Kiri

EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: KEM/20-0309 - Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 30.03.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0646fca4-3af9-48b0-8956-38d7c87500e8 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0646fca4-3af9-48b0-8956-38d7c87500e8?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main Ministeeriumid 23.03.2020 nr 1-4/20/1281 Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) eelnõu kooskõlastamiseks esitamine Keskkonnaministeerium esitab kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) eelnõu. Palume kooskõlastust 30. märtsiks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Rene Kokk Minister Lisad: 1. Eelnõu 2. Seletuskiri 3. Rakendusakti kavand 4. Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas 5. Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise õiguslik analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks 6. Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni liitmise ja keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise analüüs Teadmiseks: Eesti Linnade ja Valdade Liit Annemari Vene, 5565 5707 [email protected] Narva maantee 7a/ Tallinn 15172/ 626 2802/ [email protected]/ www.envir.ee/ Registrikood 70001231  EELNÕU 17.03.2020 Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) § 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 61 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas on järgmised ametid: 1) Maa-amet; 2) Keskkonnaamet.“; 2) seadust täiendatakse §-ga 10515 järgmises sõnastuses: „§ 10515. Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamise korraldamine (1) Keskkonnaamet ja Keskkonnainspektsioon korraldatakse ümber ning ühendatakse Keskkonnaametiks alates 2021. aasta 1. jaanuarist. Asutuste ühendamisega seotud toimingud teeb Keskkonnaministeerium. (2) Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ametnikud ja töötajad, kelle ameti- või töökoht ning teenistus- või tööülesanded asutuste ühendamise tõttu ei muutu, jätkavad teenistust alates 2021. aasta 1. jaanuarist Keskkonnaameti koosseisus ettenähtud ameti- või töökohal kooskõlas avaliku teenistuse seaduse § 16 lõikega 5 ja § 98 lõike 1 punktiga 1 ning töölepingu seaduse § 112 lõikega 1. (3) Kõigis õigussuhetes, milles Eesti Vabariiki on esindanud Keskkonnainspektsioon, loetakse alates 2021. aasta 1. jaanuarist Eesti Vabariigi esindajaks Keskkonnaamet. (4) Alates 2021. aasta 1. jaanuarist loetakse kehtivates õigusaktides kuni vastava muudatuse tegemiseni hiljemalt 2022. aasta 1. jaanuaril sõna „Keskkonnainspektsioonˮ asendatuks sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes.ˮ. § 2. Atmosfääriõhu kaitse seaduse muutmine Atmosfääriõhu kaitse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 70 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Kui Keskkonnaamet tuvastab käesoleva seaduse § 68 lõike 1 alusel kehtestatud lõhnaaine esinemise häiringutaseme ületamise, määrab ta lõhnaaine esinemise häiringutaseme ületamise põhjustanud heiteallika käitajale tähtaja lõhnaaine esinemise vähendamise kava koostamiseks.ˮ; 3) paragrahvi 71 lõikest 1 jäetakse välja sõnad „Keskkonnainspektsiooni pooltˮ; 1 4) paragrahvi 71 lõikest 2 ja § 103 lõikest 2 jäetakse välja sõnad „Keskkonnainspektsioonile jaˮ; 5) paragrahvi 71 lõikes 7 asendatakse sõnad „Keskkonnainspektsioon koostöös Keskkonnaametigaˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ; 6) paragrahvi 102 lõikest 2 jäetakse välja sõnad „ja Keskkonnainspektsiooniˮ; 7) paragrahvi 102 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Käitaja on kohustatud põhjendamatu viivituseta esitama Keskkonnaametile õhusaasteloa andmiseks, muutmiseks ja kehtetuks tunnistamiseks ning keskkonnaalaseks kontrolliks nõutavad andmed.ˮ; 8) paragrahvi 103 lõikes 3 asendatakse sõnad „ja Keskkonnainspektsioon esitavadˮ sõnaga „esitabˮ. § 3. Biotsiidiseaduse muutmine Biotsiidiseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 4. Ehitusseadustiku muutmine Ehitusseadustiku § 130 lõikes 5 ja § 141 punktis 3 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 5. Elektroonilise side seaduse muutmine Elektroonilise side seaduse § 1111 lõike 11 punktis 3 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonileˮ sõnaga „Keskkonnaametileˮ. § 6. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse muutmine Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 33 lõikes 1 ja § 105 lõikes 3 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ; 2) paragrahvi 105 lõikest 1 jäetakse välja sõna „Keskkonnainspektsioon,ˮ. § 7. Geneetiliselt muundatud mikroorganismide suletud keskkonnas kasutamise seaduse muutmine Geneetiliselt muundatud mikroorganismide suletud keskkonnas kasutamise seaduse §-des 18 ja 182 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 8. Geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise seaduse muutmine Geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. 2 § 9. Jahiseaduse muutmine Jahiseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 10. Jäätmeseaduse muutmine Jäätmeseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 11. Kalandusturu korraldamise seaduse muutmine Kalandusturu korraldamise seaduse § 50 lõike 6 punktis 2 ja §-s 57 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 12. Kalapüügiseaduse muutmine Kalapüügiseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 13. Kemikaaliseaduse muutmine Kemikaaliseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 31 lõikest 1 jäetakse välja sõnad „ja Keskkonnainspektsiooniˮ. § 14. Keskkonnajärelevalve seaduse muutmine Keskkonnajärelevalve seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 10 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Riigi keskkonnakaitseinspektor on Keskkonnaameti ametnik, kellele järelevalvekohustus on pandud ametijuhendiga.ˮ; 3) paragrahvi 14 lõike 1 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Riigi keskkonnakaitseinspektori vormiriietuse ja ametitunnuste kirjelduse ning vormi- ja eririietuse väljaandmise ja kandmise korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister.ˮ. § 15. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmine Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 16 lõike 3 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „3) Keskkonnaametit, kui otsustajaks ei ole Keskkonnaamet;ˮ; 3 2) paragrahvi 55 lõikes 2 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 16. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse muutmine Keskkonnaseadustiku üldosa seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 17. Keskkonnaseire seaduse muutmine Keskkonnaseire seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvist 14 jäetakse välja sõnad „Keskkonnainspektsioonile jaˮ. § 18. Keskkonnatasude seaduse muutmine Keskkonnatasude seaduse § 52 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(5) Saastetasu maksja on kohustatud võimaldama Keskkonnaametil tutvuda lepinguga seotud originaaldokumentidega, tagama talle juurdepääsu keskkonnakaitsemeetmete rakendamise paika ning lubama tal teha seal lepingu täitmise kontrollimiseks vajalikke mõõtmisi ja võtta proove.“. § 19. Keskkonnavastutuse seaduse muutmine Keskkonnavastutuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 9 lõigetest 1 ja 4 jäetakse välja sõnad „või Keskkonnainspektsiooniˮ; 2) paragrahvi 39 lõikes 2 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 20. Kiirgusseaduse muutmine Kiirgusseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvist 25 jäetakse välja sõnad „Keskkonnainspektsiooni jaˮ; 3) paragrahvi 30 lõikest 2 jäetakse välja tekstiosa „, Keskkonnainspektsioonˮ; 4) paragrahvi 107 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks; 5) paragrahvi 112 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Kiirgusohutuse riiklikku järelevalvet teeb Keskkonnaamet.ˮ. 4 § 21. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 664 lõikes 3 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 22. Korrakaitseseaduse muutmine Korrakaitseseaduse § 351 lõikes 3 asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 23. Kriminaalmenetluse seadustiku muutmine Kriminaalmenetluse seadustikus asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 24. Liiklusseaduse muutmine Liiklusseaduse § 77 lõike 6 punktis 7 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsiooniˮ sõnaga „Keskkonnaametiˮ. § 25. Looduskaitseseaduse muutmine Looduskaitseseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 22 punktist 4 jäetakse välja sõnad „ning Keskkonnainspektsiooni teavitamine avastatud õigusrikkumistestˮ; 3) paragrahvi 55 lõikest 4 jäetakse välja sõnad „või Keskkonnainspektsioonileˮ. § 26. Loomakaitseseaduse muutmine Loomakaitseseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 27. Maapõueseaduse muutmine Maapõueseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 39 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Loa andja teavitab loa kehtetuks tunnistamisest uuringuruumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust, Maa-ametit ja Keskkonnaministeeriumit.ˮ; 3) paragrahvi 70 lõikest 3 ja § 71 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, Keskkonnainspektsiooniˮ; 4) paragrahvi 107 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. 5 § 28. Maksukorralduse seaduse muutmine Maksukorralduse seaduse § 29 punktides 39 ja 40 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonileˮ sõnaga „Keskkonnaametileˮ. § 29. Meresõiduohutuse seaduse muutmine Meresõiduohutuse seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 30. Metsaseaduse muutmine Metsaseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 651 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle teostab Keskkonnaamet.ˮ; 3) paragrahvi 651 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks; 4) paragrahvi 652 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. § 31. Pakendiseaduse muutmine Pakendiseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 32. Sadamaseaduse muutmine Sadamaseaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 33. Toote nõuetele vastavuse seaduse muutmine Toote nõuetele vastavuse seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 34. Tuleohutuse seaduse muutmine Tuleohutuse seaduse § 38 lõike 1 punktis 7 asendatakse sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 35. Tööstusheite seaduse muutmine Tööstusheite seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 6 2) paragrahvi 18 lõike 1 punktidest 1 ja 3 jäetakse välja sõnad „Keskkonnainspektsiooni jaˮ; 3) paragrahvi 18 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Kui loa nõuete rikkumine võib kaasa tuua vahetu ja olulise ebasoodsa mõju keskkonnale ja inimese tervisele, peatab Keskkonnaamet käitise, põletusseadme, jäätmepõletus- või koospõletustehase või selle osa tegevuse, kuni käitaja tegevus vastab loa nõuetele.ˮ; 4) paragrahvi 54 punktist 1 jäetakse välja sõnad „või Keskkonnainspektsioonileˮ; 5) paragrahvi 59 lõikest 2 ja § 78 lõikest 2 jäetakse välja sõnad „ja Keskkonnainspektsiooniˮ; 6) paragrahvi 59 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Käitaja on kohustatud esitama Keskkonnaametile tema nõudmisel kompleksloa andmiseks, muutmiseks ja kehtetuks tunnistamiseks, kompleksloa nõuete läbivaatamiseks ning keskkonnaalase kontrolli teostamiseks vajalikud andmed.ˮ; 7) paragrahvi 83 lõikest 1 jäetakse välja tekstiosa „, Keskkonnainspektsiooniˮ; 8) paragrahvist 150 jäetakse välja sõnad „ja Keskkonnainspektsioonileˮ; 9) paragrahvi 155 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks; 10) paragrahvi 157 lõikes 1 asendatakse sõnad „Keskkonnainspektsioon Keskkonnaametit kaasatesˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 36. Vedelkütuse seaduse muutmine Vedelkütuse seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 37. Veeseaduse muutmine Veeseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes; 2) paragrahvi 196 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 1 nimetatud tegevuse, mille registreerib Keskkonnainspektsioonˮ; 3) paragrahvi 199 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Keskkonnaamet keeldub veekeskkonnariskiga tegevuse registreerimisest, kui: 1) tegevusel võib olla pinna- või põhjavee omadustele, vee-elustikule või veega seotud elustikule oluline ebasoodne mõju, mida ei ole võimalik kõrvaltingimuste kehtestamisega piisavalt vähendada; 2) taotleja on esitanud teadvalt valeandmeid, mis mõjutavad tegevuse registreerimise otsustamist; 3) tegevuseks on vaja veeluba või kompleksluba; 4) dispergentide kasutamisega põhjustatav ebasoodne mõju pinna- või põhjavee omadustele, vee-elustikule või veega seotud elustikule ei ole põhjendatud, arvestades saastatuse või saasteainete leviku iseloomu või ulatust.ˮ; 7 4) paragrahvi 201 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast jäetakse välja sõnad „või Keskkonnainspektsioonˮ; 5) paragrahvi 250 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle teevad Keskkonnaamet, Terviseamet, Veterinaar- ja Toiduamet ning kohaliku omavalitsuse üksus.ˮ; 6) paragrahvi 250 lõiked 6 ja 7 tunnistatakse kehtetuks. § 38. Väärteomenetluse seadustiku muutmine Väärteomenetluse seadustikus asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ. § 39. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse muutmine Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduses asendatakse läbivalt sõna „Keskkonnainspektsioonˮ sõnaga „Keskkonnaametˮ vastavas käändes. § 40. Seaduse jõustumine (1) Käesolev seadus jõustub 2021. aasta 1. jaanuaril. (2) Käesoleva seaduse § 1 punkt 2 jõustub üldises korras. Henn Põlluaas Riigikogu esimees Tallinn, 2020 Esitab Vabariigi Valitsus……………………… Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus. Vabariigi Valitsuse nimel (allkirjastatud digitaalselt) 8  Seletuskiri Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) eelnõu juurde 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõukohase Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) ja teiste seaduste muutmise seadusega (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) tehakse muudatused Vabariigi Valitsuse seadusesse ja 39 muusse seadusesse eesmärgiga ühendada Keskkonnaministeeriumi (edaspidi ka KeM) valitsemisala valitsusasutused Keskkonnaamet (edaspidi ka KeA) ja Keskkonnainspektsioon (edaspidi ka KKI). KeA ja KKI ühendamine lähtub riigireformi üldisemast põhimõttest, milleks on dubleerimise vähendamine riigiametites, ametiasutuste arvu vähendamine ning avaliku teenuse kvaliteedi ja kättesaadavuse paranemine. Soovitus keskkonnavaldkonna ühendameti loomiseks on tehtud ka riigiülesannete analüüsis (2016)1. KeA ja KKI ülesanded on omavahel tihedas seoses – KeA ülesanne on viia ellu riigi keskkonnakasutuse, looduskaitse ja kiirgusohutuse poliitikat ning osaleda vastava valdkonna õigusaktide väljatöötamises ning KKI ülesandeks on järelevalve looduskeskkonna ja -varade kasutamise üle, menetledes selleks nii keskkonnaalaseid väär- kui 2011. aastast ka kuritegusid. Asutuste vahel ei ole otsest dubleerimist, kuid see-eest on palju kliendi vaates teineteisele loogiliselt järgnevaid teenuseid, mille ühes asutuses korraldamine annab olulise lisandväärtuse. KeA ja KKI teevad ka täna tihedat koostööd, kuid ühendasutuses on võimalik paremini täita asutuste tegevuses ilmnenud võimelünkasid, nagu näiteks vajadus operatiivseteks ja ennetavateks riskianalüüsideks ning nõustamistegevusteks Maksu- ja Tolliameti või Politsei- ja Piirivalveameti eeskujul. Täiendav sünergia ja teenuste kvaliteedi kasv saavutatakse lisaks tänu ressursikasutuse ühendamisele – näiteks on KKI-il olemas 24/7 reageerimise võimekus, mille olemasolu eeldavad ka mõned tänased KeA teenused. KeA ja KKI funktsioonide ühendamine ühte asutusse pakub praegustele probleemidele ja vajakajäämistele järgmised lahendused ja võimalused: - suureneb valdkonnasisene sidusus – loodus- ja keskkonnakaitse valdkondade tegevuste ja prioriteetide planeerimisel on paremini võimalik arvestada järelevalve funktsioonide täitmise vajadustega ja ka vastupidi; - suurem selgus kodanikele – teenused on kergemini hoomatavad ning neid osutab üks asutus kogu teenusahela lõikes; - analüüsivõimekuse loomise ning ennetava kommunikatsiooni- ja nõustamistegevuse arendamise tulemusel paraneb keskkonnateadlik käitumine, kasvab seaduskuulekus keskkonnavaldkonnas ning paraneb muuhulgas ka keskkonnatasude laekumine; 1 Riigiülesannete analüüs, Rahandusministeerium, Mai 2016. Ettepanek: otstarbekas oleks läbi viia keskkonna valdkonna funktsionaalne analüüs ning kaaluda Keskkonnaameti, Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaagentuuri ühendamist ning ülesannete jaotuse üle vaatamist (sh Keskkonnaministeerium, Maa-amet, loodav riiklik geoloogiateenistus). Analüüsi alusel tuleks Keskkonnaministeeriumil valmistada koostöös Rahandusministeeriumiga ette ettepanekud keskkonnavaldkonna rakenduslike ülesannete täitmise paremaks korraldamiseks (Keskkonnaameti, Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaagentuuri võimalik ühendamine), (lk 396). Tutvutud 09.03.2020. https://drive.google.com/file/d/0B2eWQt1DaDp_alJSdUFNMG1sQk0/view 1 - läbi tugiteenuste ühendamise ja jagatud ressursikasutuse saavutatakse maksumaksja vahendite efektiivsem kasutamine; - saavutatakse senisest operatiivsem kohalolek looduses ja suurem valmisolek reageerida väljakutsetele; - luuakse eeldused loamenetluse ning järelevalve omavahelise suurema kooskõlastatuse saavutamiseks ja lubade tingimuste paremaks arusaadavuseks klientidele; - saavutatakse õigusaktide ühtsem tõlgendamine loamenetluses ning järelevalves; - paraneb võimekus teostada ühtseid arendusprojekte ning võtta kasutusele innovaatilisi lahendusi ja juurutada infosüsteeme; - valdkondlike prioriteetsete eesmärkide täitmise võimekus paraneb, kuna ressursse on võimalik rakendada kontsentreeritumalt ning läbimõeldumalt; - paraneb sisend poliitika kujundamisse. Uus ühendasutus jätkab KeA praeguses õiguslikus vormis valitsusasutusena. KeA tänastele funktsioonidele, õigustele ja kohustustele lisanduvad kõik senised KKI funktsioonid, õigused ja kohustused, sh õigused väärteo- ja kriminaalmenetluste läbiviimisel. Ühendasutuse loomine võimaldab senisest veelgi paremini toetada kriminaalmenetlusi valdkondliku ekspertiisiga. Ühendasutuse nimena jääb kasutusse Keskkonnaamet, mis on piisavalt üldine, et katta asutuse kõigi ülesannete ulatust ja olemust. Valitsusasutused ühendatakse 2021. aasta 1. jaanuarist. Seaduse jõustumise ajaks viiakse lõpule ühinemisega seonduvad tegevused, sealhulgas KeA uue põhimääruse, struktuuri ja koosseisu väljatöötamine ning sellega kaasnevad personalitoimingud, lahendatakse eelarvega seotud küsimused ning alustatakse muudetavate seaduste alusel kehtestatud määruste muutmist. Kõigis õigussuhetes, milles Eesti Vabariiki esindab KKI, loetakse alates 2021. aasta 1. jaanuarist Eesti Vabariigi esindajaks KeA. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja selle juurde koostatud seletuskirja koostasid valdkonna ühendasutuse loomise projektijuht Karl Laas Keskkonnaametist (e-post: [email protected]), Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühiste töörühmade juhid Tarvo Roose ja Allar Leppind ning töörühmade liikmed. Samuti on oma sisendi andnud Keskkonnaagentuuri, Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskuse ja Terviseameti töötajad. Seletuskirja lõppversiooni pani kokku Keskkonnaministeeriumi õigusosakonna nõunik Annemari Vene (e-post: [email protected]) ja keeleliselt toimetas Keskkonnaministeeriumi õigusosakonna peaspetsialist Aili Sandre (tel: 626 2953, e-post: [email protected]). 1.3. Märkused Kuna eelnõukohase seadusega muudetakse VVSi, kriminaalmenetluse seadustikku ja väärteomenetluse seadustikku, on seaduse vastuvõtmiseks vaja Riigikogu koosseisu häälteenamus. Eelnõul ei ole puutumust Euroopa Liidu õigusega. Eelnõukohase seadusega muudetakse seaduste järgmisi redaktsioone: - Vabariigi Valitsuse seadus (RT I, 12.12.2018, 8); - atmosfääriõhu kaitse seadus (RT I, 21.12.2019, 3); - biotsiidiseadus (RT I, 12.12.2018, 26); 2 - ehitusseadustik (RT I, 21.12.2019, 5); - elektroonilise side seadus (RT I, 08.01.2020, 4); - Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (RT I, 13.03.2019, 50); - geneetiliselt muundatud mikroorganismide suletud keskkonnas kasutamise seadus (RT I, 12.07.2014, 44); - geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise seadus (RT I, 15.03.2019, 23); - jahiseadus (RT I, 06.07.2018, 12); - jäätmeseadus (RT I, 21.12.2019, 6); - kalandusturu korraldamise seadus (RT I, 28.12.2018, 37); - kalapüügiseadus (RT I, 06.07.2018, 13); - kemikaaliseadus (RT I, 12.12.2018, 44); - keskkonnajärelevalve seadus (RT I, 13.03.2019, 81); - keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (RT I, 21.12.2019, 7); - keskkonnaseadustiku üldosa seadus (RT I, 21.12.2019, 2); - keskkonnaseire seadus (RT I, 22.12.2018, 11); - keskkonnatasude seadus (RT I, 21.12.2019, 8); - keskkonnavastutuse seadus (RT I, 21.12.2019, 9); - kiirgusseadus (RT I, 21.12.2019, 10); - kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (RT I, 05.02.2019, 9); - korrakaitseseadus (RT I, 13.03.2019, 95); - kriminaalmenetluse seadustik (RT I, 20.12.2019, 8); - liiklusseadus (RT I, 15.03.2019, 9); - looduskaitseseadus (RT I, 22.02.2019, 21); - loomakaitseseadus (RT I, 13.03.2019, 16); - maapõueseadus (RT I, 21.12.2019, 11); - maksukorralduse seadus (RT I, 06.11.2019, 9); - meresõiduohutuse seadus (RT I, 03.01.2020, 7); - metsaseadus (RT I, 13.03.2019, 61); - pakendiseadus (RT I, 13.03.2019, 103); - sadamaseadus (RT I, 15.03.2019, 13); - toote nõuetele vastavuse seadus (RT I, 12.12.2018, 67); - tuleohutuse seadus (RT I, 12.12.2018, 71); - tööstusheite seadus (RT I, 21.12.2019, 16); - vedelkütuse seadus (RT I, 12.12.2018, 77); - veeseadus (RT I, 21.12.2019, 17); - väärteomenetluse seadustik (RT I, 08.01.2020, 11); - ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus (RT I, 22.02.2019, 31). Muutmisel on aluseks võetud seaduste redaktsioonid, mis on eelnõu koostamise aja andmetel jõus 2020. aasta 1. aprilli seisuga. Eelnõu ei ole sisult seotud muu menetluses oleva eelnõuga. Menetluses oleva Põllumajandusameti ning Veterinaar- ja Toiduameti Põllumajandus- ja Toiduametiks ümberkorraldamisega seonduvalt Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega (eelnõu esitatud Riigikogule) muudetakse samuti VVS § 105, mida on arvestatud eelnõukohase seadusega VVS-i lisatava paragrahvi numeratsioonis. 3 2. Seaduse eesmärk 2.1. Taust 2016. aastal2 analüüsiti kõikide ministeeriumite haldusala funktsioone ja ülesandeid ning Keskkonnaministeeriumile anti muu hulgas soovitus kaaluda keskkonnaasutuste KeA, KKI ja Keskkonnaagentuuri (edaspidi KAUR) liitmist. Keskkonnaministeeriumi haldusala ümberkorraldust analüüsiti põhjalikult 2008. aastal, kui loodi Keskkonnaamet. Ühe alternatiivina kaaluti KKI ühendamist loodava KeA-ga. Liiga radikaalse muudatuse riskide maandamiseks jäeti asutused tookord ühendamata. Vastavalt 01.08.2019 peetud Vabariigi Valitsuse kabinetinõupidamisel tehtud otsustele ja kooskõlas Riigireformi tegevuskavaga 20192023 kiitis Vabariigi Valitsus kabinetinõupidamisel heaks keskkonnavaldkonna asutuste ümberkorralduse ettepaneku järgnevas sõnastuses: „Keskkonnaministeeriumil teha 2020. aasta märtsiks analüüs võimaliku keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise kohta ning käsitleda analüüsis Keskkonnaagentuuri ja Terviseameti ülesannete osalise kattuvuse küsimust koostöös Sotsiaalministeeriumiga.“. Ühendasutuse moodustamise ettevalmistamiseks telliti analüüs loamenetluse ja riikliku järelevalve sõltumatuse hindamiseks3 ning analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks4. KeA, KKI, Keskkonnauuringute Keskuse (edaspidi KUK), Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskuse (edaspidi KEMIT) ja Keskkonnaministeeriumi ühistööna koostati analüüs „Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni liitmine ja keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamine“ (Tallinn, 2020) (edaspidi eelanalüüs), millest saadi oluline sisend seletuskirja koostamisse. Analüüsid on seletuskirjale lisatud (lisa 2 – analüüs loamenetluse ja riikliku järelevalve sõltumatuse hindamiseks; lisa 3  analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks; lisa 4 – eelanalüüs). Samuti toimusid ühendamise ettevalmistamise käigus arutelud Terviseameti esindajatega ülesannete kattuvuse tuvastamiseks ja koostöö tõhustamise võimaluste leidmiseks. KeA ja Terviseameti ülesannetes otseseid kattuvusi ei tuvastatud. Samuti ei tuvastatud funktsioonide ühelt asutuselt teisele üleandmise vajadust. Küll aga leiti võimalusi paremaks infovahetuseks või teenuste sujuvamaks korraldamiseks kliendi vaates eeskätt kiirguskaitse ning meditsiiniseadmete kiirguskontrolli valdkondades. Paralleelselt ühendasutuse moodustamise menetlusega on Keskkonnaministeeriumis algatatud laiem protsess valitsemisala funktsioonide korrastamiseks, mis kulgeb aga käesoleva eelnõu aluseks olevast muudatusest erinevas tempos. KAUR-i funktsioone eelnõukohane seadus seega ei käsitle, kuna vastav analüüs on alles käimas. KAUR on VVS mõttes valitsusasutuse hallatav riigiasutus ning tema üksikute funktsioonide või kogu asutuse ühendametiga liitmise küsimus on keskkonnaministri pädevuses. 2 Riigiülesannete analüüs (Rahandusministeerium, mai 2016. Tutvutud 09.03.2020. https://drive.google.com/file/d/0B2eWQt1DaDp_alJSdUFNMG1sQk0/view). 3 Advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co „Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas” (2020, tellija: Rahandusministeerium). 4 Koort, Erkki „Keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise õiguslik analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks, mis on seotud organisatsiooni struktuuriehituslike ja menetlustaktikaliste küsimustega” (2020, tellija: Rahandusministeerium). 4 2.2. Riigireformi eesmärgid Alates 2017. aastast on Eestis keskvalitsuse tasandil aktiivselt tegeletud riigireformiga, mis on jaotatud erinevate tegevuskavade ning eesmärkide vahel. Keskkonnavaldkonna kontekstis omab riigireform ennekõike järgmisi lähtekohti: - asutusi omavahel pigem liidetakse, muuhulgas halduskulude vähendamise eesmärgil; - asutuste funktsioone vaadatakse üle nii haldusalade siseselt kui ka haldusalade vahel; - asutuste ning üksikute funktsioonide liitmisel lähtutakse tegevuspõhise riigieelarve (TERE) põhimõtetest ning peetakse silmas lõppkliendi ning kodaniku jaoks paremat teenust; - töökohti soovitakse viia pealinna piirkonnast väljapoole. Tehtud analüüsidele tuginedes on võimalik järeldada, et KeA ja KKI liitmine üheks asutuseks on perspektiivikas ning toetab ka riigireformi eesmärke, kusjuures osa eesmärke on kahte asutust silmas pidades juba praegu saavutatud. Näiteks on täidetud töökohtade Tallinnast väljaviimise eesmärk ning mõlemad asutused paiknevad hajusalt üle Eesti. Kuigi hajus paiknemine seab nii juhtidele kui tehnoloogiale suuremad nõuded, on regionaalpoliitilise meetmena mõlemas asutuses juba praegu traditsioonilise peakontori funktsioonid hajutatud üle Eesti. Töötajaid palgatakse võimalusel üle Eesti nende elukohtade, klientide ja olulisemate koostööpartnerite lähedusse. KKI juriidiline aadress on Pärnus, kus saab olema ka loodava asutuse juriidiline aadress. 2.3. KeA ja KKI ühendamise eesmärk Keskkonnavaldkonna ühendameti loomise laiem eesmärk on hea elukeskkonna loomine ja hoidmine valdkonna asjatundliku, tasakaalustatud ja jätkusuutliku arendamise toel. KeA ja KKI ühendamise eesmärk on tõhustada riigi strateegiliste ülesannete täideviimist keskkonnavaldkonnas, kasutada tõhusamalt ja mõjusamalt olemasolevaid ressursse ning pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid ja vastata ühiskonna ootustele ka pikemajalises perspektiivis. 2.4. Ülevaade senisest praktikast ning eesmärgi saavutamise lahendustest KeA ja KKI funktsioonid haakuvad omavahel, samas ei võimalda organisatsiooniline lahutatus ning sellest tingitud koordineerimismehhanismide puudused alati omavahel seotud ülesannete kooskõlalist ja ühetaolist täitmist. Eelanalüüsi käigus viidi läbi KeA ja KKI teenuste analüüs eesmärgiga kirjeldada olemasolev olukord, selles leiduvad probleemid ning võimalikud lahendusvariandid ühendameti tingimustes. Analüüsi aluseks olid tegevuspõhise riigieelarve5 programmi raames loodud teenuste kirjeldused. Täpsemalt on selle tulemustest ülevaade antud eelanalüüsis. Teenuste analüüsimisel hindasid asutuste spetsialistidest moodustatud töögrupid iga teenuse juures sellele asutuste ühendamisega kaasnevat mõju. Detailselt analüüsiti teenuseid, mille puhul peeti kõrgeks nende keskkonnakaitselist ja ühiskondlikku tähtsust ning mille puhul leiti, et ühendameti moodustamine võimaldab teenust senisest tulemuslikumalt osutada. 5 Tegevuspõhine riigieelarve Rahandusministeeriumi veebilehel. Kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigieelarve-ja-majandus/tegevuspohineriigieelarve 5 Alljärgnevalt esitatakse analüüsis kasutatud valdkondlikust jaotusest lähtuvalt ülevaade hetkeolukorra probleemidest ja kavandatavatest muudatustest ning ühendamisega kaasnevast eeldatavast positiivsest mõjust KeA ja KKI teenustele. Seletuskirja mõjude osas on käsitletud kavandatavate muudatuste mõju täpsemalt, lähtudes samast ülesehitusest. 2.4.1. Eluslooduse valdkond Eelanalüüsi koostanud töörühma hinnangul võimaldab ühendameti moodustamine saavutada selles valdkonnas suhteliselt lihtsate ja kiirete muudatustega ressursi kokkuhoiu või teenuste kvaliteedi kasvu eelkõige järgmistes alamvaldkondades: 1. Abitute loomade abistamine ja loomakahjude hüvitamine – abitute loomade abistamise teenuse eest vastutab KeA. Pärnu-, Saare- ja Harjumaal on juba praegu teenuse osutamisse koostöölepingu alusel kaasatud KKI inspektorid. Teade abivajavast või vigastatud loomast liigub KKI keskkonnainfotelefoni 1313 kaudu KeA-le, kes reageerib ise või edastab info vastavalt olukorrale kohalikule jahimeeste seltsile, KKI-le või teistele lepingulistele koostööpartneritele (MTÜ-d). Sündmusele reageerimine võib olla aeganõudev, kuna KeA-l puudub võimekus reageerida töövälisel ajal, sh õhtuti ja nädalavahetustel. KeA vähene reageerimisvõimekus sunnib inimesi abi otsima MTÜ-delt, kel puudub mõnikord loomade seisundi hindamiseks ja abistamiseks vajav pädevus, seetõttu võib abi vajava looma seisund hoopis halveneda. KKI ja KeA ühendamine annab rohkem võimalusi kiiremaks reageerimiseks, teenust hakkavad üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Kaasatavate ekspertide valim suureneb, lisaks on teenus tagatud ka väljaspool tööaega õhtuti ning nädalavahetustel. Loomakahjude hüvitamise teenuse osutaja on KeA, üksikutel juhtudel kaasatakse ka KKI ja KAUR (kiskjakahju hindamine). Teate kahju tekkimise kohta võtab vastu ja hindab olukorra kohapeal ning fikseerib kahjud üldjuhul KeA, kelle kohale jõudmine valveteenistuse puudumisel võib olla aeganõudev – puudub võimekus kiireks reageerimiseks õhtuti ja nädalavahetustel. Praegune menetlusprotsess on kahju kannatajale keeruline ja kohmakas. KKI ja KeA ühendamisel saab kasutada mõlema asutuse ressurssi kiirema reageerimise tagamiseks – lisaks KeA töötajatele hakkavad teenust üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Kahju ülevaatamisse ja hindamisse kaasatavate ekspertide valim suureneb. Samuti on kavas lihtsustada kaitsealuste loomade tekitatud kahjude hindamise ja väljamaksmise korda. 2. Loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine – Eestis on riikliku kaitse all 3900 looduskaitseobjekti (sh rahvuspargid, looduskaitsealad, liikide püsielupaigad, pargid, üksikobjektid), mille valitsejaks on KeA. Järelevalvet seal kehtestatud nõuete täitmise üle teostab KKI. Kaitse alla võtmine tervikuna on aeganõudev ja keerukas. Protsessil on palju erinevaid etappe, mille läbimine ei ole alati otstarbekas. Teatud liiki objektide puhul on võimalik senist menetluskorda lihtsustada ning diferentseerida. KeM haldusala siseses menetluses esineb dubleerimist. Kaitsekorra rakendamine (praktilised tööd, uuringud, load, nõusolekud, järelevalve) on jagatud erinevate KeM haldusala asutuste vahel ja kohati killustunud. KeA ja KKI ühendamise tulemusena paraneb otsesuhtlus korraldava (KeA kaitseala valitsejana) ja järelevalve funktsiooni meeskondade vahel, organisatsiooni piiride puudumine tagab paremad võimalused õigusaktide sarnaseks tõlgendamiseks, protsessi algusest lõpuni 6 ollakse ühes infoväljas, tekivad paremad võimalused ühiste ekspertiiside koostamiseks ja tellimiseks, protsess lihtsustub ja kiireneb. 3. Looduskaitseliste tööde korraldamine, sealhulgas võõrliikide ohjamine  looduskaitseliste tööde planeerija ja korraldaja on kaitseala valitseja KeA, töid tellivad ja teostavad lisaks ametile ka Riigimetsa Majandamise Keskus (edaspidi RMK) (enda hallataval riigimaal), vähesel määral ka KAUR, kohaliku omavalitsuse üksused ja muud huvigrupid. Looduskaitseliste tööde tellimine on killustatud, tööde kooskõlastamine toimub mitme asutuse vahel, mis põhjustab täiendavat töökoormust. Kaitse tõhusa korraldamise ja järelevalve huvides on vajalik kaitsekorraldusliku info kättesaadavus looduses liikujatele (tähised ja infotahvlid kaitsekorda ja piiranguid kajastava infoga). Asutuste ühendamise kaudu tekib tugev kompetentsikeskus, millesse on koondunud teadmine loodusväärtuste kaitse vajaduste kohta ning võimekus kaitsemeetmeid ellu viia, Keskkonnaministeeriumi haldusala sisene ülesannete killustatus väheneb. 4. Teavitus, ennetus ja nõustamine looduskaitsevaldkonnas – teavituse, ennetuse ja nõustamisega tegelevad kõik Keskkonnaministeeriumi haldusala asutused. Asutuste fookused sama teema kajastamisel on erinevad, kuid koordinatsioon teemade valikul ja erinevate ürituste korraldamisel on vähene või puudub. Klientidele on ülesannete jaotumine asutuse vahel ebaselge. Avalikkus ei mõista Keskkonnaministeeriumi haldusala asutuste tööjaotust, kõige sagedamini aetakse segamini korralduslikud ja järelevalve funktsioonid – KeA poole pöördutakse järelevalve küsimustega ja KKI poole lubade, nõusolekute saamiseks või muudes kaitseala valitsemisega seotud küsimustes. Sisuliste küsimuste (sh õigusaktide tõlgendamine, lubade, nõusolekute saamine, looduses liikumine, rikkumised jpm) lahendamiseks puudub üks infoliin, inimesed pöörduvad esimese ettejuhtuva kontakti poole (Keskkonnaministeerium, KeA, KKI, KAUR), mis põhjustab erinevad tõlgendusi ja lõpuks inimeste pahameele. KeA ja KKI ühendamine koondab korraldavad ja järelevalve funktsioonid ühte asutusse, mis vähendab segadust keskkonnavaldkonna asutuste ülesannete jagunemises. Ühendasutuses on võimalik luua selge klienditeeninduse protsess, et tagada õige ja arusaadava informatsiooni edastamine. 5. Uuringute ja seire korraldus looduskaitsevaldkonnas  KKI ja KeA ühendamine loob tugeva kompetentsikeskuse, mis suudab tagada parema kvaliteedi ja täpsema fookusega lähteülesanded uuringute tellimiseks, milles on võimalik arvestada ka tõhusama järelevalve funktsiooni teostamisega. 2.4.2. Keskkonnakaitse valdkond Keskkonnakaitse valdkonnas saab välja tuua järgmised olulisemad alamvaldkonnad, milles asutuste liitmine toob kaasa olulised töövõidud: 1. Keskkonnaaruandlus – aruandluse protsess on KEA, KKI ja KAUR-i vahel killustatud, ülesannete jaotus aruannete kontrollimisel on segane ja dubleeriv. Aruandlus ei jagune loogiliselt kvartaalsete ning aastaaruannete vahel. Lahenduseks oleks määrata protsessile kindel vastutaja otsustades, millises asutuses on aruannete kontrollimise funktsiooni kõige ratsionaalsem ja mõjusam koht. Eesmärk on efektiivne aruandluse sissenõudmine (viia see ühte asutusse ja isikute kätte) ja ressursi otstarbekam kasutamine. Kogu protsessis rakendatakse riskijuhtimise põhimõtteid – 7 tagajärgedega tegelemise asemel läheb tähelepanu ennetavate tegevuste kavandamisele, nõustavale järelevalvele, klientide nügimisele ning analüütikale. Ühes asutuses on oluliselt lihtsam välja töötada efektiivne aruandluse kontrollimise protsess. Seeläbi välditakse dubleerimist ja menetlus on ökonoomsem ning klientidele läbipaistvam. 2. Keskkonnakaitselubade andmine ja haldamine – keskkonnakaitselubade valdkonnas on mitmeid omavahel seotud probleeme. Keerulised loamenetlused võtavad palju aega. Loa nõuete kvaliteet ja rakendatavus ei ole ühtlane. Järelevalve funktsioon on killustatud, mis tähendab ka probleeme koostöö ja infovahetuse korraldamisel KeA ja KKI vahel. Keskkonnaotsuste infosüsteemi (edaspidi KOTKAS) abiga kogutakse piisavalt andmeid, kuid puuduvad nii lihtsamad andmetöötlusvahendid kui ka kaasaegsed analüütikalahendused nii lubade andmise kui järelevalve planeerimiseks. Asutuste ühendamine annab võimaluse rakendada probleemide lahendamiseks muuhulgas ühtset planeerimist ja analüüsi, ühiseid kontrolle, kasutada operatiivsemalt järelevalvest saadavat tagasisidet lubade andmisel jne. Täpsem loetelu võimalikest tegevustest on toodud eelanalüüsis lk 6364. 3. Keskkonnatasude väljanõudmine – KeA täidab keskkonnatasude seadusest tulenevalt maksuhalduri ülesandeid. Ettevõtted esitavad KOTKAS-es deklaratsiooni kvartaalselt maavara, vee, välisõhu ning jäätmete valdkonnas. Deklareeritud andmete alusel määratakse keskkonnatasud. Keskkonnatasusid kogutakse ka täiendava kontrollimise tulemusena. Kontrollitavate ettevõtete valimi koostab KeA riskianalüüsi alusel. Sellele lisanduvad maapõue valdkonnas kontrollmõõdistamise tulemusena välja valitud ettevõtted, valimisse lisatakse ettevõtteid ka vihjete alusel. Riskianalüüsi teostamise võimekus on täna KeA-s madal ning seetõttu ei ole kontrollitegevus maksimaalselt sihistatud. Samuti ei kooskõlastata täna maksimaalselt riskianalüüsi ja kontrollide metoodikaid KKI-ga. Rikkumiste avastamisel ei ole mõnikord selgust, kas rikkumist peaks lahendama KeA või KKI, pädevusvaidlused kulutavad menetlusaega. Kontrollide käigus võib esineda tehnilisi probleeme seoses proovide ja mõõdistuste õigsusega. Tehniliste probleemide tõttu ei jõua kõik menetlused rahaliste tulemusteni. Asutuste ühendamine annab võimaluse tõhustada keskkonnatasu kogumise menetlust, sh kontrolle, näiteks suurendades riskianalüüsi võimekust ja kasutades KKI riskihindamise kogemust, tehes ühiseid kontrolliplaane ning tõstes maksumenetluse tehnilist võimekust. Täpsem ülevaade võimalikest muudatustest on antud eelanalüüsis lk 56. 4. Lõhn ja heidete vähendamise tegevuskava – lõhnakaebuste arv ületas 2018. aastaks 2000 piiri ning seda ei ole suudetud vähendada. Lõhnaaine kaebuse menetlusse ja lõhnakava täitmise kontrollimisse on kaasatud nii KKI kui KeA. Lõhnakaebuse ja kava menetlusprotsessil puudub üks kindel omanik. Õigusaktist tulev regulatsioon ei ole hästi rakendunud, kuna lõhnakaebuste lahendamisega tegeleb mitu vastutajat, protsessi on eri etappidel kaasatud nii KKI kui KeA. Lõhnakaebuste ja -kavade menetlemisega tegeleb edaspidi ühendasutus, millest tulenevalt on võimalik vähendada menetluses osalevate riigiasutuste arvu ning seega ühtlustada ja lihtsustada menetlust nii klientide kui riigi jaoks. Suurenevad ressursid lõhnakaebustega tegelemiseks ja protsess saab konkreetse omaniku. 8 5. Kiirguse teemad ühendasutuses  KeA pakub kiirgusvaldkonnas järgmiseid teenuseid: kiirgusvaldkonna loastamine, kiirgusohutushinnangute koostamine, kiirgusohutusega seotud rahvusvaheliste kohustuste täitmine, kiirgusalane õigusloome sisendi andmine, riikliku doosiregistri ja isikudooside kiirgusseire toimingud, kiirgusseire teostamine, kiirgushädaolukordadeks valmisoleku ja reageerimise tagamine, kiirgustaseme, radionukliidide sisalduse ja isikudooside mõõtmine. KKI osaleb rahvusvaheliste kohustuste täitmisel ja õigusloomesse sisendi andmisel, kuid peamine ülesanne on järelevalve teostamine (nii kiirgustegevuslubade üle kui loata tegevuse tuvastamiseks). Ülesannete jaotust on arutatud ka Terviseametiga, kokkuvõttes jõuti järeldusele, et KeA kiirgusosakonnal ja KKI-l ei ole Terviseametiga kattuvaid osasid, mida teisele asutusele üle anda või mida temalt üle võtta. 