressursside juhtimisel.23 Muudatuse sihtrühm: Riigikogu liikmed, valitsuskabineti liikmed, ministeeriumide ametnikud ja töötajad, haldusasutuste ametnikud ja töötajad Muudatusega kaasnevad mõjud: sotsiaalsed, avaliku sektori korraldusele ja kuludele, rahvusvahelistele suhetele. Sotsiaalsed mõjud. Tulenevalt ministeeriumide, ametite ja inspektsioonide nimetuste välja jätmisest seadustest ja määrustest, võib tekkida mõningane õigusselgusetus. Seda riski saab vähendada iga seaduse juurde lisatava rakendusmäärusega, millest tuleneb, milline asutus vastava küsimusega tegeleb. 19 Estonia and Finland: Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders. OECD Public Governance Reviews. OECD 2015, lk 21-25. 20 H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. Juridica, IX, 2016, lk 653. 21 Riigireformi Sihtasutus (2018) Riigireformi kontseptsioon, lk 64. 22 H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. Juridica, IX, 2016, lk 643. 23 Riigireformi Sihtasutus (2018) Riigireformi kontseptsioon, lk. 63. 10 Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele. Kui ministeeriumide haldusalade vajaduspõhine ümberkorraldamine muutub hõlpsamaks, on muutusel oluline mõju riigi arengu suunamisel. Mõju avaliku sektori korraldusele ja kuludele. Eelnõu suurendab Vabariigi Valitsuse paindlikkust valdkonnaülestele probleemidele lahenduste leidmisel, kuna võimaldab vajadusel kiiremini muuta ministeeriumi või haldusasutuste töökorraldust. Sõltuvalt Vabariigi Valitsuse prioriteetidest võib osutuda vajalikuks nt ministeeriumi töö ja struktuur ümber korraldada ning planeeritud muudatus võimaldab seda teha senisest kiiremini, toetades poliitikaprobleemidele uudset ja innovaatilist lähenemist. Muudatuse tulemusel väheneb Riigikogu töökoormus. Viimasel viiel aastal on valitsuse poolt Riigikokku saadetud keskmiselt 114 eelnõud (vt joonis 1). VVS-i on muudetud vähemalt korra aastas, sh nt 2002. aastal suisa kuus korda (vt tabel 1), kui moodustati Raudteeinspektsioon, täpsustati Välisministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi valitsemisala ülesandeid, muudeti Veterinaar- ja Toiduameti ülesandeid, ühendati Majandusministeerium ning Teede- ja Sideministeerium ning Haridusministeerium muudeti Haridus- ja Teadusministeeriumiks. 137 140 119 120 107 107 101 100 80 60 45 41 39 40 26 22 20 0 2014 2015 2016 2017 2018 VTK Eelnõu Joonis 1. Justiitsministeeriumi kontrollitud seaduseelnõud ja väljatöötamiskavatsused, sh korduvalt esitatud eelnõud ja VTK-d aastatel 2014-2018 Tabel 1. Vabariigi Valitsuse halduskoormus 2014-2018 2014 2015 2016 2017 2018 Päevakorrapunktid24 997 830 854 786 736 Arutatud asjad 1246 1035 1043 933 932 Määrused 196 147 175 199 129 Korraldused 582 534 447 390 329 24 Ühe päevakorrapunkti all võib alapunktidena olla mitu asja (eelnõu või muud küsimust). 11 Valitsuse algatatud seaduseelnõud ja Riigikogu 155 87 101 119 134 otsuste eelnõud Arvamuse kujundamine Riigikogu fraktsioonide, 58 47 64 47 50 komisjonide või liikmete algatatud eelnõude kohta Tabel 2. Ülevaade VVS-i muutmisest aastatel 2000-2019 Mitut seadust Jrk Aasta Sisu lisaks muudeti? Plaaniti Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus muuta 38 1 2019 (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) 789 SE (eelnõu lükati tagasi) 2 2018 Tarbijakaitseameti ja tehnilise Järelevalve Ameti ühendamine 55 3 2017 Maavalitsuste tegevuse lõpetamine 59 PõM nimetuse muutmine. Regionaalhalduse ja –arengu, ruumilise 4 2015 planeerimise valdkonnad SiM-st RaM-i, konkurentsijärelevalve 18 MKM-st JuM-i 5 2014 Ministrite ametinimetuste seaduses sätestamisest loobumine 8 Riigi Infosüsteemide Arenduskeskuse ümberkorraldamine Riigi 6 2011 (vaid VVS) Infosüsteemi Ametiks Tervishoiuameti, Tervisekaitseinspektsiooni ja Kemikaalide 