2.4.3. Tugivaldkonnad ja nendega seotud teemad KeM-i haldusalas on aastate jooksul läbi viidud mitmeid olulisi muudatusi, mille tulemusel on paljud tugiteenused konsolideeritud ning nende pakkumine korraldatakse ühetaoliselt või ühiste standardite alusel (täpsem ülevaade on antud eelanalüüsis lk 70). Seega on organisatsioonide liitmise mitmed riskid juba eelnevalt maandatud (näiteks IT, raamatupidamine jne). Ühendamisel ühtlustatakse sisemised korrad ja põhimõtted, et võtta ühendametis kasutusele mõlema asutuse parimad praktikad. Tugivaldkonnad ja seotud üldised teemad, mida antud kontekstis käsitleda, on järgmised: 1. Haldus: Sõidukid – KeA ja KKI kasutavad teenuste osutamiseks teenistussõidukeid-, veesõidukeid- ja maastikusõidukeid. Mõlemad asutused vajavad oma ülesannete täitmiseks samasuguseid transpordivahendeid ning esineb olukordi, kus need seisavad kasutamata. Kahe asutuse transpordivahendite ühiskasutuse korraldamine on keeruline. Ühendasutuses on sõidukipargid võimalik liita, nende haldamine, hooldus ja uuendamine elukaare kestel toimub ühiselt, võimaldaks seega ressursse optimaalsemalt kasutada. Kinnisvara  mõlema asutuse teenuste osutamine ja tööülesannete täitmine toimub üleriigiliselt, mistõttu paikneb KeA personalist 78% ja KKI personalist 77% väljaspool Tallinna, olles klientidele ja kaitstavatele loodusväärtustele võimalikult lähedal. Rahvusparkide valitsejana ning kaitsealade kaitset korraldava asutusena üürib KeA hooneid looduse ning kultuuripärandi kaitsmiseks, tutvustamiseks ja uurimiseks. Ühendasutuses on võimalik kasutada olemasolevat kinnisvara ühiselt ning vajadusel optimeerida kinnisvara kasutust. Personalivaldkond ja -kultuur – personalivaldkonnas pakub asutuste liitmine võimalust tõsta spetsialiseerumise abil koolituse, värbamise ning töökeskkonna ja -ohutuse korralduse taset. Arvestades, et nii KeA-s kui KKI-s viimase viie aasta jooksul vähendatud teenistujate arvu keskmiselt 14% võrra, ei ole ühendasutuse loomisega teenistuskohtade arvu vähendada võimalik ja see ei ole eraldi eesmärk. Küll aga tagab ühendasutuse loomine paindlikumad võimalused teenistujate asendamisel, näiteks haigestumisel või töölt lahkumisel. Ühendameti loomisel on oluliseks väljakutseks ameti võimekus tagada oma teenistujatele konkurentsivõimeline palgatase. Suutmaks pakkuda kvaliteetset teenust kogu Eesti rahvale ja hoida ära teenistujate liikumise kõrgemalt tasustatud ametikohtadele (nii avalikus kui ka 9 erasektoris), tuleb teenistujatele tagada konkurentsivõimeline töötasu. Mõlema asutuse puhul on oluline töötasuga seotud aspekt ka korruptsiooniriski vältimine ja vähendamine. Praegu on KeA suurima ja olulisema tööpere (nõustav ja kontrolliv järelevalve tööpere) ametikohtade palgatase 20% avaliku teenistuse mediaanist madalam ning KKI suurima tööpere (uuriv järelevalve) ametikohtade palgatase 10% avaliku teenistuse mediaanist madalam. 2. Õigusvaldkond – asutuste ühendamine lihtsustab ühtsete õiguslike seisukohtade kujundamist, mis on oluline keskkonnaõigusaktide ühtlaseks ja efektiivseks rakendamiseks. KeA õigusosakond tegeleb loamenetluse, vaiete, õigusteeninduse ja õigusloome küsimustega ning KKI õigusosakonna ülesandeks on lahendada menetlusi väärteoasjades. Lisandväärtust annab erinevatest menetlustest saadava info seostamise võimalus, mis samas asutuses on kindlasti oluliselt suurem. Ühendameti loomisel muutuvad mitmed protsessid lihtsamaks ja järelevalvega tegeleva ametniku saab vajadusel kaasata näiteks õigusloomesse. Ühendametis on võimalik ühtlustada ja koondada ka lihtsamad menetlusprotsessid ühte teenindusüksusesse – näiteks väärteomenetlused ja sissenõuded vms. 3. Strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine – mõlemad asutused kasutavad sisemise finantstugiteenuse pakkumiseks samu infosüsteeme. Samuti kasutatakse KeM-i tasandil kinnitatud toimemudeleid ning finantstugiteenuse osutamisel toetutakse RTK abile. Kuivõrd infosüsteemid ning toimereeglid on samad, siis muudab see ühendamise finantsjuhtimise vaates suhteliselt lihtsaks. Strateegilises planeerimises on asutuste vahel rohkem erisusi, kuid nende ühtlustamine ei ole samuti liiga töömahukas. 4. Kommunikatsioon ja avalikud suhted  koostöö kommunikatsioonivaldkonnas on mõlemal asutusel juba praegu väga tihe (nt infovahetus ja koostöö pressiteadete ning järelepärimiste osas). Asutuste ühendamisel on võimalik rakendada seniseid parimaid praktikaid ka edaspidi. Keskkonnainspektsiooni sümboliks on täna kuldse sõõriga ääristatud sinine ring, mille keskel on valge vesiroos ja selle südamikus väikese riigivapi kujutis. Ühendasutuses on kavas säilitada vesiroosi kujutis kui keskkonnainspektori ametitunnus ning kui menetlusõigust omava isiku eraldusmärk kasutamiseks vormiriietusel. Varrukaembleemina kasutatakse praktilisel kaalutlusel lihtsustatud embleemi ehk valge vesiroosi kujutist, mille keskel on väike riigivapp. Kõikidel muudel infokandjatel kasutatakse edaspidi ühtset asutuse sümboolikat 5. Teabehalduse ja klienditeeninduse valdkond – teabehalduse valdkonna alla on ühendatud küsimused, mis puudutavad väljapoole suunatud teenuseid nagu klienditeenindus, üldmeili kaudu tulevad kontaktid, veebilehe haldus, avaliku dokumendiregistri haldus ning sisemised teenused nagu dokumendihaldus, menetlussüsteemide töö korraldamine ja arhiveerimine. Spetsiifiliste menetlussüsteemidena kasutatakse asutustes andmebaase KOTKAS ja objekti kontrollimise andmekogu süsteem OKAS. Ühendameti loomisel tuleb infosüsteemides vähesel määral ühtlustada klassifikaatoreid ja liigendusi, mis ei ole dünaamilised. Asutuste liitmisel säilitatakse keskkonnavaldkonna valvetelefon 1313 vähemalt järgneval kolmel aastal. 6. Ühendameti struktuuri põhimõtted – KeA organisatsioon lähtub tänasel kujul peamiselt osutatavatest teenustest ning on funktsionaalselt osaliselt regionaalse ja osaliselt tsentraalse 10 ülesehitusega. KKI organisatsiooni struktuur on protsessipõhine ja enamuses maakondliku ülesehitusega. Mõlemas organisatsioonis paiknevad töötajad üle Eesti, olles niiviisi klientide ja kogukondade lähedal. KeA ja KKI ühendamisel ei liideta asutuste struktuure mehaaniliselt. Kõik asutuste senised teenused töötatakse läbi ja sarnased teenused koondatakse ühte osakonda. Ühendametis saavad olema sisuüksused, kus täidetakse teenuste arendamise, teenuste pakkumise ja teenuste pakkumise toetamisega seotud ülesandeid. Ühendametisse kavandatakse iseseisva otsustuspädevusega otseste korraldava iseloomuga teenuste osutamise (loamenetlused, kaitsekavad jne.) ja järelevalve üksused. Ühendameti struktuur peab vastama järgmistele põhimõtetele: 1) toetab riigi teenusepõhist lähenemist; 2) teenuseid osutame kliendi lähedal; 3) keskkonna- ja kliimapoliitika elluviimist toetab ennetus ja nõustamine, sh järelevalvetegevustes; 4) mõjusaks teavitustegevuseks ning asja- ja ajakohaste otsuste langetamiseks luuakse tugev analüüsi- ja IT rakenduste arendusvõimekus; 5) arengut, paindlikkust, vastutustundlikkust, avatust ja töötajate motivatsiooni soodustab mõistlik juhtimisulatus. Täpne struktuur on väljatöötamisel. 7. IKT valdkonna küsimused  keskkonnavaldkonnas on ühtse IKT teenuste pakkujaks KEMIT ja see ei muutu. Ühendasutuse loomine tekitab täiendava surve infosüsteemide arendamiseks seoses muudatusest tuleneva töökorralduse optimeerimise, efektiivsuse ja teenuste kvaliteedi tõstmise eesmärkidega. Ühendasutuse loomine võimaldab kujundada ühendametist tark tellija ning arendada valdkonna infosüsteeme loamenetluse ning järelevalve eesmärkidega kooskõlas, mis on kokkuvõttes ressursisäästlikum. Keskkonnaministeerium on eelanalüüside ja erinevate arutelude põhjal jõudnud järeldusele, et praeguseks välja selgitatud probleemide lahendamiseks ja asutuste jätkusuutlikkuse tagamiseks on vaja KeA ja KKI ühendada. 2.5. Väljatöötamiskavatsus ja kontseptsioon Seaduseelnõu jaoks ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust ega kontseptsiooni. Seaduseelnõu kontseptsiooni ei koostatud, kuna eelnõu sisul ei ole Eesti õiguskorras põhimõttelist tähendust. Samuti ei tehta keskkonnavaldkonna regulatsioonis sisulisi muudatusi, muudatused on seotud kahe Keskkonnaministeeriumi valitsemisala valitsusasutuse ühendamisega. Eelnõu väljatöötamiskavatsust ei koostatud, kuna seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust ega muud olulist mõju. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõukohane seadus koosneb sätetest, mille eesmärk on võimaldada ühendada KeA ja KKI. Eelnõukohases seaduses on 40 paragrahvi, milles nähakse ette 39 seaduse muutmine. Ühendasutus liidab KeA ja KKI põhifunktsioonid, seejuures jäävad mõlema asutuse põhiülesanded senisel kujul kehtima ja edaspidi täidab neid ühendasutusena KeA. 11 Seega seisnevad seadustes tehtavad muudatused üldjuhul vaid sõna Keskkonnainspektsioon asendamises sõnaga Keskkonnaamet või on tegemist asutuste pädevuste liitmisega seotud normitehniliste muudatustega. Sätetes, kus on viide nii KeA-le kui ka KKI-le, jäetakse välja viide KKI-le. Kui samal ajal viidatakse loa andjale (kelleks on KeA) ja KKI-le, on üldjuhul jäetud viide vaid loa andjale, kuna enam pole vaja eristada KeA kui loa andja ja KeA kui järelevalveorgani funktsioone. Kui sättes on KeA kui järelevalveorgani funktsioone eraldi rõhutatud, on viide loa andjale asendatud viitega Keskkonnaametile (nt § 2 punkt 6). Paragrahviga 1 muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust. Punktiga 1 muudetakse Keskkonnaministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste loetelu ja jäetakse sellest välja KKI. Punktiga 2 täiendatakse Vabariigi Valitsuse seadust §-ga 10515 ja kehtestatakse KeA ja KKI ühendamise korraldamise alused. VVSi lisatakse § 10515, arvestades, et § 10514 on kavas lisada menetluses oleva Põllumajandusameti ning Veterinaar- ja Toiduameti Põllumajandus- ja Toiduametiks ümberkorraldamisega seonduvalt Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega (eelnõu esitatud Riigikogule). Jõustumisaeg on mõlemal seadusemuudatusel kavandatud sama. KeA ja KKI korraldatakse ümber ning ühendatakse alates 2021. aasta 1. jaanuarist. Ühendasutuse nimeks jääb Keskkonnaamet. Inspektsioon ja amet on mõlemad valitsusasutused. Vabariigi Valitsuse seaduse § 70 lõike 1 kohaselt on amet seaduses sätestatud ning ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Paragrahvi 71 lõike 1 kohaselt on inspektsioon seaduses sätestatud ning ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti. Inspektsiooni põhiülesanne on teostada riiklikku järelevalvet ning kohaldada riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Seega on seaduse mõttes ainukeseks erisuseks põhiülesannetes ameti täiendav juhtimisfunktsioon. Rahandusministeeriumi tellitud projekti „Valitsussektori asutuste juriidiliste vormide ja ülesannete analüüsimetoodika“ lõpparuandes on märgitud, et inspektsiooni kui eraldiseisva asutuse tüübi roll hakkab kaduma, kuna samu ülesandeid täidavad ametid, mille vorm võimaldab erinevaid funktsioone (järelevalve, ennetustegevus, nõustamine, poliitikakujundamine) enam integreerida6. Aruandes sedastatakse: „Varasemalt lähtuti teesist, et kui ametid tegelevad valdkonna kitsama juhtimisega, siis inspektsioonide roll on riiklik järelevalve. Tegelikkuses on ka nende tegevuste vahele raske ühest joont tõmmata, sest ametidki tegelevad järelevalvega oma valdkonnas. Sestap inspektsioone enam juurde pole loodud ja peetakse loomulikuks, et ametitel on riikliku järelevalve funktsioon. Ehkki asutuse vormi valikul pole see oluliseks küsimuseks, kuna juriidilises mõttes nende vormil erinevus puudub.“7. Eelnevaga haakub ka loamenetluse ning järelevalve sõltumatuse tagamise küsimus. 6 „Valitsussektori asutuste juriidiliste vormide ja ülesannete analüüsimetoodika“ lõpparuanne. AS PricewaterhouseCoopers Advisors koostöös SAga Poliitikauuringute Keskus PRAXIS, 2016, lk 20. 7 Sama, lk 44. 12 Seoses ühendameti moodustamisega on varasemalt tõstatatud küsimus, kuidas on tagatud loamenetluse ja järelevalve sõltumatus. Küsimus põhineb suuresti ekslikul eeldusel, nagu teostaks KKI järelevalvet KeA või tema antud lubade õigusliku aluse üle. Küsimusele ühese vastuse andmiseks telliti ühendamise ettevalmistamise käigus advokaadibüroolt Eversheds Sutherland Ots & Co analüüs „Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas” (lisatud). Analüüsis jõuti alljärgnevatele järeldustele: 1) KKI ja KeA ühendamine ei too kaasa isikute õiguste või menetluse õiguspärasuse riivet; 2) KKI ja KeA ühendamine on kooskõlas riigi- ja halduskorralduslike põhimõtetega; 3) keskkonnavaldkonna ühendameti loomine ei kahjusta järelevalve ja loamenetluse sõltumatust. Keskkonnaministeeriumil on asutuste ühendamisest viimane suurem kogemus 2009. aastast, mil ühendati Keskkonnaministeeriumi keskkonnateenistused, Riiklik Looduskaitsekeskus ja Kiirguskeskus, Keskkonnaametiks. Teiste ministeeriumite praktikast võib nimetada Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas olevate Tervishoiuameti, Tervisekaitseinspektsiooni ja Kemikaalide Teabekeskuse ühendamist Terviseametiks 2009. aastal ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi haldusalasse kuuluvate Tarbijakaitseameti ja Tehnilise Järelevalve Ameti ühendamine Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametiks 2019. aastal. Eelnõu koostamisel on arvestatud näitena viidatud ühendamismenetlusi ja nendeks koostatud eelnõusid. Asutuste ühendamise tulemusel lähevad õigusaktides sätestatud KKI õigused ja kohustused alates 2021. aasta 1. jaanuarist üle ühendasutusele. Määrused viiakse seadusega kooskõlla 1. jaanuariks 2022. aastal. Selle ajani loetakse kehtivates õigusaktides kuni vastava muudatuse tegemiseni sõna Keskkonnainspektsioon asendatuks sõnaga Keskkonnaamet vastavas käändes. See annab piisava aja, et võimaldada teha muudatused Vabariigi Valitsuse, ministeeriumite ja kohaliku omavalitsuse üksuse määrustes, kus KKI-le on viidatud. Ühendasutuse moodustamisel ning selle struktuuri ja koosseisu komplekteerimisel luuakse võrdsed võimalused olemasolevate KeA ja KKI töötajatele ametisse määramisel. Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ametnikud ja töötajad, kelle ameti- või töökoht ning teenistus- või tööülesanded asutuste ühendamise tõttu ei muutu, jätkavad teenistust alates 2021. aasta 1. jaanuarist Keskkonnaameti koosseisus ettenähtud ameti- või töökohal kooskõlas avaliku teenistuse seaduse § 16 lõikega 5 ja § 98 lõike 1 punktiga 1 ning töölepingu seaduse § 112 lõikega 1. Avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 16 lõige 5 sätestab, et konkurssi ei korraldata, kui tegemist on ametniku üleviimisega § 98 lõike 1 punktide 1–3 kohaselt. Punkti 1 kohaselt viiakse ametnik tähtajatult üle teisele ametikohale, kui ametikoha ülesanded antakse üle sama ametiasutuse teisele struktuuriüksusele või teisele ametiasutusele. Sama paragrahvi järgmistes lõigetes on täpsustatud sellel alusel üleviimise tingimusi ja korda. Kui ametnik viiakse tähtajatult üle lõike 1 punktis 1 sätestatu kohaselt, ei tohi tema teenistussuhte tingimused oluliselt erineda senise teenistussuhte tingimustest, sealhulgas ei tohi tema põhipalk olla väiksem kui senine põhipalk. 13 Töölepingu seaduse (edaspidi TLS) § 112 lõike 1 kohaselt lähevad töölepingud muutumatul kujul üle ettevõtte omandajale võlaõigusseaduse alusel, kui ettevõte jätkab sama või sarnast majandustegevust. Lõike 3 kohaselt on ettevõtte üleandjal ja omandajal keelatud tööleping üles öelda ettevõtte ülemineku tõttu. VVS-i lisatavas §-s 10515 ei ole vajalik eraldi käsitleda olukordi, mida reguleerivad ammendavalt teenistus- ja töölepingualased õigusaktid, sh ametikohtade ühendamine, ülesannete muutumine (nt ATS § 90 lõiked 3, 4), teise asukohta viimine (ATS § 98 lõige 3), töölepingu muutmine ja lõpetamine (TLS § 12, § 89). Iga olukorda hinnatakse eraldi sõltuvalt asjaoludest. Asutuste ühendamisega seotud toimingud teeb Keskkonnaministeerium. Paragrahviga 2 muudetakse atmosfääriõhu kaitse seadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sisulisi muudatusi ei tehta. Punktis 7 on viide loa andjale asendatud viitega Keskkonnaametile, sest säte räägib eraldi ka keskkonnaalaseks kontrolliks nõutavatest andmetest. Paragrahviga 3 muudetakse biotsiidiseadust ja asendatakse läbivalt sõna Keskkonnainspektsioon sõnaga Keskkonnaamet vastavas käändes. Sõna 3 Keskkonnainspektsioon esineb kolmes paragrahvis (§ 43 lõike 1 punkt 4, § 43 ja § 48 lõike 2 punkt 2). Paragrahviga 4 muudetakse ehitusseadustikku. Muudetakse kahte paragrahvi (§ 130 lõige 5 ja § 141 punkt 3). Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Paragrahviga 5 muudetakse elektroonilise side seadust ja asendatakse § 1111 lõike 11 punktis 3 sõna Keskkonnainspektsioonile sõnaga Keskkonnaametile. Paragrahviga 6 muudetakse Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadust. Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega, muudetakse § 33 lõiget 1 ning § 105 lõikeid 1 ja 3. Paragrahviga 7 muudetakse geneetiliselt muundatud mikroorganismide suletud keskkonnas kasutamise seadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sõna Keskkonnainspektsioon esineb §-des 18 ja 182. Paragrahviga 8 muudetakse geneetiliselt muundatud organismide keskkonda viimise seadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sõna Keskkonnainspektsioon esineb neljas paragrahvis (§ 31 lõige 1, § 311 lõige 1, § 312 ja § 35). Selle seaduse §-s 31 kehtib pärast seaduse muutmist lõige 1 järgmises sõnastuses: „Riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle teostab Keskkonnaamet, välja arvatud valdkondades, milles järelevalvekohustus on pandud muudele korrakaitseorganitele.“. Lisaks jääb senisel kujul kehtima § 31 lõige 3, mis sätestab järgmist: „Geneetiliselt muundatud organisme sisaldavate metsataimede või neist koosneva kultiveerimismaterjali turustamisotstarbelise tootmise ja pakendamise, samuti nimetatud materjali turustamise, 14 impordi ja ekspordi üle teostab järelevalvet Keskkonnaamet taimede paljundamise ja sordikaitse seaduses sätestatud nõuete ja korra kohaselt, arvestades käesolevas seaduses sätestatud erisusi.“. Vaatamata sellele, et lõige 1 juba sisaldab üldnormi, on vaja alles jätta ka lõige 3, mis täpsustab, et selles lõikes loetletud valdkondades peab KeA järelevalve tegemisel lähtuma taimede paljundamise ja sordikaitse seadusest. Paragrahviga 9 muudetakse jahiseadust ja §-ga 10 jäätmeseadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sisulisi muudatusi ei tehta. Paragrahviga 11 muudetakse kalandusturu korraldamise seadust. Viide Keskkonnainspektsioonile esineb selles seaduses kahes sättes – § 50 lõike 6 punktis 2 ja §-s 57. Need viited asendatakse. Paragrahviga 12 muudetakse kalapüügiseadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sisulisi muudatusi ei tehta. Paragrahviga 13 muudetakse kemikaaliseadust. Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega. Paragrahviga 14 muudetakse keskkonnajärelevalve seadust. Muudatused on seotud sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Keskkonnajärelevalve seaduse § 2 lõike 1 sõnastus oleks muudetud kujul järgmine: „Keskkonnajärelevalve on Keskkonnaameti ja kohaliku omavalitsuse üksuse organi või asutuse tegevus eesmärgiga ennetada, selgitada välja ja tõrjuda oht ning kõrvaldada korrarikkumine keskkonnakaitse valdkonnas.“. Paragrahvi 81 kohaselt lähevad ühendasutusele üle ka KKI andmekogud: 1) objekti kontrollimise andmekogu süsteem, mille eesmärk on KKI-le (edaspidi KeA-le) seadusega pandud eesmärkide täitmiseks järelevalvemenetlusega seotud andmete ja kalalaevade sadamasse saabumise eelteadete töötlemine; 2) õiguserikkumiste andmekogu, mille eesmärk on enne 2014. aasta 1. jaanuari alustatud haldusmenetlusega, enne 2011. aasta 1. juulit alustatud väärteomenetlusega ning enne 2011. aasta 1. septembrit alustatud kriminaalmenetlusega seotud andmete töötlemine ja analüüs. KeA ei pea praegu analoogseid järelevalveandmekogusid, mistõttu ei ole ühendamisega seoses andmekogude liitmine vajalik. Muudetud kujul on keskkonnajärelevalve seaduse § 10 sõnastus järgmine: „Riigi keskkonnakaitseinspektor on Keskkonnaameti ametnik, kellele järelevalvekohustus on pandud ametijuhendiga.“ Seega on pärast asutuste ühendamist Keskkonnaameti koosseisus keskkonnakaitseinspektorid. Inspektorite ametitõenditel tehakse samuti muudatused asutuse nimes. Sättest on välja jäetud osa „või muu seaduse alusel keskkonnajärelevalve kohustust omava valitsusasutuse“, sest muudes valitsusasutustes ei ole keskkonnakaitseinspektoreid. Keskkonnajärelevalve seaduse § 14 lõike 1 kohaselt kehtestab riigi keskkonnakaitseinspektori vormiriietuse ja ametitunnuste kirjelduse Vabariigi Valitsus, samas vormi- ja eririietuse 15 väljaandmise ja kandmise korra kehtestab keskkonnaminister. Eelnõukohase seaduse kohaselt kehtestab edaspidi mõlemad määrused keskkonnaminister, kuna Vabariigi Valitsuse 2. oktoobri 2014. a määrust nr 153 „Keskkonnainspektsiooni keskkonnakaitseinspektori vormiriietuse ja ametitunnuste kirjeldus“ tuleks nagunii muuta ning puudub sisuline põhjus, miks määruse peaks kehtestama valitsus. Paragrahviga 15 tehakse muudatused keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses. Muudatused on seotud ainult sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Keskkonnainspektsioonile on viidatud kahes sättes – § 16 lõike 3 punktis 3 ja § 55 lõikes 2. Paragrahvi 16 lõike 3 punktis 3 asendatakse viide Keskkonnainspektsioonile viitega Keskkonnaametile ja lisatakse ka sõnad kui otsustajaks ei ole Keskkonnaamet, kuna erinevalt KKI-st võib KeA olla nii otsustaja kui teavitatava rollis. Paragrahviga 16 muudetakse keskkonnaseadustiku üldosa seadust ja §-ga 17 keskkonnaseire seadust. Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sisulisi muudatusi ei tehta. Paragrahviga 18 muudetakse keskkonnatasude seadust ja jäetakse § 52 lõikest 5 välja sõnad või Keskkonnainspektsioonil. Originaaldokumentidega tutvumise õigus on ka Keskkonnaametil. Paragrahviga 19 muudetakse keskkonnavastutuse seadust. Ka selles seaduses on muudatused seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega. Punktiga 1 muudetakse sätteid, mis reguleerivad nii KKI kui ka KeA teavitamist – muudatusega jäetakse välja viide KKI-le. Paragrahviga 20 muudetakse kiirgusseadust. Muudatused on seotud KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Kui samas sättes viidatakse nii KKI-le kui ka KeA-le, siis viide KKI-le jäetakse välja (punktid 2 ja 3). Paragrahvi 107 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks, kuna selle järele puudub edaspidi vajadus. Tegemist on seni Keskkonnaametile antud õigusega kohaldada sekkumisel avariikiirituse olukorras riikliku järelevalve teostamiseks korrakaitseseaduse §-des 50 ja 51 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid. Samas annab § 113 muudetud kujul Keskkonnaametile nagunii selle õiguse: „Keskkonnaamet võib käesolevas seaduses sätestatud riikliku järelevalve teostamiseks kohaldada korrakaitseseaduse §-des 30, 31, 32, 45, 49, 50, 51, 52 ja 53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras.“. Paragrahviga 21 muudetakse kohaliku omavalitsuse korralduse seadust, milles KKI-le viitab ainult § 664 lõige 3 – viide asendatakse. Paragrahviga 22 muudetakse korrakaitseseadust, kus viide KKI-le sisaldub § 351 lõikes 3 kahes kohas – viited asendatakse. Paragrahviga 23 muudetakse kriminaalmenetluse seadustikku, kus samuti asendatakse vaid viited KKI-le (§ 31 lõige 1, § 212 lõike 2 punkt 7 ja § 435 lõige 2). 16 Paragrahviga 24 muudetakse liiklusseadust ja asendatakse § 77 lõike 6 punktis 7 sõna Keskkonnainspektsiooni sõnaga Keskkonnaameti. Paragrahviga 25 muudetakse looduskaitseseadust ja §-ga 26 loomakaitseseadust. Mõlemas seaduses tehtavad muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Paragrahviga 27 tehakse muudatused maapõueseaduses (edaspidi MaaPS). Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. MaaPS-i § 39 lõikest 4, mis nimetab loa andja poolt loa kehtetuks tunnistamisest teavitatavad isikud, jäetakse välja viide KKI-le ja seda ei asendata viitega KeA-le, sest üldgeoloogilise uurimistöö loa ja uuringuloa annab MaaPS-i § 26 kohaselt KeA. Analoogne muudatus tehakse MaaPS-i § 70 lõikes 3 (kaevandamisloa peatamisest teavitamine) ja § 71 lõikes 4 (kaevandamisloa kehtetuks tunnistamisest teavitamine). Ka kaevandamislube annab KeA. Punktiga 4 tunnistatakse kehtetuks MaaPS-i § 107 lõige 2, mis reguleerib KeA kui loa andja järelevalvepädevust. Kuna § 107 lõikes 1 asendatakse eelnõukohase seaduse § 24 punkti 1 kohaselt viide KKI-le viitega KeA-le, on KeA-l nagunii üldine järelevalvepädevus MaaPS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle. Paragrahviga 28 asendatakse maksukorralduse seaduse § 29 punktides 39 ja 40 sõna Keskkonnainspektsioonile sõnaga Keskkonnaametile. Paragrahviga 29 muudetakse meresõiduohutuse seadust ja asendatakse selles viited KKI-le viidetega KeA-le (§ 441 lõige 2, § 471 lõige 3, § 71 lõige 3 ja § 72 lõige 1). Paragrahviga 30 muudetakse metsaseadust. Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Punktis 2 muudetakse metsaseaduse § 651 lõiget 1 ja antakse KeA-le üldine järelevalvepädevus metsaseaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle. Lõige 2, mis sisaldab KeA järelevalvepädevust kehtiva seaduse järgi, tunnistatakse kehtetuks. Samuti tunnistatakse kehtetuks § 652 lõige 2 (eelnõukohase seaduse § 30 punkt 4), milles sätestatakse kehtivad KeA riikliku järelevalve erimeetmed, kuna punktist 1 tuleneval muudetud kujul kohaldub KeA-le metsaseaduse § 652 lõige 1. Paragrahviga 31 muudetakse pakendiseadust, §-ga 32 sadamaseadust, §-ga 33 toote nõuetele vastavuse seadust ja §-ga 34 tuleohutuse seadust. Kõigis nendes seadustes tehtavad muudatused on seotud ainult sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Paragrahviga 35 muudetakse tööstusheite seadust (edaspidi THS). Muudatused on seotud ainult KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Sisulisi muudatusi ei tehta. THS-i § 27 kohaselt annab kompleksloa KeA. Viited KKI-le jäetakse, kui vastav õigus või pädevus on antud praegu mõlemale, nii KeA-le / loa andjale kui ka KKI-le või on mõlemad vastava toimingu adressaadiks (punktid 2–8). 17 Kui kõik sättes loetletud ülesanded ei ole seotud KeA kui loa andja rolliga (keskkonnaalane kontroll), on viide loa andjale asendatud viitega Keskkonnaametile (punkt 6). THS-i § 155 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks, sest nii loa andja kui ka keskkonnaalase kontrolli tegija on KeA, mistõttu puudub vajadus reguleerida loa andja kaasamist. Samal põhjusel muudetakse THS-i § 157 lõiget 1. Paragrahviga 36 muudetakse vedelkütuse seadust ja asendatakse läbivalt sõna Keskkonnainspektsioon sõnaga Keskkonnaamet vastavas käändes (§ 20 lõike 1 punkt 4, § 20 lõige 5 ja § 35 lõike 1 punkt 5). Paragrahviga 37 muudetakse veeseadust. Muudatused on seotud KKI ja KeA pädevuste ühendamisega ja sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Vastav muudatus tehakse järgmistes veeseaduse sätetes: § 74, § 145 lõige 7, § 146 lõiked 1 ja 3, § 174 lõike 5 punkt 4, § 179 lõiked 4–6, § 197 lõige 5, § 198 lõige 3, § 233 lõige 3, § 250 lõiked 2 ja 5, § 252 lõiked 1 ja 2, § 253, § 269, § 274 lõiked 1 ja 2. Veeseaduse § 196 lõikest 4 jäetakse välja lauseosa, mille järgi Keskkonnainspektsioon registreerib dispergentide kasutamise saastatuse likvideerimiseks, kuna eelnõukohase seaduse järgi hakkab seda registreeringut tegema Keskkonnaamet (punkt 2). Punkti 3 kohaselt muudetakse selguse huvides uue veeseaduse § 199 teksti ja kehtestatakse see ühelõikelisena. Muudatusega lisatakse lõike 1 loetellu punkt 4, mille kohaselt Keskkonnaamet keeldub veekeskkonnariskiga tegevuse registreerimisest ka siis, kui dispergentide kasutamisega põhjustatav ebasoodne mõju pinna- või põhjavee omadustele, vee-elustikule või veega seotud elustikule ei ole põhjendatud, arvestades saastatuse või saasteainete leviku iseloomu või ulatust. Eelnevast tulenevalt jäetakse paragrahvi tekstist välja senine lõige 2. Punktiga 4 jäetakse veeseaduse § 201 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast välja sõnad „või Keskkonnainspektsioon“. Veeseaduse § 250 lõikes 1 tehakse asjakohane muudatus järelevalvet tegevate asutuste loetelus ja jäetakse sellest välja Keskkonnainspektsioon (punkt 5). Samuti tunnistatakse kehtetuks veeseaduse § 250 lõiked 6 ja 7. Nimetatud lõigetes anti konkreetsete nõuete täitmise üle järelevalve õigus lisaks Keskkonnainspektsioonile ka Keskkonnaametile, kuid seoses asutuste ühendamisega ei ole need lõiked enam asjakohased. Paragrahviga 38 muudetakse väärteomenetluse seadustikku ja §-ga 39 ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadust. Mõlemas seaduses tehtavad muudatused on seotud ainult sõna Keskkonnainspektsioon asendamisega sõnaga Keskkonnaamet. Paragrahv 40 sätestab, et seadus jõustub 2021. aasta 1. jaanuaril. Selleks ajaks on korralduslikult võimalik ühendamisega seotud toimingud lõpule viia. Eelnõukohase seaduse § 1 punkt 2 jõustub üldises korras. Selle punktiga täiendatakse Vabariigi Valitsuse seadust §-ga 10515, millega kehtestatakse KeA ja KKI ühendamise korraldamise alused. See säte on vaja jõustada varem, et ühendamiseks vajalikud eeltoimingud oleks võimalik teha enne seaduse jõustumist. 18 4. Eelnõu terminoloogia Seaduseelnõu ei sisalda uusi ega võõrsõnalisi termineid, mida õigusaktides ei ole varem kasutatud. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Euroopa Liidu õigus ei reguleeri liikmesriikide riigiasutuste ülesehitust ja nende tegevuse korraldamist. 6. Seaduse mõju Seaduse rakendamisega ei kaasne sotsiaalset mõju, mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, regionaalarengule ega olulist mõju kohaliku omavalitsuse korraldusele. Kuna seaduse vastuvõtmise üheks eesmärgiks on tõhustada riigi strateegiliste ülesannete täideviimist keskkonnavaldkonnas, kaasneb sellega kaudne positiivne mõju elu- ja looduskeskkonnale ning halduskoormuse vähenemise tõttu majandusele. KKI ja KeA ühendamisega seoses ei kavandata riigilõivude suurendamist, uusi tasulisi teenuseid, sunniraha määrade ega trahvide suurendamist. Ühendasutusse koondatakse kõik KKI ja KeA senised põhifunktsioonid, edaspidi hakkab neid täitma ühendasutus KeA. Seega ei kaasne muudatusega otsest mõju muudele riigiasutustele. Vastavalt läbiviidud analüüsi tulemustele kaalutakse üksikute teenuste osade või teenuste üleandmist asutuste vahel, mis ei mõjuta aga käesolevat eelnõud. Sisulisi muudatusi suhtlemisel Euroopa Liidu Komisjoni ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, kellega KKI vahetab informatsiooni, ei tule, kuid välispartnereid tuleb teavitada kontaktasutuse nimetuse muutmisest. Seaduse vastuvõtmine ei muuda olulisel määral kohaliku omavalitsuse töökorraldust. Seaduse rakendamiseks peavad kohaliku omavalitsuse üksused tegema muudatused nende kehtestatud eeskirjades ja kordades, kus esineb viide Keskkonnainspektsioonile ja asendama selle viitega Keskkonnaametile. Tegemist on ühekordse tegevusega, mille mõju töökoormusele ei ole märkimisväärne, kuna Vabariigi Valitsuse seadusesse lisatava § 10515 lõige 4 annab selleks aega kuni 2022. aasta 1. jaanuarini (vt ka ptk 7). Järgmisena kirjeldatakse seaduse rakendamisega kaasnevaid mõjusid, mis on struktureeritud vastavalt seletuskirja 2. osas käsitletud KeA ja KKI teenuste analüüsile. Seejuures on antud ülevaade praegusest olukorrast ja kavandatavatest põhilistest muudatustest. Alljärgnevalt antakse ülevaade nende muudatuste mõjust, tuginedes peamiselt eelanalüüsile. Mõjuhinnangus käsitletavad sihtrühmad: Sihtrühm 1: riigiasutused, nende töötajad ja ametnikud (KeA ja KKI  asutuste koosseisus oli seisuga 31.12.2019 kokku 556 teenistuskohta ning nendest täidetud 512 teenistuskohta); Keskkonnaministeerium, KAUR, KEMIT. Sihtrühm 2: keskkonnakaitseloa omajad (seisuga 2019. a lõpp kehtib 4677 keskkonnaluba ja 238 keskkonnakompleksluba lisaks muud keskkonnakaitseload, näiteks jäätmekäitleja registreeringud – 752) ja taotlejad (2019. aastal esitati 1352 keskkonnaloa taotlust, 153 19 õhusaasteloa-, 344 jäätmeloa-, 688 vee erikasutusloa-, 133maavara kaevandamisloa- ja 33 keskkonnakompleksloa taotlust), KeA ja KKI poolt pakutavate muude teenuste kasutajad. 6.1. Eluslooduse valdkonnas avalduv asutuste ühendamise mõju 1) Abitute loomade abistamine ja loomakahjude hüvitamine Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele ning ressursside kasutamisele. Abitute loomade abistamine Teenust hakkavad üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Sisendi saamine ja esmane reageering teadetele paraneb, kuna mõlemad asutused saavad kasutada KKI poolt pakutavat 24/7 valmisolekut. 2019. aastal oli ühe väljasõidu käigus keskmine läbitud vahemaa üle 100 km. Maksimaalne vahemaa oli üle 427 km. Üle 100 km kaugusele sõideti 65% väljakutsetest ja üle 200 km kaugusele ca 20% juhtudest. Muudatus võimaldab vähendada väljakutse läbisõitu ca neli korda (seniselt üle 100 kilomeetrilt alla 30 kilomeetrile). Sellega paraneb nii rahalise kui ajaressursi kasutus. Konkreetsete töötajate töömahu muutus sõltub teenuse praktilisest korraldusest, mistõttu selle mahtu ei ole hetkel võimalik täpselt prognoosida. Loomakahjude hüvitamine Lisaks KeA töötajatele hakkavad teenust üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Kahju ülevaatamisse ja hindamisse kaasatavate ekspertide valimi suurenemise tõttu on võimalik koormust jaotada ning teenuse osutamise efektiivsust tõsta. Konkreetsete töötajate töömahu muutus sõltub teenuse praktilisest korraldusest, mistõttu selle mahtu ei ole hetkel võimalik täpselt prognoosida. Suureneb ressursside kasutamise efektiivsus – 820 000 eurosest teenuse kogusummast kasutatakse täna teenuse osutamise menetluskuludeks kuni 200 000 eurot. Teenuse osutamises tehtavatest muudatustest tingituna on võimalik saavutada kokkuhoid, mille arvelt omakorda saab tõsta teenuse kvaliteeti. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudne mõju looduskeskkonnale. Abitute loomade abistamine Ajakulu väheneb ja teenuse kättesaadavus paraneb – muudatusest tingitult on võimalik kiirem reageerimine tänu paremale võrgustikule, reageerimine ka õhtuti ja nädalavahetustel. Teenus on kliendile lihtsam – kohale tuleb alati ühe asutuse esindaja, kiirema reageerimise tulemusena kaob vajadus otsida alternatiivseid abistajaid või hakata looma seisundit ise hindama. Kliendi 20 rahulolu suureneb – looma seisundi hindamine toimub operatiivsemalt, vajadusel saab loom kiiremini vajaliku abi, olukord laheneb looma leidnud või teate edastanud inimese jaoks kiiremini. Loomakahjude hüvitamine Teenuse kättesaadavus kahju kannatanud kodanikele paraneb – kahju hindaja jõuab kiiremini kohale, senise 23 tööpäeva asemel reeglina 3–5 tunni jooksul. Väljamaksed tehakse senise 14 kuu asemel üldjuhul 1,53 kuuga. Teenus muutub kliendile lihtsamaks ja selgemaks – mitmeetapiline taotlemine lihtsustub, otsus kahju hüvitamise kohta tehakse võimalikult kiiresti, selgemate juhtumite puhul kohe pärast kahju hindamist kohapeal. Vabanev ressurss suunatakse vastavalt vajadusele mujale. Kliendi rahulolu suureneb – tänu teenuse kättesaadavuse paranemisele ning kiirematele väljamaksetele on kliendid teenusega rohkem rahul, mis omakorda parandab suhtumist loodusväärtustesse ja vähendab ulukiviha. 2) Loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Asutuste ühendamine võimaldab vahetut suhtlust korraldava ja järelevalve funktsiooni meeskondade vahel. Asutuste ühendamise kaudu tekib tugev kompetentsikeskus, mis samuti võimaldab menetluse kiiruse ja kvaliteedi tõusu. Keskkonnaministeeriumi haldusala sisene menetlus kiireneb, ettepanekud on omavahel paremini kooskõlastatud ja kaitse tõhusamalt rakendatav. Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – erinevate asutuste vahelised nõupidamised asenduvad operatiivse organisatsioonisisese infovahetusega, väheneb bürokraatia, seisukohtade ühtlustamine muutub kiiremaks ja lihtsamaks. Kaitse tulemuslikkuse hindamisest saadav tagasiside võimaldab kaitset paremini suunata. Täpsem mõju menetlusajale ja seega ka töökoormusele sõltub konkreetsetest töökorralduslikest otsustest, mistõttu pole seda praegu võimalik prognoosida. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudne mõju looduskeskkonnale. Menetluse kiiremast läbiviimisest tulenevalt paraneb teenuse kättesaadavus ja väheneb ajakulu. Vabaneva ressursiga saab menetlused eramaadel kiiremini läbi viia. Optimeerimismeetmete rakendamise kaudu on võimalik liigi püsielupaikade kaitse alla võtmist eramaadel oluliselt lühendada (senise maksimaalselt 10 aasta asemel 12 aastani). Teenus on kliendile lihtsam ja kättesaadavam – kaitse alla võtmise põhimõtete ühtlustamine tagab kiirema kaitse alla võtmise menetluse, klientidel tekib protsessis parem ülevaade. Kliendi rahulolu paraneb – loodusväärtuse kaitse alla võtmine ning sellest tulenevate toetuste ja hüvitiste maksmine kiireneb, paraneb inimeste suhtumine loodusväärtuste kaitsesse. 21 3) Looduskaitseliste tööde korraldamine, sealhulgas võõrliikide ohjamine Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Keskkonnaministeeriumi haldusala sisene ülesannete killustatus väheneb, tekib tugev kompetentsikeskus, millesse on koondunud teadmine loodusväärtuste kaitse vajaduste kohta ning võimekus kaitsemeetmeid ellu viia. See omakorda võimaldab efektiivsemalt rakendada meetmeid looduskaitseliste tööde paremaks korraldamiseks. Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – ühine eelarve tagab paremad võimalused sarnaste/samas piirkonnas tehtavate tööde koondamiseks ning võimaldab suuremat paindlikkust tööde tellimisel. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine. Teenus on kliendile lihtsam ja kättesaadavam – klientidel tekib kogu loodusväärtuste kaitse protsessist selgem ülevaade. 4) Teavitus, ennetus ja nõustamine looduskaitsevaldkonnas Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. KeA ja KKI ühendamine koondab korraldavad ja järelevalve funktsioonid ühte asutusse, mis vähendab arusaamatusi ülesannete jaotuses ning hoiab seega kokku ka asutuse ressursse seoses dubleerimise ja päringute ümbersuunamise vajaduse vähenemisega. Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – asutuste vaheline konkurents asendub sünergiaga, mis aitab ressursse säästa ja tõsta selle arvelt teenuse kvaliteeti. Ühendasutuses on võimalik luua selge klienditeeninduse protsess, et tagada õige ja arusaadava informatsiooni edastamine. Teenuse osutamise võimekus paraneb – ühtlustatud ja võimendatud sõnumid annavad tõhusama tulemuse. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudne mõju looduskeskkonnale. Teenus on kliendile lihtsam ja arusaadavam – info edastatakse ühest allikast, väheneb erinevate tõlgenduste ja sellest tulenevate probleemide tõenäosus. Kliendi rahulolu paraneb – protsess on terviklikum, info kättesaadav ja kvaliteetsem, inimeste käitumine on keskkonnateadlikum ning nad on seadusekuulekamad. 22 5) Uuringute ja seire korraldus looduskaitsevaldkonnas Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühendasutuse loomisega võib prognoosida teenuse osutamise võimekuse paranemist, teenus on lihtsam ja kvaliteetsem – tugeva kompetentsikeskuse tekkimine tõstab tulemuste kvaliteeti, tervikpilt võimaldab näha uuringute vahelisi seoseid ja tekivad haldusala ülesed prioriteedid ning väheneb sisulise dubleerimise risk riigis tervikuna. Uuringu põhiliseks tellijaks on asutus, kelle peamiseks ülesandeks on uuringu tulemuste rakendamine ning reaalsetes oludes soovitud mõjueesmärkide saavutamine. Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – kompetentsi ja ressursside killustatus väheneb, vabanevad vahendid suunatakse teenuse kvaliteedi tõstmisele. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kvaliteedi paranemine. Valdkonnas kavandatud muudatuste tegemisel, mis ei piirdu küll ainuüksi ühendasutuse loomisega, võib prognoosida kliendi rahulolu paranemist seetõttu, et protsess on terviklik ja läbipaistev, info kättesaadav ja kvaliteetne. Ühendasutuse loomine aitab selle saavutamisele kaasa. 6.2. Keskkonnakaitse valdkonnas avalduv asutuste ühendamise mõju 1) Keskkonnaaruandlus (2019. a andmetel esitatakse aastaaruandeid: veekasutuse aruandeid  1904, jäätmearuanded 1932, välisõhu aastaaruanded 1621; kvartaalseid deklaratsioone kokku aastas 15 766). Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühes asutuses on aruannete protsessis võimalik kaotada dubleerimised ning korrastada kogu protsessi nii, et see toimiks kiirelt, efektiivselt ja terviklikult (kogumine, töötlemine, kontrollimine, väljanõudmine, koondandmestiku tegemine). Protsess on võimalik korraldada nii, et sellel saab olema kindel lõpp I kvartali lõpus ja seejärel saab hakata tegema aruandluse pinnalt analüüse ja kokkuvõtteid, mille tulemusena tehakse tegevusplaanides korrektuure. Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb, vabanevad vahendid on võimalik suunata teenuse kvaliteedi tõstmisele. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kvaliteedi paranemine. Kliendi rahulolu kasvab kuna kliendiga suhtleb ühe asutuse töötaja ning teenusprotsess on lihtsam. 23 2) Keskkonnakaitselubade andmine ja haldamine Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Loa andmise ja järelevalvefunktsiooni koondamine ühte asutusse võimaldab järelevalve käigus kogutud teadmisi rakendada lubade andmisel, mis omakorda parandab lubade arusaadavust ja mõjusust. Laiema ekspertiisi kaasamise võimalus vähendab keeruliste lubade menetlusaega ja võimaldab seega optimaalsemalt kasutada asutuse ressursse. Ajakulu lubade väljaandmiseks väheneb ning menetlustähtaegade ületamine ja tähtaegade pikendamine väheneb. Täpsem mõju menetlusajale ja seega ka töökoormusele sõltub konkreetsetest töökorralduslikest otsustest, mistõttu pole seda praegu võimalik prognoosida. Teenuse osutamise võimekus paraneb – loa andmisel muutub olulisemaks ennetava järelevalve osa, kasutatakse riskijuhtimise põhimõtteid liikudes tagajärgede likvideerimiselt ennetavatele tegevustele. Ennetamine toetub paremale planeerimisele ning analüüsile. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudne mõju looduskeskkonnale. Kiirem loamenetlus, kvaliteetsem ja kliendi poolt mõistetud tingimustega antud keskkonnaluba tõstavad kliendi ja ühiskonna rahulolu. Muudatuste tulemusel on kliendil selgem arusaam õige-vale käitumisest. Arusaadav ja toimiv luba aitab kaasa keskkonnanõuete täitmisele, avaldades seega ka keskkonnale positiivset mõju. 3) Keskkonnatasude väljanõudmine  aastal 2018 esitas deklaratsioone kokku 2024 isikut, kes deklareerisid kokku tasusid 106,6 mln euro eest, keskkonnaameti poolt teostati 219 kontrolli8. Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele; majanduslik mõju  mõju keskkonnatasu laekumisele. Asutuste ühendamine võimaldab suurendada asutuse riskianalüüsi võimekust (suureneb riskianalüüsiga tegelevate töötajate arv). Riskianalüüsi teostamise võimekus on täna KeA-s madal (1 analüütik) ning seetõttu ei ole kontrollitegevus maksimaalselt sihistatud. Potentsiaalne maksuauk on spetsialistide hinnangul kuni 5% kõikidest laekuvatest keskkonnatasudest ehk kuni 5 mln eurot. Reaalselt kogutakse kontrollide tulemusel umbes 250 000 eurot. Samuti saab ühendasutuse tingimustes efektiivsemalt ära kasutada KKI riskihindamise kogemust. Seeläbi on kontrollid paremini sihistatud (ei kontrollita ettevõtteid, kellele lõpuks tasu ei määrata) ning seega tegevus efektiivsem. Sellest tulenevalt ei ole esialgu prognoosida ka kontrollide üldarvu tõusu. 8 https://www.keskkonnaamet.ee/et/eesmargid-tegevused/keskkonnatasu/keskkonnatasu-statistika 24 Ühendasutuse loomine annab eelduse mitmete optimeerimismeetmete rakendamiseks (täpsemalt eelanalüüsis lk 57), mille elluviimisel võib prognoosida laekuvate keskkonnatasude suurenemist esimesel kolmel aastal keskmiselt kuni 1,5 mln euro võrra aastas, hiljem kuni 2,5 mln euro võrra, mis on kuni pool tänasest prognoositud maksuaugust. Lõplikud laekumised sõltuvad ka keskkonnatasude üldistest trendidest. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: majanduslik mõju – bürokraatia ning menetlusega seotud kulu vähenemine; teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine. Kliendi ajakulu väheneb - maksumenetlused viiakse lõpuni 30% kiiremini (varasemate aastate keskmine ca 9 kuud, eelviidatud meetmete elluviimisel loodetakse edaspidi tulemusteni jõuda 3 kuuga). Lühem menetlus säästab ka kliendi aega ning on isiku jaoks seega üldjuhul vähem kulukas. Ühendasutuses on ühiste ressurssidega paremini teostatav maksumenetluses tehnilise võimekuse tõstmine, metoodilise ettevalmistuse parandamine (tõendite kogumine, proovivõtu, mõõdistamise- ja analüüsimismetoodikate vastavus nõuetele), metoodika ühtlustamine ja optimeerimine, mis muudab menetluse kliendi jaoks lihtsamaks ja läbipaistvamaks. 4) Lõhn ja heidete vähendamise tegevuskava (kokku kehtib 12 tegevuskava, mis on väljastatud suurtööstustele. Mõjutatud haldusüksused on Kohtla-Järve linn, Muuga sadamapiirkond, Kiviõli linn ja Sillamäe linn). Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühendasutuse moodustamisega kaob dubleerimine KeA ja KKI vahel ning lõhnakavade täitmist kontrollib üks ametnik senise kahe asemel, mis võimaldab menetlust kiiremini läbi viia. Lõhnaaine vähendamise kava kinnitatakse ühe kuuga või muudetakse lõhna tekitaja keskkonnaluba. Dubleerimise vähendamine võimaldab suunata ressursi sisulise kvaliteedi tõstmisele. Kuna menetlus toimub ühes asutuses, on võimalik ühtlustada ja parandada lõhnakaebuste lahendamisega seotud kommunikatsiooni kohaliku kogukonnaga, mis omakorda panustab inimeste teadlikkuse tõstmisse ning tõstab usaldust menetleja vastu. Rakendatakse riskijuhtimise põhimõtteid igapäevatöö osana (tagajärgedega tegelemiselt ennetavate tegevustega tegelemisele), mis eeldatavalt vähendab kaebuste arvu. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine. Ühendasutuse moodustamine aitab saavutada selguse ülesannete jaotuses – klient saab paremini aru, kellele esitada lõhnakava ja kes seda kontrollib. Kuna menetlus toimub ühes asutuses, paraneb kommunikatsioon kliendiga, mida on võimalik kasutada ennetavate meetmete rakendamiseks, nt toetades klienti ennetavalt ekspertnõuga. 25 5) Kiirguse teemad ühendasutuses (kiirgustegevuslubade arv 643, taotluste arv aastas 218 (2019. a põhjal)). Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Asutuste ühendamine võimaldab kiirgusvaldkonna ümberkorraldamist valdkonna vajadustest lähtuvalt, milleks on tehtud ettepanek eraldi kiirgusvaldkonna järelevalvega tegelevate ametikohtade loomiseks. See muudaks efektiivsemaks nii järelevalve kui loa andmise protsessi. Muudatused võimaldavad ressursi kokkuhoidu. Võib prognoosida, et ajaline kokkuhoid jääb suurusjärku ca 1020% loamenetluse kestvusest (taotluse kohapealse kontrolli ära jätmine ning enne loa tähtaja saabumist järelevalve teostamine, mis annab samuti kvaliteetsema taotluse loa lõppemisel ja seeläbi kiirema loa menetluse). Rahaline kokkuhoid tuleneb kohapealsetele käikudele kulutatud transpordi ja kohapeal kuluva tööaja kulu ning tulemuste vormistamisele kuluvate dokumentide koostamise kulu vähenemisest ning on suurusjärgus 6–13 tuhat eurot aastas ühe menetleja kohta. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudne mõju keskkonnale. Kiirem loamenetlus, kvaliteetsem ja selgem luba tõstavad kliendi ja ühiskonna rahulolu. Arusaadav ja toimiv luba aitab kaasa nõuete täitmisele, avaldades seega ka keskkonnale positiivset mõju. 6.3. Tugivaldkondades avalduv asutuste ühendamise mõju 1) Haldus: Sõidukid  asutuste sõidukitest ja nende kasutust iseloomustavatest näitajatest on ülevaade antud eeluuringu lk 71. Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele; mõju maandusele – ressursside ühiskasutusest tulenev kokkuhoid. Ühendasutuse moodustamisel tekkivad uued võimalused: 1) asutuste sõidukipargid liidetakse, nende haldamine, hooldus ja uuendamine elukaare kestel toimub ühiselt, mistõttu vähenevad vastavad kulud; 2) sõidukipargi ühikute koguarvude ja paiknemise asukohtade suurenemine tõstab teenuste osutamise toimepidevust, võimaldades ühikuid paindlikult ümber jagada ja vähendades sõidukitest tingitud katkestusi teenuste osutamisel; 3) sõidukiparkide liitmisel suureneb ristkasutus ja tehnika hõivatus millega kasvab iga-aastaste hoolduskulude kuluefektiivus; 4) üldkasutatavate teenistussõidukite läbisõidud suurenevad, kuna kasutust saab ühtlasemalt jaotada ning kasutajate arv tõuseb; 5) struktuuri ja asukohtade selgumisel on võimalik analüüsida sõidukite arvu, kasutust ja vähendamise võimalusi. 26 Sõidukite majandamiskulu oli 2019. aastal kokku 1,2 mln eurot, sh KeA-l 0,74 mln eurot ja KKI-l 0,46 mln eurot. Eesmärgiks on sõidukipargi majandamiskulu vähendada suurusjärgus 100 kuni 200 tuhat eurot aastas. Eesmärgi saavutamiseks tuleb suurendada sõidukite ühiskasutust ja loobuda teatud arvust sõidukitest. Täna kasutuses olevate sõidukite läbisõidud on ebaühtlased ja sõidukite kasutamine ei ole piisavalt kuluefektiivne. Tulenevalt liisinglepingute erinevatest perioodidest ning erinevast elukaarest võib sellise kokkuhoiuni jõudmine võtta aega kuni kolm aastat. Kinnisvara – asutuste kontoriruumide ja kõrvalhoonete kasutusest on antud ülevaade eeluuringus lk 72. Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele; mõju maandusele – ressursside ühiskasutusest tulenev kokkuhoid. Mõlema asutuse teenuste osutamine ja tööülesannete täitmine toimub üleriigiliselt. 11 asukohas paiknetakse koos ühes hoones ning 24 asukohas eraldi. Praegu on käimas riigimajade loomine, mis toimub Riigi Kinnisvara AS-i juhtimisel ja selleks ettenähtud vahendite abil. Ühendasutuse moodustamine ühendub teatud ulatuses ka selle protsessiga. KKI ja KeA paiknemisel on täiendavad nõuded tulenevalt näiteks erivahendite hoiustamise tingimusest, menetlustoimingute läbiviimisest (sh nt töö asitõenditega) või välitöödega seotud vajadustest ning seega ei ole alati võimalik töötajaid koondada riigimajadesse. Ühendasutuse moodustamisel tekkivad mitmed uued võimalused: - suureneb kontoriruumide ja kõrvalhoonete arv, mida kasutada teenuste osutamiseks; - suureneb kontoriruumide asukohtade arv, mida teenistujad saavad kasutada töökohana; - tekib võimalus optimeerida kinnisvara kasutust ning vähendada seeläbi kinnisvara üürimise, haldamise-, inventari ja administreerimise kulusid ning vabastada see eelarve teisteks vajadusteks. Täpsem analüüs on võimalik struktuuri ja asukohtade selgumisel. Hoolimata sellest on ümberkorraldused kinnisvara valdkonnas pikemaajalised. Personalivaldkond ja -kultuur  asutuste koosseisus oli 31.12.2019 kokku 556 teenistuskohta ning nendest täidetud 512 teenistuskohta. Personaliandmetest on ülevaade antud eeluuringus lk 73. Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele; mõju maandusele – kaasnevad ühekordsed/perioodilised lisakulud. Asutuste ühendamisega ei kaasne kokkuhoidu palgakuludes, kuna võrreldes teiste ametite ja inspektsioonidega on KeA töötasu mahajäämus 23,6% ning KKI mahajäämus võrreldes teiste õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutustega 11%. Sisemiste ümberkorralduste arvelt saavutatav kokkuhoid suunatakse palgatõusuks ja tugevdamist vajavate võimekuste katmiseks. Personalivaldkonnas pakub asutuste liitmine võimalust tõsta spetsialiseerumise abil koolituse, värbamise ning töökeskkonna ja -ohutuse korralduse taset. Personalivaldkonnas on oluline tagada looduses liikujatele võrdsed võimalused – näiteks KKI kõik inspektorid on kindlustatud, KeA võrreldavad töötajad aga mitte. Esmase hinnangu järgi tähendab tervisekontrolli ja 27 kindlustuse valdkonnas ühendasutuse viimine samale tasemele lisakulu orienteeruvalt 10 000 eurot. KKI hüvitab täna töötajatele ühtse mudeli alusel läbi Sport ID süsteemi ka tervise edendamise kulusid. Asutuste vastavate pakettide ühtlustamine läheb hinnanguliselt maksma suurusjärgus 60 000 eurot. Asutuste ühendamisel koondamise eesmärki püstitatud ei ole, samas muudetakse ühendamisega seoses mitmete ametikohtade tööülesandeid, mis võib tuua kaasa koondamise situatsiooni. Koondamistasu ning palkade ühtlustamisega seotud ühekordse kulu suurusjärk võib kujuneda üle 300 000 eurot. 2) Õigus Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühe asutuse raames on paremini võimalik saavutada kokkulepe ja üksmeel õigusaktide tõlgendamise osas, mis vähendab asutuste vaheliseks suhtluseks kuluvaid ressursse, lühendab menetlusaega ja parandab lõpptulemuse kvaliteeti. Vabanenud ressurss on võimalik suunata sisulisse menetlusse. Siinjuures annab lisandväärtust erinevatest menetlustest (järelevalve, õigusloome) saadava info seostamise võimalus, mis samas asutuses on kindlasti oluliselt suurem, mis parandab otsuste sisulist kvaliteeti. Menetlusaja ja –mahu täpsem muutus sõltub konkreetsetest töökorralduslikest otsustest, mistõttu ei ole seda siinkohal võimalik prognoosida. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine, kaudselt mõju keskkonnale. Keskkonnaseaduste ühtlane kohaldamine tagab isikute parema teavitamise kehtivatest nõuetest ning aitab sel viisil kaasa nende täitmisele. 3) Strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Finantsjuhtimise valdkonna hinnangu alusel valitsevad antud valdkonnas suhteliselt sarnased tööpõhimõtted ja distsipliin. Strateegilises planeerimises on asutuste vahel rohkem erisusi, kuid nende ühtlustamine ei ole samuti liiga töömahukas. Asutuste ühendamisega kaasnev mõju selles valdkonnas on seega pigem väike. 4) Kommunikatsioon ja avalikud suhted, sh sümboolika Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele. 28 Kommunikatsiooni ja avalike suhete ühtsetel alustel korraldamine võimaldab võtta mõlemast asutustest kasutusele parimad praktikad ühendameti teavitus ja sõnumid muutuvad ühtsemaks ja koordineeritumaks. Ühendametis säilivad menetluspädevusega isikutele omane vormiriietus ja tunnused (nt vesiroosi märk). KKI-l on kujunenud oma identiteet, mida toetab kasutatav sümboolika ning mis võiks jääda keskkonnajärelevalve sümboline kehtima. Lisaks vähendab see täiendavaid kulutusi seoses vormiriietuse, ametitõendite jm väljavahetamisega – muutmist vajab ainult asutuse nimi. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine. Avalikkuse ja meedia jaoks muutub suhtlemine ja info saamine keskkonnavaldkonnas seega lihtsamaks. Seoses infokanalite vähenemisega on kliendi tähelepanu saamine kontsentreeritum ja lihtsam ning sisemisi ressursse ja oskusi ning teadmisi kasutatakse efektiivsemalt. Keskkonnajärelevalve sümboolika säilitamine muudab asutuse ühendamisest tuleneva ülemineku isikute jaoks sujuvamaks, vähendatakse muudatustest tulenevaid võimalikke arusaamatusi. 5) Teabehalduse ja klienditeeninduse valdkonna temaatika Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühendamine ei too kaasa olulisi takistusi, muudatusi ega riske KeA ega KKI töös. Mõlemad asutused töötavad juba täna sama dokumendihaldussüsteemiga KIRKE ning kasutajad on selleks koolitatud ja vilunud. Ühendamise raames viiakse dokumendiregistri klassifikaatorid ühtsetele alustele. Märkimisväärne võit seoses ühendameti loomisega tuleneb ka omavahelise kirjavahetuse vähenemisest. 2019. aastal saadeti KIRKE dokumendihaldussüsteemis seoses keskkonnalubade väljastamisega kokku KKI ja KeA vahel 2928 kirja, mille keskmine vastamistähtaeg oli 18 päeva. Kokkuhoitud ajaressurss on võimalik kasutada sisuliste küsimuste lahendamiseks. Ühendamisega kaasneb ajutine töökoormuse kasv (kodulehtede uuendamine, dokumendiregistri muudatused jms), kuid see ei ole märkimisväärne. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine. Asutuste vaheliseks suhtluseks kulunud aega saab edaspidi kasutada sisuliste küsimustega tegelemiseks, mis mõjutab positiivselt lõppkliendile osutatavat teenust. 29 6) Ühendameti struktuur Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. Ühendametisse kavandatakse iseseisva otsustuspädevusega otseste korraldava iseloomuga teenuste osutamise (loamenetlused, kaitsekavad jne) ja järelevalve üksused. Nende juhtimine ja ülesannete täitmine korraldatakse nii, et nad säilitavad nõutud sõltumatuse. Selliseid lahendusi on rakendanud ka teised riigiasutused, sh näiteks Politsei- ja Piirivalveamet. Advokaadibüroolt Eversheds Sutherland Ots & Co tellitud analüüsis „Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas” järelevalvefunktsiooni sõltumatuse probleeme seoses asutuste ühendamisega ei leitud, samas analüüsi lk 2 märgitakse: „Soovi korral on võimalik ühe või teise funktsiooni sõltumatust tugevdada seeläbi, et luua selle teostamiseks eraldi asutusesisene struktuuriüksus. Samuti saab ühendameti tegevuse õiguspärasuse tagamist toetada siseauditi funktsiooni tugevdamisega.“. Kuna struktuur on alles väljatöötamisel, siis sellega seonduvat täpsemat mõju siinkohal prognoosida ei saa. Struktuuris kavandatud muudatustega seoses võib siiski eeldada positiivset mõju asutuse ülesannete täitmisele. Sihtrühm 2: Kaasnev mõju: teenuse kättesaadavuse paranemine. Teenuste osutamine jääb, nagu ka seni, võimalikult kliendilähedaseks. Asutuse ühendamine pakub selleks lisavõimalusi, kuna kokku suureneb asukohtade arv, mida saab kasutada teenuste osutamiseks. 7) IKT valdkonna küsimused Sihtrühm 1: Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste korraldusele, mõju asutuste ülesannetele ja töökorraldusele. KKI andmekogud – OKAS ja õiguserikkumiste andmekogu – antakse üle ühendasutusele. Asutuste ühendamise heaks eelduseks on erinevate IT süsteemide ühine kasutamine (dokumendihaldussüsteem, siseveeb, tööplaaniinfosüsteem TPIS, SAP, Outlook, jne), sest IT tugiteenust pakub mõlemale asutusele KEMIT ning tänu sellele ei ole IT-süsteemidega seoses ette näha suuri kulusid. Kuna valdkonnad on samad on paljudel kasutajatel ristuvad kasutajaõigused ning ka siin ei näe asutused suuri riske. Ühendameti loomisel tuleb infosüsteemides vähesel määral ühtlustada klassifikaatoreid ja liigendusi, mis ei ole dünaamilised. Ühendamisega kaasneb ajutine töökoormuse kasv seoses eelviidatud töödega, kuid see ei ole märkimisväärne. Ühendamise riske on seni hinnatud esmaste arutelude ja olemasolevate kogemuste põhjal. Juba praegu rakendatakse maandamismeetmeid, näiteks on alustatud põhjalikku 30 sisekommunikatsiooni – töötajad ja juhid on olnud kaasatud aruteludesse ja otsustamisse mitmel tasemel. Muudatustega kaasnevad riskid ja nende maandamise meetmed (ka eelanalüüsis lk 85–87): Riskid Maandamismeetmed Avalikkuse negatiivne reaktsioon. Avalikkus Tugev väliskommunikatsioon ühendamise ei mõista reformi eesmärki ega näe selleks põhimõtete selgitamiseks tagab kiired vajadust. vastused tekkivatele küsimustele. Oluline on suhelda valdkonna ning klientide esindusorganisatsioonidega ja anda nendele kõige adekvaatsem info toimuvast. Avaldada võimalikult palju ettevalmistatud analüüsidokumente. Ühendamise raames ei suudeta piisava Palgamediaani mahajäämuse leevendamine tempoga ühtlustada töötajate hüvesid ning koostöös ministeeriumiga ning probleemi palgatasemeid, mis toob kaasa töötajate olemuse teadvustamine ka väljapoole voolavuse suurenemise ning ühinejate ringi. Aktiivne probleemi demoraliseerituse ja tulemuslikkuse languse. tutvustamine otsustajatele. Kaasneb suurenenud korruptsioonirisk. Sisekommunikatsioon tegevustest, muudatuste ajakavast ning saavutatud võitudest. Juhtimiskultuuri arendamine. Asutuste liitmisel tekkivat „segadust“ on Korruptsiooniriskide vähendamisele mõnedel klientidel võimalik ära kasutada suunatud juhtide koolitustega alustatakse soodsate otsuste saavutamiseks või vaidluste juba enne ühendameti käivitamist. lõpetamiseks. Sisekontrolli funktsiooni tugevdatakse enne uue asutuse käivitamist. Ühendasutus jäetakse „omas mahlas KeM-i algatusel haldusalas läbiviidav marineerima“ ning ei arvestata seoseid fookusteemade korrastamine aitab kaasa haldusala asutuste vahel ega sisemise ühendasutusest väljapoole jäävate korrastatuse täiendavaid vajadusi. tööprotsesside korrastamisele ning nende protsesside jaoks loogiliste asukohtade leidmisele. Haldusala funktsioonid tuleb asutuste vahel loogiliselt korraldada. KeM-i juhtkond kui muudatuse omanik toetab ühendameti moodustamist nii sõnades kui tegudes. Ühendasutuses ei tule oodatud Sisuvaldkondade töörühmade töö jätkamine lisandväärtust, näiteks valdkondade sünergia ettevalmistusperioodil ja pärast ühendameti ei hakka tööle. käivitamist. Valdkondade omavahelise koostöö korraldamine läbi ühiste ettevalmistusplaanide ja võimalusel osade muudatuste kohene realiseerimine. Piisav infovahetus, näiteks regulaarsete töökoosolekute korraldamine. Analüüsivõimekuse kui valdkondade vahelise „ühenduslüli“ tugevdamine. Samuti klientide esindajate ning valdkonna vabaühendustega pideva koostöö tegemine ja võimalusel ühtsete seisukohtade väljaandmine ühiskonnale. 31  IT valdkonna tugi ühendamisele on nõrk, Regulaarne koostöö KEMITi juhtkonna ja mille tulemusena ei ole võimalik realiseerida ühendamise IT projektijuhiga IKT võimekus loodetud sünergiat järelevalve ja ning arendused on kaetud eelarve ja loamenetluse valdkonna andmetöötlusest. ressurssidega. Ühendamise ajakavaga seotud probleemid. Aktiivne sisekommunikatsioon ja töötajate Liiga kiire või liiga aeglane edasiliikumine. õigel ajal kaasamine. Otsustajate ajakavade Otsuste venimine võib mõjuda töötajatele adekvaatne juhtimine. Struktuuriga seotud demoraliseerivalt. muudatuste toomine võimalikult lähedale struktuuri avaldamisele – muudatuste läbiviimine juba enne ühendamise lõpptähtpäeva. Teatud valdkond või ülesanne võib saada Valikud optimeeritavate protsesside osas liiga vähe tähelepanu või ressursse. tehakse spetsialistide poolt ning töötajaid kaasates. Tegeletakse olulisemate protsessidega ning ebaolulistelt suunatakse ressursid mujale. Tasakaalustatud strateegiline planeerimine. Organisatsioonikultuuride erinevus võib Organisatsioonikultuuri ja põhjustada raskuseid ühendamisel ja käitumispõhimõtete ühine defineerimine ja tulevikus koostöös. rakendamine töötajate tagasisidestamisel ja eesmärgistamisel. Selleks juhtide koolitamine. Rakendusperioodil pidev koostöö julgustamine ning organisatsioonide ühisürituste korraldamine. Ei järgita korraldava poole ja järelevalve Ühendasutuse loomisega kaasnevat riski sõltumatuse printsiipi. sõltumatusele saab maandada korraldava ja järelevalve poole eraldamisega peadirektori eri asetäitjate alluvusse ja sisekontrolli tugevdamisega. Juhtide ja töötajate väsimus seoses Piisav ja aus sisekommunikatsioon. Esimesel ühendamisega. Oht motivatsiooni languseks võimalusel uue struktuuri kohtade täitmise ja vabatahtliku voolavuse kasvuks. põhimõtete otsustamine ja edasise suhtes kindluse andmine (nii juhtidele kui töötajatele). 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevus, eeldatavad kulud ja tulud Ühendamisega seotud ühekordsed kulud on hinnanguliselt 0,45 mln eurot, millest 0,2 mln eurot kaetakse Rahandusministeeriumi eelarvest ning ülejäänud Keskkonnaministeeriumi eelarvest. Asutuste ühendamisega kaasneb vajadus püsivate kulude ühtlustamiseks (palgad, koolituskulud, varustuse jne), mille iga-aastane suurus on esialgsete arvestuse kohaselt umbes 0,65 mln. Seda vajadust käsitletakse ka RES koostamise raames. Ühendameti loomisel saavutatav hinnanguline kokkuhoid sõidukite ja kinnisvara majandamiskulude arvelt on 0,10,22 mln eurot. Asutuste ühendamisega ei kaasne kokkuhoidu palgakuludes, kuna võrreldes teiste ametite ja inspektsioonidega on KeA keskmine mahajäämus avaliku teenistuse mediaanist 23,6% ning KKI keskmine mahajäämus 11,0%. Sisemiste ümberkorralduste arvelt saavutatav kokkuhoid suunatakse palgatõusuks ja tugevdamist vajavate võimekuste katmiseks. 32 Seaduse vastuvõtmisel on vajalik teha mõningad muudatused IT-süsteemidega seoses (täpsem ülevaade mõjude osas), samuti muuta/kehtestada Keskkonnaministeeriumi ja KeA sisemised korrad. Lisanduva töömahuga on arvestatud, see ei ole suur. Seaduse rakendamisega ei kaasne mõju kohaliku omavalitsuse kuludele ja tulule. Seaduse rakendamiseks peavad kohaliku omavalitsuse üksused tegema muudatused nende kehtestatud eeskirjades ja kordades, kus esineb viide KKI-le ja asendama selle viitega KeA-le. Eelnõukohase seadusega Vabariigi Valitsuse seadusesse lisatava § 10515 lõike 4 alusel loetakse alates 2021. aasta 1. jaanuarist kehtivates õigusaktides kuni vastava muudatuse tegemiseni hiljemalt 2022. aasta 1. jaanuaril. sõna Keskkonnainspektsioon asendatuks sõnaga Keskkonnaamet vastavas käändes. Seega on määruste muutmiseks aega seaduse jõustumisest kuus kuud (seaduse vastuvõtmisest arvates veelgi kauem), mis on selleks piisav. 8. Rakendusaktid Uuena kehtestatakse KeA põhimäärus. Muudes õigusaktides vajalikud muudatused on valdavalt redaktsioonilised, mistõttu nende eelnõude kavandeid seletuskirjale ei lisata. Vaid vormiriietust, ametitõendit ja tunnusmärki puudutavad määrused vajavad rohkem muutmist, samas ei ole tegemist põhimõtteliste muudatustega (muutub asutuse nimetus). Määrustes tuleb asendada viited KKI-le viidetega KeA-le. Muutmist vajavad järgmised määrused: 1) Vabariigi Valitsuse määrused (13): - Vabariigi Valitsuse 2. oktoobri 2014. a määrus nr 153 „Keskkonnainspektsiooni keskkonnakaitseinspektori vormiriietuse ja ametitunnuste kirjeldus“ (tunnistatakse kehtetuks, kehtestatakse keskkonnaministri määrusena); - Vabariigi Valitsuse 16. jaanuari 2003. a määrus nr 11 „Riigi keskkonnakaitseinspektori vormiriietuse ja ametitunnuste kirjeldus“ (tunnistatakse kehtetuks); - Vabariigi Valitsuse 6. veebruari 2015. a määrus nr 14 „Põllumajandustoetuste ja põllumassiivide registri põhimäärus“; - Vabariigi Valitsuse 6. jaanuari 2011. a määrus nr 5 „Päästesündmusel osalevate riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning isikute koostöö kord“; - Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 2016. a määrus nr 155 „Kalapüügiga seonduvate andmete esitamise kord“; - Vabariigi Valitsuse 3. märtsi 2011. a määrus nr 32 „Nafta ja naftasaaduste merel, Peipsi-Pihkva järvel ning Narva jõel käitlemise kord“; - Vabariigi Valitsuse 23. juuli 2002. a määrus nr 237 „Otsingu- ja päästetöö, sealhulgas merereostuse avastamise ja likvideerimise kord Eesti merealal ning piiriveekogus“; - Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määrus nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“; - Vabariigi Valitsuse 15. märtsi 1996. a määrus nr 83 „Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioonist tulenevate õigusaktide kinnitamine“; - Vabariigi Valitsuse 15. juuli 2004. a määrus nr 248 „Kaitsealuse liigi isendi ümberasustamise kord“; - Vabariigi Valitsuse 18. märtsi 2016. a määrus nr 37 „Kalalaevatunnistuse andmise, kehtivuse peatamise ning kehtetuks tunnistamise kord ja kalalaevatunnistuse vorm“; - Vabariigi Valitsuse 16. juuni 2016. a määrus nr 65 „Kalapüügieeskiri“; 33 2) keskkonnaministri määrused (24): - keskkonnaministri 28. mai 2013. a määrus nr 30 „Jahipidamisõiguse tasu suurus, selle maksmise ja maksmise kontrollimise kord“; - keskkonnaministri 25. mai 2005. a määrus nr 42 „Riigi keskkonnakaitseinspektori tõendi vorm ja tunnusmärgi kujundus ning tõendi ja tunnusmärgi valmistamise, väljaandmise ja tagastamise kord“; - keskkonnaministri 13. oktoobri 2014. a määrus nr 43 „Riigi keskkonnakaitseinspektori vormi- ja eririietuse väljaandmise ja kandmise kord“; - keskkonnaministri 27. detsembri 2016. a määrus nr 81 „Lõhnaaine esinemise hindamise kord, hindamisele esitatavad nõuded ja lõhnaaine esinemise häiringutasemed“; - keskkonnaministri 27. augusti 2015. a määrus nr 51 „Satelliit- ja GPS-jälgimissüsteemi kaudu esitatavate andmete nimistu, andmete esitamise sagedus ja kord ning nõuded jälgimisseadme ja selle kasutamise kohta“; - keskkonnaministri 30. juuli 2018. a määrus nr 28 „Tööruumide õhu radoonisisalduse viitetase, õhu radoonisisalduse mõõtmise kord ja tööandja kohustused kõrgendatud radooniriskiga töökohtadel“; - keskkonnaministri 2. oktoobri 2017. a määrus nr 39 „Vaatleja pardale võtmise vajadus, vaatleja määramine, vaatlejale esitatavad nõuded, vaatleja ülesanded ning kogutud andmete esitamise kord ja vorm“; - keskkonnaministri 4. novembri 2016. a määrus nr 46 „Objekti kontrollimise andmekogu süsteemi asutamine ja põhimäärus“; - keskkonnaministri 31. märtsi 2008. a määrus nr 12 „Keskkonnainspektsiooni põhimäärus“ (tunnistatakse kehtetuks); - keskkonnaministri 14. detsembri 2015. a määrus nr 70 „Jäätmete liigitamise kord ja jäätmenimistu“; - keskkonnaministri 20. detsembri 2016. a määrus nr 73 „Vedelkütuste kohta esitatavad keskkonnanõuded, biokütuste säästlikkuse kriteeriumid, vedelkütuste keskkonnanõuetele vastavuse seire ja aruandmise kord ning biokütuste ja vedelate biokütuste kasutamisest tuleneva kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemise määramise metoodika“; - keskkonnaministri 29. juuni 2017. a määrus nr 20 „Keskkonnaotsuste infosüsteemi asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“; - keskkonnaministri 30. juuni 2008. a määrus nr 25 „Meetme „Keskkonnajärelevalve arendamine“ tingimused“; - keskkonnaministri 1. juuli 2015. a määrus nr 40 „Eripüügiloa vorm, eripüügi lisatingimused, taotluse läbivaatamine, loa andmine ja loa kehtetuks tunnistamine, eripüügiõiguse tasu ning elektripüügivahendi kasutamise taotlemine, tõendi andmine ja tõendi kehtetuks tunnistamine“; - keskkonnaministri 20. septembri 2019. a määrus nr 42 „Naftasaaduse, põlevkiviõli, selle saaduse või biokütuse hoidla ehitamise ja kasutamise nõuded ning kuja täpsustatud ulatus“; - keskkonnaministri 19. juuni 2015. a määrus nr 38 „Kalastuskaardi taotlemise ja andmise kord, tähtajad, nõuded püügivahendi püügilt eemaldamiseks tehtava volikirja kohta ja volitamisest teavitamise kord, harrastuskalapüügi andmete esitamise kord ning harrastuskalapüügiõiguse tasu ja harrastuskalapüügiõiguse eest tasumise ning tasu maksmise kontrollimise kord“; - keskkonnaministri 9. novembri 2010. a määrus nr 56 „Kaevandamisjäätmete käitlemise kord“; - keskkonnaministri 8. aprilli 2013. a määrus nr 7 „Biolagunevatest jäätmetest komposti tootmise nõuded“; - keskkonnaministri 10. mai 2016. a määrus nr 12 „Nõuded biolagunevatest jäätmetest biogaasi tootmisel tekkiva kääritusjäägi kohta“; - keskkonnaministri 19. juuli 2017. a määrus nr 24 „Reoveesettest toote valmistamise nõuded“; 34 - keskkonnaministri 29. aprilli 2004. a määrus nr 38 „Prügila rajamise, kasutamise ja sulgemise nõuded“; - keskkonnaministri 2. juuni 2015. a määrus nr 31 „Kalalaeva sadamasse tulekust ning pardal olevatest kalakogustest teatamise aeg, kord ja esitatavate andmete nimistu“; - keskkonnaministri 2. novembri 2015. a määrus nr 60 “Põlevkivi kaevandamis- ja rikastamisjäätmetest kütuselisandi tootmise nõuded“; - keskkonnaministri 8. oktoobri 2018. a määrus nr 40 „Nõuded põlevkiviõli tootmisprotsessi lisatavale rehvihakkele“; 3) majandus- ja kommunikatsiooniministri/majandus- ja taristuministri määrused (4): - majandus- ja kommunikatsiooniministri 26. juuli 2013. a määrus nr 49 „Ehitusmaterjalidele ja -toodetele esitatavad nõuded ja nende nõuetele vastavuse tõendamise kord“; - majandus- ja kommunikatsiooniministri 12. juuni 2013. a määrus nr 39 „Elektroonilise mereinfosüsteemi põhimäärus“; - majandus- ja taristuministri 1. märtsi 2016. a määrus nr 18 „Nõuded ohtliku ja suurõnnetuse ohuga ettevõtte kohustuslikele dokumentidele ja nende koostamisele ning avalikkusele edastatavale teabele ja õnnetusest teavitamisele“; - majandus- ja kommunikatsiooniministri 29. juuli 2009. a määrus nr 78 „Laevaheitmete ja lastijäätmete üleandmise ja vastuvõtmise korralduslikud nõuded“; 4) põllumajandusministri/maaeluministri määrused (5): - põllumajandusministri 20. novembri 2000. a määrus nr 67 „Marutaudi tõrje eeskiri“; - põllumajandusministri 13. augusti 2008. a määrus nr 85 „Veeloomataudide tõrje eeskiri“; - maaeluministri 22. aprilli 2015. a määrus nr 39 „Natura 2000 erametsamaa toetus“; - maaeluministri 12.veebruari 2016. a määrus nr 7 „Kalanduse kontrolli ja järelevalve toetus“; - maaeluministri 28. detsembri 2017. a määrus nr 93 „Kutselise kalapüügi registri põhimäärus“; 5) siseministri määrused (2): - siseministri 22. detsembri 2009. a määrus nr 92 „Politsei andmekogu põhimäärus“; - siseministri 6. juuni 2017. a määrus nr 23 „Regionaalsete kriisikomisjonide põhimäärus“; - siseministri 21. detsembri 2016. a määrus nr 36 „Hädaabiteadete menetlemise andmekogu asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“. Lisaks on vaja muuta kohaliku omavalitsuse üksuste määruseid, kus on viidatud KKI-le (heakorraeeskirjad, jäätmehoolduseeskirjad, kaevetööde eeskirjad, ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni kasutamise eeskirjad jms). 9. Seaduse jõustumine Seadus jõustub 2021. aasta 1. jaanuaril. Paragrahvi 1 punkt 3 jõustub üldkorras. Tegemist on VVS-i rakendussättega, mis on vajalik valitsusasutuste ühendamise ettevalmistamiseks ja elluviimiseks ning mis seetõttu peab jõustuma enne 2021. aasta 1. jaanuari. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu saadetakse ministeeriumidele kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu. Eelnõu saadetakse lisaks arvamuse avaldamiseks Eesti Linnade ja Valdade Liidule. 35 Eelnõust on teavitatud KeA ja KKI kliendinõukodade liikmeid ning teavitustööd jätkatakse. KeA on informeerinud oma kliendinõukoda ühendamisega seotud plaanidest tänaseks juba kahel korral. Sama on teinud KKI. Ennekõike on olnud selliste kohtumiste eesmärgiks anda informatsiooni tegevuse kohta ning maandada võimalikke riske. Eelnõu menetlemise ajal jätkatakse teavitusüritusi huvirühmadele. Vajadusel kohtutakse ühendameti loomise rakendusprogrammi loomiseks ning konkreetsete teenuspõhiste muudatuste ettevalmistamisel spetsiifiliste kliendirühmadega eraldiseisvalt. Ühendamisega seotud kavasid on tutvustatud KeA ja KKI töötajatele peadirektorite ringsõidul ning sarnane ringsõit on planeeritud läbi viia ka peale ühendameti struktuurikavandi valmimist. Algatab Vabariigi Valitsus ……………….. 2020. a Vabariigi Valitsuse nimel (allkirjastatud digitaalselt) Heili Tõnisson Valitsuse nõunik 36  19.03.2020 Eelnõu KESKKONNAMINISTER MÄÄRUS Tallinn 2020. a nr Keskkonnaameti põhimäärus Määrus kehtestatakse Vabariigi Valitsuse seaduse § 42 lõike 1 alusel. 1. peatükk Üldsätted § 1. Keskkonnaameti staatus (1) Keskkonnaamet (edaspidi amet, lühend KeA) on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, mis teostab täidesaatvat riigivõimu ja riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel, ulatuses ja korras. (2) Amet esindab oma ülesannete täitmisel riiki. § 2. Ameti eelarve ja sümboolika (1) Amet on riigieelarvest finantseeritav asutus, millel on oma eelarve. Ametil on arvelduskontod riigikassa kontsernikonto koosseisus. (2) Ametil on väikese riigivapi kujutisega ja oma nimega pitsat. Ameti struktuuriüksusel võib olla oma nimega pitsat, kui see on ette nähtud struktuuriüksuse põhimääruses. (3) Ameti dokumendiplankide ja pitsati ning struktuuriüksuste pitsatite kasutamise kord määratakse ameti dokumendihalduse korras. (4) Amet kasutab keskkonnajärelevalve sümbolina embleemi, milleks on kuldse äärisega sinine sõõr, millel on väike riigivapp vesiroosil (lisatud). § 3. Ameti asukoht Ameti aadress on Roheline 64, 80010 Pärnu. Ameti mujal asuva struktuuriüksuse asukoht ja postiaadress määratakse struktuuriüksuse põhimääruses. § 4. Järelevalve ameti tegevuse üle (1) Ameti kõrgemalseisvaks valitsusasutuseks on Keskkonnaministeerium. (2) Ameti tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle teeb järelevalvet keskkonnaminister. (3) Ameti tegevust koordineerib Keskkonnaministeeriumi kantsler. § 5. Ameti ingliskeelne nimetus Ameti ingliskeelne nimetus on Estonian Environmental Board. Kui kasutatakse ameti ingliskeelset nimetust ja samas kohas on inglise keelde tõlgitud riigi nimi „Eesti Vabariik”, võib ameti ingliskeelsest nimetusest sõna „Estonian” ära jätta. 2. peatükk Tegevusvaldkonnad ja ülesanded § 6. Ameti tegevusvaldkond ja ülesanded (1) Ameti tegevusvaldkonnad on riigi looduskaitse, keskkonnakaitse ja keskkonnakasutuse ning kiirguskaitse ja keskkonnajärelevalve korraldamine. (2) Oma tegevusvaldkondades täidab amet järgmisi ülesandeid: 1) annab välja keskkonnakaitselube ning muid lube ja litsentse ning teeb ettekirjutusi õigusaktides sätestatud juhtudel ja korras; 2) ennetab süütegusid, teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi õigusaktides sätestatud juhtudel ja korras; 3) menetleb süütegusid ning korraldab keskkonnakaitse valveteenistust õigusaktides sätestatud juhtudel ja korras; 4) valitseb Vabariigi Valitsuse ja keskkonnaministri määratud kaitstavaid loodusobjekte; 5) korraldab kaitstavate loodusobjektide kaitse-eeskirjade ja kaitse alla võtmise otsuste koostamist; 6) korraldab kaitsekorralduskavade, elupaiga tegevuskavade, liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavade ning võõrliikidega seotud tegevuskavade koostamist ja kinnitab need ning korraldab nende rakendamist; 7) korraldab looduskaitseliste piirangutega maade riigile omandamist; 8) korraldab avalikkuse kaasamise, keskkonnahariduse ja -teavitamise alast tegevust; 9) tagab piiriülese kiirgusohu eest varase hoiatamise süsteemi töö õigusaktides sätestatud korras ning vastavalt rahvusvaheliste konventsioonide ja lepingute tingimustele; 10) informeerib pädevaid riigiasutusi ning avalikkust kiirgusohuga seotud avariidest ja hädaolukordadest; 11) osaleb hädaolukorra riskianalüüside ja hädaolukorraks valmisoleku plaanide väljatöötamisel ning täidab kriisireguleerimise ülesandeid õigusaktides sätestatud juhtudel ja korras; 12) korraldab riigi kontaktpunktina teabevahetust Euroopa Aatomienergiaühenduse ja Rahvusvahelise Aatomienergia Agentuuriga; 13) korraldab riikliku andmekeskusena teabe vahendamist rahvusvahelise andmekeskusega tuumarelva katsetuste üldise keelustamise lepingu alusel; 14) töötab välja ameti arengudokumendid ning osaleb poliitikate, arengudokumentide ja õigusaktide väljatöötamisel, andes eelnõudele arvamusi ning tehes ettepanekuid nende muutmiseks ja täiendamiseks; 15) korraldab keskkonna- ja looduskasutuse ning keskkonnajärelevalve andmete kogumist, analüüsi, aruandlust ja nende edastamist; 16) esindab riiki rahvusvahelistes organisatsioonides; 17) arendab koostööd riigiasutuste, kohaliku omavalitsuse üksuste, valitsusväliste organisatsioonide, avalikkuse ning välisriikide vastavate asutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonidega; 18) osutab muid tasulisi teenuseid õigusaktides sätestatud juhtudel ja korras. 19) täidab muid õigusaktiga pandud ülesandeid. 