7 2009 45 Teabekeskuse ühendamine Terviseametiks Taimetoodangu Inspektsiooni, 13 piirkondliku maaparandusbüroo 8 2009 ning Maaparanduse Ehitusjärelevalve- ja ekspertiisibüroo 16 ümberkorraldamine Põllumajandusametiks 9 2009 Eesti Riikliku Autoregistrikeskuse ja Maanteeameti ühendamine 6 Keskkonnaministeeriumi keskkonnateenistuste, Riikliku 10 2008 Looduskaitsekeskuse ja Kiirguskeskuse ühendamine Keskkonna- ja 31 Looduskaitseametiks 11 2008 PPA loomine 11125 12 2008 ARK ümberkorraldamine valitsusasutuseks 2 Energiaturu Inspektsioon, Konkurentsiamet, 13 2007 Raudteeinspektsioon, Sideamet ja Tehnilise Järelevalve 36 Inspektsioon ühendati Konkurentsiametiks Eesti Kohtuarstlik Ekspertiisibüroo ning Kohtuekspertiisi ja 14 2007 3 Kriminalistika keskus ühendamine 15 2006 Termini „huvialaharidus“ asendamine terminiga „huviharidus“ (vaid VVS) VVS muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise 16 2005 seaduse eelnõu (748 SE). Regionaalministri pädevuse 7 täpsustamine temale alluvate valdkondade juhtimisel 17 2005 JuM ja VäM valitsemisalade kirjelduste täpsustamine 1 Regionaalministri pädevuse täpsustamine temale alluvate 18 2005 7 valdkondade juhtimisel 25 107 seadust muudeti, lisaks 4 seadust tunnistati kehtetuks. 12  KaM valitsemisala hallatavate riigiasutuste riigikaitseosakondade 19 2005 5 ümberkorraldamine Kaitseressursside Ametiks PõM-le kalanduse valdkonna administreerimisega seotud 20 2004 (vaid VVS) ülesannete lisamine 21 2003 Maksuameti ja Tolliameti ühinemine Maksu- ja Tolliametiks 63 SiM-s lisaks siseministri ametikohale regionaalministri ametikoha 22 2003 8 loomine Raudteeseaduse eelnõu. Vabariigi Valitsuse seaduse § 63 23 2003 muutmise seaduse eelnõu. Raudteeinspektsiooni moodustamine 1 Raudteeameti reorganiseerimise teel 24 2002 VäM valitsemisala ülesannete täpsustamine 1 25 2002 SoM valitsemisala ülesannete muutmine 1 Tõuaretusinspektsiooni asemel Veterinaar- ja Toiduametile 26 2002 1 järelevalve ülesande panemine Majandusministeeriumi ning Teede- ja Sideministeeriumi 27 2002 45 ühendamine 28 2002 Haridusministeeriumi ümbernimetamine HTM-ks 33 Muinsuskaitseinspektsiooni ülesannete üleminek 29 2001 1 Muinsuskaitseametile VVS § 63 muutmise seaduse eelnõu (610 SE) kohta. 30 2000 Majandusministeeriumi valitsemisalast arvati välja Turismiamet. (vaid VVS) Ülesanded sihtasutusele. RaM valitsemisala täpsustamine seoses Finantsinspektsiooni 31 2000 1 seaduse rakendamisega Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele Muudatuse ulatus on pigem väike, kuna see ei puuduta ametnike ja töötajate igapäevast töökorraldust, vaid võimaldab tõhusamalt teha ümberkorraldusi. Mõju rahvusvahelistele suhetele. Muudatus ei mõjuta Eesti rahvusvaheliste kohustuste täitmist või Eesti välisesinduste tööd. OECD erinevatel aastatel tehtud soovituste elluviimine võib parandada Eesti mainet korruptsiooniga võitlusse tõsiselt suhtuva riigina. Arvestades, et avalduva mõju ulatus on oma olemuselt väike ja otseselt mõjutatud sihtrühm pigem väike (õigusloome väljatöötamisega vahetult seotud ametnikud), siis võib avalduvat mõju pidada ühiskonna tasandil väheoluliseks. Mõju avaldumine on ühekordne ning piirdub regulatsiooni muutmise ning sellega kohanemisega. Muudatus ise otsest mõju riigikorraldusele ei avalda, kuid loob tulevikus võimalused muudatusteks, mille mõju võib olla oluline. 