3. peatükk Ameti juhtimine § 7. Peadirektor (1) Ametit juhib peadirektor, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist keskkonnaminister. (2) Peadirektor: 1) juhib ameti tööd ja korraldab peadirektori asetäitjate, ameti struktuuriüksuste juhtide ning nõunike kaudu ameti pädevusse kuuluvate ülesannete täitmist; 2) koordineerib, suunab ja kontrollib talle vahetult alluvate struktuuriüksuste ja teenistujate tööd; 3) tagab sisekontrolli süsteemi rakendamise ametis koostöös ministeeriumiga; 4) teeb keskkonnaministrile ettepanekuid ameti tegevusvaldkondade ja teenuste otstarbekamaks korraldamiseks; 5) vastutab ameti tegevust reguleerivate õigusaktide täpse ja otstarbeka täitmise eest ning annab aru keskkonnaministrile; 6) esindab ametit ja annab volitusi ameti esindamiseks; 7) vastutab ameti arengudokumentide väljatöötamise ja rakendamise eest; 8) kinnitab ameti dokumendihaldust ja muud sisemist töökorraldust reguleerivad dokumendid; 9) nimetab ametikohale ja vabastab ametikohalt ameti koosseisu kuuluvad ametnikud ning sõlmib, muudab ja lõpetab töölepingud ameti töötajatega, kui käesolev määrus ei sätesta teisiti; 11) kinnitab teenistuskohtade koosseisu, teenistuskohtade liigituse teenistusgruppideks ja struktuuriüksuste põhimäärused; 12) kinnitab ametnike ja töötajate ametijuhendid ning otsustab lisatasude ja muutuvpalga maksmise kooskõlas õigusaktide ja ameti eelarvega kui käesolev määrus ei sätesta teisiti; 13) teostab järelevalvet talle alluvate ametnike ja töötajate toimingute üle õigusaktidega ettenähtud korras; 14) määrab ameti ametnikele distsiplinaarkaristusi ja töötajatele hoiatusi; 15) koostab ja esitab keskkonnaministrile ameti eelarve, ameti struktuuri ja teenistuskohtade arvu projekti ning kontrollib kinnitatud eelarve täpset ja otstarbekat täitmist; 16) sõlmib ameti nimel lepinguid või annab volituse lepingu sõlmimiseks; 17) otsustab ameti valduses oleva riigivaraga seotud küsimusi; 18) annab oma pädevuse piires õigusaktide alusel ja täitmiseks käskkirju, suulisi ja kirjalikke korraldusi; 19) teeb riikliku järelevalve teostamisel ettekirjutusi ja otsuseid ning annab volitusi ametnikele ettekirjutuste ja otsuste tegemiseks; 20) annab volitusi lubade, litsentside, tunnistuste ning muude haldusaktide andmise ning menetlustoimingute tegemiseks ameti pädevuse piires; 21) täidab muid seadusest ja selle alusel antud õigusaktidest tulenevaid ülesandeid. (3) Peadirektori äraolekul asendab teda peadirektori määratud peadirektori asetäitja. § 8. Peadirektori asetäitjad (1) Ameti koosseisus on peadirektori asetäitjate ametikohad. Peadirektori asetäitjate vastutusvaldkonnad ning neile alluvad struktuuriüksused kinnitab peadirektor käskkirjaga. (2) Peadirektori asetäitja: 1) suunab ja koordineerib oma vastutusvaldkonna tegevusi ametis; 2) juhib struktuuriüksuste juhtide kaudu temale alluvate struktuuriüksuste tööd; 3) osaleb ameti strateegia, arengukavade ja tegevuskavade koostamisel ning vastutab nende elluviimise eest oma vastutusvaldkonnas; 4) esindab ametit peadirektorilt saadud volituste piires; 5) teeb peadirektorile ettepanekuid ameti eelarve, struktuuri ja kooseisu kohta ning vastutab ameti eelarvevahendite eesmärgipärase ja otstarbekohase kasutamise eest oma vastutusvaldkonnas; 6) vastutab talle alluvate struktuuriüksuste töö korraldamise ja tegevust reguleerivate õigusaktide õiguspärase, täpse, õigeaegse ja otstarbeka täitmise eest ning annab peadirektorile aru struktuuriüksuste tegevusest ja eelarvevahendite kasutamisest; 7) kontrollib temale vahetult alluva struktuuriüksuse ülesannete täitmist ning teostab järelevalvet temale alluvate ametnike ja töötajate ülesannete täitmise üle; 8) teeb peadirektorile ettepanekuid ametniku ametikohale nimetamiseks ja ametikohalt vabastamiseks, töötajaga töölepingu sõlmimiseks ja selle lõpetamiseks, palga määramiseks või töötasus kokkuleppimiseks, ergutuste kohaldamiseks, ametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks ja distsiplinaarkaristuse määramiseks ning muudes personalialastest küsimustes; 9) osaleb ameti ülesannete täitmise nõuetekohaseks korraldamiseks vajalike õigusaktide ja haldusaktide eelnõude väljatöötamisel; 10) teeb koostööd teiste riigiasutuste, kohaliku omavalitsuse üksuste, valitsusväliste organisatsioonide ning avalikkusega; 11) täidab muid peadirektori antud ülesandeid. (3) Peadirektori asetäitja äraolekul võib peadirektor panna tema ülesanded teisele peadirektori asetäitjale või äraoleva peadirektori asetäitja koordineerimisalas tegutsevale osakonnajuhatajale. (4) Peadirektori asetäitja täpsemad ülesanded, õigused ja vastutus määratakse peadirektori käskkirjaga kinnitatud ametijuhendis. § 9. Ameti struktuuriüksuste ja nende allüksuste juhtimine (1) Ameti struktuuriüksuseid ja nende allüksuseid juhivad järgmised ametnikud või töötajad: 1) osakonda juhib peadirektorile või vastavas valdkonnas peadirektori asetäitjale vahetult alluv osakonnajuhataja; 2) struktuuriüksuse allüksust juhib osakonnajuhatajale vahetult alluv teenistuja. (2) Struktuuriüksuse juht tagab tema poolt juhitava üksuse põhimäärusega kinnitatud funktsioonide täitmise ning üksusele eraldatud ressursside sihipärase ja efektiivse kasutamise, sh: 1) vastutab tema poolt juhitavale üksusele pandud ülesannete õiguspärase, õigeaegse ja asjatundliku täitmise eest; 2) kontrollib temale alluvate ametnike ja töötajate teenistus- ja töökohustuste täitmist; 3) osaleb arengustrateegiate ja tööplaanide väljatöötamisel ning juhib üksuse arenguplaanide koostamist; 4) annab alluvatele ametnikele ja töötajatele korraldusi üksuse ülesannete täitmiseks; 5) täidab temale kõrgemalseisva juhi poolt antud korraldused või teatab nende täitmise takistustest ning annab kõrgemalseisvale juhile aru üksuse tegevusest; 6) annab üksuse nimel arvamusi ja kooskõlastusi juhtkonnale ja teistele üksustele; 7) teeb vahetule juhile ettepanekuid üksuse struktuuri, teenistuskohtade koosseisu ja ameti töökorralduse muutmiseks, 8) teeb peadirektorile ettepanekuid üksuse teenistuja suhtes distsiplinaarmenetluste algatamiseks või distsiplinaarkaristuse määramiseks, teenistuja tunnustamiseks ja muudes personaliküsimustes; 9) taotleb üksuse ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid ning korraldab nende nõuetekohase hoidmise, hooldamise ja kasutamise; 10) taotleb üksuse ametnikele ja töötajatele täienduskoolitust teenistusülesannete tulemuslikumaks täitmiseks; 11) teeb koostööd teiste riigiasutuste, kohaliku omavalitsuse üksuste, valitsusväliste organisatsioonide ning avalikkusega; 12) esindab ametit peadirektorilt saadud volituste piires. (3) Struktuuriüksuse juhi täpsemad tööülesanded, alluvus, õigused ja vastutus sätestatakse ametijuhendis. (4) Ameti koosseisu võivad kuuluda väljaspool struktuuriüksusi asuvad ametnikud või töötajad. (5) Väljaspool struktuuriüksusi asuvate ametnike ja töötajate teenistus- või tööülesanded, alluvus, õigused ja vastutus sätestatakse ametijuhendis või töölepingus. 4. peatükk Ameti struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded § 10. Ameti struktuur (1) Ameti teenistuskohtade arvu kinnitab keskkonnaminister peadirektori ettepanekul. Teenistuskohtade koosseisu ja teenistuskohtade liigituse teenistusgruppideks kinnitab peadirektor. (2) Ameti struktuuriüksused on osakonnad. (3) Osakonna ülesanded, pädevus, juhtimiskorraldus ning struktuuriüksuse juhi asendamine sätestatakse struktuuriüksuse põhimäärusega. (4) Osakonna koosseisu võib kuuluda allüksus, mille ülesanded sätestatakse osakonna põhimääruses. § 11. Ameti osakonnad Täpsustamisel  5. peatükk Töörühmade loomine § 12. Töörühm, juhtrühm ja nõukoda (1) Peadirektor võib ameti tegevusvaldkonnas moodustada alalise või ajutise töörühma, juhtrühma, nõukogu, nõukoja vms (edaspidi koos töörühma). (2) Töörühm moodustatakse peadirektori käskkirjaga, milles määratakse selle eesmärk, liikmed, ülesanded ja nende täitmise tähtajad. (3) Töörühma töösse võib kaasata teise asutuse teenistuja asutuse juhi nõusolekul ning riigiasutuse välise isiku tema nõusolekul. 6. peatükk Rakendussätted § 13. Keskkonnajärelevalve sümboolika Kuni 2023. aasta 1. jaanuarini võib keskkonnajärelevalve embleemi kasutada ka muudel infokandjatel peale vormiriiete. § 14. Määruse kehtetuks tunnistamine (1) Keskkonnaministri 31. märtsi 2008. a määrus nr 12 „Keskkonnainspektsiooni põhimäärus„ tunnistatakse kehtetuks. (2) Keskkonnaministri 20. mai 2014. a määrus nr 13 „Keskkonnaameti põhimäärus“ tunnistatakse kehtetuks. § 15. Määruse jõustumine Käesolev määrus jõustub 2021. aasta 1. jaanuaril. Rene Kokk Minister Meelis Münt Kantsler  OÜ Advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co Kentmanni 4/Sakala 10 10116 Tallinn Eesti Registrikood 10639559 T: 622 9990 F: 622 9999 eversheds-sutherland.ee Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise Kuupäev 04.02.2020 juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas KOKKUVÕTE Vastavalt Vabariigi Valitsuse augustis tehtud kabinetiotsusele valmistatakse ette keskkonna valdkonna ühendameti moodustamist, mille raames plaanitakse ühendada praegune Keskkonnaamet (KeA) ja Keskkonnainspektsioon (KKI). Sellega seoses tellis Rahandusministeerium Advokaadibüroolt Eversheds Sutherland Ots & Co juriidilise analüüsi järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas vastavalt 9.12.2019 pakkumuskutsele lisatud lähteülesandele (lisatud). Järgnevalt tuuakse kokkuvõtvalt välja analüüsi käigus selgunud järeldused. 1. KKI ja KeA ühendamine ei too kaasa isikute õiguste või menetluse õiguspärasuse riivet Esmalt on oluline rõhutada, et KKI ei teosta järelevalvet KeA tegevuse üle ega kontrolli KeA antud lubade või muu tegevuse seaduslikkust. Seadused panevad valdavas osas KKI-le ülesande teha riikliku järelevalvet, sh juhtudel, mil KKI teostab järelevalvet loa saaja üle. Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani, sh KKI tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. Korrakaitseseaduse ning riikliku järelevalve olemuse kohaselt ei saa see toimuda riigiorganite ja -asutuste vahel. Seetõttu ei mõjuta KKI ühendamine järelevalve teostamist isikute õiguste järgimise üle. KKI ja KeA tegevus riivab küll isikute õigusi, kuid seda piiravad põhiseaduses põhiõiguste kaitseks kehtestatud põhimõtted (halduse seaduslikkuse põhimõte, proportsionaalsuse põhimõte jne). Ka ühendamet on nende põhimõtetega samaväärselt seotud. Ühtlasi peavad nii loodav KKI ja KeA kui ka plaanitav ühendamet kaalutlusotsuste tegemisel arvestama põhiseadusest tulenevate keskkonna- ja looduskaitseliste põhimõtetega. Lisaks on seadusandja loonud detailse normistiku, et kehtestada põhiseadusele vastavad menetlused keskkonnavaldkonnas (ennekõike läbi haldusmenetluse seaduse kohaldamise ning keskkonnaseadustiku üldosa seaduses täpsemate nõuete kehtestamise). KKI ja KeA ühendamine tähendaks menetlusreeglite jaoks esmalt seda, et pädev korrakaitseorgan, süütegude kohtueelne menetleja ning uurimisasutus vahetatakse välja. Järelevalvemenetlustes toimub täna osaliselt ka KKI ja KeA koostöö. Samuti võib KeA vajadusel kaasata lubade andmise ja kehtetuks tunnistamise menetlusse KKI, nt selleks, et vastavalt uurimisprintsiibile tuvastada menetletavas asjas kõik olulise tähendusega asjaolud ja koguda selleks tõendeid. Menetlusaluse isiku jaoks ei tooks aga KKI kui eraldiseisva asutuse kadumine kaasa märgatavaid muudatusi, sest uurimisprintsiibi rakendamiseks vajalik võimekus koondatakse ühte asutusse. Ühtlasi pole alust arvata, et kõnealuste menetlusreeglite rakendamine peaks olema kuidagi raskendatud olukorras, kus muutub keskkonnavaldkonnas pädev korrakaitseorgan või kui korrakaitseorgani ülesandeid täidab riigiasutus, kel on pädevus anda keskkonnalubasid. Keskkonnavaldkonna ametite ühendamine ei mõjuta negatiivselt ka isikute õiguskaitse võimalusi kohtus, sest see ei too endaga kaasa muudatusi vastavates õigusaktides (nt halduskohtumenetluse seadustik või riigilõivuseadus). Eversheds Sutherland Ots & Co on Eversheds Sutherland Limited´i liige  Lk: 2 2. KKI ja KeA ühendamine on kooskõlas riigi- ja halduskorralduslike põhimõtetega Riigikohus on asunud seisukohale, et seadusandjal on riigiasutuste süsteemi ülesehituse ja asutuste pädevuste ning volituste määramisel laialdane kaalutlusruum. Samuti on Riigikohus märkinud, et piiratud avalike vahendite tingimustes võib erinevate ülesannete organisatsioonilisele lahutamisele vastu rääkida säästliku ressursikasutuse nõue. Seega on KeA ja KKI ühendamise otsustamine Riigikogu pädevusega kaetud. Samuti ei takista KKI ja KeA ühendamist asjaolu, et praegu kehtiv Vabariigi Valitsuse seadus (VVS) eristab ameteid ja inspektsioone. 3. Keskkonnavaldkonna ühendameti loomine ei kahjusta järelevalve ja loamenetluse sõltumatust Esmalt tuleb selgitada, et kehtiv õigus ei nõua loamenetluste ning riikliku järelevalve ranget institutsionaalset eraldamist või nende funktsioonide teineteisest sõltumatut teostamist. Pigem valitseb keskkonnaõigusteaduses arusaam, et keskkonnalubadega seotud haldusmenetlust saab pidada laias mõttes keskkonna valdkonnas toimuva järelevalve hulka kuuluvaks. Ametite ja inspektsioonide sõltumatus väljendub ennekõike selles, et konkreetses üksikjuhtumis menetlusse sekkumine kõrgemalseisva organi poolt on piiratud. VVS § 93 lg 6 punktist 1 tuleneb, et minister ei saa omal algatusel läbi viia teenistuslikku järelevalvet, kui tema valitsemisala asutus viib läbi riiklikku järelevalvet või kohaldab riiklikku sundi. KKI ja KeA ühendamine ei too endaga kaasa suuremaid sekkumisvõimalusi konkreetse loa andmise või järelevalve menetlusse. Soovi korral on võimalik ühe või teise funktsiooni sõltumatust tugevdada seeläbi, et luua selle teostamiseks eraldi asutusesisene struktuuriüksus. Samuti saab ühendameti tegevuse õiguspärasuse tagamist toetada siseauditi funktsiooni tugevdamisega.  Lk: 3 1. Sissejuhatus Vastavalt Vabariigi Valitsuse 2019. a augustis tehtud kabinetiotsusele valmistatakse ette keskkonna valdkonna ühendameti moodustamist KeA ja KKI liitmise teel. Vastav kava on varasemalt olnud Riigikogu menetluses kahel korral, kuid ei ole kahjuks leidnud piisavat toetust. Viimati arutas Riigikogu KeA ja KKI ühendamist käsitlevat VVS-i ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõud (710 SE) 2018. aasta lõpus.1 Eelnõu 710 SE seletuskirjas märgitakse, et KeA ja KKI ühendamise eesmärk on tõhustada riigi strateegiliste ülesannete täideviimist keskkonnavaldkonnas, kasutada tõhusamalt ja mõjusamalt olemasolevaid ressursse ning pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid ja vastata ühiskonna ootustele ka pikemaajalises perspektiivis. Kõnealuses seletuskirjas tuuakse veel esile, et KeA ja KKI põhiülesanded kattuvad osaliselt. KeA ülesanne on viia ellu riigi keskkonnakasutuse, looduskaitse ja kiirgusohutuse poliitikat ning osaleda vastava valdkonna õigusaktide väljatöötamises. KKI ülesandeks on järelevalve looduskeskkonna ja - varade kasutamise üle, menetledes selleks nii keskkonnaalaseid väär- kui ka 2011. aastast alates kuritegusid. Mitmes valdkonnas (kompleksloa nõuete täitmise kontroll, keskkonnavastutuse kohaldamine, ohtlike jäätmete vedu) on järelevalvefunktsiooni täitmine eri asutuste vahel killustatud. Tegemist ei ole otseselt funktsioonide dubleerimisega, vaid ühe funktsiooni täitmisse on erinevatel õiguslikel alustel ja tööülesannete jaotuse kaudu kaasatud nii KeA kui ka KKI. Kahe asutuse liitmine väldib eelnõu 710 SE seletuskirja kohaselt tööülesannete killustamist, vähendab halduskoormust ning liitmise tulemusel tekkiv sünergia võimaldab tõhustada riigi strateegiliste ülesannete täideviimist keskkonnavaldkonnas, kasutada tõhusamalt ressursse ja pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid. Oluline on siinkohal esile tuua, et ka Riigikontroll kui sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan on osutanud sellele, et järelevalvefunktsiooni killustatus erinevate ametiasutuste vahel põhjustab probleeme. Nimelt osutatakse 08.06.2015 valminud Riigikontrolli auditis "Ohtlike ja radioaktiivsete jäätmete käitlemine" muu hulgas sellele, et KKI järelevalve tulemused ei leia tihti väljundit KeA väljastatud lubades või juhtub see alles viivitusega.2 Eelmärgitule vaatamata lükati Riigikogu 20.12.2018 istungil eelnõu 710 SE tagasi (eelnõu poolt hääletas küll rohkem saadikuid kui vastu, kuid kuna eelnõuga oli plaanis muuta VVS-i, vajas eelnõu vastu võtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust). Üks olulisemaid aruteluteemasid ametite liitmise juures oli loamenetluse ning järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamine ühendametis. Nii kõlasid eelnõu 710 SE esimesel lugemisel Riigikogus nii koalitsiooni kui ka opositsiooni poolelt küsimused nagu „Kas te olete analüüsinud, kui palju Keskkonnaamet neid igasuguseid lubasid välja annab, mida inspektsioon kontrollima peab?“ või „Miks liidetakse just sisulist tööd tegev Keskkonnaamet ja kontrolliv inspektsioon? Ja küsimus nii oleviku kui ka tuleviku kohta: kes ja kuidas kontrollib kontrollijaid? Kuidas see on seni toimunud ja kuidas see toimub tulevikus, kui needsamad pooled ehk ühelt poolt lubade andja ja teiselt poolt lubade kontrollija on ühes majas?“.3 Eelnõu 710 SE kohta oma arvamuse esitanud ka kodanikuühendus Eesti Metsa Abiks „Kui KKI täielikult Keskkonnaametiga ühendada, siis tähendaks see sisuliselt igasuguse kontrollmehhanismi puudumist Keskkonnaameti poolt väljastatavatele lubadele meie keskkonnaressursside kasutamisel ja käitlemisel.“4 1 Vt lähemalt: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fb78eff0-e737-45cf-9424- 10df11041940/Vabariigi%20Valitsuse%20seaduse%20ja%20teiste%20seaduste%20muutmise%20seadus%20(Keskkonnaameti%2 0ja%20Keskkonnainspektsiooni%20%C3%BChendamine) 2 Vt auditi lk 32, internetis kättesaadav: https://www.riigikontroll.ee/Riigikontrol%C3%B6r/Seisukohtijakommentaare/tabid/301/895GetPage/1/895Year/- 1/ItemId/820/amid/895/language/et-EE/Default.aspx 3 Vt Riigikogu 13.11.2018 stenogramm, internetis kättesaadav: http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/201811131000#PKP-23569 4 Vt viide 1.  Lk: 4 Eelnevast ning analüüsi lähteülesandest tulenevalt on käesoleva analüüsi eesmärk selgitada, kas KeA-l asuva keskkonnakaitse jms. lubade andmise ning peamiselt KKI-l lasuva järelevalve funktsioonide koondamine ühte asutusse on õiguslikult lubatav. Selleks määratletakse esmalt ühendatavad funktsioonid ning seejärel käsitletakse ühendamisplaane asjassepuutuvate riigiõiguslike põhimõtete valguses, sh selgitatakse kolmandate osapoolte huvide kaitse tagamise võimalusi loamenetluse ning järelevalve ühendamisel ühte asutusse ning olemasolevate kaebevõimaluste piisavust efektiivse järelevalvefunktsiooni teostamiseks keskkonnavaldkonnas. Viimasena käsitletakse järelevalvefunktsiooni ja loamenetluse sõltumatuse küsimust. 2. Keskkonnavaldkonna ühendametisse liidetavad riigi funktsioonid Järgnevalt kaardistatakse KeA ja KKI funktsioone tuginedes 01.08.2017 avalikustatud riigiülesannete analüüsile, milles vaadati Rahandusministeeriumi eestvedamisel ja koostöös ministeeriumitega üle riigi avalikud ülesanded, selgitati välja dubleerivad ja ebavajalikud tegevused ning nende korraldus asutustes.5 KeA ja KKI pädevuste kataloogi on täiendatud lähtudes vahepeal toimunud seadusemuudatustest6 ning pidades silmas käesoleva analüüsi eesmärki. 2.1. Keskkonnameti pädevus 2.1.1. Keskkonna- ja looduskaitse ning keskkonna kasutamise ning kiirgusohutuse poliitika, programmide ja tegevuskavade elluviimine järgmistes valdkondades: kliima-, vee-, jäätme-, õhu- ja maapõue keskkonnamõjude hindamine ning keskkonnavastutus; looduskaitse ja vee-elustik; metsandus ja jahindus; kiirguskaitse ja kiirgusseire. 2.1.2. Keskkonnalubade, loodusvarade kasutamise lubade ja kiirgustegevuslubade väljastamine, litsentside andmine  üldgeoloogilise uurimistöö ja geoloogilise uuringu luba  kaevandamisluba  jahipiirkonna kasutusõiguse luba  jäätmeluba, jäätmekäitleja registreerimine  keskkonnakompleksluba  kalastuskaardi andmine  kiirgustegevusluba, kiirguseksperdi tunnistus  veeluba  õhusaasteluba ja viimistlusmaterjalide kasutamisluba  orgaanilisi lahusteid kasutava käitise tegevuse kontroll ja registreerimine  fluoritud kasvuhoonegaase sisaldava toote, seadme ja süsteemi käitlemise luba  loomaia tegevusluba 5 Internetis kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigivalitsemise-reform. Rahandusministeerium koostas ülesannete lühikirjeldused peamiselt põhimääruste/põhikirjade ning kodulehtede alusel, teatud organisatsioonide puhul küsiti organisatsioonidelt endilt täiendavat infot (eelkõige muud kõrvaltegevused). 6 Nt kuni 01.01.2017 kehtinud maapõueseaduse § 28 lõike 4 kohaselt andis kaevandamisloa üleriigilise tähtsusega maardlas, piiriveekogus, territoriaal- ja sisemeres ning majandusvööndis Keskkonnaministeerium. Haldusorgani funktsioonide, sh ministeeriumi kui poliitikakujundaja funktsiooni ja Keskkonnaameti kui täideviija funktsiooni järjepidevuse tagamiseks leiti uue maapõueseaduse vastuvõtmisel, et ei ole otstarbekas jagada lubade andmise pädevust kahe haldusorgani vahel.  Lk: 5 2.1.3. Keskkonnakaitse korralduslike küsimustega tegelemine 2.1.3.1. Järelevalve, hindamine ja vastavuse nõuete kontrolli teostamine  kompleksloa nõuete täitmise ja käitises toimuva tegevuse nõuete vastavuse kontroll koos KKI- ga  metsakultiveerimismaterjali nõuete täitmise kontroll (lisaks pakendamise, markeerimise  ja turustamise kontroll)  metsa uuendamisel kasutatava kultiveerimismaterjali kvaliteedi kontroll  järelevalve ja arvestuse pidamine metsakultiveerimismaterjali sisse- ja väljaveo üle  metsakaitse- ja metsauuendusekspertiiside koostamine,  metsateatiste menetlemine ja registreerimine  metsaseemne varumiseks sobilike puistute hindamine  metsakultiveerimismaterjali algmaterjali tunnustamine erinevates kategooriates 2.1.3.2. Kiirguskaitse ja kiirgusseire  kiirgustegevuslubade järelevalve korraldamine koostöös KKI-ga  keskkonna radioaktiivsuse seire (õhu, pinnase, vee ja toiduainete radioaktiivsuse seire) ning tulemuste analüüsi korraldamine  looduskiirituse uuringute läbiviimine  kiirgustöötajate isikudooside seire 2.1.3.3. Looduskaitse  kaitstava loodusobjekti valitsemine, sh kaitse-eeskirjaga määratud keskkonnakasutusloa andmise otsustamine  loodusobjektide teadus- ja uurimistööde korraldamine  looduskaitseseaduses nimetatud lubade andmine  kaitsealuste liikide ohustamise vältimiseks kaitsemeetmete rakendamine  kaitstavate loodusobjektide tegevuskavade ja kaitsekorralduskavade koostamine, nende rakendamise korraldamine  kalavarude kaitse ja taastamise korraldamine  vääriselupaikade väljavalimise ja hindamise korraldamine, vääriselupaikade säilitamise kontroll 2.1.4. Keskkonnaharidusalase tegevuse koordineerimine ja korraldamine 2.1.5. Registrid  keskkonnaotsuste infosüsteem  riiklik kiirgustöötajate doosiregister 2.2. Keskkonnainspektsiooni pädevus 2.2.1. Riiklik järelevalve  keskkonna-, loodus- ja kalakaitse valdkonnas seadustes ja nende alusel kehtestatud nõuete täitmise üle  kompleksloa nõuete täitmise ja käitises toimuva tegevuse nõuete vastavuse kontroll koos KeA-ga 2.2.2. Riikliku sunni kohaldamine, seadusega sätestatud juhtudel kohtuväline menetlemine  Lk: 6 2.3. KeA ja KKI pädevuste kokkupuutepunktid Kuna KKI ja KeA tegutsevad mõlemad keskkonna- ja looduskaitseliste ülesannetega, siis on mõlemal riigiasutusel paratamatult mitu kokkupuutepunkti ning ülesandeid, mida täidetakse koos. Käesoleva analüüsi jaoks omab peamiselt tähtsust see, kuidas on kahe ametiasutuse vahel jagatud rollid seoses erinevate lubade andmise ja kehtetuks tunnistamise ning järelevalve teostamisega seadusest tulenevate nõuete, sh erinevate lubade tingimuste täitmise üle. Olulisemad seadused, kus vastavad pädevused kõnesoleva kahe organisatsiooni vahel ära jagatud, on:  tööstusheite seadus (THS), mille § 27 järgi annab KeA kompleksloa ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab keskkonnaalast kontrolli ja riikliku järelevalvet KKI (§ 155 ja § 158), sh kompleksloa saanud käitise kontroll koostöös KeA-ga. KeA pädevuses on ka orgaanilisi lahusteid kasutava käitise tegevuse registreerimine ja kontroll (§ 134);  maapõueseadus (MaaPS), mille alusel annab KeA üldgeoloogilise uurimistöö loa, uuringuloa (§ 26), kaevandamisloa (§ 48) ja millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet peamiselt KKI (§ 107 lg 1), kuid osaliselt ka KeA (§ 107 lg 2) ning mõned teised asutused;  jahiseadus (JahiS), mille § 14 kohaselt annab jahipiirkonna kasutusõiguse loa KeA ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet KKI (§ 47);  jäätmeseadus (JäätS), mille § 76 alusel annab KeA jäätmeloa ja millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet peamiselt KKI (§ 119), jagades üksikküsimustes pädevust mõne teise ametiga;  kiirgustegevuse seadus (KiS), mille alusel annab KeA kiirgustegevusloa (§ 69) ja kiirguseksperdi tunnistuse (§ 90) ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet peamiselt KKI, sh jagades teatud kaitsemeetmete rakendamisel pädevust KeA-ga (§ 112);  veeseadus (VeeS), mille § 191 lg 1 järgi annab veeloa üldreeglina KeA ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teevad mh järelevalvet nii KKI kui ka KeA (§ 250);  atmosfääriõhu kaitse seadus (AÕKS), mille alusel väljastab KeA erinevaid lubasid, nagu nt õhusaasteluba (§ 89) ja viimistlusmaterjalide kasutusluba (§ 116), millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet peamiselt KKI (§ 217), jagades üksikküsimustes pädevust mõne teise ametiga;  metsaseadus (MS) - käesoleva analüüsi raames loa andmise kohta märgitut võib kohaldada ka metsateatise registreerimisele KeA poolt (§ 41), sest sellel toimingul on loaga sarnane toime.7 Riiklikku järelevalvet MS nõuete täitmise üle teostab KKI ning mõne küsimuse puhul KeA (§ 651);  kalapüügiseadus (KPS), mille alusel annab KeA kalastuskaardi (§ 26) ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet KKI (§ 63);  looduskaitseseadus (LKS), mille § 22 valitseb KeA kaitstavat loodusobjekti, sh otsustab kaitse- eeskirjaga määratud keskkonnakasutusloa andmise ning millest tulenevate nõuete täitmise üle teostab riiklikku järelevalvet peamiselt KKI (§ 702). Nagu käesoleva analüüsi sissejuhatuses märgitakse, on loetletud seaduste osas tekkinud ekslik arusaam, et KKI teeb järelevalvet KeA väljastatud lubade üle. Isegi ministeeriumite endi koostatud dokumentides võib leida märkusi, mis sellise eksliku arusaama levikut soodustavad.8 Seetõttu on oluline rõhutada, et KKI ei teosta järelevalvet KeA tegevuse üle ega kontrolli KeA antud lubade seaduslikkust. Samuti ei kontrolli KKI KeA tegevust kaitstava loodusobjekti valitsemisel. Ühtlasi ei vii KKI KeA kui riigiasutuse tegevuse suhtes läbi väärteo- või kriminaalmenetlust, sest Eesti Vabariigile kui juriidilisele isikule ja selle asutustele ei kohaldata karistusõiguslikku vastutust (karistusseadustiku, edaspidi KarS § 7 Metsaomanik võib metsateatist esitamata raiuda kuni 20 tihumeetrit puitu kinnisasja kohta aastas (MS § 41 lg 14). Sellest suuremahulisemate raiete kavandamisel, v.a valgustusraie, tuleb KeA-le esitada metsateatis (§ 41 lg 1). KeA kontrollib nõuetekohase metsateatise alusel kavandatud raiete vastavust õigusaktide nõuetele ja seaduses ettenähtud juhtudel kehtivatele inventeerimisandmetele või tegelikele andmetele metsa seisundi, vanuse, rinnaspindala ning varude suuruse kohta, kui inventeerimisandmed ei vasta tegelikkusele (§ 41 lg 7). Kui kavandatud raie ei vasta õigusaktide nõuetele, on KeA-l õigus selle registreerimisest keelduda, põhjendades keeldumist kirjalikult ja andes ühtlasi soovitused tegevuse õigusaktidega vastavusse viimiseks (§ 41 lg 8). 8 Vt Rahandusminsteerium. Riigiülesannete analüüs (viide 5), lk 395: “Praegu tegeleb Keskkonnainspektsioon paljuski Keskkonnaameti poolt väljaantavate lubade kontrollimisega.”  Lk: 7 14 lg 3). Ka ei ole KKI KeA lubade osas vaideorgan (vt vaidealluvuse kohta haldusmenetluse seaduse, edaspidi HMS § 73). Seadused panevad valdavas osas KKI-le ülesande teha riikliku järelevalvet, sh juhtudel, mil KKI teostab järelevalvet loa saaja üle (vt nt AÕKS § 217, VeeS § 250, MaaPS § 107, JahiS § 47). Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani, sh KKI tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. Seda tegevust reguleerib läbivalt kõigis valdkondades korrakaitseseadus (KorS), mille § 1 lõike 7 järgi ei hõlma riiklik järelevalve ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamist. Ka KorS eelnõu seletuskirjas rõhutatakse, et riikliku järelevalve olemuse kohaselt ei saa see toimuda riigiorganite ja -asutuste vahel. Riiklik järelevalve on eksternne järelevalve, st see on suunatud halduseväliste ohtude väljaselgitamisele ja tõrjumisele, riiklikku järelevalvet ei toimu ühe haldusekandja sees tema organite vahel vastastikku ega ka erinevate haldusekandjate vahel (nt riik ja kohaliku omavalitsuse üksus), kui järelevalvet teostatakse haldusülesannete täitmise üle.9 See tähendab, et kui nt AÕKS annab KKI-le ülesande teostada riiklikku järelevalvet samas seaduses sätesatud nõuete täitmise üle, ei hõlma see ülesanne kontrolli selle üle, kas KeA täidab selle seaduse nõudeid. KeA tegevuse seaduslikkus tagatakse muude mehhanismide kaudu nagu nt kohtulik kontroll (vt allpool punkt 3.3). Haldussiseselt võib kahe organi vahel, mis pole teineteise suhtes alluvusvahekorras, toimuda haldusjärelevalve ehk teise haldusorgani tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse kontroll. Haldusjärelevalvet reguleerivad VVS §-d 751–753. Haldusjärelevalve toimub näiteks siis, kui Päästeamet kontrollib tuleohutusnõuete täitmist teiste riigiasutuste ruumides. Ka KKI-le on antud haldusjärelevalve ülesandeid, nt keskkonnajärelevalve seaduse (KeJS) §-s 7 sätestatud järelevalvepädevus kohaliku omavalitsusüksuse tegevuse üle ja LKS § 702 lõikes 11 sätestatud haldusjärelevalvet Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 511/2014 sätestatud nõuete täitmise üle teadusasutuste poolt. KKI-l puudub aga pädevus teostada haldusjärelevalvet KeA üle, iseäranis tema poolt väljastatavate lubade üle. Olgu siinkohal lisatud, et mudelit, kus ühe ja sama valdkonna eest vastutavad 2 asutust ning üks teostab teise üle järelevalvet, teadaolevalt Eestis rakendatud pole. On alust arvata, et selline dubleeriv ja ebamäärane pädevus oleks vastuolus põhiseaduses (PS) sätestatud riigikorralduslike põhimõtetega (vt allpool punkt 3.4). 3. Riigiõiguslikud alused ametiasutuste poolt teostatava loamenetluse järelevalve funktsiooni täitmisel KeA ja KKI funktsioonide ühendamise puhul võib tõusetuda küsimus ümberkorralduste kooskõlast riigiõiguslike põhimõtetega, nagu näitavad sissejuhatuses osundatud arutelud. Seetõttu käsitletakse järgnevalt ühendamisplaane PS-st tulenevate isikute õiguste ning riigikorralduslike nõuete valguses. 3.1. Põhiõiguste kaitse ja põhiseaduslikud keskkonnakaitselised põhimõtted KKI teostatav riiklik järelevalve ning KeA poolt loa andmise üle otsustamine sekkub isikute põhiõigustesse. Näiteks saab KKI riikliku järelevalve toimingutena siseneda valdaja nõusolekuta tema valduses olevale piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse, eluruumi või ruumi, sealhulgas avada uksi, väravaid ja kõrvaldada muid takistusi (JäätS § 1191, KorS § 50). Riikliku järelevalve tulemusel võib KKI panna isikule ettekirjutusega kohustusi ning kohaldada haldussunnivahendeid (KorS § 28). Samuti on näiteks mineraalõli ja gaasi rafineerimise käitise käitamiseks vastavalt THS § 25 lõikele 1 vaja keskkonnakompleksluba, st kui KeA keeldub vastava loa andmisest, ei tohi käitist ilma loata käitada. Tegutsemine kompleksloata valdkonnas, kus kompleksluba on nõutav, või kompleksloa nõuete rikkumine on karistatav väärteona (THS § 162) või kuriteona, kui sellega on põhjustatud oht inimese elule või tervisele või olulise kahju oht keskkonnale (KarS 363). 9 Korrakaitseseaduse eelnõu seletuskiri, lk 14. Internetis kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8a9c2286- 06fc-65d2-957b-bd9e11a940c4/Korrakaitseseadus  Lk: 8 Põhiõiguste piiramisel peavad riigiasutused järgima rida riigiõiguslikke põhimõtteid ja PS-i nõudeid. Esiteks tohib PS § 3 lg 1 järgi riigivõimu teostada üksnes PS-i ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. See tähendab ennekõike, et isikute põhiõigustesse tohib sekkuda üksnes siis, kui seaduses (või otsekohalduvas EL õigusaktis) on selleks olemas alus. Vabariigi Valitsus või minister võib määrusega seadusandja selgepiirilise volitusnormi raames seaduses ette nähtud põhiõiguste piiranguid täpsustada, ent ei tohi kehtestada uusi, seadusega katmata põhiõigustesse sekkumise võimalusi riigiasutuste jaoks. Seadus võib anda haldusorganile ka kaalutlusõiguse, st volituse kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel (HMS § 4 lg 1). Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2). Üks olulisimaid põhimõtteid, mida haldusorgan otsuse kaalumisel arvesse võtma peab, on seejuures proportsionaalsuse põhimõte, mis nõuab, et põhiõigusi riivav haldusakt või toiming peab olema taotletava eesmärgi suhtes sobilik, vajalik ja mõõdukas. Kaalutlusõiguse teostamisel keskkonna valdkonnas on lisaks põhiõiguste kaitsele oluline arvestada sellega, et PS sätestab ka keskkonnakaitselised nõuded ja põhimõtted. Nimelt sätestab PS § 5, et Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. PS § 53 järgi on igaüks on kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. Nendes sätetes toodud nõuded on Riigikohtu praktika kohaselt põhiõiguste piiramise legitiimsed eesmärgid.10 Eelnimetatud põhimõtted puudutavad haldustegevuse sisulisi aspekte ja küsimusi, millistel juhtudel ning millises ulatuses võib riik põhiõigustesse sekkuda, sh järelevalve teostamisel või mingi majandustegevuse keelamise või lubamise otsustamisel. Näiteks võib KeA kaaluda keskkonnaloa kehtetuks tunnistamist üksnes keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 59 lõikes 2 või mõnes muus Riigikogu poolt vastuvõetud seaduses sätestatud alusel. Langetatud otsus peab olema proportsionaalne, nt peab reeglina vastava rikkumise mõju keskkonnale ja avalikule huvile olema kaalukam kui tegevusloa kehtetuks tunnistamise negatiivne mõju isiku õigustele. Halduse seaduslikkuse, proportsionaalsuse jms haldustegevuse sisulisi aspekte reguleerivad riigiõiguslikud põhimõtted kehtivad seejuures sõltumata asjaolust, millisele konkreetsele riigiasutusele või -organile on põhiõiguste piiranguid kaasa toova ülesande täitmine usaldatud. Nt kui keskkonnalubade andmise ja kehtetuks tunnistamise pädevus antaks Politsei ja Piirivalveametile, seoksid seda asutust samad põhimõtted täpselt samas ulatuses. Riik tervikuna on põhiõiguste ja vabaduste adressaat, kellel on kohustus käituda ning võimalus oma võimu rakendada vaid PS-ga kooskõlas.11 Sellest kohustusest ei saa riik vabaneda oma pädevat asutust või oma tegutsemisvormi muutes, muu hulgas ka mitte eraõiguslike tegutsemisvormide korral ega avaliku võimu volitusi eraisikule delegeerides.12 Järelikult ei mõjuta seadusandja otsus, millisele riigiasutusele anda keskkonnavaldkonnas järelevalvefunktsioon või lubade osas otsuste tegemise ülesanne, isikute põhiõiguste või keskkonnaalaste PS-i põhimõtete kaitstust, sh ei evi sellele ka kõnealuste funktsioonide ühendamine ühte asutusse negatiivset mõju. 3.2. PS-st tulenevad nõuded menetluse õiguspärasusele Käesoleva analüüsi lähteülesandes püstitatud küsimustest lähtudes analüüsitakse järgnevalt, kas KKI järelevalvefunktsiooni täitmine ja KeA poolt antavate lubade üle otsustamine ühes asutuses võib kaasa tuua vastavate menetluste õiguspärasuse riive. Selleks kirjeldatakse järgnevalt, millised nõuded kehtestab PS vastavate menetluse osas ning analüüsitakse, kas need nõuded on täidetud ka KKI ja KeA ühendamise korral. 10 RKPJKo nr 3-4-1-27-13, p 63. 11 RKPJKo nr 3-4-1-4-08, p 15. 12 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 14 kommentaar nr 4. Internetis kättesaadav: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=19&p=14)  Lk: 9 3.2.1. Õigus korraldusele ja menetlusele PS § 14 sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Riigikohtu järjekindla praktika kohaselt on PS §-s 14 sätestatud põhiõigus korraldusele ja menetlusele, mille kaitseala sisustab Riigikohus järgmiselt: „Põhiseaduse § 14 kohaselt on riik kohustatud tagama isikute õigused ja vabadused. Õiguste ja vabaduste tagamine ei tähenda üksnes, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. Riigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused. Nii kohtu- kui ka haldusmenetlus peab olema õiglane. Muuhulgas tähendab see, et riik peab kehtestama menetluse, mis tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse.“13 Õigust menetlusele ja korraldusele haldusõiguse valdkonnas konkretiseerib õigus heale haldusele, mis põhineb samuti PS §-l 14 ja Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtetel ning on üks põhiõigustest.14 Õigus heale haldusele ei nõua üksnes haldusmenetlusnormide kehtestamist, vaid seab ka sisulisi nõudeid menetluse olemusele. Sellele põhiõigusele vastab riigi kohustus luua isikute õiguste ja vabaduste kaitseks tõhus haldusmenetlus, milles on isikutele muude õiguste seas tagatud vähemalt õigus tutvuda oma juhtumit puudutava teabega, õigus olla ära kuulatud, õigus nõuda haldusorganilt otsuse põhistamist jne.15 PS §-st 14 tulenevate põhiõiguste riivega on tegemist juhul, kui seadusandja on jätnud PS-i miinimumnõuetele vastava menetluse sätestamata16: „[…] haldusmenetluse reeglid peavad vastama ka teatud nõuetele. Põhiseaduse tekst neid nõudeid ei loetle ning nende sisustamiseks tuleb appi võtta õiguse, eriti haldusõiguse üldpõhimõtted.“ 17 Eestis on hea halduse põhimõtteid omaks võetud nii haldus- kui ka kohtupraktikas. Halduse põhimõtteid on sätestatud HMS-s ja eriseadustes.18 HMS konkretiseerib hea halduse põhimõtet ja teisi haldusülesannete täitmist puudutavaid põhiseaduslikke põhimõtteid ning realiseerib PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning hea halduse tavale.19 Eelöeldu ei välista küll HMS-st erandite tegemist, kuid Riigikohus on asunud seisukohale, et kui eriseadusega tehakse HMS- i kohaldamisest erand, peab vastav eriregulatsioon üldjuhul olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule HMS-ga võrreldava menetlusliku õiguskaitse.20 3.2.2 Asjakohaste menetluste vastavus PS nõuetele KKI ja KeA ühendamise puhul Eelnevast tulenevalt on vaja leida vastus küsimusele, kas täna KeA-s asuva loamenetluse funktsiooni ning KKI poolt täidetava järelevalvefunktsiooni koondamine ühte asutusse riivab PS §-s 14 sätestatud õigust korraldusele ja menetlusele. KeA annab peamiselt keskkonnakaitselubasid KeÜS § 40 tähenduses ehk keskkonnakomplekslubasid ning keskkonnalubasid. Keskkonnakompleksluba annab õiguse tegutseda käitajana THS § 19 lõikes 2 nimetatud tegevusalal. Keskkonnaluba annab isikule õiguse teha ühte või üheaegselt mitut järgnevat tegevust: 1) vee erikasutus; 13 RKPJKo nr 3-4-1-4-03, p 16. 14 RKPJKo, nr 3-4-1-1-03, p 16. RKPJKo, nr 3-4-1-14-09, p 44. 15 RKPJKo nr 3-4-1-15-07, p 18. RKPJKo nr 3-4-1-1-03, p 15. RKPJKo 3-4-1-14-09, p 44. Vt ka RKHKm nr 3-3-1-32-03, p 14, milles Riigikohus leiab, et haldusmenetluses on menetlusnormidel „[…] oluline roll haldusotsuse sisu õigsuse garanteerimisel. […] Ainuüksi võimalus tugineda vaidluses avaliku võimuga haldusõiguse üldpõhimõtetele, ei taga õiguste efektiivset kaitset. Õiguspõhimõtetega opereerimine eeldab põhjalikke õigusalaseid teadmisi. Riik peab seadusega konkretiseerima haldusõiguse üldpõhimõtted nende praktiliseks realiseerimiseks vajaliku tasemeni.“ 16 Vt viide 12, kommentaar 21. 17 RKPJKo nr 3-4-1-1-03, p 13. 18 RKPJKo nr 3-4-1-1-03, p 17. 19 RKHKm 04.04.2003, nr 3-3-1-32-03, p 13. 20 RKHKm nr 3-3-1-32-03, p 12; RKPJKo nr 3-4-1-15-07, p 18.  Lk: 10 2) saasteainete viimine paiksest saasteallikast välisõhku; 3) jäätmete käitlemine; 4) maavara kaevandamine. KeÜS § 2 järgi kohaldatakse selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele, sh keskkonnakaitselubade andmise menetlusele HMS-i sätteid, arvestades KeÜS-s endas sätestatud erisusi. KeÜS 5. peatükk, mis reguleerib loamenetlust, kehtestab veelgi täpsemad ning kõrgemate standarditega menetlusreeglid kui HMS (nt tehes §-ga 44 avalikust menetlusest üldreegli ning täpsustades keskkonnaloa andmise menetlusest ilmselt puudutatud isikute teavitamist avatud menetluse korral §-s 46). Ka nende KeA väljastatavate lubade ja litsentside menetlemisel, mis pole keskkonnaload KeÜS § 40 tähenduses, tuleb kohaldada HMS-i:  kalastuskaardi puhul tulenevalt KPS § 2 lõikest 4;  kiirgustegevusloa ja kiirguseksperdi tunnistuse puhul tulenevalt KiS §-st 2, mille järgi kohaldatakse lisaks HMS-le ka KeÜS 5. peatükki;  orgaanilisi lahusteid kasutava käitise tegevuse registreerimise ja kontrolli puhul tulenevalt THS § 3 lõikest 1;  fluoritud kasvuhoonegaase sisaldava toote, seadme ja süsteemi käitlemise luba ning viimistlusmaterjalide kasutamisloa (kemikaaliloa) puhul tulenevalt AÕKS § 2 lõikest 1;  jahipiirkonna kasutusõiguse loa puhul tulenevalt JahiS § 2 lõikest 2  keskkonnakasutusloa puhul tulenevalt LKS §-st 6;  metsateatise registreerimise puhul tulenevalt MS § 1 lõikest 2. Nagu eespool märgitud, on KKI järelevalve ennekõike riiklik järelevalve21 ning KorS § 1 lõike 2 järgi kohaldatakse ka riikliku järelevalve menetlusele HMS-i. Samuti täpsustab KorS haldusmenetluse nõudeid riikliku järelevalve teostamisel, nt korrakaitseorgani selgitamiskohustust (§ 11) ja riikliku järelevalve meetme kohaldamise dokumenteerimist ja aruandlust (§ 12). Lisaks riiklikule järelevalve teostamisele on KKI mitmes seaduses sätestatud väärtegude kohtuväline menetleja ning uurimisasutus kriminaalmenetluses (KrMS § 31 lg 1). Süüteomenetluse puhul kehtestavad PS §-ga 14 nõutud menetlusreeglid VTMS ja KrMS. Eeltoodud normistikuga on seadusandja täitnud PS §-st 14 tuleneva kohustuse sätestada miinimumnõuetele vastavad menetlused keskkonnavaldkonnas. KKI ja KeA ühendamine tähendaks menetlusreeglite jaoks esmalt seda, et pädev korrakaitseorgan, süütegude kohtueelne menetleja ning uurimisasutus vahetatakse välja. Järelevalvemenetlustes toimub täna osaliselt KKI ja KeA koostöö (vt nt AÕKS § 71 lg 2 või THS § 157 lg 1). Samuti võib KeA vajadusel kaasata HMS § 11 lõike 2 alusel lubade andmise ja kehtetuks tunnistamise menetlusse KKI, nt selleks, et vastavalt uurimisprintsiibile (HMS § 6) tuvastada menetletavas asjas kõik olulise tähendusega asjaolud ja koguda selleks tõendeid. 22 Menetlusaluse isiku jaoks ei tooks aga KKI, kui eraldiseisva asutuse kadumine kaasa märgatavaid muudatusi, sest uurimisprintsiibi rakendamiseks vajalik võimekus koondatakse ühte asutusse. Ühtlasi pole alust arvata, et kõnealuste menetlusreeglite rakendamine peaks olema kuidagi raskendatud olukorras, kui muutub keskkonnavaldkonnas pädev korrakaitseorgan või kui korrakaitseorgani ülesandeid täidab riigiasutus, kel on pädevus anda keskkonnalubasid. Ka 2018. aastal Riigikogus menetletud KKI ja KeA ühendamise eelnõu 710 SE ei näinud ette menetlusnormide sisulist muutmist.23 Eelnevast tulenevalt ei riiva KKI ja KeA ühendamine õigust korraldusele ja menetlusele ega nõrgenda menetluste õiguspärasuse tagamise mehhanisme seoses riigi antavate lubade ning järelevalvega keskkonnavaldkonnas. 21 Enne KorS jõustumist 2014. aastal reguleeris KKI järelevalvefunktsioone suures osas KeJS, sh sätestas see seadus KKI järelevalvetoimingud. KeJS kehtib tänini, kuid reguleerib nüüd peamiselt KKI andmekogude ja keskkonnainspektoritega seonduvat. 22 Kuni 31.12.2019 kehtinud THS § 55 lg 1 sätestas täiendavalt, et kompleksloa kehtetuks tunnistamist võivad taotleda menetlusosalised ja KKI, kuid see säte tunnistati Riigikogus 04.12.2019 vastu võetud KeÜS-i ja teiste seaduste muutmise seadusega kehtetuks. 23 Välja arvatud THS § 55 lg 1 osas, mis on aga tänaseks juba sõltumata KKI ja KeA ühendamise plaanidest kehtetuks tunnistatud.  Lk: 11 3.3. Õigus kohtulikule kaitsele PS § 15 lg 1 sätestab, et igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See tähendab mh, et „Õigus pöörduda halduskohtusse on tagatud igaühele, kelle õigusi ja vabadusi on rikutud haldussuhetes avaliku võimu kandja poolt.“24 KeA ja KKI tegevuse osas saab igaüks, kes arvab, et tema õigusi on rikutud, esitada halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 37 lõikes 2 nimetatud kaebusi (nt tühistamis-, kohustamis- või keelamiskaebuse) samas seadustikus sätestatud korras ja tähtaegade jooksul. Keskkonnaasjades on aga juurdepääs õiguskaitsele veelgi laiem. Nimelt on Eesti ratifitseerinud Århusi konventsiooni25, mille 9. artikli eesmärk on tagada juurdepääs õiguskaitsele juhul, kui on rikutud konventsioonis sätestatud õigust küsida keskkonnateavet või õigust osaleda keskkonnaotsuste tegemisel. Vastav regulatsioon on piisavalt täpne, mistõttu on Riigikohus seda vahetult kohaldanud.26 Ka KeÜS laiendab keskkonnaasjades kaebeõigust omavate isikute ringi. Täpsemalt sätestab KeÜS § 30, et kui keskkonnaorganisatsioon vaidlustab haldusakti või sooritatud toimingu HKMS-s või HMS-s sätestatud korras, eeldatakse, et tema huvi on põhjendatud või et tema õigusi on rikutud, kui vaidlustatud haldusakt või toiming on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga.27 Keskkonnavaldkonna ühendameti loomine too kaasa endaga muudatusi õigusaktides, mis kuidagi riivaks isikute PS §-st 15 ja Århusi konventsioonist tulenevaid õigusi. Ka ühendameti haldusaktid ja toimingud oleksid samamoodi halduskohtus vaidlustatavad, samuti ei plaanitud nt eelnõu 710 SE raames tõsta riigilõivu halduskohtusse kaebuse esitamisel või teha muid kohtukaebeõigust riivavaid muudatusi. Seega ei mõjutaks keskkonnavaldkonna ametite ühendamine isikute õiguskaitse võimalusi. 3.4. Riigi- ja halduskorralduslikud põhimõtted Haldusasutuse organisatsioonilise korralduse määratlemine on riigi suveräänne õigus, v.a üksikud EL õigusest tulenevad piirangud. Halduskorralduse reeglite määratlemine on seotud riigi halduskultuuri, ajaloo jms faktoritega.28 PS reguleerib üksnes vähesel määral täitevvõimu organisatsioonilisi küsimusi. PS § 94 lg 1 sätestab, et valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse seaduse alusel ministeeriumid. Peale selle reguleerib PS seoses haldusorganisatsiooniga ennekõike küsimust, kellele kuulub otsustuspädevus. Täitevvõimu asutuste korraldus on olulistes ja põhimõttelistes küsimustes Riigikogu pädevuses (PS § 3 lg 1 ja § 104 lg 2 p 8). Muus osas on Vabariigi Valitsusel võimude lahususe põhimõttest tulenevalt organisatsioonilistes küsimustes enesekorraldusõigus (PS § 4). Õigusteoorias domineeriva seisukoha järgi tuleb seaduses selgelt määratleda isiku põhiõiguste piiramiseks õigustatud pädev haldusorgan ja tema õigused. Ministeeriumide valitsemisaladesse kuuluvate täidesaatva võimu asutuste olemasolu ja alluvuse otsustamisel Riigikogu rolli vähendamist piirab halduse seaduslikkuse, õigusselguse, parlamentaarse kontrolli ja Riigikogus kõikide oluliste küsimuste otsustamise nõue.29 Ka Riigikohus on asunud oma praktikas seisukohale, et avaliku halduse seaduslikkuse nõudest tuleneb haldusorgani pädevus ja volitused määrata piisavalt selgelt seadusega.30 24 RKHKm nr 3-3-1-68-03, p 15. 25 Täpsemalt keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon, internetis kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/78466. 26 Nt RKHKo nr 3-3-1-43-06. 27 Vt lisaks ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/4/EÜ keskkonnateabele avaliku juurdepääsu kohta, art 6. 28 TÜ Riigi- ja Rahvusvahelise õiguse instituut. Arvamus halduskorralduse uue regulatsiooni väljatöötamiskavatsuse projekti kohta, lk 4. Internetis kättesaadav: https://www.kogu.ee/wp-content/uploads/2014/03/Arvamus_halduskorralduse_kavale_02_19-2.pdf. 29 Vt viide 28. 30 RKPJKo nr 3-4-1-8-00, p 12.  Lk: 12 Seejuures ei tohi riigiasutuste pädevus olla umbmäärane ning peab kooskõlas õigusselguse põhimõttega võimaldama üksikisiku õiguste kaitse meelevaldse riigipoolse sekkumise eest.31 Riigikohus on võtnud seisukoha ka Riigikogu otsustusruumi ulatuse osas halduskorralduslike küsimuste lahendamisel ehk teisisõnu öeldes otsuste tegemisel selle kohta, milline asutus milliseid ülesandeid täitma peaks. Nimelt tulenevad Riigikohtu praktikast järgmised põhimõtted:32 1) seadusandjal on riigiasutuste süsteemi ülesehituse ja asutuste pädevuste ning volituste määramisel laialdane kaalutlusruum. 2) piiratud avalike vahendite tingimustes võib erinevate ülesannete organisatsioonilisele lahutamisele vastu rääkida säästliku ressursikasutuse nõue. 3) PS mõtte kohaselt ei pea riik tagama võimuvolituste liigsest kontsentreerumisest tuleneda võivate kuritarvituste ärahoidmist mitte üksnes erinevate võimuharude vahelistes suhetes, vaid ka võimuharude sees. See puudutab aga ennekõike olukordi, kus võimuvolitused võimaldavad intensiivseid ning ulatuslikke põhiõiguste riiveid (nt olukorda, kus Kaitseväele riigi sõjaliseks kaitsmiseks ja sellise kaitse ettevalmistamiseks ette nähtud ülesannete täitmine on riigisiseselt ja rahuajal kombineeritud isikuandmete varjatud töötlemise volitusega). 4) Seadusandja peaks vältima dubleerivad või ebaselgelt piiritletud ülesanded, mis võivad tekitada pädevuskonflikte. 5) Kui mõni õigusnorm nõuab teatud ülesannete funktsionaalset eristamist üksteisest ja nende ülesannete täitmist eriliigilistes menetlustes, ei järeldu sellest, et neid ülesandeid ei tohiks ühelgi juhul täita sama riigiasutus (nt võib Kaitsevägi täita nii riikliku järelevalve ehk korrakaitseülesandeid kui ka riigikaitseülesandeid). Eelnevast tulenevalt on KeA ja KKI ühendamise otsustamine ilmselgelt Riigikogu pädevusega kaetud. Antud juhul ei ole põhjust rääkida ka võimuvolituste liigsest kontsentreerumisest: kuigi KKI omab ka riikliku sunni kohaldamise volitust, ei ole need niivõrd ulatuslikud, et nende kombineerimine KeA volitustega kujutaks ennast ohtu demokraatialikule riigikorraldusele (nt võrdluses Kaitseväe või Kaitsepolitsei võimuvolitustega). Samuti on Riigikohtu praktika järgi ka riigikorralduslikult lubatav lubade andmise ja riikliku järelevalve pädevuse andmine ühele asutusele, ehkki neid ülesandeid täidetakse eriliigilistes menetlustes (vt KorS § 1 lg 8).33 Lisaks PS-le on asutuste ümberkorraldamisel vaja arvestada ka VVS-i kui PS §-s 104 nimetatud konstitutsioonilist seadust. VVS § 39 lg 3 nimetab valitsusasutuste liikidena muu hulgas ameteid ja inspektsioone. VVS § 70 järgi on amet valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Inspektsiooni põhiülesanne on küll VVS § 71 lg 1 järgi reeglina üksnes riiklikku järelevalve teostamine, kuid seadusandja võib ka sellest erandeid teha. Ka ajalooliselt pole inspektsioonide ja ametite eristamise eesmärk olnud eraldada juhtimisfunktsioon ja järelevalve funktsioon.34 Eelnevast tulenevalt lubab ka VVS riikliku järelevalvet ning juhtimisfunktsiooni ühte valitsusasutusse koondada. 4. Järelevalve ning loamenetluse sõltumatuse tagamine Vastavalt analüüsi lähteülesandele käsitletakse järgmiselt küsimust, millised õiguslikud nõuded kehtivad järelevalve ning loamenetluse sõltumatuse osas. Enne selle küsimuse detailset lahendamist tuleb aga esmalt märkida, et loamenetluse ja järelevalve sõltumatuse nõuded seonduvad ennekõike vastavate ametite ja inspektsioonide sõltumatusega poliitilisest otsustustasandist. Kehtiv õigus ei nõua loamenetluste ning riikliku järelevalve ranget institutsionaalset eraldamist või nende funktsioonide teineteisest sõltumatut teostamist. 31 RKPJKo nr 3-4-1-3-96, p I. 32 RKPJKo nr 5-19-38, punktid 88 – 92. 33 RKPJKo nr 5-19-38, p 92. 34 Vt lähemalt Taro, K. Parrest, N. Valikud Eesti haldusorganisatsiooni loomisel. Juridica 2014/X.  Lk: 13 Pigem valitseb keskkonnaõigusteaduses arusaam, et keskkonnalubadega seotud haldusmenetlust saab pidada laias mõttes keskkonna valdkonnas toimuva järelevalve hulka kuuluvaks. Täpsemalt leitakse erialakirjanduses, et lisaks loa andmisele eelnevale kontrollile on loa andja seotud lubatud tegevusega ka keskkonnaloa kehtivuse ajal. Keskkonnaloa andmine tavaliselt ei lõpeta loa andnud haldusorgani seost lubatud tegevusega. Pärast loa andmist peab loa andja hindama (nt teatud käitiste korrapäraste kontrollide tulemuste alusel), kas isiku tegevus ei põhjusta näiteks olulisi keskkonnahäiringuid. Uute asjaolude ilmnemisel on võimalik haldusmenetluse uuendamine ja loa muutmise või kehtetuks tunnistamise menetluse algatamine.35 Teiseks peab osutama tõsiasjale, et täitevvõimu ametid või inspektsioonid ei saa omada sellist sõltumatust nagu nt kohtud, õiguskantsler, Riigikontroll või kohaliku omavalitsuse üksus, mille sõltumatus või autonoomsus on sätestatud PS-s. Valitsusasutused asuvad PS § 94 lg 1 järgi ministeeriumite valitsemisalades ning on seega osa demokraatiale omasest legitimatsiooni- ja vastutusahelast, kus valitsus vajab parlamendi usaldust ning on selle ees aruandekohustuslik, sh valitsusasutuste tegevuse osas. Seetõttu on ka ministritel kui oma valitsemisala juhtidel VVS § 49 lg 1 järgi õigus otsustada asutuste eelarve (p 9), teenistuskohtade koosseisu (p 11), põhimääruse (§ 42 lg 1) jms üle. Samuti nimetab reeglina minister ametisse oma valitsemisala asutuste juhid ning vabastab nad ametist (VVS § 49 lg 1 p 5).36 Lisaks on ministril õigus teostada oma valitsemisala asutuste üle teenistuslikku järelevalvet, mille tulemusel on tal muu hulgas võimalik kehtetuks tunnistada oma allasutuste akte (vt VVS § 95). Ometi on Eesti riigikorralduses juurdunud põhimõte: „Poliitilised otsused tuleb langetada poliitikul, kuid haldusülesandeid saab ja tuleb täita haldusorganil.”37 Sellest tulenevalt väljendub ametite ja inspektsioonide sõltumatus ennekõike selles, et konkreetses üksikjuhtumis menetlusse sekkumine kõrgemalseisva organi poolt on piiratud. VVS § 93 lg 6 punktist 1 tuleneb, et minister ei saa omal algatusel läbi viia teenistuslikku järelevalvet, kui tema valitsemisala asutus viib läbi riikliku järelevalvet või kohaldab riiklikku sundi. Ka praktikas valitseb seisukoht, et „Konkreetse juhtumi asjaolude uurimisel tuleb kõigil osapooltel teadvustada järelevalveorgani sõltumatust. Seda ei tohi ühegi toiminguga kahtluse alla seada.“38 Sama saab laiendada ka konkreetsele isikule keskkonnaloa vms loa andmise menetlusele. VVS-st tulenevad garantiid, mis kaitsevad asutust konkreetsesse keskkonnaalasesesse järelevalve menetlusse või konkreetsesse keskkonnakaitseloa andmise otsustamisse sekkumise eest, kohalduvad võrdväärselt nii olukorras, kus keskkonnaalased järelevalvemenetluse ja keskkonnakaitseloa andmise otsustamise pädevus on jagatud KKI ja KeA vahel, kui ka olukorras, kus need pädevused oleks ühes asutuses. Soovi korral on võimalik ühe või teise funktsiooni sõltumatust tugevdada seeläbi, et luua selle teostamiseks eraldi asutusesisene struktuuriüksus, mis funktsiooni täitjatele tagab teatud määral institutsionaalse eraldatuse ja finantsilise iseotsustusõiguse. Nt kui järelevalve funktsioonide teostamiseks on loodud eraldi struktuuriüksus (nt osakond), tekib selle juhil: 1) ühest küljest motivatsioon seista enda täidetava funktsiooni eest (suhtluses väljapoole oma üksust) ning 2) (üksuse siseselt) temale usaldatud otsusõiguse raames seada prioriteete ja suunata ressursikasutust. Ka eelnõu 710 SE seletuskirjas märgitakse, et ühendasutuse loomisega kaasnevat riski sõltumatusele saab maandada korraldava ja järelevalve poole eraldamisega peadirektori eri asetäitjate alluvusse ning 35 Veinla, H. Lopman, E. Relve, K. Triipan, M. Keskkonnaõigus. Tallinn, Kirjastus Juura 2016. Lk 232. 36 Kui asutusele on vaja tagada suurem sõltumatus, on võimalik viia asutuse juhi ametisse nimetamise otsus Vabariigi Valitsuse tasemele nagu nt Andmekaitse Inspektsiooni juhi puhul tehtud on. 37 Vt viide 34. 38 Riigisekretäri komisjoni aruanne Maaeluministeeriumi valitsemisalas toimunu kohta, lk 19. Internetis kättesaadav: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/riigisekretari_komisjoni_aruanne_21.11.2019_lopp.pdf  Lk: 14 otse peadirektorile alluva keskkonnakuritegusid uuriva üksuse jätkamisega ja sisekontrolli tugevdamisega.39 Kindlasti pole tegemist ainuvõimaliku lahendusega aga tuleb nõustuda, et selliste või sarnaste meetmete rakendamine, sh peamiselt sisekontrolli tugevdamine toetaks keskkonnavaldkonna ühendameti tegevuse õiguspärasuse tagamist. Lugupidamisega, /allkirjastatud digitaalselt/ Toomas Pikamäe vandeadvokaat 39 Vt viide 1, lk 16.  Keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise õiguslik analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks, mis on seotud organisatsiooni struktuuriehituslike ja menetlustaktikaliste küsimustega Kokkuvõte Vastavalt Vabariigi Valitsuse augustis 2019.a tehtud kabinetiotsusele valmistatakse ette Keskkonnaameti (KeA) ja Keskkonnainspektsiooni (KKI) liitmisel moodustatavat keskkonna valdkonna ühendametit. Iga ühendamise eesmärgiks on tagada sujuv üleminek, kuid tasub adekvaatselt hinnata, kui pikalt on asutuste senised ülesanded liitmise tõttu häiritud ja kuidas saaks sellest tulenevaid riske maandada. Iga suurem muudatus lõhub paratamatult toimivat süsteemi, muudab harjumuspärast tegevust ning viib vastutuse osades protsessides paigast. Organisatsioonid on alati pisut erineva praktikaga ning mõnedes asjades võib tekkida ootus, et „teine teeb“. Seetõttu on oluline pidevalt jälgida, et vastutus ei jääks „õhku“. Samuti tasub pöörata tähelepanu, kas struktuuride ühetaolisus üle riigi on tagatud, ehk kas samad struktuuriüksused teevad samu asju ning kas põhi- ja tugiüksuste vaheline jaotus on riigiüleselt samadel alustel. Arvestades, et mitme keskkonna teemaga tegeleva asutuse asemele tekib üks, on prognoositav huvigruppide surve suurenemine võtmeisikutele. Survet võimendab kindlasti veelgi suurte infrastruktuuri projektide käivitamine ning keskkonnateemade mõjukuse üldine kasv nii Eestis, kui maailmas. Kuigi surve suurenemine leiab aset ühendasutuse moodustamisest olenemata, tähendab organisatsiooniline koondumine ka vältimatut surve koondumist. Riski ei tohi suhtuda ohutundeta, sest otsuste suurt mõju ning rahalist mahtu arvestades, ei ole välistatud otsene isiklik mõjutamine ning ähvardused. KeA ja KKI otsuste ulatus on väga suure mõjuga riigile, ühiskonnale ja keskkonnale ning seetõttu on tegemist kõrge riskiga valdkonnaga. Seetõttu tuleb uue ameti valguses mõelda läbi ka ühine palgapoliitika, mis on samuti üks korruptsiooniohtu vähendavaid meetmeid. Adekvaatne tervikpilt korruptsiooniohust täna puudub, sest sellega ei ole kogu tulevase ühendasutuse ulatuses süsteemselt tegeletud. On olemas mitmed kontrollimeetmed, mis on integreeritud tööprotsessidesse ning menetluses rakendatakse infosüsteemide põhiseid automatiseeritud otsuseid, mis kahtlemata vähendavad riske. Sisekontroll, kui eraldi tööliin, täna puudub. Soovitus on luua peadirektori otsealluvusse sisekontrolli üksus veel enne ühendasutuse käivitamist, arvestusega üks sisekontrolli töötaja sajale töötajale. Oluliseks 1 sisekontrolli ülesandeks peaks olema muuhulgas nõustada töötajat õigesti käituma välise surve olukorras ning abistada laheduse leidmisel surve kõrvaldamiseks. Loodavas ametis on loamenetlus ja järelevalve samas organisatsioonis. KeA ja KKI ühendamine iseenesest konflikti, ega menetluse erievate etappide kahjustamist ei tekita. Valdavalt ongi riigis mindud just seda teed, kus valdkonna tegevust korraldav ekspertteadmine ja järelevalve on ühes asutuses. Ka täna ei kontrolli KKI KeA loa andmise protsessi, vaid antud loa täitmise vastavust loas sätestatule. Pigem annab uus süsteem rohkem infot juba loamenetluse etapis ning aitab paremini pettusi vältida. Asutuste liitmine iseenesest ei suurenda ka korruptsiooniohtu, aga annab hea võimaluse valdkonnas esinevate riskide vähendamiseks. Ühinevatel asutustel on erinev arusaamine korruptsioonist ning erinev käitumispraktika, mis võib erineda ka regiooniti. Ohtude realiseerumise vähendamiseks on ülioluline ühtsete arusaamade kasvatamine korruptsioonist ning sellega kaasnevatest ohtudest. Loodavas asutuses tasub mõelda ühiskoolitustele või ka e-keskkonnas toimuvate vastavasisuliste testide korraldamisele. Ühendasutuse moodustamisega seoses tasub Keskkonnaministeeriumil kaaluda kogu haldusala korruptsiooniriskide maandamise tegevuste ülevaatamist ja vajadusel meetmete rakendamist olukorra parandamiseks. Kindlasti on soovitav vaadata üle erinevate menetluste käigus esitatavate nõuete mõistlikkus, sest ebaefektiivsed nõuded ei täida taotletavat eesmärki, kuid loovad näivust ning võivad luua võimalusi nende pahatahtlikuks kasutamiseks. Tulenevalt töö spetsiifikast on uues asutuses mõistlik kasutada kombineeritud struktuuri, kus esineb nii territoriaalse, kui ka funktsionaalse struktuuri elemente. Siiski ei tohiks seda mõista ettepanekuna säilitada KKI ja KeA tänased struktuurid, sest sellisel juhul ei täidaks ühendamine eesmärki ning suuremat sünergiat ei avalduks. Arvestades asutuste kehtivat struktuuri ning funktsionaalsust, tasub kaaluda analüüsiüksuse loomist peadirektori otsealluvusse, mis oleks lahus teenuse omanikest ning abistaks vajadusel ka erinevate teenuste integreerimisel. KKI teostab täna vastavalt KrMS § 31 lg 1 kohtueelset menetlust keskkonna ja loodusvarade kaitse ning kasutamise nõuete rikkumise kuritegudes. Soovitus on säilitada tänane struktuuriüksus, et kaitsta menetlussaladust, rahvusvahelist koostööd ja usalduslikke suhteid partneritega. Kindlasti tuleb menetlussaladuse tagamiseks näha ette erinevad õigused infosüsteemides ning asjaajamises tervikuna. Keskkonna valdkonna asutuste liitmise protsessi on käivitatud juba mitmel korral ning on selge, et kui see peaks ebaõnnestuma, mõjub see asutuste efektiivsusele ning ametnike motivatsioonile negatiivselt. Siiski on käesoleval protsessil juba kindlasti olemas positiivne mõõde. Töögruppides tekkinud uued võrgustikud ning ideed efektiivsuse suurendamiseks abistavad riskide maandamisel ja keskkonna tulemuslikumal kaitsmisel. Koostas: Erkki Koort, julgeolekuekspert 2  KESKKONNAINSPEKTSIOON Analüüs Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni liitmine ja keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamine Analüüs on valminud seoses Vabariigi Valitsuse 01.08.2019 a. kabinetiotsusega pp. nr 7, p 6. Koostajad: Karl Laas, KeA, KKI, KAUR, KeMIT ja KeM autorite töögrupp Tallinn, veebruar 2020  Hea lugeja Käesolev analüüs on koostatud võimaliku keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise ettevalmistamiseks vastavalt 01.08.2019 valitsuskabineti otsusele. Analüüsimetoodika ja põhimõtete valimise ajal oli olemas kogemus 2018. aasta suvel alanud Keskkonnameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamise protsessist, mida koordineeris Keskkonnaministeerium. Sellest tulenevalt otsustasime kasutada võimalikult palju eelnevalt tehtud töö tulemusi. Pidades muuhulgas silmas eelarve efektiivset kasutamist otsustasime koostada analüüsi oma jõududega ja mitte kaasata välist ekspertorganisatsiooni, kes vastutaks kogu analüüsi koostamise eest. Küll aga kaasasime väliseid eksperte üksikute 2019. aastal esile kerkinud vaidlusküsimuste sügavamaks käsitlemiseks. Analüüsi raskuskeskmeks võtsime küsimused - kas, kellele ja millist kasu näevad kahe organisatsiooni juhtimismeeskonnad ühendamisest ning milliseid lühi- või pikaajalisi muudatusi on vaja ellu viia kasu avaldumiseks. Selleks moodustasime võrdsetel alustel juhtrühma ja töörühmad, kuhu kuulus ligi 50 Keskkonnaameti, Keskkonnainspektsiooni, Keskkonnaministeeriumi ja Keskkonnaagentuuri töötajat, kes ühiselt ja igapäevatöö kõrvalt arutasid läbi organisatsioonide poolt pakutavad teenused. Ajalisi piiranguid arvestades valisid töörühmad detailsemaks käsitlemiseks välja teenuste komplektid, mille edasine ühes asutuses korraldamine oleks eeskätt klientidele kasulik kas halduskoormuse vähenemise, parema infovahetuse või kiirema ja kvaliteetsema teenuse näol. Analüüsi tulemusel oleme veendunud, et kahe asutuse meeskonnad suudavad ja oskavad ühiselt muuta keskkonnavaldkonna teenuseid paremaks, efektiivsemaks ja mõjusamaks. Ühendamisest võidavad nii looduskeskkond ja ühiskond tervikuna kui ka meie kliendid, koostööpartnerid ja liituvate asutuste töötajad. Põhiline raskus ühendamise ettevalmistamise ja läbiviimise eest langeb töörühmadele. Suur tänu töörühma liikmetele senise suure panuse eest. Töörühmade töö on võimalik üksnes tänu pühendunud juhtidele ja asejuhtidele – Allar Leppind, Rein Kalle, Tarvo Roose, Indrek Ulla, Kairi Rikko, Alvar Vool, Aivar Viinapuu, Merle Arupõld, Ulvi Alekõrs, Väino Vaidla, Lüüli Junti, Siret Kegel, Villu Kägo. Soovin siinkohal tänada ka kõiki juhtrühma liikmeid asjalike ja kirglike arutelude eest - Olav Avarsalu, Allar Leppind ja Aivar Viinapuu Keskkonnainspektsioonist, Taimar Ala ja Rainis Uiga Keskkonnaagentuurist, Kristi Klaas, Viire Viss ja Andrus Pirso Keskkonnaministeeriumist ning Erik Kosenkranius, Leelo Kukk ja Karl Laas Keskkonnaametist. Suur tänu ka headele koostööparteritele – Politsei- ja Piirivalveamet, Terviseamet, Maksu- ja Tolliamet, Marko Rillo, Erkki Koort, advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co meeskond ning loomulikult Rahandusministeeriumi riigihalduse osakond. Edu soovides Riho Kuppart Keskkonnaamet, peadirektor Lk 1 / 94  Analüüsi koostamisest See analüüs on KKI-s ja KeA-s ühendameti loomisega seotud inimeste ühise pingutuse vili. Usun, et tulemus on parem, kui võimalik ükskõik millise välise eksperdi töö ning seda ennekõike seetõttu, et selle analüüsi loomisel oleme kasvanud ühtseks meeskonnaks ning õppinud paremini tundma teineteise rõõme, muresid ja ka hirme. Me oleme saanud sõpradeks, kes tahavad koos ajada ühist asja Eesti loodusväärtuste ja elukeskkonna kaitsel. Aitäh Teile selle eest. Vana lugu räägib sellest, kuidas elevandi uurijate kokkutulekul otsustati erinevate riikide teadlaste poolt koostada kokkuvõte oma riigi seisust elevantide uurimisel. Tähtaja möödudes esitasid inglased oma töö tulemusena raamatu „Kokkuvõte elevantide olukorrast Briti Impeeriumis - tänapäev ja tulevik“, Saksa teadlased esitasid 18-köitelise teose „Üldistav sissejuhatus elevandindusse“ ning prantslased esitasid 20- leheküljelise brošüüri pealkirjaga „Pildikesi elevantide armuelust“. Meie tänane analüüs on midagi, mis on pigem tulevikku vaatav vahekokkuvõte kui pompoosne valdkonda fikseeriv tõsiteaduslik ja mahukas tervikanalüüs. Käesoleval dokumendil on ka poliitiline dimensioon – eesmärk on anda otsustajatele kindlust, et me oleme keskkonnavaldkonna asutusi ühendades õigel teel ning oma valikud põhjalikult läbi mõelnud. Keskkonnavaldkonna välise lugeja jaoks on käesoleva analüüsi eesmärk näidata, kuidas meie mõte on käesolevat analüüsi koostades liikunud. Samasuguse kliendikesksusega liigume edasi oma teenuste arendamisel ja disainis ka uues Keskkonnaametis. Oleme püüdnud välja tuua aspektid, milles näeme, et ühinemisest saadav kasu on ilmselge. Valdkonna sisese lugeja ja meie asutuste töötajate jaoks näitame mõttesuundi, kuidas teenuste analüüsimisega edasi liikuda. Meie ühised mõtteharjutused töögruppides on treeninud meid küsimusi esitama ja lähenema protsessidele kliendi vaatenurgast. Käesolev analüüs võtab kokku osa meie senisest tööst ning aitab ka järgmistel töötajatel kergemini pardale hüpata. Lõppraportist on jäänud välja väga suured osad töörühmade tegelikust tööst, mida kõike oleks siin raske kirjeldada. Käesolev töö oli ühine pingutus ja tänan kõiki neid, kes lõpptulemusse tugevalt panustasid: Tarvo Roose, Uno Luht, Indrek Ulla, Viire Viss, Allar Leppind, Kairi Rikko, Aivar Viinapuu ning Siret Kegel ja Rainis Uiga. Tänan ka Kaidi Erikut abi eest tekstide toimetamisel. Lõpptulemus on kindlasti ka kompromiss. Mõneski kohas käesolevas dokumendis võtan kompromissi sõnastamise eest vastutuse enesele. Karl Laas Keskkonnavaldkonna ühendameti loomise projektijuht Lk 2 / 94  Sisukord 1 Lähteülesanne ............................................................................................................... 7 2 Lühikokkuvõte otsustajatele .......................................................................................... 9 2.1 Eesmärgid ja saavutatava mõju kirjeldus.................................................................................. 10 2.2 Hinnang ametite ressursside kasutusele ja ühendamisega kaasnevatele ühekordsetele kuludele 11 2.3 Ühendameti loomise ettevalmistamine ..................................................................................... 11 2.4 Analüüsis käsitletud olulisemad probleemid ............................................................................. 12 2.4.1 Loamenetluse ning järelevalve sõltumatuse tagamine....................................................... 12 2.4.2 Ühendameti palgapositsioon võrreldes teiste ametite ja inspektsioonidega ....................... 13 2.4.3 Analüütiline võimekus ja ennetav järelevalve .................................................................... 13 2.4.4 Korruptsiooniriski vähendamine ühendasutuses ning menetlussaladuse tagamine ........... 13 2.4.5 Ühendameti paiknemine üle Eesti ning riigipalgaliste töökohtade väljaviimine pealinna piirkonnast ....................................................................................................................................... 14 2.4.6 Haakuvus ministeeriumi haldusala fookusteemadega ....................................................... 14 2.4.7 Keskkonnainspektsiooni võimalik liitmine Politsei- ja Piirivalveametiga ............................. 15 3 Ühendamise kontekst ja seos riigireformiga ................................................................. 16 3.1 Keskkonnaamet ja keskkonnainspektsioon täna ...................................................................... 16 3.2 Keskkonnavaldkonna asutuste kujunemine ja seos riigireformiga ............................................ 20 3.3 Seosed Keskkonnaministeeriumi fookusteemadega................................................................. 27 3.4 Seosed teiste ministeeriumide teenustega ............................................................................... 29 3.5 Tellitud analüüsid ja asutuste seisukohad ................................................................................ 30 3.5.1 Järelevalve ning loamenetluse sõltumatuse küsimus ........................................................ 30 3.5.2 Korruptsiooni tõkestamine ning menetlussaladuse tagamine ............................................ 31 3.5.3 PPA seisukohad ................................................................................................................ 32 3.6 Rahvusvaheline praktika .......................................................................................................... 33 4 KeA ja KKI liitmise sisuteenuste analüüs ...................................................................... 35 4.1 Käesoleva analüüsi metoodika ................................................................................................. 35 Lk 3 / 94  4.2 Eluslooduse valdkonna teenuste koondvaade KeA, KKI ja KAUR alamteenuste näitel ............ 37 4.3 Keskkonna valdkonna teenuste koondvaade KeA, KKI ja KAUR alamteenuste näitel .............. 41 5 Põhivaldkondade valikteemad ...................................................................................... 45 5.1 Eluslooduse valdkond .............................................................................................................. 45 5.1.1 Abitute loomade aitamine ning loomakahjude hüvitamine ................................................. 45 5.1.2 Loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine .......................... 47 5.1.3 Looduskaitselised tööd, sealhulgas võõrliikide ohjamine ................................................... 49 5.1.4 Teavitus, ennetus, nõustamine.......................................................................................... 51 5.1.5 Uuringud ja seire ............................................................................................................... 52 5.2 Keskkonnakaitse valdkond ....................................................................................................... 54 5.2.1 Keskkonnatasude väljanõudmine (jäätmevaldkonna näide) .............................................. 54 5.2.2 Keskkonnaaruandlus (õhk, vesi, jäätmed) ......................................................................... 57 5.2.2.1 Aruandluse alamteema – Tootjavastutuse ja pakendite valdkond .............................. 59 5.2.3 Keskkonnakaitselubade andmine ja haldamine ................................................................. 62 5.2.4 Lõhn ja heidete vähendamise tegevuskava ....................................................................... 64 5.2.5 Kiirguse teema ühendasutuses ......................................................................................... 66 5.2.6 Teenuste arutelu Terviseametiga ...................................................................................... 67 5.2.6.1 Müraga seotud teemade arutelu................................................................................. 68 6 Tugivaldkondade valikteemad ...................................................................................... 70 6.1 Tugivaldkondade ühtne taust KeM haldusalas ......................................................................... 70 6.2 Haldusvaldkond........................................................................................................................ 71 6.3 Personalivaldkond ja kultuur..................................................................................................... 73 6.4 Õigusvaldkond ......................................................................................................................... 77 6.5 Strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine ........................................................................... 79 6.6 Kommunikatsioon ja avalikud suhted ....................................................................................... 80 6.7 Teabehalduse ja klienditeeninduse valdkonna temaatika ......................................................... 81 6.8 Ühendameti struktuuri loomise põhimõtted............................................................................... 82 6.9 IKT valdkonna küsimused ühendameti loomise kontekstis ....................................................... 83 7 Ühendamisprotsessi läbiviimine ................................................................................... 85 7.1 Rakenduskava ja kommunikatsiooniplaan ................................................................................ 85 7.2 Valdkonna esindusorganisatsioonide kaasamine ..................................................................... 86 7.3 Riskide maandamine KeA ja KKI liitmisel ................................................................................. 86 Lk 4 / 94 7.4 Olulisemad analüüsi käigus ilmnenud probleemid ja puudused ................................................ 89 7.4.1 Konkurentsivõimelise palga tagamine ............................................................................... 89 7.4.2 Ühendasutuse analüüsivõimekus ...................................................................................... 89 7.4.3 Metsandusvaldkonna temaatika ........................................................................................ 90 7.4.4 Seire korraldus ning KAUR-i ühendamise temaatika ......................................................... 90 7.5 Ühendameti loomisega oodatud tulemused.............................................................................. 91 7.6 Analüüsi kokkuvõte .................................................................................................................. 91 Lk 5 / 94  Kasutatud lühendid ja mõisted ELM Eesti Loodusmuuseum EKUK Eesti Keskkonnauuringute Keskus HTM Haridus- ja Teadusministeerium IMPEL Euroopa Liidu võrgustik keskkonnaõiguse rakendamiseks (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law), https://www.impel.eu/ KAUR Keskkonnaagentuur KeA Keskkonnaamet KeMIT Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskus KeM Keskkonnaministeerium KIK SA Keskkonnainvesteeringute Keskus KKI Keskkonnainspektsioon MA Maa-amet MeM Maaeluministeerium PMA Põllumajandusamet PPA Politsei- ja Piirivalveamet PRIA Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet RES Riigieelarve strateegia RIHATO Rahandusministeeriumi riigihalduse ja avaliku teenistuse osakond RKAS Riigi Kinnisvara AS RM Rahandusministeerium RMK Riigimetsa Majandamise Keskus SoM Sotsiaalministeerium TA Terviseamet VTA Veterinaar- ja Toiduamet VTM väärteomenetlus Lk 6 / 94 1 Lähteülesanne Vastavalt 01.08.2019 peetud Vabariigi Valitsuse kabinetinõupidamise pp 7 tehtud otsustele ja kooskõlas Riigireformi tegevuskavaga 2019-2023 kiitis Vabariigi Valitsus kabinetinõupidamisel heaks keskkonnavaldkonna asutuste ümberkorralduse ettepaneku alljärgnevas sõnastuses: 6. Keskkonnaministeeriumil teha 2020. aasta märtsiks analüüs võimaliku keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise kohta ning käsitleda analüüsis Keskkonnaagentuuri ja Terviseameti ülesannete osalise kattuvuse küsimust koostöös Sotsiaalministeeriumiga. Täiendavalt otsustas Vabariigi Valitsus samal kabinetiistungil seoses riigipalgaliste töötajate regioonidesse värbamisega: 7. Vähendada 2023. aastaks keskvalitsuse asutuste töötajate osakaalu Tallinnas 42%-ni. 8. Toetada üle-eestilist riigipalgaliste töötajate regioonidesse värbamise põhimõtet. Kõikidel valitsemisaladel rakendada seda põhimõtet töötajate värbamisel. Paindliku värbamise toetamiseks leida Rahandusministeeriumil lahendused füüsiliste töökohtade pakkumiseks vähemalt kõikides maakonnakeskustes. Kiita heaks ühistööalade kontseptsioon paindliku värbamise toetamiseks. Keskkonnaminister Rene Kokk on oma 03.10.2019. a. käskkirjaga volitanud1 Keskkonnaameti peadirektorit Riho Kuppartit ette valmistama ühendameti loomist, eesmärgiga ühendada asutused 2021. aasta 1. jaanuariks. Muuhulgas volitati Keskkonnaameti peadirektorit korraldama analüüsi koostamist, moodustama juhtrühma ning kaasama eksperte. Ühendameti loomise juhtrühm kinnitas valdkonna ühendameti loomise kontseptsiooni2, mille kohaselt: Keskkonnavaldkonna ühendameti loomise eesmärk on hea elukeskkonna loomine ja hoidmine valdkonna asjatundliku, tasakaalustatud ja jätkusuutliku arendamise toel. Keskkonnavaldkonna ühendametis:  Hoolitseme elukeskkonna kvaliteedi ja elurikkuse kui ühiskondliku hüve säilimise ja arendamise eest; 1 Keskkonnaminister, käskkiri „Keskkonnaministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaameti ühendamist ettevalmistavateks toiminguteks volituse andmine“. 03.10.2019 nr 1-2/19/657. 2 Ühendameti loomise juhtrühm, 04.12.2020. Keskkonnavaldkonna Ühendameti loomine, kontseptsioon. Lk 7 / 94  Tagame ettevõtjatele selged ja läbipaistvad reeglid ning ausa konkurentsi läbi dialoogi ja lahendustele orienteeritud partnerluse keskkonnavaldkonnas;  Oleme efektiivne ja sõltumatu organisatsioon, vajadusel rakendame tõhusat riiklikku sundi oma keskkonnakaitseliste ülesannete täitmiseks;  Keskkonnavaldkonna teemade ühe eestkõnelejana tõstame elanike keskkonnaalast teadlikkust ja mõjutame nende käitumist puhtama elukeskkonna saavutamiseks;  Oleme avatud organisatsioonikultuuriga väärtuspõhiselt juhitud riigiasutus, kus väärtustame ja hoiame igat oma töötajat. Lk 8 / 94 2 Lühikokkuvõte otsustajatele Teostatud analüüsile tuginedes on otstarbekas ühendada Keskkonnaamet ja Keskkonnainspektsioon alates 01.01.2021. Keskkonnavaldkonnas ühendameti moodustamise perspektiivikuse hindamiseks ja positiivse otsuse korral ka muudatuse praktiliseks elluviimiseks moodustati juhtrühm, kaks põhiteenuste töörühma (looduse- ning keskkonnavaldkonnas) ning seitse tugiteenuste töörühma. Juhtrühma ja töörühmade tegevusse kaasati nii KeM-i kui KAUR-i esindajad. Töörühmade ülesandeks oli analüüsida muuhulgas järgmisi ühendameti loomisega seotud aspekte: 1) ühendameti võimekus teenusekvaliteedi parandamiseks kliendi vaates; 2) eeldused efektiivseks teenuste osutamiseks ning vajalikud ümberkorraldused; 3) ühendamisega seotud otsesed ja püsivad kulud. Täiendavalt telliti juriidiline analüüs loamenetluse ja riikliku järelevalve sõltumatuse hindamiseks ning analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks. Toimusid arutelud TA esindajatega ülesannete katvuse tuvastamiseks ja koostöö tõhustamise võimaluste leidmiseks. Teostatud analüüside alusel järeldati, et KeA ja KKI liitmine üheks asutuseks on perspektiivikas – see tõstab avaliku sektori efektiivsust ja võimaldab vähendada bürokraatiat ning toetab seega riigireformi ideed. Mõlemad asutused on juba täna paigutatud regionaalselt hajusalt, mistõttu ei kaasne ühendamisega märkimisväärset võimalust ametikohtade väljaviimiseks pealinnast. Ühendamet jätkab senist personalipoliitikat, kus võimalusel leitakse uus töötaja tema elukoha lähedalt, eelistatult väljaspool Tallinna. Ühendatud ameti nimeks jääks Keskkonnaamet. Ühendameti juhina jätkaks praegune Keskkonnaameti juht, kes määrati konkursi tulemusel pidades silmas ühendameti loomise ülesandeid. Ühendamet alustaks tööd alates 01.01.2021. Ühendameti asukoha aadressiks saab Pärnu. KAUR-i tervikliku ühendametiga liitmise küsimusi käesolevas analüüsis põhjalikult ei käsitleta, kuna selles osas on otsustuspädevus keskkonnaministril, kes on algatanud laiema protsessi valitsemisala üleste funktsioonide korrastamiseks. Kuna valitsemisala korrastamise protsessi ja keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise protsess liiguvad erinevas ajaraamis, ei keskenduta käesolevas analüüsis KAUR-ile kui tervikule. Küll vaadeldakse KAUR-i üksikute teenuste ja funktsioonide võimalikku kattuvust KeA ülesannetega. KeA ja TA ülesannetes otseseid kattuvusi ei tuvastatud. Funktsioonide üleandmise vajadust ühelt asutuselt teisele hetkel ei tuvastatud. Küll aga leiti võimalusi paremaks infovahetuseks või teenuste sujuvamaks korraldamiseks kliendi vaates eeskätt kiirguskaitse ning meditsiiniseadmete kiirguskontrolli valdkondades. Lk 9 / 94 2.1 Eesmärgid ja saavutatava mõju kirjeldus KeA ja KKI teevad juba täna tihedat koostööd. Asutuste vahel ei ole dubleerimist, kuid see-eest on palju kliendi vaates teineteisele loogiliselt järgnevaid teenuseid, mida on ühes asutuses parem korraldada. Ühendasutuses on võimalik paremini täita täna asutuste tegevuses ilmnenud võimelünkasid, nagu näiteks vajadus operatiivseteks ja ennetavateks riskianalüüsideks ning nõustamistegevusteks Maksu- ja Tolliameti või Politsei- ja Piirivalveameti eeskujul. Mõningane sünergia ja teenuste kvaliteedi kasv saavutatakse klientidele tänu ressursikasutuse ühendamisele – KKI-l on olemas 24/7 reageerimise võimekus, mille olemasolu eeldavad ka mõned tänased KeA teenused. Asutuste ühendamisel saavutatav üldine mõju:  suureneb valdkonnasisene sidusus – loodus- ja keskkonnakaitse valdkondade tegevuste ja prioriteetide planeerimisel on paremini võimalik arvestada keskkonnakaitsejärelevalve funktsioonide täitmise vajadustega ja ka vastupidi.  suurem selgus kodanikele - teenused on kergemini hoomatavad ning neid osutab üks partner kogu teenusahela lõikes.  analüüsivõimekuse loomise ning ennetava kommunikatsiooni- ja nõustamistegevuse arendamise tulemusel paraneb keskkonnateadlik käitumine, kasvab seaduskuulekus keskkonnavaldkonnas ning paraneb mh ka keskkonnatasude laekumine.  läbi tugiteenuste ühendamise ja jagatud ressursikasutuse saavutatakse ressursside efektiivsem kasutamine.  saavutatakse senisest operatiivsem kohalolek looduses ja suurem valmisolek reageerida väljakutsetele.  luuakse eeldused loamenetluse ning järelevalve omavahelise suurema kooskõlastatuse saavutamiseks ja lubade tingimuste paremaks arusaadavuseks klientidele.  saavutatakse õigusaktide ühtsem tõlgendamine loodus- ja keskkonnakaitses ning järelevalves.  paraneb võimekus teostada ühtseid arendusprojekte ning võtta kasutusele innovaatilisi lahendusi.  valdkondlike prioriteetsete eesmärkide täitmise võimekus paraneb, kuna ressursse on võimalik rakendada kontsentreeritumalt ning läbimõeldumalt.  