11.1.2. Vabariigi Valitsuse seadus on liiga detailne Muudatusega püütakse vähendada VVS-s regulatsiooni, mida võiks sätestada Vabariigi Valitsuse, ministri või asutuse juhi tasandil (näiteks valitsusasutuse struktuuri ja struktuuriüksuste juhtimise küsimused, mis ei pea olema seaduses). Muudatuse sihtrühm: Riigikogu liikmed, valitsuskabineti liikmed, ministeeriumide ametnikud ja töötajad, haldusasutuste ametnikud ja töötajad Muudatusega kaasnevad mõjud: avaliku sektori korraldusele 13 Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele Muudatus mõjutab nii eelnõude ettevalmistajaid kui ka Riigikogu liikmeid seeläbi, et kui näiteks struktuuri ja struktuuriüksuste juhtimise küsimused on reguleeritud madalamalseisva akti tasemel, ei ole vaja muuta seaduseid. Sellega väheneb töökoormus. Samas võib tekkida oht, et olukorras, kus ümberkorralduste tegemine muutub senisest hõlpsamaks, kujuneb ümberkorralduste tegemine pidevaks praktikaks ning kaob stabiilsus ning töörahu. Riski aitab maandada valitsuse teadlik enesekontroll eesmärgiga hoiduda põhjendamatute muudatuste tegemisest. Mõju ulatust võib pidada pigem väikeseks – muudatustega ei kaasne sihtrühmale vajadust enda tegevus põhimõtteliselt ümber korraldada, samuti võib puudutatud sihtrühma pidada pigem väikesearvuliseks. Ka ei kaasne muudatusega soovimatuid riske, mida ei oleks võimalik maandada ning mõju avaldub ühekordselt ning piirdub olemasoleva regulatsiooni muutmise ning sellega kohanemisega. Kokkuvõtlikult võib avalduvat mõju pidada ühiskonna tasandil pigem väheoluliseks. 11.2. Kavandatav muudatus 2 11.2.1. Kehtiva Vabariigi Valitsuse seaduse regulatsiooni korrastamine 11.2.1.1 Eluasemekulude hüvitamise regulatsiooni kehtestamine valitsusliikmetele Muudatusega jäetakse VVS-st välja aegunud regulatsioon tööandja eluruumi osas, kuna Riigikantselei ega ministeeriumide valduses ei ole eluruume, mida valitsuse liikmetele kasutamiseks anda. Regulatsioon kaasajastatakse ja kehtestatakse Riigikogu liikmete eluasemekulude hüvitamist reguleerivate normidega sarnased normid. Riigikogu liikmetel on teatavatel tingimustel õigus nõuda eluasemekulude hüvitamist. Muudatuse tulemusel koheldakse Vabariigi Valitsuse liikmeid ja Riigikogu liikmeid ühetaoliselt. Muudatuse sihtrühm: valitsuskabineti liikmed Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele Muudatus ei too kaasa olulist mõju, kuna juba praegu ei ole Vabariigi Valitsuse liikmete kasutuses tööandja eluruume. Küll aga võib tekkida vajadus hüvitada eluasemekulusid juhul, kui valitsusliikme elukoht asub Tallinnast kaugel, mistõttu kaasneb rahaline mõju riigi sektorile. Muudatusega ei kaasne olulist mõju. 11.2.1.2 Vabariigi Valitsuse liikme ametist lahkunud isiku töökoha piirang Ministri ametist lahkunule töökoha piirangu seadmine tuleneb GRECO poolt Eestile antud soovitusest vältida korruptsiooniriski. Sarnane regulatsioon on hetkel kehtestatud avaliku teenistuse seaduses ametnikele. Nimelt avaliku teenistuse seaduse § 60 lõike 5 kohaselt teenistusest vabastatud ametnik ei või ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates saada korruptsioonivastase seaduse § 7 lõike 1 punktide 2 ja 3 tähenduses seotud isikuks sellise eraõigusliku juriidilise isikuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. Eraldi hüvitist eelpool viidatud piirangu kompenseerimiseks ei ole ettenähtud ametnikele ega nähta ette ka isikutele, kes lahkuvad ministri ametist. Muudatus toob kaasa korruptsiooniriski vähenemise. Muudatuse sihtrühm: valitsuskabineti liikmed Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele 14 Muudatus mõjutab isikuid, kes vabastatakse ministriametist, kuna piiratakse nende põhiseaduse §-st 29 tulenevat õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Piirang on põhjendatud korruptsiooni vältimise eesmärgiga ning on kehtestatud üheks aastaks, mis ei ole väga pikk periood. Lisaks piiratakse üksnes teatavatele ameti- ja töökohtadele asumist. Läbipaistvam ja korruptsiooniriski vaba valitsemine parandab üldist usaldust riigijuhtide vastu ning parandab seeläbi õiguskeskkonda ning õiguskuulekust. Muudatusel on mõju ka rahvusvahelisel tasandil, sest sellise muudatuse seadusesse viimine tõstab Eesti mainet korruptsiooniga võitlusse tõsiselt suhtuva riigina (riigina, kes võtab arvesse GRECO soovitusi). Arvestades muudatuse väga väikest sihtrühma, tuleb avalduvat mõju pidada ühiskonna tasandil pigem väheoluliseks. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Muudatused ei too enesega kaasa muutusi halduskoormuses. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatusega võivad kulud suureneda juhul, kui Vabariigi Valitsuse liikmele hakatakse hüvitama eluasemekulusid. 14. Edasine mõjude analüüs Arvestades, et muudatused ei too endaga kaasa olulist mõju, ei kavandata eelnõu jaoks andmekogumist ning analüüsi. Juhul, kui eelnõu käigus tekib selleks vajadus, jätkatakse tavapärase mõjuanalüüsiga. Samas on kehtivas VVS-s veel küsimusi, mida ei ole käesolevas VTK-s kajastatud, kuid mida tuleks analüüsida: 1) Teenistuslik järelevalve Lühidalt probleemist Kehtiv õigus jagab riigi teostatava järelevalve sisuliselt kolmeks – teenistuslik järelevalve, riiklik järelevalve ja haldusjärelevalve. Kehtivas VVS-s reguleerib seaduse 8. peatükk teenistuslikku järelevalvet. VVS § 93 kohaselt tehakse valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse tagamiseks teenistuslikku järelevalvet. Teenistuslikku järelevalvet teostatakse alluvuse korras (erinevalt riiklikust ja haldusjärelevalvest, mida ei teostata alluvuskorras). Teenistusliku järelevalve kontekstis ei saa rääkida vajadusest tagada järelevalvealuse asutuse (menetlus)põhiõigused, kuna neid asutusel ei ole. Seetõttu peab teenistuslik järelevalve olema kiire ja tõhus ning lahendama probleemi kohe ja lõplikult. Teisalt ei tohi teenistuslik järelevalve sekkuda meelevaldselt ega kergekäeliselt valdkondliku haldusorgani tegevusse. Seda seetõttu, et seadusandja on määranud just selle asutuse peamiseks eksperditeadmistega otsustajaks, kes tõlgendab õigust, viib läbi haldusmenetluse (kaasab, uurib, kuulab ära, hindab tõendeid, kaalub asjaolusid jm) ning teeb kaalutlusotsuse. Sama suurt ekspertiisiteadmist teenistusliku järelevalve läbiviijal pigem ei ole. Teenistusliku järelevalve teostajal on õigus (VVS § 93): 15  1) teha ettekirjutus akti või toimingu puuduste kõrvaldamiseks; 2) peatada toimingu sooritamine või akti kehtivus; 3) tunnistada akt kehtetuks. Tänasel kujul teenistuslikust järelevalvest on puudu preventiivne ja üldine haldusasutuste suunamise aspekt. Täpne ei ole ettekirjutuse mõiste kasutamine haldusesiseses kommunikatsioonis, kuna sellel pole võrreldavat olemust haldusmenetluse kontekstis haldusvälisele isikule suunatud ettekirjutusega. Kehtivas õiguses puuduvad teenistusliku järelevalve meetmed, mis võimaldaksid lahendada ametiasutuse tegevusetusest tulenevaid probleeme. Selleks peaks järelevalveorganil olema õigus kohustada järelevalve subjekti talle õigusaktist tulenevat otsustamiskohustust täitma, sh haldusakti andma või toimingut sooritama. Lisaks toimingu sooritamise peatamisele (VVS § 93 lg 2 p 2) peaks järelevalveorganil olema õigus kohustada järelevalve subjekti ka toimingut lõpetama.26 Uurimisküsimus Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid, ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada olemasoleva seadusandluse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni või välja töötada uut? 2) Haldusjärelevalve Lühidalt probleemist Mait Laaring on juhtinud Juridica artiklis „Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma“27 tähelepanu sellele, et VVSi kaks haldusjärelevalve paragrahvi annavad väga laia haldusjärelevalve mõiste. VVS § 751 lõike 1 kohaselt on haldusjärelevalve „ühe haldusorgani järelevalve teise haldusorgani üle“. Üksnes selle tõdemusega piirdudes võiks haldusjärelevalvena mõista igasugust haldusinternset järelevalvet. Rohkem piiritlevad seda mõistet siiski sama paragrahvi