paraneb sisend poliitika kujundamisse. Uus ühendamet jätkab KeA praeguses õiguslikus vormis valitsusasutusena. KeA tänastele funktsioonidele, õigustele ja kohustustele lisanduvad kõik senised KKI funktsioonid, õigused ja kohustused, sh õigused väärteo ja kriminaalmenetluste läbiviimisel. Ühendameti loomine võimaldab senisest veelgi paremini toetada kriminaalmenetlusi valdkondliku ekspertiisiga. KKI 170-st töötajast 155 on menetluspädevusega. Ühendametis säilivad menetluspädevusega isikutele omane vormiriietus ja - tunnused (nt vesiroosi märk). Lk 10 / 94 2.2 Hinnang ametite ressursside kasutusele ja ühendamisega kaasnevatele ühekordsetele kuludele Mõlemad asutused paiknevad täna hajusa struktuuriga üle Eesti. 11 asukohas paiknetakse koos ühes hoones ning 24 asukohas eraldi. KKI ja KeA paiknemisel on täiendavad nõuded tulenevalt näiteks erivahendite hoiustamise tingimusest, menetlustoimingute läbiviimisest (sh nt töö asitõenditega) või välitöödega seotud vajadustest ning seega ei ole alati võimalik töötajaid koondada riigimajadesse. KeA ja KKI kasutuses on kokku ca 21 480 m² kinnisvara üldpinda, 194 maismaasõidukit ning 91 veesõidukit. 2019.aastal oli kinnistute majandamiskulude eelarve kokku 2,1 mln eurot ning sõidukite majandamiskulude eelarve oli 1,2 mln eurot. Ühendameti loomisel saavutatav hinnanguline kokkuhoid sõidukite ja kinnisvara majandamiskulude arvelt on 0,1-0,22 mln eurot. Asutuste ühendamisel arvestatakse kliimaeesmärke nii sõidukite uuendamisel kui kinnisvara arendamisel. Asutuste koosseisus oli 2019. aastal kokku 556 teenistuskohta. Keskmiselt oli 2019. aastal tegelikult täidetud kokku 512 teenistuskohta. Asutuste ühendamisega ei kaasne kokkuhoidu palgakuludes, kuna võrreldes teiste ametite ja inspektsioonidega (sh õigus- ja siseturvalisuse asutused) on KeA keskmine mahajäämus avaliku teenistuse mediaanist 23,6% ning KKI keskmine mahajäämus 11,0%. Sisemiste ümberkorralduste arvelt saavutatav kokkuhoid suunatakse palgatõusuks ja tugevdamist vajavate võimekuste katmiseks. Oluline on seejuures märkida, et palkade viimine konkurentsivõimelisele tasemele on oluline nii kompetentside säilitamiseks kui ka korruptsiooniriskide maandamiseks3. Ühendamisega seotud ühekordsed kulud on hinnanguliselt 0,45 mln eurot, millest 0,2 mln eurot kaetakse Rahandusministeeriumi eelarvest ning ülejäänud KeM eelarvest. Asutuste ühendamisega kaasneb vajadus püsivate kulude ühtlustamiseks (palgad, koolituskulud, varustus jne), mille iga-aastane suurus on esialgsete arvestuse kohaselt umbes 0,65 mln. Seda vajadust käsitletakse ka RES koostamise raames. 2.3 Ühendameti loomise ettevalmistamine Ühendameti ettevalmistamiseks on moodustatud KeA ja KKI teenistujatest koosnevad laiapindsed ja võrdsetel alustel moodustatud töörühmad, mis omakorda on kujunenud kõige asjatundlikumaks ja sisuliseks võimalike riskide maandamismeetodiks. Kaasatud on nii KAUR-i kui KeM teenistujaid. Oluline on märkida, et ka 2018. aastal töötajate seas läbi viidud organisatsioonikultuuri uuringus4 leiti, et asutuste organisatsioonikultuurid on pigem sarnased, mis omakorda toetab asutuste ühendamist. 3 Korruptsiooniriski olemasolu ilmestab asjaolu, et ametnike poolt tehtavate otsuste rahaline mõju on kohati väga suur. Näiteks tegi üks KeA metsaspetsialist 2018. aastal lageraie „jah“ otsuseid mahus, mille turuväärtus oli üle 7,5 mln euro aastas. 4 Fontes Palgakonsultatsioonid OÜ, Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaameti organisatsioonikultuuri uuring 2018. Lk 11 / 94 Asutuste peadirektorid on tutvustanud asutuste kõikidele teenistujatele ühendamise eesmärke ning vastanud küsimustele spetsiaalsel ringsõidul. Samuti on ühendamise ettevalmistamisse kaasatud mõlema asutuse keskastme ja esmatasandi juhid mitmete koostööseminaride kaudu. Tagatud on piisav sisekommunikatsioon. Täna enamus asutuste töötajatest pigem ootavad liitmist, kuid möönavad ka seda, et 2018. aasta keskpaigas alguse saanud asutuste ühendamise protsess on väsitav. Töötajad on kohtumistel välja toonud, kui oluline on võimalikult kiire otsuste langetamine Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu tasemel, et ühendamise praktiliste tegevuste korraldamiseks jääks piisavalt aega ja teenused toimiksid võimalikult sujuvalt alates ühendamise hetkest. Ühendamisega seotud tegevustest on antud ülevaateid ka KeA kliendinõukojas. Ühendamise ettevalmistustegevustest on KeA juht andnud regulaarseid ülevaateid KeM juhtkonnale. IKT tehniliseks teostatavuse tagamiseks on kaasatud KeMIT. Kinnisvara küsimustes on ettevalmistamisse kaasatud Riigi Kinnisvara AS nii juhtkonna kui spetsialistide tasandil. Igakülgset abi on osutanud RM (eeskätt RIHATO kolleegid). 2.4 Analüüsis käsitletud olulisemad probleemid 2.4.1 Loamenetluse ning järelevalve sõltumatuse tagamine Seoses ühendameti moodustamisega on varasemalt tõstatatud küsimus, kuidas on tagatud loamenetluse ja järelevalve sõltumatus. Küsimus põhineb suuresti ekslikul eeldusel, nagu teostaks KKI järelevalvet KeA või tema antud lubade üle. Arvestades selle küsimuse võimalikku aktuaalsust ka edaspidi, telliti paralleelselt käesoleva analüüsi läbiviimisega sõltumatuse küsimuses õiguslik hinnang. Rahandusministeeriumi tellitud õiguslik analüüs5 jõudis alljärgnevatele järeldustele:  KKI ja KeA ühendamine ei too kaasa isikute õiguste või menetluse õiguspärasuse riivet.  KKI ja KeA ühendamine on kooskõlas riigi- ja halduskorralduslike põhimõtetega.  Keskkonnavaldkonna ühendameti loomine ei kahjusta järelevalve ja loamenetluse sõltumatust. Õiguslik hinnang on terviktekstina lisatud. Samuti on analüüsis põgusalt käsitletud loamenetluse ning keskkonnaalase järelevalve korraldust naaberriikides. 5 Läbiviija OÜ Advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & CO, vt. lisa 1. Lk 12 / 94 2.4.2 Ühendameti palgapositsioon võrreldes teiste ametite ja inspektsioonidega Ühendameti loomisel on üheks oluliseks teemaks ameti võimekus tagada oma teenistujatele konkurentsivõimeline palgatase. Suutmaks pakkuda kvaliteetset teenust ja hoidmaks ära teenistujate liikumise kõrgemalt tasustatud ametikohtadele (nii avalikus kui ka erasektoris), peame suutma tagada oma teenistujatele konkurentsivõimelise töötasu. Mõlema asutuse puhul on oluline töötasuga seotud aspekt ka korruptsiooniriski vältimine ja vähendamine. Ühendameti funktsiooni ja teenuste alusel näeme, et asutus peaks ühendamise järgselt kuuluma õiguse ja siseturvalisuse valdkonna asutuste hulka. Ühendameti põhipalkade keskmine mahajäämus, mis on arvutatud ametite ja inspektsioonide ning õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutuse koondina, on KeA- s 23,6%, so igakuise töötasuna 294 eurot (bruto) vähem ning KKI-is 11%, so igakuise töötasuna 155 eurot (bruto) vähem. 2.4.3 Analüütiline võimekus ja ennetav järelevalve Mõjus järelevalve ning klientide nõustamine eeldavad järjest suuremat ja kvaliteetsemat analüütilist võimekust. Klientide käitumise mõjutamiseks keskkonnasõbralikkuse suunal kasutatakse järjest rohkem kliendi suunamist läbi „nügimise“, mille sisuks on võimaliku riskikäitumise ärahoidmine või asutusepoolne informeerimine hälvetest kliendi esitatud andmetes. Täna on asutustel küll olemas algsed meeskonnad andmeanalüüsil põhineva nõustamise ja järelevalve juurutamiseks, kuid olemasolev tehnoloogia, personal ja nende palgatase on ebapiisav oluliste tulemuste saavutamiseks. On välja arvestatud, et näiteks ainuüksi keskkonnatasude valdkonnas võiks „investeering“ võimekuse suurendamiseks summas 0,44 mln eurot aastas tuua aastas tagasi vähemalt 1,5 mln eurot aastas täiendavate keskkonnatasude laekumistena (nn maksuaugu vähenemine). 2.4.4 Korruptsiooniriski vähendamine ühendasutuses ning menetlussaladuse tagamine Keskkonnajärelevalves puutuvad inspektorid vahetult kokku korruptsiooniriskiga näiteks röövpüügiga seotud olukordades või ka ebaseaduslike püügivahendite avastamisel looduses. KeA maahoolduse spetsialistid kontrollivad poollooduslike koosluste hooldusnõuete täitmist ja metsaspetsialistid metsauuenduse teostamist. Kaitse planeerijad ja kaitse korraldajad tellivad looduskaitselisi töid ja kontrollivad nende teostamist. Ka loamenetluse raames tehtavad otsused on tihti majanduslikult kaalukad, mida ilmestab kasvõi asjaolu, et keskkonnatasudena laekub riigieelarvesse umbes 100 mln eurot aastas. Suuremahulised riikliku infrastruktuuri ehitamise projektid suurendavad samuti lähiaastatel survet keskkonnavaldkonna loamenetlusega seotud asutustele. Lk 13 / 94 Analüüsi tulemusena on jõutud järeldusele, et suuremas asutuses on kergem korraldada sisekontrolli ning vältida võimalike korruptsiooniohtlikke olukordi läbi parema koolituse ja nõustamise. Samuti säilib ühendasutuses vajadus tagada menetlussaladuse kaitse ning operatiivinfo konfidentsiaalsus ja järelevalve teostamine nende aspektide üle. Asutuste liitmisel on prioriteetne vastavate valdkondadega eraldi tegeleda. Korruptsiooni ennetamisel on võtmeküsimuseks konkurentsivõimelise palgapoliitika kujundamine. Hädavajalik on ka minimaalselt kahest inimesest koosneva sisekontrolli üksuse loomine. Vastavaid asjaolusid on analüüsitud ka eraldi tellitud uuringus6, (lisatud) ning antud soovitus tugevdada sisekontrolli töötajate arvu arvestusega üks sisekontrolli töötaja asutuse 100 töötaja kohta. 2.4.5 Ühendameti paiknemine üle Eesti ning riigipalgaliste töökohtade väljaviimine pealinna piirkonnast KeA töötajatest 78% ning KKI töötajatest 77% töötavad täna väljaspool Tallinna. Keskkonnaamet on alates 2009. aastast pidanud oma värbamispoliitikas oluliseks pakkuda uutele töötajatele võimalust töötada oma kodukoha lähedal. Töökoha pakkumisel arvestatakse loomulikult ka klientide ja koostööpartnerite paiknemist, et tööga kaasnevat transpordikulu ja töötaja ajakasutust oleks võimalik mõistlikult korraldada. Traditsioonilised peakontori funktsioonid on täna hajutatud üle maakondade. KeA ja KKI on oma funktsioonide tõttu kohustatud olema kohal kõikides maakondades. Mõlema asutuse keskmine 22,5% töötajaskonna paiknemine Tallinnas ja Harjumaal väljendab täna objektiivselt seda, kuidas on üle riigi paigutatud kliendid ning institutsionaalsed koostööpartnerid. KeA tänases asukohas Tallinnas töötab 8% kogu KeA töötajaskonnast. Kokkuvõttes ei ole KKI ja KeA liitmise puhul põhjendatud täiendavate eesmärkide seadmine seoses ametikohtade väljaviimisega Tallinnast, samuti on juba täna peakontori funktsioonid korraldatud hajusalt üle Eesti. 2.4.6 Haakuvus ministeeriumi haldusala fookusteemadega Ühendameti moodustamine KKI ja KeA baasil ei lõpeta muudatusi keskkonnavaldkonnas – paralleelselt toimub Keskkonnaministeeriumi juhtimisel asutuseüleste funktsioonide (nn fookusteemade) analüüs, mille käigus käsitletakse ühiselt keskkonnahariduse ja –teadlikkuse, külastuskorralduse, looduskaitseliste tööde, riigimaade haldamise, keskkonnaandmete ja –seire teemasid. Antud küsimustes on KeM eesmärgiks kujundada koos asutustega välja ühtsed põhimõtted üle haldusala ning nende alusel teha vajadusel struktuurseid muudatusi haldusala töökorralduses. KAUR-i teenuste liitmine ühendasutusega on suures ulatuses jäetud käesolevast analüüsist välja, kuna selles küsimuses on otsustuspädevus 6 Erkki Koort, korruptsiooniriskide maandamine ühendametis, lisa 2 ja 3. Lk 14 / 94 keskkonnaministril. Käesolev analüüs vaatleb üksikute tööprotsesside seost KAUR-i teenustega. Antud töö jätkub KeM fookusgruppide töö osana. 2.4.7 Keskkonnainspektsiooni võimalik liitmine Politsei- ja Piirivalveametiga 2019. aastal esitati Riigikogu menetluse käigus ettepanek KKI liitmiseks Politsei- ja Piirivalveametiga (PPA)7. Antud küsimuses on PPA asunud seisukohale, et pakutud lahendus ei tagaks keskkonnakaitseliste eesmärkide täitmist. Samas on PPA kinnitanud ideed, et loamenetluse ja järelevalve viimine ühte asutusse suurendab efektiivsust ning seda on täna rakendatud ka PPA-s. Täna teevad PPA ja KKI omavahel aktiivset koostööd – näiteks luuakse vajadusel ühtsed menetlusgrupid ning toetatakse teineteist valdkondliku uurimisekspertiisiga. PPA ei pea KKI liitmist PPA-ga sobilikuks alljärgnevatel põhjustel8:  PPA ei näe vastuolu loamenetluse ning järelevalve koondumisel ühte asutusse, kuna planeeritav muudatus on PPA-s juba kasutuse olev töökorraldus.  On reaalne oht, et keskkonnajärelevalve üleviimisel PPA-sse selle senine prioriteetsus väheneks ja teenustase halveneks võrreldes olemasoleva teenusstandardiga.  Täiendava keskkonnaalase kompetentsi väljaõpetamine politseiametnikele on problemaatiline, kuna ka praegu on nõutava koolitusstandardi ja kompetentside maht ülekoormatud. 7 Riigikogu liikmete K. Pentus-Rosimannuse ja K. Pallingu muudatusettepanekud Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) 789 SE kohta. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/download/2519904f-1527-47c3-8944- 97c42b4069c3 Tutvutud: 27.01.2020. 8 PPA seisukohad, 28.01.2020 kiri nr. 1.1-16/66-2, Lisa 4. Lk 15 / 94 3 Ühendamise kontekst ja seos riigireformiga 3.1 Keskkonnaamet ja keskkonnainspektsioon täna 3.1.1 Keskkonnaamet ja tema põhimäärusest tulenevad ülesanded Vastavalt põhimäärusele on KeA KeM valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, mis teostab täidesaatvat riigivõimu ja riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses.9 Vastavalt põhimäärusele on KeA tegevusvaldkonnaks riigi keskkonna- ja looduskaitse ning -kasutamise ja kiirgusohutuse poliitika ja programmide ning tegevuskavade elluviimine. KeA osutab 51 põhiteenust, millest 19 on seotud eluslooduse valdkonnaga ning 32 keskkonnakaitse valdkonnaga. Põhimääruse alusel täidab amet järgnevaid ülesandeid:  annab seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses välja keskkonnalube, loodusvarade kasutamise lube, kiirgustegevuslube ning muid lube ja litsentse oma pädevuse piires;  annab seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses seisukoha planeeringutele ja projektidele;  osaleb vajadusel ja oma pädevuse piires keskkonnaalases õigusloomes, samuti keskkonnaalaste strateegiate, programmide ja kavade koostamisel ning vastutab nende elluviimise eest õigusaktides sätestatud ulatuses;  korraldab õigusaktides sätestatud juhtudel keskkonna- ja looduskasutuse andmete kogumist, analüüsi, aruandlust ja nende edastamist;  peab õigusaktides sätestatud juhtudel oma tegevusvaldkonnaga seotud andmekogusid;  registreerib jäätmeluba mittevajavaid jäätmekäitlejaid;  osaleb õigusaktides sätestatud juhtudel ja viisil keskkonnamõju hindamises ja keskkonnamõju strateegilises hindamises;  korraldab seaduses nimetatud juhtudel ja mahus keskkonnale tekitatava kahju vältimist ja heastamist, lähtudes saastaja maksab põhimõttest;  valitseb Vabariigi Valitsuse ja keskkonnaministri määratud kaitstavaid loodusobjekte;  korraldab kaitstavate loodusobjektide kaitse-eeskirjade ja kaitse alla võtmise otsuste koostamist;  korraldab kaitsekorralduskavade, elupaiga tegevuskavade ning liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavade koostamist ning rakendamist;  koostab võõrliikidega seotud tegevuskavad ning korraldab nende rakendamist;  annab hinnangu kaitstavate loodusobjektide kaitse tulemuslikkusele ja kaitsekorra otstarbekusele ning koordineerib selleks vajalike rakenduslike uurimistööde ja inventuuride läbiviimist; 9 Keskkonnaameti põhimäärus, https://www.riigiteataja.ee/akt/104102019005?leiaKehtiv Lk 16 / 94  rakendab kaitsemeetmeid kaitsealuste liikide ohustamise vältimiseks;  teeb kalavarude ohustatuse korral keskkonnaministrile ettepanekuid püügipiirangute kehtestamiseks;  korraldab oma pädevuse piires kalavarude kaitset ja taastamist;  menetleb esitatud metsateatisi, koostab metsakaitse- ja metsauuendus ekspertiise ning hindab metsaseemne varumiseks sobilikke puistuid;  annab hinnanguid metsa majandamise kohta, teeb ettekirjutusi metsa uuendamise võtete rakendamata jätmisel ning rakendab sunniraha ettekirjutuse täitmata jätmisel;  teostab järelevalvet metsakultiveerimismaterjali, sealhulgas geneetiliselt muundatud metsakultiveerimismaterjali, kohta kehtivate nõuete täitmise üle;  kontrollib metsa uuendamisel kasutatava kultiveerimismaterjali kvaliteeti;  tunnustab metsakultiveerimismaterjali algmaterjali erinevates kategooriates ja kontrollib selle pakendamist, markeerimist ja turustamist;  teostab järelevalvet ja peab arvestust metsakultiveerimismaterjali sisse- ja väljaveo üle ning teavitab metsakultiveerimismaterjali väljaveost sihtriigi pädevat ametiasutust;  hindab metsapuude seemnekandvust ja metsaselektsiooniobjektide seisundit;  korraldab vääriselupaikade väljavalimist ja hindamist, teeb ettepanekuid vääriselupaikade kaitse tagamise kohustuse võtmiseks ning teostab vääriselupaikade säilitamise kontrolli;  korraldab õhu, pinnase, vee ja toiduainete radioaktiivsuse seiret;  korraldab elanike ja elanike vaatlusrühmade kiirgustegevusest põhjustatud dooside hindamist;  teostab kiirgusega seotud laboratoorset analüüsi;  tagab piiriülese kiirgusohu eest varase hoiatamise süsteemi töö vastavalt õigusaktides sätestatud korrale ning rahvusvaheliste konventsioonide ja lepingute tingimustele;  on sidepunktiks teabevahetusel EURATOMi ja Rahvusvahelise Aatomienergia Agentuuriga;  on riiklikuks andmekeskuseks teabe vahendamisel rahvusvahelise andmekeskusega tuumarelva katsetuste üldise keelustamise lepingu alusel;  korraldab avalikkuse kaasamise, keskkonnahariduse ja -teavitamise alast tegevust;  osaleb Euroopa Liidu struktuurivahendite rakendamisel vastavas valdkonnas oma pädevuse piirides;  osaleb rahvusvahelises koostöös, koostab rahvusvahelisi projekte ja osaleb neis oma pädevuse piires;  teostab õigusaktidest tulenevat kontrollifunktsiooni EL struktuurifondidest makstavate toetuste taotlejate nõuetele vastavuse kohta;  informeerib Siseministeeriumi, Keskkonnaministeeriumi ja Keskkonnainspektsiooni ning õigusaktides ettenähtud korras avalikkust avariidest ja hädaolukordadest, mis võivad kaasa tuua olulise keskkonnakahju;  osaleb hädaolukorra lahendamise plaanide koostamisel, nende testimisel ja võimalike hädaolukordade lahendamisel;  moodustab ning kinnitab jahindusnõukogu koosseisu ja töökorra;  moodustab jahipiirkondi ja muudab jahipiirkonna piire;  kehtestab ja seab lisapiiranguid ja -tingimusi küttimismahtudele seaduses ettenähtud ulatuses ja korras; Lk 17 / 94   korraldab jahipidamist ja hüvitab osaliselt uluki tekitatud kahju seaduses ettenähtud ulatuses ja korras;  peab jahiulukite tehiskeskkonnas hoidmise kohtade arvestust;  teeb Keskkonnaministeeriumile ettepanekuid keskkonnaalaste õigusaktide täiustamiseks;  korraldab looduskaitseliste piirangutega maade riigile omandamist. 3.1.2 Keskkonnainspektsioon ja tema põhimäärusest tulenevad ülesanded Vastavalt põhimäärusele on Keskkonnainspektsioon Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus. Inspektsiooni põhiülesanne on teostada riiklikku järelevalvet ning kohaldada riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses.10 Vastavalt põhimäärusele on KKI tegevusvaldkonnaks keskkonnajärelevalve teostamine keskkonnajärelevalve seaduse tähenduses. KKI osutab 14 põhiteenust. Inspektsiooni põhiülesannete loetelu on toodud põhimääruses järgmiselt:  teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses;  on seadusega sätestatud juhtudel väärtegude kohtuväliseks menetlejaks;  toimetab seadusega sätestatud juhtudel kuritegude kohtueelset menetlust;  peab arvestust riigile inspektsiooni kaudu laekuvate rahaliste vahendite laekumise üle;  korraldab keskkonnakaitse valveteenistust;  osaleb keskkonda ohustavate avariitagajärgede likvideerimises koostöös teiste riigiasutuste ja kohalike omavalitsustega seaduses ja selle alusel sätestatud ulatuses ja korras;  osaleb hädaolukorra lahendamisel Keskkonnaministeeriumi kriisireguleerimisplaanis ette nähtud juhtudel ja ulatuses;  arendab volituste piires koostööd füüsiliste ja juriidiliste isikute, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning välisriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega;  võtab vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni 1982. aasta 10. detsembri mereõiguse konventsiooni piirialade kalavarude ja pika rändega kalavarude kaitset ja majandamist käsitlevate sätete rakenduskokkuleppega ühinemise seaduse artiklis 21 ettenähtud teateid;  lahendab märgukirjade ja avaldustega seotud küsimusi oma tegevusvaldkonnas;  täidab teabe avalikustamise ja elanikkonna teavitamise kohustust õigusaktidega ettenähtud alustel ja ulatuses;  kogub keskkonnajärelevalve andmeid, analüüsib oma tegevusvaldkonna õigusaktide toimet ja teeb ettepanekuid nende täiustamiseks, osaleb uute õigusaktide eelnõude koostamises ja kooskõlastamises;  osaleb riiklike programmide, arengukavade ja finantsplaanide koostamises oma tegevusvaldkonnas; 10 Keskkonnainspektsiooni põhimäärus, https://www.riigiteataja.ee/akt/13259709?leiaKehtiv Lk 18 / 94   täidab temale «Keskkonnatasude seadusega» pandud ülesandeid;  korraldab keskkonnajärelevalve alast koolitust. 3.1.3 Keskkonnaagentuuri põhimäärusest tulenevad ülesanded Vastavalt põhimääruse § 5 on KAUR-i tegevusvaldkond riikliku keskkonnaseire programmi täitmine, keskkonnaga seotud riigisisese ja rahvusvahelise andmevahetuse korraldamine, andmete kogumine ja analüüs, keskkonnaseisundile hinnangute andmine ning elutähtsa teenusena ilmaprognooside, hoiatuste ja nendeks vajalike seireandmete tagamine. 11 Põhimääruses on toodud KAUR ülesanded järgnevalt:  koostab meteoroloogilisi ja hüdroloogilisi prognoose ning hoiatusi, edastab tormi- ja ohtlike ilmastikunähtuste hoiatusi riigiasutustele ning rahvusvahelistele organisatsioonidele koostöölepete ja kehtivate õigusaktide kohaselt;  tagab lennumeteoroloogiateenuse osutamise sõlmitud lepingute kohaselt;  edastab ilmastikust sõltuvaid liiklusohutuse prognoose sõlmitud lepingute kohaselt;  koostab metsade tuleohtlikkuse prognoose;  koostab meresõiduohutuse tagamiseks ilma- ja jääprognoose Eesti territoriaal- ja sisemere ning laevatatavate sisevete kohta;  kogub, töötleb ja analüüsib kliimaandmeid, mis on sisendiks kliimamuutuste mõju hinnangutele vee, välisõhu, metsa ja eluslooduse valdkondades;  korraldab riikliku keskkonnaseire programmi täitmist ja keskkonnaseire andmehõivet;  korraldab keskkonnaga seotud rakendusuuringuid ja inventuure;  kogub, töötleb ja analüüsib teavet Eesti keskkonnaseisundi ja seda mõjutavate tegurite kohta ning koostab keskkonnaseisundi hinnanguid;  tagab seirevõrkude toimimise ning seirejaamade, -vahendite ja -seadmete pidamise ning uuendamise;  hindab looduskaitse tulemuslikkust;  koostab ja esitab oma tegevusvaldkonnas aruandeid riigisisestele ja rahvusvahelistele institutsioonidele;  korraldab metsakorraldajatele katsetöid ja eksameid ning hindab metsakorraldustööde tegevusloa andmiseks vajalike tehniliste vahendite olemasolu;  annab, muudab ja tunnistab kehtetuks metsakorraldustööde tegevuslubasid;  täidab talle õigusaktidega pandud andmekogu volitatud töötleja ülesandeid, nõustab ja koolitab andmekogude kasutajaid ning andmeesitajaid;  edastab üldkasutatavasse infovõrku keskkonnaseisundi teavet;  edastab valitsusasutustele, kohalikele omavalitsustele, rahvusvahelistele organisatsioonidele ja koostööpartneritele nende taotlusel informatsiooni keskkonnaseire ja -seisundi kohta; 11 Keskkonnaagentuuri põhimäärus, https://www.riigiteataja.ee/akt/102072015001 Lk 19 / 94   täidab Euroopa Keskkonnaagentuuri riikliku kontaktisiku ülesandeid ja on Eesti alaline esindaja Maailma Meteoroloogiaorganisatsiooni juures;  täidab EMAS-i ning Euroopa Liidu ökomärgise pädeva asutuse ülesandeid;  osaleb oma tegevusvaldkonda puudutavate õigusaktide ja strateegiliste dokumentide väljatöötamises, avaldab arvamust ministeeriumile kooskõlastamiseks esitatud eelnõude kohta ning teeb ettepanekuid õigusaktide muutmiseks;  teeb oma tegevusvaldkonnas koostööd riigisiseste ja rahvusvaheliste institutsioonide ning organisatsioonidega;  osaleb oma tegevusvaldkonda puudutavate andmekogude väljatöötamises ja arendamises ning teeb ettepanekuid andmekogude muutmiseks;  täidab muid õigusaktiga määratud või ministeeriumi pandud ülesandeid. 3.2 Keskkonnavaldkonna asutuste kujunemine ja seos riigireformiga Keskkonnavaldkonnas viimasel kahekümnel aastal ning varemgi tehtud muudatused mõjutavad otsustusi ning olemasolevate asutuste toimimist veel tänapäevalgi. Läbi erinevate reformide näeme, kuidas üksikud valdkonnad KeM haldusalas on mingil ajal reformitud, kuid sellistele muudatustele on tihti järgnenud ka settimise aeg. Kohati tundub, et üksikute muudatustega ei ole otsustuskindlalt ning sirgjooneliselt lõpuni mindud. Ajas tagasiulatuvalt võib välja tuua alljärgnevad olulisemad verstapostid. Aastal 1996 moodustati Looduskaitse Inspektsioon, EMHI-st eraldati Kiirguskeskus ning moodustati eraldi Metsakaitse ja Metsauuenduskeskus. Nimetatud ajal tegutses ka Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskus, kes tegeles lisaks teistele asutusele seireandmetega ning samuti tegutsesid eraldiseisvatena looduskaitsealade administratsioonid ning maavalitsuste keskkonnaosakonnad. Aastal 2000 moodustati Keskkonnainspektsioon, kuhu koondati varem Mereinspektsioon ning alates 1991. aastast tegutsenud maavalitsuste ja maakondade metsaametite keskkonnakaitseinspektorid. Keskkonnainspektsiooni tuumiku moodustas 1996. aastal loodud Looduskaitse Inspektsioon, mis vaid aasta pärast ümber nimetati Keskkonnainspektsiooniks, millist nime kannab asutus tänini. Aastal 2006 koondati looduskaitsealade administratsioonid ühte keskusesse, mis sai nimeks Riiklik Looduskaitsekeskus ning hakkas korraldama looduskaitset kõikidel kaitstavatel loodusobjektidel. Keskkonnaministeeriumi maakondades paiknenud keskkonnateenistused võtsid üle täiendavaid rolle maavalitsustelt. Aastal 2009 koondati eraldiseisvalt tegutsenud Kiirguskeskus, Riiklik Looduskaitsekeskus ning KeM Keskkonnateenistused kokku ning moodustati Keskkonnaamet. KeA moodustamisega paralleelselt anti valdkonnas üle ülesandeid ka Riigimetsa Majandamise Keskusele (RMK). Sellised ülesanded olid seotud looduskaitseliste tööde korraldamise ja külastuskorralduse hooldustöödega. Näiteks vastavalt seaduse Lk 20 / 94 seletuskirjale12 anti RMK-le üle kaitstavate loodusobjektide tähistamine, elupaikade ja maastike hooldamine, liigikaitselised hooldustööd jne. Samas seaduses tehti oluline muudatus ning muudeti Metsakaitse- ning Metsauuenduskeskuse staatust, mille tulemusena sai endisest iseseisvast valitsusasutusest valitsusasutuse hallatav riigiasutus. 2008. aastal algatatud muudatuste raames ei otsustatud terviklikult Metsakaitse ja Metsauuenduskeskuse ning Keskkonnainspektsiooni funktsioonide liitmist loodava Keskkonnaametiga. Sellest hoolimata oli KeM haldusala asutuste liitmine oluline samm majandussurutise ajal ning leidis ka laiemat tähelepanu.13 Aastal 2010 moodustati KeM haldusalas Keskkonnateabe Keskus, mis koondas Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuse ning aastal 1993 moodustatud KeM Info- ja Tehnokeskuse. Metsandusvaldkonnas läks uude keskusesse kaasa metsakorraldajate kutsetunnistuste väljaandmine ning metsakorraldusettevõtete registreerimine. Toona otsustati, et vaid aasta tagasi loodud Keskkonnaametile ei anta lisafunktsioone, kuigi tagantjärgi võib tunduda, et metsandusvaldkonnas oleks see võinud olla täiendava küsimuse all. 2013. aastal seoses täiendavate ümberkorralduse vajadustega KeM haldusalas otsustati luua Keskkonnaagentuur, mis koondas vaid kolm aastat varem moodustatud Keskkonnateabe Keskuse ning alates 1991. aastast iseseisvana tegutsenud EMHI. Peamine eesmärk selle sammu astumisel oli avalike allikate alusel killustunud keskkonnaseire korralduse piiritlemine14. Nimetatud muudatuse raames ei vaadatud üle KAUR-i moodustavate asutuste ülesannete senist kattuvust või haakuvust Keskkonnaameti ülesannetega. Küll viidi muudatuse raames KeA-st üle riiklikku looduskaitse seiret tegevad spetsialistid. Vahepealsel perioodil on asutuste töökorralduses tehtud muudatusi ning koosseise ka kärbitud, kuid ka selle raames ei ole tervikuna üle vaadatud tööjaotust KeM haldusala asutuste vahel. Olemasolev süsteem keskkonna- ja looduskaitse korralduses on kujunenud just eelnimetatud aastatel tehtud otsuste tulemusel. Otsuste tausta on mõjutanud varasemad ühekordsed või poliitilised otsused ning tundub, et nii mõnigi kord ei ole probleeme terviklikult vaadeldud. Seetõttu on vägagi tervitatav KeM algatus fookusteemade ühiseks sisuliseks ja terviklikuks analüüsiks. Alates 2017. aastast on Eestis keskvalitsuse tasandil aktiivselt tegeletud riigireformiga, mis on jaotatud erinevate tegevuskavade ning eesmärkide vahel. Rahandusministeerium võtab riigireformi konteksti kokku alljärgnevalt: Riigireform on vajalik eelkõige selleks, et Eesti saaks edukalt hakkama demograafiliste trendide mõjudega piiratud ressursside tingimustes. Kodanike ootused riigile samas kasvavad – riik peab pakkuma kvaliteetseid avalikke teenuseid üle Eesti. Riigireformi elluviimisega soovitakse saavutada mõjusam ja tõhusam riigiülesannete täitmine, kvaliteetsem avalike teenuste pakkumine, valitsussektori paindlikum ja vähem bürokraatlikum töökorraldus ning valitsussektori kulutuste suhteline vähenemine. Riigivalitsemise valdkonna üldeesmärgiks on elanikkonna vajadustega arvestav ühtne ja tõhus riigivalitsemine.15 12 Keskkonnaministeeriumi keskkonnateenistuse, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Kiirguskeskuse Keskkonnaametiks ühendamisega seonduv Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus 367 SE, Vastu võetud 18.12.2008.a. Seletuskiri leitav: http://bit.ly/2F7n9M9 13 Avaliku teenistuse aastaraamat 2009, Riigikantselei, Rahandusministeerium. http://www.digar.ee/id/nlib-digar:261015 14 https://www.postimees.ee/1245706/keskkonnaagentuur-alustab-tood-1-juunist 15 https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigivalitsemise-reform Lk 21 / 94 Antud analüüsi ja keskkonnavaldkonna ülesande kontekstis tähendab riigireform ennekõike järgmisi lähtekohti:  Asutusi omavahel pigem liidetakse, muuhulgas halduskulude vähendamise eesmärgil;  Asutuste funktsioone vaadatakse üle nii haldusalade siseselt kui ka haldusalade vahel;  Asutuste ning üksikute funktsioonide liitmisel lähtutakse tegevuspõhise riigieelarve (TERE) põhimõtetest ning peetakse silmas lõppkliendi ning kodaniku jaoks paremat teenust;  Töökohti soovitakse viia pealinna piirkonnast väljapoole. KKI ja KeA ühendamine toetab vastavuses riigireformi eesmärke, kusjuures osad on kahte asutust silmas pidades juba praegu saavutatud. Näiteks on täidetud töökohtade Tallinnast väljaviimise eesmärk ning mõlemad asutused paiknevad hajusalt üle Eesti. Kuigi hajus paiknemine seab nii juhtidele kui tehnoloogiale suuremad nõuded, on regionaalpoliitilise meetmena traditsioonilise peakontori funktsioonid hajutatud üle Eesti. Töötajaid palgatakse võimalusel üle Eesti nende elukohtade, klientide ja olulisemate koostööpartnerite lähedusse. KKI juriidiline aadress on Pärnus, kus saab olema ka loodava ühendasutuse juriidiline aadress. Lk 22 / 94 Asutuste kujunemine - skeem Lk 23 / 94  Olulisemad kuupäevad ja aastaarvud 1297 Taani kuninga Erik Menvedi seadus metsaraiest Tallinna lähistel saartel 1664 Eesti- ja Liivimaal hakkas kehtima Rootsi metsahoiuseadus, samast aastast on pärit esimene teadaolev jahieeskiri. 10.10.1853 Eesti Looduseuurijate Seltsi asutamine. 14.08.1910 Looduskaitse algus Eestis. Riia Loodusuurijate Ühing rentis Saaremaa Kihelkonna pastoraadile kuuluvad Vaika linnusaared, et tagada sealsetele lindudele turvalised pesitusvõimalused. Sündis Baltikumi esimene kaitseala. 1919 Eesti Metsakorralduskeskus (lühend: EMKK) oli aastal 1919 loodud asutus, mis likvideeriti aastal 2003. EMKKi töö võtsid üle teised asutused – 2003 Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskus; 2010 Keskkonnateabe Keskus ja 2013 Keskkonnaagentuur. 1924 Moodustati Eesti Vabariigi esimesed kaitsealad – näiteks Järvselja põlismetsakvartal, Harilaid ja Ratva raba. 1935 Esimese Eesti looduskaitseseaduse vastuvõtmine. Asus tööle ka riigi esimene looduskaitseinspektor Gustav Vilbaste ning loodi Riigiparkide Valitsus. 1955 Teaduste Akadeemia Looduskaitse Komisjoni moodustamine. 1957 Uus looduskaitseseadus. Seadustati võimalus looduskaitsealade asutamiseks ning looma- ja taimeliikide ning üksikobjektide kaitse alla võtmiseks. Järelevalve jaoks oli oluline, et Ministrite Nõukogu juurde loodi Looduskaitse Valitsus ning kehtestati kriminaalvastutus looduskaitsenõuete rikkumise eest. 1962 Seni Põllumajandusministeeriumi juures tegutsenud Metsamajanduse Peavalitsus allutati Ministrite Nõukogule ning Looduskaitse Valitsusest sai selle struktuuriüksus. Asutus nimetati Metsmajanduse ja Looduskaitse Peavalitsuseks. 1966 Metsmajanduse ja Looduskaitse Peavalitsusest sai samanimeline ministeerium. 1969 - 1997 Eesti Metsamajanduse ja Looduskaitse Teadusliku Uurimise Instituut (tuntud ka kui: Eesti Metsainstituut, lühend: EMI) oli aastatel 1969–1997 Tartus tegutsenud metsandust uuriv teadusasutus. 1988 Ministeeriumi juurde loodi uue asutusena Riiklik Looduskaitse Inspektsioon. Lk 24 / 94  1989 Aasta varem alustatud Metsamajanduse ja Looduskaitse Ministeeriumi reorganiseerimine lõppes ning ministeerium sai nimeks Keskkonnaministeerium. 1989 Loodi Looduskaitse Infokeskus, mis oli Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskuse (ITK) eellane, mis on üks KAUR-i moodustavatest asutustest. Nimetus Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskus on kasutusel aastast 1993. 1991 Riikliku Looduskaitse Inspektsiooni asemel rakendati töösse sõltumatu institutsioon - looduskaitse peainspektor, aruandekohustusega otse Riigikogu ees. Inspektsiooni järelevalvetöötajatest said peainspektori tööaparaadi ametnikud. 1991 Eesti Meteoroloogia ja Hüdroloogia Instituut (lühendatult EMHI) oli aastail 1991–2013 Keskkonnaministeeriumi hallatav riigiasutus, mis tegeles ilmaprognooside, veetasemeprognooside ja tormihoiatuste koostamise ja edastamisega, meteoroloogiliste, hüdroloogiliste ja aktinomeetriliste vaatluste tegemisega ning nende vaatlusandmete säilitamise ja analüüsimisega. 1991 Asutati MTÜ Eesti Kaitsealade Liit (lühend EKAL). EKAL oli aastatel 1991–2005 tegutsenud mittetulundusühing, mis ühendas koostöö eesmärgil Keskkonnaministeeriumi haldusalas tegutsevad kaitsealade administratsioonid. 1996 Looduskaitse Inspektsiooni taasloomine (1997. a. nimetatud ümber Keskkonnainspektsiooniks). 1996 Loodi Kiirguskeskus, mis eraldus 1. jaanuaril 1996 EMHI-st (radioloogialabori sektsioon). Kiirguskeskus oli aastatel 1996–2009 Keskkonnaministeeriumi haldusalas tegutsenud riigiasutus, mille põhiülesandeks oli kiirguskaitse ja kiirgusseire. 1996 Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuse loomine. Keskus tegutses aastatel 1996–2010 Keskkonnaministeeriumi alluvuses. Keskuse baasil moodustati 2010. aastal Keskkonnateabe Keskuse (hiljem KAUR) Tartu üksus. 2000 Maavalitsuste keskkonnaosakonnad kaotati ning sealsed töötajad toodi Keskkonnaministeeriumi alluvusse. Osa neist asus tööle ministeeriumile alluvates maakondlikes keskkonnateenistustes, osa Keskkonnainspektsiooni kohalikes osakondades. Mereinspektsioon ja Keskkonnainspektsioon liideti, ühendatud asutuse nimeks jäi Keskkonnainspektsioon. Kaotati Metsaamet. Mitmed endised metsavalvetöötajad tulid inspektsiooni tööle. 2003 Aastal 2003 võttis Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskus üle 2003. aastal likvideeritud Eesti Metsakorralduskeskuse riiklike metsakorraldusandmebaaside haldamise. 2006 Riiklik Looduskaitsekeskus (LKK) oli aastatel 2006–2009 Keskkonnaministeeriumi haldusalas tegutsenud riigiasutus, mis loodi endiste kaitsealade administratsioonide baasil 1. jaanuaril 2006.16 16 https://et.wikipedia.org/wiki/Riiklik_Looduskaitsekeskus Lk 25 / 94 01.02.2009 Keskkonnaameti loomine. Keskkonnaministeeriumi keskkonnateenistuste, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Kiirguskeskuse baasil. Esialgne nimi pidi olema Keskkonna- ja Looduskaitseamet. 16.03.2010 Keskkonnateabe Keskuse loomine. Asutus loodi Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnokeskuse ning Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuse ühendamise teel. 30.11.2012 Loodi Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskus KeMIT, kui tsentraalne kogu haldusalale IKT teenuseid ning töökoha haldust pakkuv asutus. 01.06.2013 Keskkonnaagentuuri (lühend KAUR) asutamine. KAUR on Keskkonnaministeeriumi hallatav riigiasutus, mis on loodud Eesti Meteoroloogia- ja Hüdroloogia Instituudi (EMHI) ja Keskkonnateabe Keskuse tegevuse ümberkorraldamisel. Lk 26 / 94 3.3 Seosed Keskkonnaministeeriumi fookusteemadega Keskkonnaministri otsusega on valitsemisalas valitud välja viis nn fookusteemat, kus on nähtud ruumi asutuste vahelise või ka sisese töökorralduse tõhustamiseks ja parandamiseks ning mis vajavad selles võtmes põhjalikumat analüüsi. Iga fookusteema analüüsimiseks on moodustatud töörühm, mida juhib töörühma juht, kes kaasab nii KeM, valitsemisala asutuste kui ka valitsemisala väliseid esindajaid. Fookusteemadega tegelemise eesmärk on jõuda tulemuseni, kus haldusala asutuste töökorraldus on selgelt sõnastatud, tegevusi ei dubleerita ja kokkulepitud tööjaotust järgitakse. Samuti soovitakse tagada, et asutustele seatud ülesannete täitmiseks on olemas piisav, pikaajaline ja jätkusuutlik rahastus ning arvestaks võimaliku töökorralduse muutuse mõju huvigruppidele, koostööpartneritele ning teenuste tarbijatele. Kõigil viiel fookusteemal on vähemal või rohkemal määral puutumus ühendameti loomisega ja selle raames asutuse ülesannete täpsustamisega. Kuna aga analüüsides hõlmatavate asutuste ring ei piirdu vaid KeA ja KKI funktsioonide kaardistamisega, vaid puudutab ka teisi valitsemisala siseseid (nt KAUR, EKUK, KIK, RMK, ELM, MA) ning väliseid organisatsioone (nt Haridus- ja Teadusministeerium, Statistikaamet ja kalandusvaldkonnas Maaeluministeerium), siis analüüsi tulemused võivad anda sisendi edaspidiseks rollijaotuste täpsustamiseks ja ümberkorraldamiseks nende valdkondade tulemuslikuks töökorralduseks. Viis fookusteemat on: 3.3.1 Keskkonnaharidus ja –teadlikkus Teema fookuses on mitteformaalse keskkonnahariduse korraldamine ning üldise keskkonnateadlikkuse kujundamine. Fookusteema analüüsi eesmärk on hinnata rollijaotusi, keskse juhtimise ja koordinatsiooni piisavust, keskkonnateadlikkust suunavate tegevuste süsteemsust, koordineeritust ja koostööd eri asutuste vahel. Olulised osapooled selle valdkonna puhul on KeM (avalikud suhted), KeA, KAUR, ELM, Haridus- ja Teadusministeerium, aga ka RMK, KKI ja KIK. 3.3.2 Külastuskorraldus Külastuskorralduse puhul keskendutakse avalikkusele mõeldud külastustaristu (matkarajad, puhkekohad, loodusmajad, väljapanekud, märgistus jms) haldamisele ja külastuse korraldusele (eelkõige kaitsealadel). Analüüsi eesmärk on hinnata, kas rollijaotused ja töökorraldus on selgelt sõnastatud, külastustaristu maht on optimaalne ning selle haldamine on jätkusuutlik. Olulisemad osapooled on KeA, RMK, KeM, aga ka ELM ja KKI. Lk 27 / 94 3.3.3 Looduskaitselised tööd Looduskaitseliste tööde (elupaikade taastamine ja hooldamine, selleks vajaliku taristu rajamine, liigikaitselised tööd, võõrliikide tõrje jms) rollijaotuste ja ülesannete täitmise analüüsimise tulemusena soovitakse tagada, et kaitstavate loodusobjektide kaitsekorraldusega seotud tööde kavandamine ja elluviimine on selge, tõhus ja võrdselt tagatud nii era- kui ka riigimaadel. Olulisemad osapooled on KeA, RMK, KeM, aga ka KKI, KAUR ja ELM. 3.3.4 Riigimaade haldamine Fookusteema raames soovitakse kokku leppida eri osapoolte rollid riigile kuuluvate metsamajandusliku potentsiaaliga metsamaade (riigi maareserv, jätkuvalt riigi omandis olevad maad, poollooduslikud alad) ning põllumaade ja rohumaade haldamises, võõrandamises ja majandamises. Olulisemad osapooled on KeM, MA ja RMK. 3.3.5 Keskkonnaseire ja -andmed Keskkonnaseire ja -andmete fookusteema puhul soovitakse analüüsida kogu andmete kogumise ja kasutamise süsteemi alates seire korraldusest, seire- ja muude andmete kogumisest, andmehõivest ja - analüüsist ning aruandlusest kuni keskkonnapoliitilisi otsuseid toetavate andmete kasutuseni välja. Vaadatakse üle, millised on eri asutuse rollid ja vastutused, kas keskkonnaandmed on kasutatavad (sh ristkasutatavad) ja analüüsitavad ning kasutajatele kättesaadavad. Seejuures keskendutakse andmete kasutusvajadusele ning otsitakse võimalusi keskkonnaseire ja -andmete kogumise ja kasutamise süsteemi optimeerimiseks ja tõhustamiseks. Selle teemaga on seotud kõik KeM sisuosakonnad ja enamus haldussala asutusi (KAUR, KeA, KKI, KEMIT, EKUK, KIK, MA), aga ka valitsemisalavälised osapooled (nt Statistikaamet). Esimese nelja teema puhul soovitakse valdkondi analüüsides ja asjakohaseid alternatiive kaaludes teha ettepanekud rolljaotuste täpsustamiseks ning valdkonna jätkusuutlikuks rahastamiseks 2020. aasta esimeses pooles. Kõige mahukam ja keerukam on keskkonnaandmete ja -seire teema, mis saab olema pikemaajalisem protsess ning kus tulemusteni jõudmine võib võtta 1-2 aastat. Mitmed ühendameti loomise käigus nn keskkonna ja looduse töörühmades arutluse all olnud teemad (vt sisutöörühmade valikteemad) on seotud fookusteemadega ning tõid välja, et rollijaotusi tuleb vaadata laiemalt. Neis töörühmades arutluse all olnud küsimused on sisendiks ka fookusteemade analüüsile. Lk 28 / 94 3.4 Seosed teiste ministeeriumide teenustega 3.4.1 Seosed Terviseameti teenustega Terviseameti tegevusvaldkonnad on vastavalt põhimäärusele17:  tervishoid;  nakkushaiguste seire, ennetus ja tõrje;  keskkonnatervis;  kemikaaliohutus;  meditsiiniseadmete ohutus. KeA ja KKI teenuste ja tegevusvaldkondadega on TA-l mitmeid kokkupuutepunkte – ilmsed näited on keskkonnatervise, kemikaaliohutuse ning meditsiiniseadmete (kiirgusvaldkond) ohutusega seotud küsimused. Mitmetes valdkondades (kiirgusohutus ja müra) tehakse ka pidevat koostööd nii KeA kui ka KKI esindajatega ning ühtlustatakse omavahelisi tööprotsesse. KeA ja KKI võimalik ühendamine toob kaasa vajaduse tööprotsessid täiendavalt üle vaadata, vähendada kattuvusi ning täpsustada tegutsemispõhimõtteid kliendi vaates. Spetsialistide tasandil peetud kohtumiste tulemusena ei leitud võimalusi üksikute teenuste üleandmiseks TA-st ühendametisse või vastupidi. Küll täpsustati teenuste omavahelisi piire kattuvuse vähendamiseks ning teenuse koordineerimiseks kliendivaates. Teemad, millele kohtumistel on tähelepanu pööratud, on olnud seoses valgusreostuse, helireostuse ning kiirgusvaldkonna järelevalve ja loamenetluse korraldamisega. Ametite peadirektorite kohtumisel18 käsitleti muuhulgas ka küsimusi, mis on seotud kahjulike võõrliikide levikuga, kellest mõned võivad olla mürgised (Kesk-Euroopa rästik) või haiguskandjad, ning seetõttu on TA jaoks oluline informatsiooni saamine võõrliikide seireandmete ning vaatluste kohta. Antud teemal jätkatakse koostööd. 3.4.2. Seosed Maaeluministeeriumi ja haldusala teenustega Maaeluministeeriumi (MeM) haldusalasse kuuluvad muuhulgas küsimused, mis on seotud kalanduspoliitika kalamajandust puudutava osaga. Täiendavalt on KeA-l ja KKI-l kokkupuutepunkte loomakasvatuse, loomatervise ja –kaitse valdkonnas, vesiviljeluse, poollooduslike koosluste hooldusnõuete kontrollimisel ning ka toiduohutuse ja taimekasvatuse valdkondades. Näiteks loomakasvatuses on kokkupuutepunktiks kodustes tingimustes peetavate metsloomade pidamine, mis tuleb registreerida Veterinaar- ja Toiduametis (VTA) ning loa selleks peab andma ka KeA. 17 Terviseameti põhimäärus: https://www.riigiteataja.ee/akt/13233888 18 TA, KeA ja KKI peadirektorite kohtumine 18.11.2019.a. Lk 29 / 94 Samuti on kokkupuute alad ka loomkatesete load, loomaaiaload, mingi ja kähriku tehistingimustes pidamise load. 2006. aastal viidi KeM ja MeM haldusalades lahku kalakasvatusega seotud küsimused ning kutselise kalapüügi korraldamise temaatika liikus MeM-i. Samas järelevalvet nii kutselise kui ka harrastuskalapüügi üle teostab KKI, mis on ka mõistlik ja ressursisäästlik lahendus. KeA ülesannete hulka kuulub metsaseemnete kultiveerimismaterjalide proovide võtmine ning kultiveerimismaterjali sertifitseerimine, milleks on sisustatud eraldi labor asukohaga Tartus ning kus labori funktsioonidega on seotud muude tööülesannete kõrval 3 töötajat. Senisel Põllumajandusametil on Sakus labor, mille peamine ülesanne on põllukultuuride seemneanalüüside teostamine, mis on olemuselt samane metsaseemnete analüüsidega. KeA metsaseemnete labori personal on näiteks 2019. aastal teinud kokku 36 seemneproovi töötaja kohta. Võrdluseks – PMA Saku laboris tehti 2018. aastal 492 seemneproovi töötaja kohta ning kokku tehti 2018. aastal Saku laboris 7394 seemneproovi19. Labori funktsiooni üleandmine hoiaks kokku minimaalselt kulusid, kuid aitaks personalil rohkem keskenduda oma põhitegevusele, samuti on PMA labor akrediteeritud samadel tingimustel kui KeA labor.20 Eelnevaga seoses on mõistlik KeA metsaseemne labori mõnede teenuste üleandmine PMA-le. 3.5 Tellitud analüüsid ja asutuste seisukohad 3.5.1 Järelevalve ning loamenetluse sõltumatuse küsimus RM ja KeA tellisid seoses asjaoluga, et seaduseelnõu 710 menetlemisega Riigikogus 2018. aastal oli loamenetluse ja järelevalve omavahelise sõltumatuse tagamine üks olulisi aruteluteemasid, vastavasisulise õigusliku analüüsi, mille läbiviijaks oli hanke võitnud AB Eversheds Sutherland Ots & Co21. Õigusliku analüüsi leidsid eksperdid muuhulgas, et: 1. KKI ja KeA ühendamine ei too kaasa isikute õiguste või menetluse õiguspärasuse riivet 19 kogumik "Põllumajandusuuringute Keskus ajas ja ruumis. PMK 20" https://pmk.agri.ee/sites/default/files/2019-11/PMK-ajas-ja-ruumis-PMK20- veebiversioon.pdf 20 Nii KeA metsapuude seemnekontrolli labor kui ka PMA Saku labor on akrediteeritud täpselt sama standardi kohaselt (EVS EN ISO/IEC 17025:2017) ning seemnete analüüsimisel kasutatakse rahvusvahelisi ISTA (International Seed Testing Association) metoodikaid. Seemnete kvaliteedi-kontrolliks on standardi kohaselt akrediteeritud seemnete puhtuse määramine (meetod ISTA 3), 1000 seemne massi määramine (meetod ISTA 10) ja seemnete idanevuse määramine (meetod ISTA 5). 21 Vt. lisa 1. Lk 30 / 94 Esmalt on oluline rõhutada, et KKI ei teosta järelevalvet KeA tegevuse üle ega kontrolli KeA antud lubade või muu tegevuse seaduslikkust. Seadused panevad valdavas osas KKI-le ülesande teha riikliku järelevalvet, sh juhtudel, mil KKI teostab järelevalvet loa saaja üle. Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani, sh KKI tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine. Korrakaitseseaduse ning riikliku järelevalve olemuse kohaselt ei saa see toimuda riigiorganite ja -asutuste vahel. 2. KKI ja KeA ühendamine on kooskõlas riigi- ja halduskorralduslike põhimõtetega Viidatakse riigikohtu lahendile22, milles Riigikohus on märkinud, et piiratud avalike vahendite tingimustes võib erinevate ülesannete organisatsioonilisele lahutamisele vastu rääkida säästliku ressursikasutuse nõue. Seega on KeA ja KKI ühendamise otsustamine Riigikogu pädevusega kaetud. Samuti ei takista KKI ja KeA ühendamist asjaolu, et praegu kehtiv Vabariigi Valitsuse seadus (VVS) eristab ameteid ja inspektsioone. 3. Keskkonnavaldkonna ühendameti loomine ei kahjusta järelevalve ja loamenetluse sõltumatust Keskkonnaõigusteaduses valitseb arusaam, et keskkonnalubadega seotud haldusmenetlust saab pidada laias mõttes keskkonna valdkonnas toimuva järelevalve hulka kuuluvaks. Ametite ja inspektsioonide sõltumatus väljendub ennekõike selles, et konkreetses üksikjuhtumis menetlusse sekkumine kõrgemalseisva organi poolt on piiratud. VVS § 93 lg 6 punktist 1 tuleneb, et minister ei saa omal algatusel läbi viia teenistuslikku järelevalvet, kui tema valitsemisala asutus viib läbi riiklikku järelevalvet või kohaldab riiklikku sundi. Soovi korral on võimalik ühe või teise funktsiooni sõltumatust tugevdada seeläbi, et luua selle teostamiseks eraldi asutusesisene struktuuriüksus. Samuti saab ühendameti tegevuse õiguspärasuse tagamist toetada siseauditi funktsiooni tugevdamisega. 3.5.2 Korruptsiooni tõkestamine ning menetlussaladuse tagamine Asutuste ühendamine seab ennekõike KeA töötajatele ning juhtidele uusi väljakutseid. Samas majas toimub süütegude menetlemine, osad kolleegid on relvakandjad ning menetlussaladuse hoidmine ja töötlemine tekitab tervele asutusele uut liiki kohustusi. Selleks, et selgitada ühendasutuse korruptsiooniriske ning hinnata praegust olukorda sisekontrolli valdkonnas mõlemas asutuses ja saada asjakohaseid soovitusi, hankis RM eraldi analüüsi julgeolekuekspert Erkki Koort’ilt23. Analüüsi tulemusena valmis koondkokkuvõte ja pikem selgitus tehtud tööst ja järeldustest. Peamist väärtust antud analüüsi juures näevad mõlemad asutused ennekõike konfidentsiaalsetes soovitustes juhtidele küsimuses, kuidas järelevalvesüsteem üles ehitada ja korraldada koostööd julgeolekuasutustega. Analüüsi raames viidi läbi 10 intervjuud ning tutvuti dokumentidega, 22 RKPJKo nr 5-19-38, punktid 88 – 92. 23 Erkki Koort, Analüüs, Lisa 2 ja 3. Lk 31 / 94 analüüs täiendab varem keskkonnavaldkonnas tervikuna advokaadibüroo NOVE24 poolt läbi viidud analüüsi. Korruptsiooniriskide analüüsis tuuakse muuhulgas välja, et ainuüksi metsandusvaldkonnas 2018. aastal tehtud lageraie otsuste koguväärtus oli KeA-s üle 458 miljoni euro. KeA töötajad puutuvad aga kokku veelgi mahukamate keskkonnavaldkonda puudutavate otsustega nagu näiteks suured infrastruktuuri projektid vms. Seega on asutuste ühendamisel prognoositav huvigruppide surve suurenemine võtmeisikutele. Ekspert annab soovituse sisekontrolli süsteemi loomiseks enne ühendasutuse alustamist selliselt, et sisekontrollil oleks võimalik osaleda ka uute tööprotsesside kujundamisel. Eksperdi hinnangul peaks loodavas sisekontrolli osakonnas arvestama esialgu ühe töötajaga iga 100 ühendameti töötaja kohta. Paari aasta möödudes võib sisekontrolli osakonna suurust vähendada. Ekspert rõhutab ka vajadust KeA ja KKI palgatasemete viimist võrreldavale tasemele teiste ametite ja inspektsioonidega ning peab oluliseks kõikide töötajate koolitamist korruptsioonivaldkonnas. 3.5.3 PPA seisukohad 2019. aastal tehti Riigikogu menetluse käigus ettepanek KKI liitmiseks Politsei- ja Piirivalveametiga (PPA)25. Käesoleva analüüsi raames koondas PPA seisukohad ja hoiakud antud küsimuses arendusosakonna nõunik hr. Aldis Alus, samuti olid PPA seisukohad arutelu all ka PPA ja KKI peadirektorite regulaarsel kohtumisel 22.11.2019, millel seekord osales ka KeA peadirektor Riho Kuppart. Arvestades asjaolu, et loamenetluse ning järelevalve sõltumatuse küsimus on eeldatavasti üks olulisemaid teemasid ka seekordse analüüsi juures, palusime PPA-l selgitada nende olemasolevaid praktikaid loamenetluse ja järelevalve korraldamises. PPA esindajad tõid näitena välja kaks teenuste gruppi, milleks on turvaettevõtete tegevuslubade ja relvalubade väljaandmine ning õigusliku staatuse määratlemise teenus, millega antakse Eestis elamiseks ja töötamiseks luba õigustatud isikutele ning tuvastatakse väärkasutajad. Mõlemal juhul ei näe PPA probleeme sellest, et menetluse faasid on koondatud samasse asutusse ning võib esineda ka olukordi, kus nii loamenetluse kui järelkontrolli teostab sama isik. Pigem on antud praktika kasutamine suurendanud PPA efektiivsust ja mõjusust. Täiendavalt kerkis PPA-ga kohtumistel küsimus keskkonna valdkonna teenuste prioriteetsusest võrreldes teiste teenuste ja ülesannetega, mida PPA täidab. PPA seisukoha järgi on PPA põhieesmärk turvalisuse tagamine. Keskkonnajärelevalve panustab kindlasti kõige üldisemas tähenduses turvalisusesse, kuid vahetu mõju sellele puudub. Sestap võib prognoosida, et võrreldes teiste siseturvalisuse tagamisse panustavate PPA pädevusse kuuluvate tegevustega (kogukondliku turvalisuse tagamine, kogukonnaga 24 E. Heldna, J. Järve jt. Keskkonnavaldkonna korruptsiooniriske kaardistav ning korruptsiooni ja pettusi vältivate meetmete uuring. Lõpparuanne. Tallinn, 2018 25 Riigikogu liikmete K. Pentus-Rosimannuse ja K. Pallingu muudatusettepanekud Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) 789 SE kohta. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/download/2519904f-1527-47c3-8944- 97c42b4069c3 Tutvutud: 27.01.2020 Lk 32 / 94 seotud süütegude lahendamine, riigipiiri valvamine, võitlus raske ja organiseeritud kuritegevuse vastu, migratsioonijärelevalve jne) jäävad keskkonna järelevalvega seotud teemad PPA-s väheprioriteetseteks. Eraldi tõusis ka küsimus politseiametnike väljaõppest ning vajadusel keskkonnateemade lülitamisest nimetatud väljaõppesse. PPA hinnangul on juba praegu Sisekaitseakadeemia koolituskava maht kriitilise piiri peal ning täiendava keskkonnaalase kompetentsi loomine baaskoolituse raames ei ole võimalik. Kokkuvõtvalt rõhutame, et KKI teeb igapäevaselt politseiga väga aktiivset koostööd. Näiteks moodustatakse ühised uurimisgrupid, mille raames kaasatakse vastaspoole eksperte uurimistoimingutesse. Samuti kasutatakse kokkuleppel KKI poolt ka PPA arestikambreid ning spetsiaalseid ruume ka kahtlustatavate ülekuulamisteks. KKI ja PPA teevad tihedat koostööd ka spetsiaalsete menetluslike ülesannete lahendamisel näiteks salaküttide tabamiseks haarangute korraldamisel või muudel juhtudel, kus ühe poole oskusteadmised või mehitatus vajab toetust. Koostööd tehakse ka merepääste ning kalakaitse valdkondades ennekõike merel. PPA ja KKI teevad koostööd ka relvade, laskemoona, varustuse ning erivahendite hangetes, mis on hea avaliku sektori koostöö praktika. Sellest hoolimata ei kaalu olemasolev hea koostöö PPA ja KKI vahel üles argumenti, et KKI-l on suurem ühisosa ning sünergia potentsiaal liitumisel KeA-ga. 3.6 Rahvusvaheline praktika Rahvusvaheline praktika keskkonnavaldkonna asutuste korraldamisel on äärmiselt mitmekesine. Erisused võivad olla tingitud väga mitmetest asjaoludest – rolli mängib näiteks ka haldusaparaadi ülesehitus ning omavalitsustasandite hulk. Samuti on võimalik, et valdkonnasiseselt on erinevalt korraldatud looduskaitse ning keskkonnakaitse järelevalve ja loamenetlused või et need on valdkonnapõhiselt koondatud ühte asutusse. Samuti on eri riikides erinevalt korraldatud merekeskkonna ning kalakaitse küsimused. Rahvusvaheliselt korraldab keskkonnajärelevalve ning nõustamisega seotud küsimuste osas teabevahetust Euroopa Keskkonnaõiguse Rakendamise Võrgustik (IMPEL) 26, kuhu kuulub 55 keskkonnavaldkonna asutuste esindajat kokku 36-st riigist Euroopas. IMPEL-i liikmete näitel on praktikad eri riikides keskkonnavaldkonna ülesehituses väga erinevad ning võivad hõlmata ka näiteks spetsialiseeritud kohtuid ning süüdistajaid. Loomulikult võivad seega väga suuresti erineda ka riigisisesed lahendused selles osas, kuidas konkreetses riigis keskkonnavaldkond on korraldatud. Näiteks Lätis on Riigi Keskkonnateenistus27 loodud 2005. aastal 8 piirkondliku looduskaitsekeskuse liitmise ja Merekeskkonna teenistuse ühendamise kaudu Keskkonnaministeeriumi alluvuses. 2009. a. on nimetatud asutusega liidetud Riigi Kiirgusohutuskeskus. Antud teenistus tegeleb aga ennekõike keskkonna valdkonna küsimuste ja loastamisega. 26 https://www.impel.eu/about-impel/members-and-observers/ 27 http://www.vvd.gov.lv/eng/about-us/ Lk 33 / 94 Teine siin märkimist vääriv agentuur Lätis kannab nime Loodushoiu Agentuur28, mis allub samuti Keskkonna- ja regionaalministeeriumile ning mille ülesanded on seotud loodushoiuga nii kaitsealadel kui ka liigirikkuse ja loamenetlusega. Soomes on keskkonnaministeeriumi haldusalas olevad teemad jaotatud Keskkonnaministeeriumi, keskkonnainstituudi SYKE ja eraldiseisva Metsadevalitsuse vahel. Samuti on osa valdkonna teemasid korraldatud läbi piirkondlike administratsioonide, mis annavad näiteks välja erinevaid kasutuslube. Märkimisväärne on, et Soomes on erinevatel tasanditel teenusepakkujad koondanud oma pakutavate teenuste kirjeldused ühele veebilehele29, kuigi selle taga on mitmeid erinevaid teenusepakkujatest institutsioone. Leedus on suurriigile kohaselt Keskkonnaministeeriumi haldusalas ka rohkesti erinevaid asutusi – kokku 17 allasutust30, kaasaarvatud 2 muuseumi. Keskkonnakaitse agentuur (keskkonnavaldkonna uuringud ja seire ning loastamine) ning Looduskaitsealade Teenistus on kõige lähedasemad meie KeA funktsioonidega. Kokkuvõttes tõdeme, et rahvusvaheline praktika keskkonnavaldkonna juhtimisel ja asutuste organiseerimisel on erinev ning Eestil on vaja leida enesele sobivad lahendused. Asutuste korraldust mõjutavad ka riigi haldusaparaadi ülesehituse ja arengujärgu üldised küsimused – üheselt selgeid häid või halbu valikuid ei ole. 28 https://www.daba.gov.lv/public/eng/ 29 https://www.ymparisto.fi/en-US 30 http://am.lrv.lt/en/contacts-of-subordinate-institutions Lk 34 / 94 4 KeA ja KKI liitmise sisuteenuste analüüs 4.1 Käesoleva analüüsi metoodika Vastavalt KeA peadirektori volitustele moodustati käesoleva analüüsi teostamiseks kaks sisulist töörühma – looduse ja keskkonna valdkonnas. Täiendavalt moodustati töörühmad tugiteenuste ja tehniliste küsimuste lahendamiseks alljärgnevates valdkondades: personalijuhtimine, teabehaldus, kommunikatsioon, haldusküsimused, õigusküsimused, strateegia ja eelarve küsimused ning ühendameti struktuuri töörühm. Tugiteenuste töörühmad analüüsisid teenuseid omas valdkonnas eesmärgiga kirjeldada olemasolev olukord, selles leiduvad probleemid ning võimalikud lahendusvariandid ühendameti tingimustes. Eraldi paluti igal töögrupil analüüsida nende tegevusega seotud ühekordseid ja pikaajalisi kulusid või kokkuhoiukohti, mis võiksid asutuste ühendamisega kaasneda. Analüüsiti ka valdkonna teenuste erinevat taset eri asutustes ning otsiti võimalusi tasemete ühtlustamiseks. Tugiteenuste töörühmade töö oli metoodiliselt vabam ning tugines osaliselt ka juba varasema ühendamisprotsessi käigus läbiviidud analüüsidele ja koondatud andmetele. Sisuvaldkondade teenuste analüüsi juures on pööratud rohkem tähelepanu metoodilisele ühtsusele. See on ka kooskõlas püstitatud lähteülesandega, mille sisuks oli ühendameti loomine sisulisest aspektist lähtuvalt, mitte ainult mehhaanilise liitmise kaudu. Käesoleva analüüsi aluseks on tegevuspõhise riigieelarve31 (edaspidi TERE) programmi raames loodud teenuste kirjeldused, mis olid juba eelnevalt kõikidel sisutöörühmadel ja iga asutuse lõikes olemas. Asutuste sisesed teenusekirjeldused ja alamteenuste kirjeldamise metoodika on KeM haldusalas ühtlustamata, kuid seda on kavas teha edaspidi TERE rakendamise raames – näiteks KAUR alamteenustesse on sisse kirjutatud põhiteenusega kaasnevad teenused (nõustamine, osalemine valdkonna õigusloomes jne), kuid teised asutused on piirdunud üksnes põhiteenuste kirjeldamisega. Tulenevalt erinevast detailsusest on raskendatud asutuste tööprotsesside keerukuse ja töömahtude omavaheline võrdlemine. Teenuste loetelusid kirjeldati sisendite ja väljundite lõikes. See tähendab, et igale teenusele lisati sisendasutused – kes on antud teenusprotsessi algatajaks ning samuti ka asutused, kellele protsess üle antakse või kus protsess loogilisena jätkub. Töörühmade töös osalesid nii KKI, KeA, KAUR kui ka mõnedel juhtudel KeM spetsialistid ning teenuste hetkeseisu kirjeldamiseks määrati teenustele ka küpsustase, et iseloomustada asutuste hinnangut 31 Vaata täpsemalt: Tegevuspõhine riigieelarve RM lehel. Kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigieelarve-ja-majandus/tegevuspohine- riigieelarve Lk 35 / 94 teenuse jätkusuutlikkusele ning edasiarendamise vajadusi. Küpsustasemete määramisel lähtuti BPMM 32 originaalsest metoodikast ning vaadati selle kõrvale ka PWC kohandatud kataloogi Eesti avaliku teenistuse jaoks.33 Vastavalt esitatud mudelile on esimesel küpsustasemel protsessid, millega tegeletakse vajaduspõhiselt ning viiendal ehk kõige küpsemal küpsustasemel protsessid, mille arendamisega tegeletakse süstemaatiliselt koos meetodite rakendamisega protsesside pidevaks uuendamiseks ning protsessisisese innovatsiooni tagamiseks. Tööprotsesside ülevaatamisel andsid töörühmad igale asutuse protsessile subjektiivse hinnangu täiendava kahe kriteeriumi alusel: 1. Teenuse olulisus kliendile või ühiskonnale Küsiti küsimusi: kui teenuse osutamine täna lõpetada, kes tunneksid ennast puudutatuna ning kui suur on sihtrühm? Kas teenuse kvaliteedi või kättesaadavuse oluline halvenemine mõjutaks tugevalt klientide ootusi ja suhtumist teenuse osutaja või riigi suhtes. Kas teenuse lõppemisega kaasneks avalik halvakspanu ja meediakajastus, kas teenuse osutamise häired oleksid rahvusvahelise iseloomuga? 2. Teenuse atraktiivsus ühendameti loomise mõistes Küsiti järgmised peamised küsimused: kas KeA ja KKI ühendamisel on antud teenust võimalik lihtsamini korraldada ning tagada kliendile või asutustele tuntav kvaliteedi tõus kas teenuse osutamisele kuluvas ajas, rahas või arusaadavuses. Seejuures püüti eraldi analüüsida muudatuste läbiviimise lihtsust ning mõju - eelistada neid valikuid, kus kergema vaevaga oleks võimalik saavutada suurem kvaliteedihüpe kliendi jaoks. Mõlemas kategoorias hinnati igat konkreetset teenust skaalal 1-5, kus 1 tähendas vähest olulisust või mõju või siis vastavalt teenuseid, mille kvaliteeti asutuste ühendamine otseselt ei puuduta. Vastavalt hinnati teenuses olulisuse kategoorias hindega 5 neid teenuseid, mille puhul esineb suur ühiskondlik ootus teenuste osutamise suhtes. Samuti loeti ka teenusega seotud huvigruppe antud juhul häälekaks ning suutlikuks ka oma õiguste eest seismisel. Näiteks võib siia välja tuua eluslooduse valdkonnast metsandusega seotud teenused nagu metsauuenduste hindamine ning metsateatiste menetlemise või ka näiteks loa andmise jahipiirkonna kasutuseks – kõik antud teenused on küll kliendile ja ühiskonnale olulised, kuid samal ajal puudub nende juures atraktiivsus asutuste ühendamise mõistes. Ühendamise mõistes loeti atraktiivseks teenused, mille osas on võimalik asutuste liitmisel kerge vaevaga saavutada lisaefekti või kokkuhoidu. Näiteks on sellisteks teenusteks abitute loomade abistamine ja loomakahjude hindamine, kus ühendametis toimuva jagatud ressursikasutuse näol on võimalik kiirendada vajalikesse kohtadesse jõudmist ning samuti on võimalik teha ka ümberkorraldusi teenuse tagumises otsas, mis tähendab omakorda täiendavat ajalist võitu nii lõppkliendile (loomakahjude hüvitamise puhul) kui ka ressursside säästu riigi poolel. 32 Object Management Group: Business Process Maturity Model. Kättesaadav: https://www.omg.org/spec/BPMM/About-BPMM/ Tutvutud: 22.10.2019 33 PWC, Rahandusministeerium, Valitsussektori asutuste juriidiliste vormide ja ülesannete analüüsimetoodika, https://www.rahandusministeerium.ee/et/system/files_force/document_files/vs_asutuste_analuusimetoodika.pdf?download=1 Lk 36 / 94 4.2 Eluslooduse valdkonna teenuste koondvaade KeA, KKI ja KAUR alamteenuste näitel Kokku analüüsiti töörühmade poolt 84 alamteenust eluslooduse valdkonnas. Teenused ja alamteenused jagunevad näiteks selliselt: KeA teenus „Elustiku rakendusuuringute läbiviimine“ sisaldab alamteenuseid „Elustiku rakendusuuringud“ ja „Looduskaitseliste meetmete tulemuslikkuse hindamine“. Eluslooduse valdkonnas jagunesid teenused asutuste vahel järgnevalt: KeA 45 alamteenust, KKI 8 teenust ning KAUR 30 alamteenust. Seejuures on õiglane märkida, et alamteenuste üldistamise tase on asutuseti erinev. Eluslooduse valdkonnas on iseloomulik, et suure osa teenuste teenusprotsesside algatajateks on füüsilised isikud või erinevad huvigrupid. Siia alla kuuluvad teenused, mis on suunatud liigirikkuse säilimisele, kalakaitsele, keskkonnaalase teadlikkuse kasvule ja liigikaitse või miljööväärtuslike piirkondade kaitsega seotud looduskaitsealade loomisele. KeA poolt vaadates on tavapäraseks protsesside algatajaks kas juriidilised või füüsilised isikud või kohalik omavalitsus. Sisendi poolel on vastavate KeA protsessidega seotud KKI 6-l juhul, olles protsesside algataja või sisendi andja. KAUR seevastu on sisendi andja vähemalt 8 protsessi puhul, olles vähemalt 3- l juhul ka otse teenuse algatajaks. Täiendavateks sisendi andjateks ja teenuse käivitajateks on KeA poolt vaadates erinevad mittetulundusühingud, Häirekeskus, teadusasutused, RMK, Päästeamet, Veterinaar- ja toiduamet, Põllumajandusamet ja kohaliku omavalitsuse asutused. KeA poolt juhitud protsessidele sisendi andmise või algatamisega seotud asutused: Keskkonnainspektsioon (6) Keskkonnaministeerium (12) Keskkonnaagentuur (8)  Loodusväärtuste kaitse-  Loodusväärtuste kaitse-  Abitute loomade hoiuala või üksikobjektina hoiuala või üksikobjektina abistamine kaitse alla kaitse alla  Loomade tekitatud kahju võtmine/muutmine võtmine/muutmine hindamine ja hüvitamine  I, II ja III kat liigi elupaiga  I, II ja III kat liigi elupaiga  Võõrliikide ennetuse ja kaitse alla võtmine kaitse alla võtmine tõrje korraldamine (püsielupaiga (püsielupaiga  Looduskaitseliste tööde moodustamine ja teatise moodustamine ja teatise korraldamine väljastamine) väljastamine)  Liigi kaitse ja ohjamise  Keskkonnateadlikku  Võõrliikide ennetuse ja tegevuskava koostamine käitumist kujundavate tõrje korraldamine  Elupaiga tegevuskava kampaaniate korraldamine  Suurkiskjate ja taudiohtlike koostamine  Loodusväärtuste uuringute ulukite jahi reguleerimine korraldamine ja kaitse ning lisasöötmiskoha tulemuslikkuse hindamine registreerimine  Looduskaitseliste tööde  Kaitsekorralduskava korraldamine koostamine  Õppekava kohaste  Liigi kaitse ja ohjamise õppeprogrammide tegevuskava koostamine Lk 37 / 94  korraldamine  Elupaiga tegevuskava üldhariduskoolidele koostamine  Teavitusürituste  Loa andmine küttimiseks (infopäevade, väljaspool jahiaega või konverentside, töötubade, võõrliigi surmamiseks. noore looduskaitsja kursuse Junior Ranger jms) korraldamine  Kaitsekorralduskava koostamine  Liigi kaitse ja ohjamise tegevuskava koostamine  Elupaiga tegevuskava koostamine  Niitude hooldusnõuete kontroll ja aruandlus (PLK ja Natura põld)  Projektide haldamine ja tööde korraldamine KKI on KeA-le tööprotsessile sisendi andjaks või käivitajaks järgmistes protsessides: abitute loomade abistamine, loomakahjude hindamine, võõrliikide ennetus ja tõrje, looduskaitselised tööd, liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavade loomine ning elupaiga tegevuskavade koostamine. KeM on KeA-le tööprotsessile sisendi andjaks või käivitajaks järgmistes protsessides: loodusväärtuste kaitse alla võtmine, looduskaitselised tööd ning teavitustegevused ja muud tööd. KAUR on KeA-le tööprotsessile sisendi andjaks või käivitajaks järgmistes protsessides: loodusväärtuste ja elupaikade kaitse alla võtmine, võõrliikide tõrje ja ennetuse korraldamine, ulukijahi korraldamine, kaitsekorralduskavade koostamine, liigi kaitse ja ohjamise tegevuskava koostamine, elupaiga tegevuskava koostamine ning loa andmine küttimiseks väljaspool jahihooaega või võõrliigi surmamiseks. Muudest sisendiandjatest, kes annavad sisendit või algatavad KeA tööprotsesse, võib mainida Põllumajandusametit (kultiveerimismaterjali ohtlike kahjurite seireandmete kogumine), Veterinaar- ja toiduametit (taudiohtlike ulukite jahi korraldamine) ning Terviseametit (ohtlike võõrliikide seire ja ennetustöö). Eelpool nimetatud asutused on vaid osa sisendi andjatest. Tegelik organisatsioonide ring on märksa laiem ja hõlmab nii avalik-õiguslikke kui eraõiguslikke asutusi, organisatsioone, ettevõtjaid ning üksikisikuid. KeA protsesside väljundid Vastavalt läbiviidud analüüsile on protsesside otseseks väljundi kasutajaks asutuse töövoos järgnev asutus, kes võtab protsessi juhtimise või nõuete täitmise selle uues faasis üle. Selline lihtne protsess on näiteks kala ja vähi asustuslubade menetlemine KeA poolt, kus KeA annab välja asustamisloa ning protsess jätkub KKI-s otsese, tugeva seosega, sest KKI on kohustatud saatma asustamise teostamisel välja inspektori paikvaatluse läbiviimiseks. Antud protsessi osas on tehtud töörühmas ettepanek 100% kontrolli nõue regulatsioonist välja võtta. Samal ajal on pehme seos ehk puutumus KeA protsesside väljundiga KKI poolt kokku 15 protsessi puhul. See tähendab, et näiteks looduskasutuseks nõusolekute Lk 38 / 94 andmisel, metsateatiste menetlemisel, kalastuskaartide väljastamisel ja ka teiste protsesside puhul KKI kasutab küll KeA poolt antud sisendeid, kuid otsustab iseseisvalt vastavalt oma riskihinnangutele ja töö prioriteetidele kontrollivajaduse ja intensiivsuse üle. KAUR-ile antakse teenus KeA poolt pehmelt üle 12 korral ning seejuures nendest viie teenuse puhul on kattuvus teenustes KKI-ga. Kolmandate asutustena, kellele teenused KeA-st üle lähevad, tuleks mainida PRIA-t ja RMK-d ja VTA-d. KeA poolt juhitud protsesside tulemusel tekkiva väljundiga seotud asutused: Keskkonnainspektsioon (15) Keskkonnaministeerium (5) Keskkonnaagentuur (12)  Loodusväärtuste kaitse-  Loomade tekitatud kahju  Looduskaitseliste tööde hoiuala või üksikobjektina hindamine ja hüvitamine korraldamine kaitse alla  Loodusväärtuste kaitse-  Looduskasutuseks võtmine/muutmine hoiuala või üksikobjektina nõusolekute ja lubade  Loodusväärtuste uuringute kaitse alla andmine korraldamine ja kaitse võtmine/muutmine  Liigikaitsega (sh tulemuslikkuse hindamine  Looduskaitseliste tööde võõrliikidega) seotud  Looduskaitseliste tööde korraldamine nõusolekute ja lubade korraldamine  Suurkiskjate ja taudiohtlike andmine  Metsauuenduse hindamine ulukite jahi reguleerimine  Suurkiskjate ja taudiohtlike  Kaitstavatel ning lisasöötmiskoha ulukite jahi reguleerimine loodusobjektidel olevate registreerimine ning lisasöötmiskoha registreerimine maade riigile omandamine  Metsateatise menetlemine  Kala ja vähi  Metsauuenduse hindamine asustamislubade  Metsakaitseekspertiisi menetlemine läbiviimine  Metsateatise menetlemine  Vääriselupaikade  Metsakaitseekspertiisi hindamine ja järelevalve läbiviimine  Loa andmine küttimiseks  Hoonestusloa taotluse väljaspool jahiaega või kohta arvamuse andmine võõrliigi surmamiseks. looduskaitse valdkonnas  PLK taastamise  Kalastuskaartide korraldamine ja nõustamine väljastamine  PLK hooldamise  Püügiandmete korraldamine ja nõustamine sisestamine/aruannete  Kultiveerimismaterjali ja kontroll geenireservmetsade  Loa andmine küttimiseks arvestus väljaspool jahiaega või võõrliigi surmamiseks.  Jahipiirkonnaga liitmata kaitstaval loodusobjektil jahipidamise korraldamine.  Loa andmine jahikoerte katsetamiseks ja õpetamiseks  Loa andmine jahiulukite tehiskeskkonnas hoidmiseks. Lk 39 / 94   Loa andmine jahipiirkonna kasutuseks KKI protsesside sisendid ja väljundid eluslooduse valdkonnas Eluslooduse valdkonnas on KKI tegevus seotud ennekõike järelevalvega kalapüügiseaduse, metsaseaduse ning jahiseaduse nõuete täitmise üle. Kontrollitakse tegevusi metsade majandamisel, looduskaitsealadel jahipiirangutest kinnipidamist. Tehakse järelevalvet ennekõike kutselise ja ka harrastusliku kalapüügi nõuetest kinnipidamise üle. Eluslooduse valdkonnas võib KKI tegevuste sisend tulla füüsilistelt isikutelt läbi valvetelefoni 1313, samuti erinevatelt juriidilistelt isikutelt, riigiasutustelt ning laevade puhul ka laeva lipuriigilt. Seejuures on oluline märkida, et umbes 80-90% järelevalvest tehakse planeeritud ning ettekavatsetud järelevalve reidide käigus ja üksnes kalalaevade eelteadete alusel tehakse 100% ulatuses operatiivset kontrolli. Sisendprotsessid omavad seost üldjuhul KeA-ga ja KeM-iga. KKI tegevusprotsesside väljundasutuseks eluslooduse valdkonnas on üldjuhul kohus või prokuratuur ning samuti antakse erinevat infot ja koondülevaateid edasi MeM-ile ning koostatakse ka ELi erinevate asutuste jaoks aruandlust. KAUR protsessid looduskaitsevaldkonnas KAUR-i tegevused loodusvaldkonnas (30 alamteenust) on seotud eluslooduse andmestikega ning valdkonna uuringute läbiviimisega. Näiteks koostatakse erinevaid analüüse (sh statistilisi analüüse) ja korraldatakse riikliku seireprogrammi täitmist (sh ulukite seire). Vähemalt 3 KAUR-i poolt juhitava protsessi puhul on selle sisendi andjaks või otseseks käivitajaks KeA, mõnel juhul ka koos teiste asutustega. Sellised KeA-ga seotud protsessid on näiteks: 1) elustiku rakendusuuringud; 2) „EELISE“ ehk looduskaitseregistri andmebaasi sisuhaldus; 3) looduskaitseanalüüsid tellimustööna. KAUR-i protsesside väljundeid vajab loodusvaldkonnas KeA 8-l juhul, sagedasti koos KeM-iga. KAUR tööde väljundite seos KKI-ga väljendub põhiliselt KAUR-i poolt toodetava üldise statistika kasutamises. Teenused, kus KAUR-il on tugev seos KeA-ga väljundi osas on: 1) Elustiku rakendusuuringud 2) Perioodilised statistilised analüüsid 3) Ulukite statistiline aruanne (arvukus ja küttimine) 4) Eluslooduse seire aastaaruanne 5) Elustiku (v.a ulukid) seireandmete analüüs 6) Ulukite rakendusuuringud 7) Ulukite seire aruanne Lk 40 / 94 4.3 Keskkonna valdkonna teenuste koondvaade KeA, KKI ja KAUR alamteenuste näitel Keskkonnavaldkonnas analüüsiti töörühmade poolt kokku 82 KeA alamteenust, 32 KKI alamteenust ning 114 KAUR alamteenust. KeA alamteenustest 19 olid kiirguse valdkonnast. KAUR alamteenustest suur osa on seotud erinevate aruannetega, mis on sageli liigendatud nende aluseks oleva akti, aruande vastuvõtja või spetsiifilise andmeliigi kaudu, mida avaldatakse konkreetsel veebilehel. Näiteks käsitletakse eraldi alamteenustena „Asulareovee puhastamise direktiivi art 15 aruannet“ ning art 16 aruannet ning art 17 aruannet, samuti loetakse eraldi alamteenusteks hüdroloogiliste vaatlusandmete edastamist Metov-le, EFAS-le ja KKR-ile. Eraldi alamteenustena käsitletakse ka lehel www.ilmateenistus.ee andmete avaldamist kliimarekordite ning hüdroloogiliste andmete kohta. Paljude KAUR aruannete teostamissagedus on 1 kord aastas või ka 1 kord 5-12 aasta järel. Samuti liigendatakse näiteks KAUR teenus veeandmete avaldamine kolmeks alamteenuseks, milleks on nõustamine ja konsultatsioon, teabenõuded ning KAUR kodulehel avaldatavad veeandmed. Nimetatud metoodika kasutamine tähendab, et teenuste ja alamteenustega kaasnevad tööde mahud ei ole asutuste suhtes täielikult võrreldavad. Eelnev info toetab KeM plaani ühtlustada haldusalas teenuste ja alamteenuste kirjeldamise metoodikat. Keskkonnavaldkonna teenused on seotud eluta looduse kui ressursi kasutamise korraldamise ning jäätmete ja ohtlike kemikaalide või kiirguse väliskeskkonda sattumise tõkestamise või piiramisega. Keskkonnavaldkonna klientideks on ettevõtjad, kodumajapidamised ja kohaliku omavalitsuse üksused seoses elukeskkonna korraldamise ja jäätmemajanduse küsimustega. KeA-l on keskkonnavaldkonna teenused on väga tihedalt seotud KKI-ga. Tavapärane teenuse käivitaja on juriidiline isik või omavalitsus, kes pöördub üldreeglina ise KeA poole, et saada vajalik luba või registreering oma tegevusele. Loogiliselt konsulteeritakse juba loamenetluse käigus ka järelevalve võimalikkuse üle, kuid üldreegel on, et peale loa andmist asub KKI järelevalvet teostama. KeA tööprotsesse käivitab KKI keskkonnavaldkonnas juhul, kui plaanilise või erakorralise järelevalve korras avastatakse loasaaja poolt loa tingimuste rikkumine või muude asjaolude muutus, mis toob kaasa vajaduse muuta loa tingimusi. KeA poolt juhitud protsessidele sisendi andmise või algatamisega seotud asutused: Keskkonnainspektsioon (16) Keskkonnaministeerium (5) Keskkonnaagentuur (3)  Vedelsõnniku laotamise  Jäätmearuannete  Ohtlike jäätmete keelamine kontrollimine käitluslitsentsi andmine ja haldamine  Lõhnaaine esinemise või  Veekasutuse aruande saasteainete heidete kontrollimine  Jäätmeloa andmine ja vähendamise tegevuskava  Välisõhu saastamisega haldamine heakskiitmine seotud aruande  Jäätmearuannete  Saastetasu asendamise kontrollimine kontrollimine taotluse kohta seisukoha  Jäätmete sisse-, välja- ja andmine ja läbiveo lubade andmine ja keskkonnakaitsemeetmete haldamine rakendamise Lk 41 / 94   Jätkuvalt riigi omandis kvartaliaruande maalt jäätmete koristamise kinnitamine korraldamine  Kiirgusohutusega seotud  Kompleksloa käitise rahvusvaheliste kohustuste kontrollimine täitmine  Veeloa andmine ja  Kiirgusohutusalane haldamine nõustamine ja  Riiklik järelevalve õigusloomesse sisendi kalapääsu nõude osas, kui andmine keskkonnaluba pole nõutav  Paisu projekteerimistingimuste ja ehitusloa eelnõu kooskõlastamine  Lõhnaaine esinemise või saasteainete heidete vähendamise tegevuskava heakskiitmine  Kava rakendamise aruande kontrollimine  Keskkonnatasu arvutuse kontroll ja täiendav keskkonnatasu määramine  Kiirgusohutusega seotud rahvusvaheliste kohustuste täitmine  Kiirgusohutusalane nõustamine ja õigusloomesse sisendi andmine  Järelevalve kiirgustegevuslubade üle  Patsiendipõhine järelevalve meditsiinikiirituse valdkonnas (kvaliteedisüsteem, patsiendidoosid, diagnostilised referentsväärtused, järelevalve kliiniliste auditite üle)Loa andmine jahiulukite tehiskeskkonnas hoidmiseks. Keskkonnavaldkonnas on väljaantud load või tehtud otsused otseseks sisendiks KKI-le nende tööplaanis regulaarsete kontrollide planeerimiseks vastavalt ohu või riskihinnangule. Kiirgusvaldkonnas on väga erinevad väljundasutused, sealhulgas rahvusvahelised kiirgusohutust korraldavad partnerid ning julgeolekuasutused. Lk 42 / 94 KAUR on väljundasutuseks KeA protsessidele ennekõike läbi registriandmetes tehtavate muudatuste õiguspärasuse kontrollimise. Näiteks kontrollitakse veekasutuse aruandeid, jäätmearuandeid ning ka puurkaevu või –augu ehitusloa ja ehitusprojekti kooskõlastamisel andmete kandmist registrisse. Lisaks teostatakse ka radioaktiivsuse seiret. Ennekõike just erinevate aruannete kontrollimise ning andmete registreerimise funktsioonid võivad vajada KAUR ja KeA vahel ka täiendavat ülevaatamist. KKI poolelt vaadatuna on peamine sisend KeA läbi loamenetluste. Teiseks võib sisendina välja tuua ka KAUR-i, kes annab KKI-le statistilist sisendit 10 alamteenuse osas ning aitab seega koostada riskihindamise plaane. KAUR-i ja KKI aruandlus- ja analüüsivajaduse olulist erinevust illustreerib näide, kus KAUR-is tekkivad andmed jõuavad KKI-sse aastaaruande raames. Samas oleks KKI-s vaja jooksvat analüüsivõimekust, mis võimaldab riske hinnata ja hälbed ettevõtte tegevuses tuvastada jooksvalt või vähemalt igakuise aruandluse abil. KAUR-i kogutava aastaaruande info laekub halvimal juhul 14 kuud pärast tegevuste toimumise kuud, mis ei ole piisav aegkriitiliste rikkumiste ennetamiseks või fikseerimiseks KKI poolt. Küll aga on see piisav rahvusvahelise statistika esitamiseks KAUR-i poolt ja strateegilise planeerimise protsessides kasutamiseks nii KeM-is, KeA-s kui KKI-s. KKI-le on keskkonnajärelevalve osas sisendi andjateks mitmed asutused ja koostööpartnerid nagu Terviseamet, Maanteeamet, PPA ning MTA, KOV üksused ning PRIA. KKI väljundiks rikkumiste puhul on haldusmenetlus, väärteomenetlus või kriminaalmenetlus prokuratuuri juhtimisel. Koostööpartneriteks on nii PPA kui ka MTA. KAUR poolt juhitud protsessidele sisendi andmise või algatamisega seotud asutused: Keskkonnaamet (9) Keskkonnaministeerium (19) Keskkonnainspektsioon (1)  Kliimaalased prognoosid  Jäätmevaldkonna  Välisõhu saaste heitkoguste  Kliimaalased analüüsid analüüsid aruanne CLRTAP-le  Välisõhu saaste heitkoguste  Õigusloomes osalemine aruanne EK-le kliima  Lenduvate orgaaniliste  Riikliku KHG inventuuri ühendite aruanne LULUCF sektori aruanne  Välisõhu saastamise  Püsivate orgaaniliste koondandmed ESA-le saasteainete andmed KeM- i  Biokütuste andmed KeM-ile  Biokütuste andmed KeM-ile  Jäätmekäitluse koondülevaade  KHG inventuuri välisõhu teabe esitamine EKUK-ile  Jäätmekäitluse koondandmed ja JKK  IIR heitkoguste trendide ja andmed ESA-le metoodikate analüüs  Veekasutuse  Seadusloomes osalemine koondülevaade välisõhk  Veekasutuse koondandmed  Tellitud analüüsid välisõhk ESA-le  Välisõhu saaste heitkoguste aruanne CLRTAP-le  Välisõhu saaste heitkoguste aruanne EK-le  Lenduvate orgaaniliste ühendite aruanne  Seadusloomes osalemine Lk 43 / 94   Jäätmevaldkonna analüüsid  Pakendiregistri koondülevaade  Vaivara Ohtlike Jäätmete Käitluskeskus  Õigusloomes osalemine meri  Õigusloomes osalemine vesi KAUR teenuste väljundid keskkonnavaldkonnas on suunatud avalikkusele, sh rahvusvaheliselt, siseriiklikele statistika tarbijatele, poliitikakujundajatele ja -rakendajatele ning valdkonna huvilistele, kelle jaoks ei ole üldjuhul aruandluses oluline operatiivsus. Lk 44 / 94 5 Põhivaldkondade valikteemad 5.1 Eluslooduse valdkond Looduse töörühm valis esmaseks analüüsiks järgmised teemad: 1) Abitute loomade abistamine ja loomakahjude hüvitamine; 2) Loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine; 3) Looduskaitseliste tööde korraldamine, sealhulgas võõrliikide ohjamine; 4) Teavitus, ennetus ja nõustamine looduskaitsevaldkonnas; 5) Uuringute ja seire korraldus looduskaitsevaldkonnas. Antud teemade osas on ühendametis võimalik saavutada suhteliselt lihtsate ja kiirete muudatustega ressursi kokkuhoid või teenuste kvaliteedi kasv. Looduse töörühm kombineeris teemade valikul vastavalt otstarbekusele omavahel seotud teenuseid. Nii näiteks on ühendatud ühte teemasse looduskaitselised tööd ja võõrliikide ohjamine ning teise loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine. 5.1.1 Abitute loomade aitamine ning loomakahjude hüvitamine Abitute loomade abistamise ning loomakahjude hüvitamise protsesse on koos käsitletud, kuna nimetatud protsesside esimesed faasid on sisuliselt kattuvad. Sisendi saamine ja esmane reageering teadetele paraneb, kuna mõlemad asutused saavad kasutada KKI poolt pakutavat 24/7 valmisolekut. Abitute loomade aitamine Hetkeolukord Teenuse eest vastutab KeA. Pärnu-, Saare- ja Harjumaal on juba praegu kaasatud KKI inspektorid. Teade abivajavast või vigastatud loomast liigub KKI keskkonnainfotelefoni 1313 kaudu KeA-le, kes reageerib ise või edastab info vastavalt olukorrale kohalikule jahimeeste seltsile, KKI-le või teistele lepingulistele koostööpartneritele (MTÜ-d). Sündmusele reageerimine võib olla aeganõudev, kuna KeA-l puudub võimekus reageerida töövälisel ajal sh õhtuti ja nädalavahetustel. Teenuse osutajate võrgustik on hõre, mille tõttu peab üks isik katma väga suurt maa-ala. Seetõttu on sündmuse lahendamiseks läbisõidud kohati väga suured (näiteks sõit Võrust Viljandisse) ja reageerimisajad pikad. Lk 45 / 94 2019. aastal oli ühe väljasõidu käigus keskmine läbitud vahemaa üle 100 km. Maksimaalne vahemaa oli üle 427 km. Üle 100 km kaugusele sõideti 65% väljakutsetest ja üle 200 km kaugusele ca 20% juhtudest. KeA vähene reageerimisvõimekus sunnib inimesi abi otsima MTÜ-delt, kel puudub mõnikord loomade seisundi hindamiseks ja abistamiseks vajav pädevus, seetõttu võib abi vajava looma seisund hoopis halveneda. Plaanitavad muudatused KKI ja KeA ühendamine annab rohkem võimalusi kiireks reageerimiseks, teenust hakkavad üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Kaasatavate ekspertide valim suureneb, lisaks on teenus tagatud ka väljaspool tööaega õhtuti ning nädalavahetustel. Soovitav tulemus 1) Ajakulu väheneb ja teenuse kättesaadavus paraneb – kiirem reageerimine tänu paremale võrgustikule, reageerimine ka õhtuti ja nädalavahetustel. 