lõige 2, mille kohaselt on riigi haldusorganite vaheline järelevalve haldusjärelevalve üksnes siis, kui see ei toimu alluvuskorras, ja lõige 3, millest saab järeldada, et ühe haldusorgani järelevalve teise haldusorgani üle hõlmab ka ühe haldusekandja järelevalvet teise haldusekandja üle, mitte üksnes ühe haldusekandja organite vahelist järelevalvet. Haldusjärelevalve mõiste sisustamine tekitab peamiselt kaks küsimust: a) kuidas rahuldavalt piiritleda avarat haldusjärelevalvet muudest haldussisese (aga ka haldusvälise) järelevalve liikidest; b) kuidas tagada haldusjärelevalve sisemine ühtsus, sest haldusjärelevalve mõistesse hõlmatud erinevad järelevalveolukorrad ja -suhted muudavad sisemiselt heterogeenseks ka selle osa haldusjärelevalvest, mis jääb kahtluseta selle piiride sisse. Praktikas on küsimusi tekitanud ka haldusjärelevalve käigus tehtavate otsuste määratlemine (haldusakt või haldusesisene üksikakt) ning tekkivate vaidluste lahendamine (organitüli või halduskohtulik vaidlus). VVS § 752 loetleb haldusjärelevalve meetmed ammendava loeteluna. Loetelust puudub õigus kasutada andmekogu andmeid. Tulenevalt sellest, et põhiõiguste riivel ei ole haldusjärelevalves sellist 26 Arvamus halduskorralduse uue regulatsiooni väljatöötamiskavatsuse projekti kohta. Toimetaja: Ü. Madise. Tartu Ülikooli riigi- ja rahvusvaheise õiguse instituut, lk 39. 27 M. Laaring. Haldusjärelevalvest läbi riikliku järelevalve prisma. Juridica nr 4, 2019. Kättesaadav veebis https://www.juridica.ee/article_full.php?uri=2019_4_haldusj_relevalvest_l_bi_riikliku_j_relevalve_prisma&pdf=1 16 tähendust kui haldusväliste isikute üle toimuva riikliku järelevalve puhul, on küsimus ka masspäringutes. Nt kas saaks andmekogud automatiseeritult panna võrdlema, et tuvastada rikkumisi. Seega tõusetub laiemalt küsimus, kas meetmed, mis VVS § 752 loetelus on antud, on piisavad. Uurimisküsimus Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada kehtiva õiguse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni või välja töötada uut? Lisaks VVS-st tulenevatele küsimustele, on ka halduskoostöö seaduses mitmeid küsimusi, mis vajavad analüüsimist. Näiteks: 1) Ametiabi Lühidalt probleemist Ametiabi regulatsiooni puuduseks võib pidada eelkõige bürokraatiat ametiabi taotlemisel, vaidluste tekkimise kõrget riski ning kulude hüvitamise regulatsiooni ebaselgust. Täitevvõimu organite pädevust puudutavad õigusvaidlused lahendatakse kehtiva õiguse kohaselt halduse siseselt kohtumenetluseta. Kuigi õiguslike vaidluste lahendamise täpsema korra peaks määrama Vabariigi Valitsus, siis sellist korda kehtestatud ei ole. Samas vajadus regulatsiooni järele on olemas.28 Uurimisküsimus: Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada kehtiva õiguse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni või välja töötada uut? 2) Haldusülesannete delegeerimine (haldusülesannete täitmine väljaspool haldusasutusi) Lühidalt probleemist Eesti kehtivas õiguses sätestab halduslepingu üldnõuded haldusmenetluse seadus. Samas ei tulene sealt täpsemat regulatsiooni halduslepingule, millega delegeeritakse avalikke ülesandeid teistele isikutele. Nimetatud regulatsioon sisaldub halduskoostöö seaduses, kus sätestatakse haldusülesande täitmiseks volitamise formaalsed eeldused, kaalutlused, millega tuleb haldusülesande üleandmisel arvestada, nõuded eraõiguslikust isikust lepingupoolele, halduslepingu sõlmimise otsustuspädevus, halduslepingu kohustuslikud tingimused, järelevalve korraldamine ning halduslepingu ühepoolse lõpetamise tingimused. Kui Eesti otsene riigihaldus on reguleeritud Vabariigi Valitsuse seaduses, siis kaudse riigihaldusega seonduv on reguleeritud erinevates õigusaktides. Kõik need kokku aga moodustavad riigi halduskorralduse, mille üldine regulatsioon võiks sisalduda ühes seaduses. Uurimisküsimus: Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada kehtiva õiguse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni või välja töötada uut? 3) Halduslepingute sõlmimine (§ 13) Lühidalt probleemist Halduskoostöö seaduse § 13 reguleerib isikuga halduslepingu sõlmimise korda. Sama paragrahvi lõikest 2 tulenevad erandid, milliste halduslepingute suhtes § 13 ei kohaldata. Loetelu läheb 28 2.03.2017 memorandum valitsuskabineti nõupidamisele. 17 aastatega pikemaks ning tõusetub küsimus, kas selliste erandite kehtestamine peaks olema halduskoostöö seaduses või igas valdkonnaseaduses. Uurimisküsimus: Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada kehtiva õiguse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni või välja töötada uut? 4) Riigihangete seaduse ja halduskoostöö seaduse vahelised vastuolud 2017. aastal jõustunud riigihangete seaduse seletuskirjas on kirjeldatud riigihangete seaduse ja halduskoostöö seaduse vahelisi vastuolusid, mis on tänaseni lahendamata ja mis on seotud just 2017. aastal tehtud muudatustega. Näiteks kui riigihangete seaduse kohaselt oleks võimalik sisetehing, suunab halduskoostöö seadus aga läbirääkimisteta hankemenetlusse. Uurimisküsimus: Kaardistada, millised on põhilised praktikas tõusetunud probleemid ja analüüsida, kas neid probleeme on võimalik lahendada kehtiva õiguse raames või on vaja muuta olemasolevat regulatsiooni? Kui ülal viidatud teemad on analüüsitud ja leitakse, et on vajalik välja töötada kas halduskorralduse seaduse eelnõu või muuta olemasolevat regulatsiooni (VVS-i või halduskoostöö seadust), koostatakse eraldi eelnõu väljatöötamiskavatsus ja eelnõu koos seletuskirjaga. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Väljatöötamiskavatsuse koostajad toetavad lahendustena esitatud muudatusi. Lahendustele ei ole VTK koostamise käigus leitud alternatiivseid regulatiivseid võimalusi, seetõttu alternatiive VTKs võrreldud ei ole. Iga muudatuse elluviimise praktiline alternatiiv on muudatust mitte ellu viia. 15.1. Töötatakse välja uus tervikseadus 15.2. Muudatused tehakse senise x seaduse struktuuris 15.3 Selgitus Muudatusi ei ole sedavõrd palju, et peaks töötama välja uue seaduse eelnõu 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Vabariigi Valitsuse seadus, seadused ja määrused, mis nimetavad ministeeriumi/ameti/inspektsiooni/hallatava riigiametiasutuse nime. 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Eelnõu ja seletuskiri saadetakse eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Kuna kavandatava eelnõuga ei kaasne olulisi mõjusid, siis edasist mõjuanalüüsi ei planeerita. Uute teemade või muudatuste lisandudes teostatakse vajalik mõjuanalüüs eelnõu koostamise käigus. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja Täiendavat kontseptsiooni ei kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostata. 1.08.2019 arutas koostatakse eelnõu kontseptsioon) valitsuskabinet VVS ja HaKS eelnõu kontseptsiooni ja võttis selle teadmiseks. 18 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja juuli 2020 kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg juuni 2021 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Monika Tappo, [email protected], telefon: 6 208 184 19 EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/20-0232 - Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Vabariigi Presidendi Kantselei; Riigikontroll; Riigikohus; Riigikogu Kantselei; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 20.04.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/da38f839-5ccf-4278-91db-afaa65acd395 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/da38f839-5ccf-4278-91db-afaa65acd395?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main