2) Raha kasutamise efektiivsus paraneb – ühe väljakutse läbisõit väheneb ca 4 korda (seniselt üle 100 kilomeetrilt alla 30 kilomeetrile). 3) Teenus on kliendile lihtsam – kohale tuleb alati ühe asutuse esindaja, kiirema reageerimise tulemusena kaob vajadus otsida alternatiivseid abistajaid või hakata looma seisundit ise hindama. 4) Kliendi rahulolu suureneb – looma seisundi hindamine toimub operatiivsemalt, vajadusel saab loom kiiremini vajaliku abi, olukord laheneb looma leidnud või teate edastanud inimese jaoks kiiremini. Loomakahjude hindamine ja hüvitamine Hetkeolukord Teenuse osutaja on KeA, üksikutel juhtudel kaasatakse ka KKI ja KAUR (kiskjakahju hindamine). Teate kahju tekkimise kohta võtab vastu ja hindab olukorra kohapeal ning fikseerib kahjud üldjuhul KeA, kelle kohale jõudmine valveteenistuse puudumisel võib olla aeganõudev – puudub võimekus kiireks reageerimiseks õhtuti ja nädalavahetustel. Praegune menetlusprotsess on kahju kannatajale keeruline ja kohmakas. Protsessil on liiga palju erinevaid etappe (näiteks lisaks kahjuteate esitamisele tuleb eraldi taotleda kahjude hüvitamist), mis muudavad kahju kannatajale teenuse aja- ja ressursimahukamaks, kui see on tulemuse saavutamiseks hädavajalik. Väljamaksed tehakse kahju tekkimisest umbes aasta möödudes ning mõnedel juhtudel ka hiljem. Plaanitavad muudatused KKI ja KeA ühendamisel saab kasutada mõlema asutuse ressurssi kiirema reageerimise tagamiseks – lisaks KeA töötajatele hakkavad teenust üle Eesti osutama ka KKI inspektorid. Kahju ülevaatamisse ja hindamisse kaasatavate ekspertide valim suureneb. Lihtsustatakse kaitsealuste loomade tekitatud kahjude hindamise ja väljamaksmise korda, senine mitme- etapiline menetlus muudetakse oluliselt lihtsamaks ning viiakse võimalikult suures osas elektrooniliseks ja automaatseks (veebi- ja mobiilirakendus). Kahjude hindamiseks võetakse lisaks kohapealsele ekspertiisile kasutusse elektroonilised tööriistad ning kaugseire, et kokku hoida aja- ja sõidukulu. Lk 46 / 94 Soovitav tulemus 1) Teenuse kättesaadavus kahju kannatanud kodanikele paraneb – kahju hindaja jõuab kiiremini kohale, senise 2-3 tööpäeva asemel reeglina 3-5 tunni jooksul; väljamaksed tehakse senise 14 kuu asemel üldjuhul 1,5-3 kuuga. 2) Suureneb ressursside kasutamise efektiivsus – 820 000 eurost teenuse kogusummast kasutatakse täna teenuse osutamise menetluskuludeks kuni 200 000 eurot. Eesmärk on saavutada kokkuhoid, mille arvelt omakorda saab tõsta teenuse kvaliteeti. 3) Teenus muutub kliendile lihtsamaks ja selgemaks – mitme-etapiline taotlemine lihtsustub, otsus kahju hüvitamise kohta tehakse võimalikult kiiresti, selgemate juhtumite puhul kohe pärast kahju hindamist kohapeal. Vabanev ressurss suunatakse olulisematele teenustele. 4) Kliendi rahulolu suureneb – tänu teenuse kättesaadavuse paranemisele ning kiirematele väljamaksetele on kliendid teenusega rohkem rahul, mis omakorda parandab suhtumist loodusväärtustesse ja vähendab ulukiviha. 5.1.2 Loodusväärtuste kaitse alla võtmine ja kaitse tulemuslikkuse hindamine Hetkeolukord Loodusväärtuste kaitse alla võtmise, kaitsekorra muutmise ja kaitse alt mahavõtmise protsess on kirjeldatud üldjoontes looduskaitseseaduses ja täpsustatud KeM haldusala erinevates juhistes. Kaitse alla võtmine tervikuna on aeganõudev ja keerukas: 1) Protsessil on palju erinevaid etappe, mille läbimine ei ole alati otstarbekas (nt ohustatud liikide kaitse riigimaal); 2) Menetluse käigus kaasatakse kõik konkreetse menetlusega seotud huvigrupid (KeM haldusala, KOV, maaomanikud, kodanikuühendused, ettevõtjad jt); 3) Osapoolte huvid on erinevad ja üksteisega vastuolus (nt ohustatud liikide kaitse vs metsaomaniku soov majandustegevusest tulu teenida), sh KeM haldusala ristuvad või riigi huvid; 4) Kaitse alla võtmise kriteeriumid ei ole alati üheselt selged (nt parkide ja üksikobjektide kaitse riiklikul ja kohalikul tasandil; kaevandamine (ressursside kasutamine) vs loodusväärtuste kaitse; 5) KeM haldusala siseses menetluses esineb dubleerimist (nt kaardiandmete kontrolli teeb nii KeA kui KAUR). Kaitse alla võtmise menetlus kestab keskmiselt 2-3 aastat (liigi püsielupaiga kaitse alla võtmisel rohkem, mõnel juhul isegi kuni 10 aastat), kõige ajamahukamaks etapiks kogu protsessis on huvipooltega suhtlemine ja vaidluste korral kompromisside leidmine. Maaomanike jaoks tähendab menetluse ajamahukus seadusega ette nähtud toetuste ja hüvitiste viibimist. Otsuse kaitseala moodustamise või liigi kaitse alla võtmise kohta teeb Vabariigi Valitsus või keskkonnaminister, sellele järgneb kaitsekorra rakendamine (praktilised tööd, uuringud, load, nõusolekud, järelevalve), mis on jagatud erinevate KeM haldusala asutuste vahel ja kohati killustunud: 1) Õigusaktide toimimise kohta on olulise tagasiside andjaks järelevalvet teostav KKI, kuid korraldava ja järelevalve funktsiooni lahutatus muudavad selle funktsiooni täitmise kohmakaks; Lk 47 / 94  2) Puudub tervikülevaade avalikus sektoris tellitavatest looduskaitselistest uuringutest, uuringute tulemused ei ole kergesti kättesaadavad. Loodusväärtuste riiklikku seiret teostab KAUR. Uuringuid, inventuure ja ekspertiise tellivad kõik KeM haldusala asutused, lisaks rahastab uuringute tegemist KIK. Suure osa uuringuid ja inventuure valitsemisalas teeb EKUK, kellelt tellitakse riikliku keskkonnaseiret (nt. vee ja õhu seiret). Uuringuid teevad ka avalik-õiguslikud organisatsioonid, kasutades lisaks riiklikule rahastusele muid allikaid. Uuringutest täpsemalt vt valikteema „Uuringud ja seire“ all; 3) Looduskaitseliste tööde planeerijaks ja korraldajaks on kaitseala valitsejana KeA, töid tellivad ja teostavad lisaks ametile ka RMK (enda hallataval maal), vähesel määral ka KOV-id ja muud huvigrupid. Looduskaitselistest töödest täpsemalt vt valikteema „Looduskaitselised tööd ja võõrliigid“ all; 4) Loodusväärtuste kaitse planeerimise ja kaitse korraldamise kvaliteeti mõjutab suuresti kaitse tulemuslikkuse hindamine, selleks puudub selgelt kokkulepitud metoodika, mis võimaldaks hinnata nii kehtestatud normide rakendatavust ja tõhusust kui ka loodusväärtuste soodsa seisundi saavutamiseks ja säilitamiseks plaanitud ja tehtud tööde mõju. Tulemuslikkuse hindamisel on roll kõigil KeM haldusala asutustel, kuid puudub selge arusaam nende rollide seostest, seetõttu ei ole ka võimalik alati näidata selgeid seoseid planeeritud kaitsemeetmete ja loodusväärtuste seisundi vahel (näiteks millised raieviisid aitavad kaitsealade piiranguvööndites kaitse-eesmärke kõige paremini saavutada); 5) Kaitse korraldamise (KeA kaitseala valitsejana) ja järelevalve (KKI) funktsiooni vahel olev organisatsiooni piir ei soodusta operatiivset koostööd ja tagasisidet loodusväärtuste kaitseks kehtestatud õiguse üksikaktide toimise (mõju) kohta. Eestis on riikliku kaitse all 3900 looduskaitseobjekti (sh rahvuspargid, looduskaitsealad, liikide püsielupaigad, pargid, üksikobjektid), mille valitsejaks on KeA. Järelevalvet seal kehtestatud nõuete täitmise üle teostab KKI. Plaanitavad muudatused 1) KeA ja KKI ühendamise tulemusena paraneb otsesuhtlus korraldava (KeA kaitseala valitsejana) ja järelevalve funktsiooni meeskondade vahel, organisatsiooni piiride puudumine tagab paremad võimalused õigusaktide sarnaseks tõlgendamiseks, protsessi algusest lõpuni ollakse ühes infoväljas, tekivad paremad võimalused ühiste ekspertiiside koostamiseks ja tellimiseks, protsess lihtsustub ja kiireneb. 2) Eelnõude koostamisel kaasatakse järelevalve tegijaid protsessi senisest varasemas staadiumis, sh huvigruppidega suhtlemisel. Õiguse üksikaktide sõnastamisel lähtutakse senisest rohkem kliendi vaatest, et eeskirjad oleks võimalikult hästi ja üheselt mõistetavad. Täiendavalt tehakse ettepanek protsessi lihtsustamiseks ja tõhustamiseks KeM haldusala sees: 1) Täpsustada loodusväärtuste kaitse alla võtmisega seotud vastutust. KeM ja haldusala asutuste vahel on mõistlik selgemini kokku leppida kaitse korralduse põhimõtetes ja omavahelistes vastuste piirides. Selgemate põhimõtete olemasolul võiks kogu protsess kiiremaks ja osapooltele arusaadavamaks muutuda. 2) Täpsustada kaitse alla võtmise protsessis kaitsealade piiride joonistamise ja kaartide kvaliteedi kontrolli etappi, et vältida dubleerimist ja vastutuse liigset killustumist asutuste vahel; Lk 48 / 94  3) Täpsustada loodusväärtuste kaitse põhimõtted, et lühendada kaitse alla võtmise aega ja tagada nii maaomanike õigus hüvitistele kui loodusväärtuste tõhus kaitse: a) kaitsealuste liikide automaatne kaitse riigimaal keerukat menetlust läbimata; b) parkide ja üksikobjektide kaitse riiklikul ja kohalikul tasandil; c) kaevandamine (ressursside kasutamine) vs loodusväärtuste kaitse; 4) Arendada IKT lahendusi, mis aitaksid saavutada seatud eesmärke: a) seire ja uuringute ja tulemuste andmebaas – teeb uuringud ja nende tulemused kättesaadavaks kõigile huvigruppidele; b) looduskaitseliste tööde planeerimise ja tulemuste andmebaas võimaldab hinnata kaitse tulemuslikkust; c) infosüsteem maaomanikele ligipääsu loomine kaitse alla võtmise protsessi ja seatud piirangute jälgimiseks. 5) analüüsida kõikide seniste lubade ja nõusolekute vajalikkust LKS-is ja kaitse-eeskirjades. Soovitav tulemus 1) Teenuse kättesaadavus paraneb ja ajakulu väheneb – KeM haldusala sisene menetlus kiireneb, ettepanekud on omavahel paremini kooskõlastatud ja kaitse tõhusamalt rakendatav. Vabaneva ressursiga saab menetlused eramaadel kiiremini läbi viia, liigi püsielupaikade kaitse alla võtmine eramaadel lüheneb oluliselt (senise maksimaalselt 10 aasta asemel 1-2 aastani). 2) Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – erinevate asutuste vahelised nõupidamised asenduvad operatiivse organisatsioonisisese infovahetusega, väheneb bürokraatia, seisukohtade ühtlustamine muutub kiiremaks ja lihtsamaks. Kaitse tulemuslikkuse hindamisest saadav tagasiside võimaldab kaitset paremini suunata. 3) Teenus on kliendile lihtsam ja kättesaadavam – kaitse alla võtmise põhimõtete ühtlustamine tagab kiirema kaitse alla võtmise menetluse, klientidel tekib protsessis parem ülevaade. 4) Kliendi rahulolu paraneb – loodusväärtuse kaitse alla võtmine ning sellest tulenevate toetuste ja hüvitiste maksmine kiireneb, paraneb inimeste suhtumine loodusväärtuste kaitsesse. 5.1.3 Looduskaitselised tööd, sealhulgas võõrliikide ohjamine Hetkeolukord Looduskaitseliste tööde planeerija ja korraldaja on kaitseala valitseja KeA, töid tellivad ja teostavad lisaks ametile ka RMK (enda hallataval riigimaal), vähesel määral ka KAUR, KOV-id ja muud huvigrupid. 1) Tööde tellijad, sh. võõrliikde ohjamistööde tellijad ja teostajad on erinevad, puudub ülevaade erinevate osapoolte plaanidest, võimalustest, teostatud töödest. 2) Puudub keskne andmebaas ja kasutajasõbralik tööriist tööde planeerimiseks, tellimiseks ja tehtud tööde üle arvestuse pidamiseks. Selline ülevaade on oluline ka kaitse tulemuslikkuse hindamiseks. 3) Kaitse tõhusa korraldamise ja järelevalve huvides on vajalik kaitsekorraldusliku info kättesaadavus looduses liikujatele (tähised ja infotahvlid kaitsekorda ja piiranguid kajastava infoga). Lk 49 / 94  4) Puudub ühine arusaam tähistamise vajadusest ja infotahvlite sisust, rollid KeM haldusalas erinevad ning kaetud erinevate rollipõhiste huvidega (KeA kaitseala valitseja, KKI järelevalve teostaja, RMK looduskaitse osakond tähiste ja RMK külastuskorralduse osakond infotahvlite paigaldaja). 5) Looduskaitseliste tööde tellimine on killustatud, tööde kooskõlastamine toimub mitme asutuse vahel, mis põhjustab täiendavat töökoormust: a) looduskaitselisi töid riigimaal teostab RMK oma eelarve ja EL ÜF (valdavalt) rahaliste vahendite abil, samas on nt võõrliikide tõrje korraldajaks üle Eesti KeA; b) lisaks on looduskaitseliste tööde tellijaks olnud KAUR (nn Sindi paisu projekt), huvi praktiliste tööde tellimiseks on üles näidanud KIK (kalade elupaikade taastamine). 6) Jahimeestel puudub motivatsioon võõrliikide (loomad) ohjamiseks. KeM käskkirjaga kinnitatakse liik võõrliigiks, KeA annab jahiseltsidele loa küttimiseks, jahiseltsid väljastavad jahiloa jahimehele. Jahimeestel vähene huvi (sõltub konkreetsest liigist); puudub vajalik võõrliikidest ulukite ohjamiskava, jahipidamisega kaasnevad kulud, mida ei hüvitata; puudub kontrollimehhanism jahipidamise teostamise või selle tulemuslikkuse kohta. Plaanitavad muudatused 1) Kaitstavate loodusobjektide tähistamise kord ja viisid tuleb täpsustada, et need arvestaksid nii kaitse eesmärke, järelevalve vajadusi kui ka tänapäevaseid võimalusi info edastamiseks looduses liikujaile34. Tähistamise valikute puhul tuleb arvestada nii kulusid kui ka info puudumisest tulenevaid riske ja võimalikke kahjusid. 2) EELIS-e35 arendustööde käigus luuakse kõigi looduskaitseliste töödega seotud asutuste vajadusi arvestav tööriist looduskaitseliste tööde planeerimiseks, tellimiseks ja tehtud tööde üle arvestuse pidamiseks. Loodav rakendus peab olema seotud ka kaitse planeerimise vajadustega (kaitse- eeskirjad, kaitsekorralduskavad, liigi tegevuskavad jms) ning sisaldama kasutajasõbralikku välitöövahendit. 3) Täpsustatakse võõrliikide ohjamise korda ja vastutust erinevate liikide ohjamisel, sealhulgas ka võimalikke kompensatsioone jahimeestele. 4) Analüüsitakse põhjalikult looduskaitseliste tööde korraldamise paremaid lahendusi, arvestades eriti kompetentside killustumise vältimist, liigse bürokraatia vähendamise vajadusi ja võimalusi, loodusväärtuste kaitse planeerimise ja kaitse korraldamise terviklikkust, teenuse selgust ja kättesaadavust kliendile, erinevate rahastusallikate kasutamise võimalusi ja otstarbekust ning vastandlike huvide konfliktide vältimist. Soovitav tulemus 1) Teenuse kättesaadavus paraneb ja ajakulu väheneb – KeM haldusala sisene ülesannete killustatus väheneb, tekib tugev kompetentsikeskus, millesse on koondunud teadmine loodusväärtuste kaitse vajaduste kohta ning võimekus kaitsemeetmeid ellu viia. 2) Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – ühine eelarve tagab paremad võimalused sarnaste/samas piirkonnas tehtavate tööde koondamiseks ning võimaldab suuremat paindlikkust tööde tellimisel. 34 Näiteks QR koodid täiendava infoga lubatud ja keelatud käitumise kohta. 35 Eesti Looduse Infosüsteem, http://www.eelis.ee/ Lk 50 / 94  3) Teenus on kliendile lihtsam ja kättesaadavam – klientidel tekib kogu loodusväärtuste kaitse protsessist selgem ülevaade. 4) Teenuse osutamise võime paraneb – tekib ülevaade planeeritavatest, töös olevatest ja tehtud töödest, info kõigi tööde kohta on kättesaadav ühest allikast. Arendus võimaldab tööde üle arvestuse pidamist ja kaitsemeetmete tulemuslikumat rakendamist. 5.1.4 Teavitus, ennetus, nõustamine Hetkeolukord Teavituse, ennetuse ja nõustamisega tegelevad kõik KeM haldusala asutused, enamasti oma pädevuse piirides. Plaaniliste tegevuste (seminarid, konverentsid, õppepäevad) puhul tehakse aeg-ajalt koostööd, sageli on koordinatsioon teemade valikul ja erinevate ürituste korraldamisel vähene või puudub. Klientidele on ülesannete jaotumine asutuse vahel ebaselge. 1) Avalikkus ei mõista KeM haldusala asutuste tööjaotust, kõige sagedamini aetakse segamini korralduslikud ja järelevalve funktsioonid – KeA poole pöördutakse järelevalve küsimustega ja KKI poole lubade, nõusolekute saamiseks või muudes kaitseala valitsemisega seotud küsimustes. 2) Sisuliste küsimuste (sh õigusaktide tõlgendamine, lubade, nõusolekute saamine, looduses liikumine, rikkumised jpm) lahendamiseks puudub üks infoliin, inimesed pöörduvad esimese ettejuhtuva kontakti poole (KeM, KeA, KKI, KAUR), mis põhjustab erinevad tõlgendusi ja lõpuks inimeste pahameele (nt tõlgendab KAUR inimestele segaseks jäänud KeA kirju). 3) KeM haldusalas korraldavad keskkonnateadlikkusele suunatud üritusi paljud asutused (KeA, KKI, KAUR, RMK, KeM, ELM), puudub haldusala ülene ürituste kalender või rutiin ürituste planeerimiseks, mis võimaldaks teemasid ja aega ning klientide tähelepanu juhtimist paremini planeerida. 4) Asutuste fookused sama teema kajastamisel erinevad, koordinatsioon sõnumite edastamisel on ebapiisav. Sageli keskendutakse sisu kvaliteedi ja täpsuse asemel organisatsiooni reklaamimisele, mis võib põhjustada ebatäpse või valeinfo levimise. Haldusala selline killustatus ei tekita arusaamatust mitte ainult kodanikele vaid on mõistetamatu ka näiteks riigisektori sees36. 2018. aasta auditi „Ohtlike ja radioaktiivsete jäätmete käitlemise järelaudit“ eessõnas kirjutab riigikontrolör Janar Holm: „Keskkonnaministeeriumi haldusalas on peale ministeeriumi kolm riigiasutust, mis rohkemal või vähemal määral on seotud keskkonna järelevalvega: Keskkonnaamet, Keskkonnainspektsioon ja Keskkonnaagentuur. Kõik toredate nimedega asutused, millel tõenäoliselt suurem osa inimestest vahet ei tee. Auditiaruannet lugedes jäävad jäätmevaldkonna sisuliste probleemide kõrval silma väljakutsed nimetatud asutuste vahelises töökorralduses.“ Plaanitavad muudatused 36 Ohtlike ja radioaktiivsete jäätmete käitlemise järelaudit https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2469/Area/15/language/et-EE/Default.aspx Lk 51 / 94  1) KeA ja KKI ühendamine koondab korraldavad ja järelevalve funktsioonid ühte asutusse, mis vähendab segadust keskkonnavaldkonna asutuste ülesannete jagunemises. 2) Ühendasutuses luuakse selge klienditeeninduse protsess, et tagada õige ja arusaadava informatsiooni edastamine. 3) Arendatakse ja luuakse keskkonnavaldkonna ühtne infoportaal (Keskkonnaportaal), et lihtsustada andmete kättesaadavust. 4) Luuakse KeM haldusala ühtne ürituste kalender ja rutiinid teavitustegevuse kooskõlastamiseks, kalender sisaldab kõiki keskkonnateadlikkuse suurendamisele suunatud üritusi. 5) Täpsustatakse KeM haldusala asutuste koostööd sõnumite edastamisel avalikkusele, reeglina on sõnumi edastajaks asutus, kelle põhiülesannete hulka sõnumi sisu kuulub; asutuste ülese sisuga sõnumid edastab KeM või kokkuleppel kõik asutused (et võimendada vajalikke sõnumeid). Soovitav tulemus 1) Teenus on kliendile lihtsam ja arusaadavam – info edastatakse ühest allikast, väheneb erinevate tõlgenduste ja sellest tulenevate probleemide tõenäosus. 2) Teenuse osutamise võimekus paraneb – ühtlustatud ja võimendatud sõnumid annavad tõhusama tulemuse. 3) Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – asutuste vaheline konkurents asendub sünergiaga, mis aitab ressursse säästa ja tõsta teenuse kvaliteeti. 4) Kliendi rahulolu paraneb - protsess on terviklikum, info kättesaadav ja kvaliteetne, inimeste käitumine on keskkonnateadlikum ning nad on seaduskuulekamad. 5.1.5 Uuringud ja seire Hetkeolukord Uuringute (ja seire) tellimine on täna asutuste üleselt ebapiisavalt koordineeritud. Mitmed asutused (KeM, KeA, KAUR, RMK, EKUK, KIK; ülikoolid jt) tellivad uuringuid lähtuvalt oma vajadusest, puudub kõigile kättesaadav info olemasolevate ja plaanitavate uuringute kohta. Uuringute tulemused (sh riigi rahaga tellitud) ei kajastu avalikes andmebaasides. On juhtumeid, kus erinevate asutuste poolt tellitakse sarnase sisuga uuringuid ja samalt eksperdilt; Samuti on juhtumeid, kus uuringu tellijal ei ole lähteülesande koostamiseks piisavat sisulist pädevust. Eluslooduse valdkonna uuringute ja seirega tegelevad nii KeM haldusala kui ka teised asutused ja organisatsioonid, millest tulenevalt: 1) Puudub tervikülevaade avalikus sektoris ja ka riigis tervikuna tehtavatest looduskaitselistest uuringutest, uuringute tulemused ei ole kergesti kättesaadavad; 2) Kuna kõigile kättesaadav ülevaade eluslooduse valdkonna uuringutest puudub, on samasisulisi töid tellitud topelt, mõnikord ka samalt eksperdilt (selliseid juhtumeid on 1-2 aastas nii KeM haldusala sees kui väljaspool, nt kattuvad suures osas jõevähi uuringud (tellib KeA) ja seire (tellib KAUR); 3) Tekkinud KeM haldusala sisene konkurents erineva staatusega asutuste - ametid, hallatavad asutused (KAUR), sihtasutused (KIK) ja äriühingud (OÜ EKUK), vahel uuringute tellimisel ja Lk 52 / 94  läbiviimisel37, mis toob kaasa ekspertteadmiste hajumise ja takistab tugevate kompetentsikeskuste tekkimist; 4) Eluslooduse riiklikku seiret teostab KAUR, uuringuid, inventuure ja ekspertiise tellivad/teevad kõik KeM haldusala asutused, omamata lähteülesande koostamiseks alati sisulist pädevust (nt KIK poollooduslike koosluste uuringu tellijana); 5) KIK-i rahastusel (riiklikud ja EL ÜF programmid) teevad uuringuid ülikoolid, erialaühendused, MTÜ- d, lisaks KIK-i rahastusele teevad avalik-õiguslikud organisatsioonid uuringuid muudest finantsallikatest; 6) Uuringutele ja nende aruannetele esitatavad nõuded on kokku leppimata, ei ole võrreldavas formaadis ega täiendava töötluseta kantavad ühtsesse andmebaasi, masinloetavad, seotud ruumiandmetega, tihti puuduvad ka kohasuse hinnangud jms; 7) Erinevates valdkondades tehtavate uuringute ja seire lähteülesannetes ei arvestata teiste valdkondade vajadustega (nt veekogude seisundi hindamine võiks anda sisendi ka eluslooduse valdkonnale, et samas kohas ei peaks (samad) eksperdid käima mitmel erineval eesmärgil). Plaanitavad muudatused 1) KKI ja KeA ühendamine aitab kaasa tugevama kompetentsikeskuse tekkimisele, mis suudab tagada parema kvaliteedi ja täpsema fookusega lähteülesanded uuringute tellimiseks, milles on võimalik arvestada ka tõhusama järelevalve funktsiooni teostamisega. 2) KeM haldusalas luuakse keskne tööriist ja andmebaas, kuhu kantakse andmed planeeritud, teostatavate ja olemasolevate uuringute kohta, samuti uuringute tulemused. Andmed peavad olema ristkasutatavad teiste andmekogudega (nt metsaregister). 3) Vaadatakse üle KeM haldusala asutuste rollid uuringute tellimisel, arvestades asutustele pandud põhiülesannetega – uuringute ja analüüside teostamisel peab olema tagatud operatiivsus ning välistatud ülesannete killustatusest tulenev liigne bürokraatia. Soovitav tulemus 1) Uuringute tellimise protsess lihtsustub – väheneb killustatus, paraneb info kättesaadavus ja võimalus ühiseid vajadusi arvestavate uuringute tellimiseks. 2) Teenuse osutamise võimekus paraneb, teenus on lihtsam ja kvaliteetsem – tugeva kompetentsikeskuse tekkimine tõstab tulemuste kvaliteeti, tervikpilt võimaldab näha uuringute vahelisi seoseid ja tekivad haldusala ülesed prioriteedid; väheneb sisulise dubleerimise risk riigis tervikuna. Uuringu põhiliseks tellijaks on asutus, kelle peamiseks ülesandeks on uuringu tulemuste rakendamine ning reaalsetes oludes soovitud mõjueesmärkide saavutamine. 3) Ressursside kasutamise efektiivsus suureneb – kompetentsi ja ressursside killustatus väheneb, vabanevad vahendid suunatakse teenuse kvaliteedi tõstmisele. 4) Kliendi rahulolu paraneb – protsess on terviklik ja läbipaistev, info kättesaadav ja kvaliteetne. 37 nt Pärnu jõestiku kalastiku ja jõevähi inventuurid aastatel 2017 ja 2018. Lk 53 / 94 5.2 Keskkonnakaitse valdkond Keskkonnakaitses valiti järgmised teemad täiendavaks analüüsiks: 1) Keskkonnaaruandlus õhu, vee ja jäätmete näitel; 2) Keskkonnalubade andmine ja haldamine; 3) Keskkonnatasude väljanõudmine jäätmevaldkonna näitel; 4) Lõhn ja heidete vähendamise tegevuskava; 5) Kiirguse teemad ühendasutuses. Keskkonna töörühm otsustas nende valitud näidisteemad järjestada mõjukuse pingerea alusel ja kokkuleppel. 5.2.1 Keskkonnatasude väljanõudmine (jäätmevaldkonna näide) Hetkeolukord KeA keskkonnatasude büroo (KTB) kogub keskkonnatasusid38. Ettevõtted esitavad KOTKAS infosüsteemi deklaratsiooni korra kvartalis maavara, vee, välisõhu ning jäätmete valdkonnas. Deklareeritud andmete alusel määratakse keskkonnatasud. Aastal 2018 esitas deklaratsioone kokku 2024 isikut, kes deklareerisid kokku tasusid 106,6 mln euro eest39. Deklaratsioonide esitamata jätmisel järgneb ettekirjutus maksukorralduse seaduse40 alusel. 38 Keskkonnatasude tutvustus https://www.youtube.com/watch?v=8j2a5gyaFjw 39 https://www.keskkonnaamet.ee/et/eesmargid-tegevused/keskkonnatasu/keskkonnatasu-statistika 40 Keskkonnaamet täidab keskkonnatasude seaduse § 331 lg 4 kohaselt maksukorralduse seaduses sätestatud maksuhalduri ülesandeid Lk 54 / 94  Deklareeritud keskkonnatasud 2014-2018 100 14,26 90 12,79 12,55 15,23 80 70 38,16 37,48 38,61 21,88 13,46 60 4,91 4,62 50 14,03 5 5 12,67 9,48 40 5,18 12,99 12,66 8,75 30 mln EUR 20 39,30 40,07 29,05 30,74 29,45 10 - 2014 2015 2016 2017 2018 Jäätmed Välisõhk Veesaaste Maavara kaevandamisõiguse tasu Vee erikasutusõiguse tasu Keskkonnatasusid kogutakse ka täiendava kontrolliga. Kontrollitavate ettevõtete valimi koostab KTB riskianalüüsi alusel. Lisanduvad maapõue valdkonnas kontrollmõõdistamise tulemusena välja valitud ettevõtted. Valimisse lisatakse ettevõtteid ka vihjete alusel. Aasta 2014 2015 2016 2017 2018 Keskkonnatasu 1973 2080 2089 1917 2024 deklaratsioone esitavaid isikuid Keskkonnaameti poolt 192 175 146 135 219 teostatud kontrollide arv Täiendav keskkonnatasu, 511 393 329 149 518 813 228 749 244 888 EUR Riskianalüüsi teostamise võimekus on täna KeA-s madal (1 analüütik) ning seetõttu ei ole kontrollitegevus maksimaalselt sihistatud. Potentsiaalne maksuauk on spetsialistide hinnangul kuni 5% kõikidest laekuvatest keskkonnatasudest ehk kuni 5 mln eurot. Reaalselt kogutakse kontrollide tulemusel umbes 250 000 eurot. Samuti ei kooskõlastata täna maksimaalselt riskianalüüsi ja kontrollide metoodikaid KKI- ga. Rikkumiste avastamisel ei ole mõnikord selgust, kas rikkumist peaks lahendama KTB või KKI, pädevusvaidlused kulutavad menetlusaega. Kontrollide käigus võib esineda tehnilisi probleeme seoses proovide ja mõõdistuste õigsusega. Tehniliste probleemide tõttu ei jõua kõik menetlused rahaliste tulemusteni. Lk 55 / 94 Plaanitavad muudatused 1) Suurendada riskianalüüsi võimekust ning kasutada KKI riskihindamise kogemust, mille tulemusena on kontrollid paremini sihistatud ning seega tegevus efektiivsem. Alustatud kontrollide tulemusena on võimalik määrata täiendav keskkonnatasu. Samuti tehakse valimi alusel eelhoiatusi vabatahtlikuks täiendavaks deklareerimiseks. 2) Ühiste kontrolliplaanide tegemine inspektorite ja KTB poolt. Vajadusel ka EMTA maksuhalduri kaasamine kontrollidesse (nn. ühiskontrollid) ning seotud infovahetus. 3) Ühendasutuses maksumenetlustes tehnilise võimekuse tõstmine ja metoodilise ettevalmistuse parandamine (tõendite kogumine, proovivõtu-, mõõdistamise- ja analüüsimismetoodikate vastavus nõuetele). Soovitav tulemus 1) Kui rakendatakse kõik kavandatud muudatused, siis efektiivsema töö tulemusena kogutakse täiendavalt keskkonnatasusid esimesel kolmel aastal keskmiselt kuni 1,5 mln eurot aastas, hiljem kuni 2,5 mln eurot, mis on kuni pool tänasest prognoositud maksuaugust. Lõplikud laekumised sõltuvad keskkonnatasude üldistest trendidest. 2) Investeeringu vajadus analüütilise võimekuse tõstmisesse on suurusjärgus 0,44 mln eurot aastas. 3) Kontrollide üldarv esialgu ei tõuse, kuna kontrollid on paremini sihistatud (ei kontrollita ettevõtteid, kellele lõpuks tasu ei määrata). Samuti mõjuvad pehmed järelevalve meetodid nagu eelhoiatused tasude laekumisi. Rohkem kontrolle viiakse lõpuni, kuna on vähenenud vead menetlemise metoodikas ning tõendite kogumisel. 4) Kliendi ajakulu väheneb - maksumenetlused viiakse lõpuni 30% kiiremini (varasemate aastate keskmine ca 9 kuud, edaspidi loodetakse tulemusteni jõuda 6 kuuga). Keskkonnatasude deklareerimisega on seotud ka sunniraha määramine Tähtajaks esitamata deklaratsioonide sissenõudmisega tegeleb KTB. Deklaratsioonide esitamise tähtaeg on aruandekvartalile järgneva kuu 25. kuupäev41. Aruandekvartalile järgneva kuu 30. kuupäeval tehakse väljavõte esitamata deklaratsioonidest ning teavitatakse kliente esitamata deklaratsioonide olemasolust. Kui klient teavitusele ei reageeri, siis saadab KTB korralduse "Keskkonnatasu deklaratsioonide esitamiseks", mis kohustab klienti deklaratsioonid esitama 10 päeva jooksul. Kui klient ikkagi deklaratsioone ei esita, siis määrab keskkonnatasubüroo esitamata deklaratsioonide eest sunniraha. Sunniraha võib määrata kahel korral ning esimesel korral on maksimaalne sunniraha suurus 1300 eurot, teisel korral 2000 eurot. Sunniraha sissenõudmisega tegelevad kohtutäiturid. 41 Keskkonnatasude seadus, § 334. Keskkonnatasu deklareerimine Lk 56 / 94 5.2.2 Keskkonnaaruandlus (õhk, vesi, jäätmed) Hetkeolukord Keskkonnaaruandlusena käsitletakse siin ennekõike aastaaruandlust. Aruandluse protsess on KeA, KKI ja KAUR-i vahel killustatud. Seetõttu on aastaaruannetega (õhk, vesi, jäätmed) tegelemine kohmakas ja aeganõudev. Just aastaaruannete puhul tuleb välja valdkonnasisene väga erinev töökorraldus, killustatus ning ühtse loogika puudumine. Aastaaruandluse kontrollimine ja erinevate valdkondlike koondite koostamine on KAUR-i jaoks aasta lõikes umbes 1 FTE (täisajaga töökoha) töö. Samas aastaaruannete kontrollitulemused mõjutavad ja on sisendiks väga paljudele KAUR-i edasistele sisutegevustele, sh (riigi) aruandluskohustuste täitmiseks. Lisaks tuleb aastaaruannetel põhinevate aruannete ja inventuuride andmekvaliteeti KAUR-il iga-aastaselt kaitsta rahvusvaheliste auditite raames. KeA poolelt on aasta lõikes tegelemine aasta-aruandlusega umbes 5,5 FTE töö. Aastaaruandluse esitamise kontrollimine ja koondite koostamine on KKI-i jaoks umbes 1,5 inspektori töö, kelle tegevus toimub umbes 2 kuu jooksul ja mille käigus inspektor piirdub esitamata aruannete sissenõudmisega. Sh. selleks vajadusel haldusmenetluse alustamise, ettekirjutuse tegemise ja sunniraha määramisega või muude tegevustega, mis on aruannete esitamiseks vajalikud. Aruannete sisuline kontrollimine on pikemaajalisem protsess, mida tehakse kogu järelevalveaasta jooksul ning mille puhul esineb dubleerimine KeA ja KAUR-i poolt aruannete kontrolli tegevustes. Sellegipoolest esineb juhtumeid, kus KKI poolt avastatakse vigasid esitatud ning kinnitatud aruannetes. Selle põhjal tehakse ettevõtetele ettepanekuid uute aruannete koostamiseks. Selline kontroll on pisteline ja ei hõlma kõiki aruandekohuslasi, vaid neid, mis on arvatud KKI iga-aastasesse tööplaani. Kitsaskohaks on aruannete kinnitamine nende esitamise faasis, mille võiks asendada lihtsalt aruannete esitamisega. Aruannete kinnitamine võiks toimuda ainult kontrollitud aruannete puhul ning samuti võiks kontrollperiood olla olemasolevast pikem. KAUR esindajate poolt kirjeldatud probleemid aruandluses:  Ettevõtetel puudub piisav aruande täitmise pädevus või ei olda huvitatud neid tähtaegselt esitama (aruandlusest saadav kasu ettevõtjale ei ole selge), seetõttu jätavad ka ettevõtted esitamise tihti viimasele minutile või esitavad hilinemisega;  Ettevõtjatelt küsitakse liigselt andmeid või andmeid, mida ettevõtte ei saa/oska anda;  KeA, KKI, KAUR roll aruandluse juures on segane ja dubleeriv: a) KeA kinnitab aruande, kuid ei kontrolli seda piisavalt sisulises osas (kontroll ennekõike üksnes loa vaatest); b) aruandes olevate andmete kontrolli ei tehta sellisel viisil ja kujul, mis on vajalik KAUR-ile statistiliste koondandmestike ja analüüside tegemiseks ning erinevate horisontaalsete (valdkondlikud, siseriiklikud, rahvusvahelised) aruannete koostamiseks - KAUR-il tuleb aruannetes kajastatud andmeid üle kontrollida ja parandada (sisutöö aluseks olevad algandmed on puudulikud või probleemsed); Lk 57 / 94   Andmeid kontrollivate KeA spetsialistide voolavus tekitab andmekvaliteedi languse, sest ei teata täpselt sisu ja vajadusi, puudub aastatega kujunenud vilumus, mis omakorda tekitab surve KAUR- ile ja tema sisutegevusele (osapoolte koolitamine; nõustamine, spetsiifiline juhendamine, sh ettevõtjate koolitamine ning nõustamine). Infosüsteemid vajavad pidevalt hooldust ja seadusandlusest tulenevaid pisiarendusi, mille jaoks ei ole arvestatud piisavalt eelarvelisi vahendeid. Puudub tehnilise testimise võimekus ning IT vahendi enese seatud piirangud, abivahendid ja kontrollid, mis takistaksid ettevõtjal valede andmete esitamist. Testimine toimub sisu poolel, kuid sisuinimestel ei ole tehnilise testimise pädevust. Aruannete temaatikat käsitledes otsiti töörühmas ka võimalusi aastaaruannete asendamiseks korra kvartalis esitatavate aruannetega, mille kontroll on tihedam. Aastaaruanne moodustuks esitatud andmete pealt automaatselt. Sellisel juhul väheneks ka koormus ettevõtjale. Läbivaks probleemiks aastaaruannete puhul on asjaolu, et nende kontrollimisel puudub operatiivsus. Selliselt võib kujuneda olukord, kus keskkonnarikkumine avastatakse umbes 14 kuud hiljem, kui see on toime pandud. Olemasoleva aruandluse killustatust ning ühtse loogika puudumist iseloomustavad järgmised probleemid:  Süsteem ei ole korraldatud ühtse loogika alusel: olemasolevast aruannete kontrollimise süsteemist on välja jäänud kaevandamise mahu kvartaliaruanded, mille kontroll toimub KeA kui loa andja, Maa-ameti ja KKI poolt - antud aruanded keskkonnatasude laekumise võtmes olulised; KKI võtab vastu ja kontrollib aruandeid (meritsi veetava nafta aruanded) ning koostab koondandmestikke ministeeriumile, mille protsessi ei ole kaasatud teised aruandlusega seonduvad osapooled; kontroll pakendi ja probleemtoodete üle toimub selliselt, et protsessi ei ole kaasatud KeA, antud ülesanne on aastaaruandlusest eraldiseisev.  Keskkonnaaruandlus on seotud riiklike registrite pidamisega üldiselt (nt keskkonnaaruandeid esitatakse heiteallika, jäätmekäitluskoha, veehaarde või maardla registriobjekti kohta). Registripidaja tööülesanded on hetkel killustatud KeA ja KAUR vahel (osaliselt ka Maa-ametis). Objekti andmete registrisse kandmiseks või uuendamiseks teevad tööd spetsialistid erinevates asutustes. Olemasoleva olukorra raames tähendab see ametnike vahelist kirjalike taotluste saatmist ja dubleerivaid tööülesandeid andmete uuendamiseks erinevates registrites. See kõik on maksumaksjale kulukas. Plaanitavad muudatused: 1) Määrata protsessile kindel vastutaja – KeM poolt teostatavate fookusteemade analüüsi tulemusel otsustada, millises asutuses on aruannete kontrollimise funktsiooni kõige ratsionaalsem ja mõjusam koht - kas ühendametis või KAUR-is. 2) Aastaaruannete moodustamine kvartaliaruannete baasil võimaldab operatiivsemat analüüsi ning reageerimist võimalikele rikkumistele. Selliselt on võimalik tõsta järelevalve tõhusust. 3) Eesmärk efektiivne aruandluse sissenõudmine (viime ühte asutusse ja isikute kätte) ja ressursi otstarbekam kasutamine 4) Aruannete esitamisel rakendatakse IT süsteemis automaatkontrolle võimalikult suures ulatuses - klient saab esitada vaid õigeid ja kvaliteetsed andmed. 5) Kogu protsessis rakendatakse riskijuhtimise põhimõtteid – tagajärgedega tegelemise asemel läheb tähelepanu ennetavate tegevuste kavandamisele, nõustavale järelevalvele, klientide nügimisele ning analüütikale. Lk 58 / 94 Loodetav kasu 1) Ühes asutuses toimub aruandluse protsess (kogumine, töötlemine, kontrollimine, väljanõudmine, koondandmestiku tegemine) kiirelt, efektiivselt ja terviklikult. Protsessil saab olema kindel lõpp I kvartali lõpus ja seejärel saab hakata tegema aruandluse pinnalt analüüse ja kokkuvõtteid, mille tulemusena tehakse tegevusplaanides korrektuure. 2) Aastaaruannete sidumisel igas kvartalis esitatavate aruannetega paraneb riskihindamine ja ennetustöö muutub tõhusamaks. See omakoda võimaldab tähelepanu suunata õigemasse kohta. 3) Kvaliteetne aruandlus ning ennetav analüütika võimaldab olukorda paremini mõista ning tegevusi planeerida õigele ajahetkele, mitte aga kuni 14 kuud hiljem nagu on tänase aasta-aruandluse operatiivne välp. See võimaldab omakorda õigel hetkel kas „vinti peale“ või „maha keerata“ ja seeläbi vabastada nt ettevõtteid täiendavatest asjatutest kohustusest. Soovitud tulemused: 1) Ajaline võit – aastaaruanded on kontrollitud I kvartali jooksul. 2) Teenuse osutamise võimekus paraneb tänu automaatkontrollidele ning protsessi osade automatiseerimisele (sissenõudmine). 3) Kliendile muutub teenus lihtsamaks – andmete esitamine on lihtsam ning seega on vähem vigu ja ümbertegemist. 4) Kliendi rahulolu kasvab, kuna kliendiga suhtleb ühe asutuse töötaja ning teenusprotsess on lihtsam. 5.2.2.1 Aruandluse alamteema – Tootjavastutuse ja pakendite valdkond Tootjavastutuse ning pakendite valdkonnas on koostöö osapoolteks KAUR ja KKI. Valdkonna infosüsteemide arendamine on KAUR-i korraldada. Ühendameti loomisel tekib küsimus ühtsete standardite ja analüütika rakendamisest ka tootjavastutuse ning pakendite valdkonnale. Samuti on kohati problemaatiline rahvusvahelise koostöö korraldamine tootjavastuse ning pakendite valdkonnas, kus osapoolte esinduspiirid ei ole selgelt kokku lepitud. Sama probleem on ka aruandlusega ning eriti operatiivsuse tagamisega aruandluse juures, mis on efektiivse järelevalve süsteemi eelduseks. Rollid ja ülesannete jaotus ei ole täna KeM, KAUR ja KKI vahel piisavalt selged. TOOTJAVASTUTUSE SÜSTEEMIGA MITTELIITUNUD ETTEVÕTETE KONTROLL Hetkeolukorra kirjeldus (KKI) KKI kontrollib riskianalüüsi põhjal võimalikke tootjavastutuse süsteemiga mitteliitunud ettevõtteid. 2019. aastal teostati 150 kontrolli. Kontrolli tulemusena peab ettevõte, kellele rakenduvad tootjavastutuse nõuded, neid täitma asuma, sh omama registreeringut probleemtooteregistris. Juhul kui ettevõte vabatahtlikult ei asu nõudeid täitma, rakendab KKI sunnimeetmeid. Probleemtooteregistris registreeringu saamiseks peab ettevõte liituma mõne tootjavastutusorganisatsiooniga või iseseisvalt registreerimisprotsessi läbi tegema. Iseseisvalt liitumiseks sisestab ettevõte andmed registrisse42 ning registri töötleja (KAUR) kontrollib andmete piisavust. Juhul, kui kõik vajalik info on ettevõtte poolt 42 https://tvr.envir.ee/tvr/proto/welcome Lk 59 / 94 edastatud, edastatakse ettevõttele probleemtooteregistri registreeringunumber. KKI, selleks et veenduda, kas ettevõtte on kohustused täitnud, kontrollib probleemtooteregistrist, kas ettevõttel on registreering olemas. Tihti on registreerimisprotsess ettevõtte jaoks keeruline ning ettevõte pöördub esmalt inspektori poole, kes ettevõtet kontrollis. Seejärel inspektor suunab ja juhendab ettevõtet, kuidas andmeid sisestada ning kust vajaminevat juhendmaterjale vms leida. Samuti pöördutakse registreerimisprobleemidega registri töötaja poole. Ettevõttel on seega vajadus suhelda kahe eraldi ametiasutusega, et saaks asuda nõudeid täitma. KAUR edastab aeg-ajalt KKI-le nimekirju ettevõtetest, kellel registreerumisprotsess on teatud põhjustel pooleli jäänud. Selliste ettevõtete osas rakendab jällegi KKI vajadusel sunnimeetmeid43. kontroll + SÜSTEEMIGA registreerimisprotsess sunnimeetmed MITTELIITUNUD ETTEVÕTE PROTO suhtlus suhtlus REGISTER/ KKI KAUR kontrollimine, kas registreering olemas; suhtlus registriga nimekirja edastamine, kellel registreerimisprotsess pooleli Tänased probleemid 1. Tootjavastutuse süsteemiga mitteliitunud ettevõtetel tuleb PROTO-s registreeringu saamiseks suhelda kahe ametiasutusega. Võimalikud lahendused Alternatiiv 1: Inspektorid jagavad kontrollitavatele ettevõtetele infolehed, kus on toodud väljavõtted olulisematest õigusnormidest, registreeringu taotlemiseks vajalike dokumentide nimekiri ja kontakt, kuhu need esitada. PROTO-l on üks peakasutaja, kes registreeringutaotluseid üle vaatab ja vajadusel täiendusi küsib. Lahendatav tänase ressursijaotusega. Alternatiiv 2: Kõik inspektorid saavad lisaülesande PROTO haldamise näol, teostades ise registreerimisprotsessi alates kontrollist kuni registreerimisnumbri väljastamiseni. Vajab ressursside suunamist ühendametisse, pole tõenäoliselt teostatav täna KAUR-i poolt panustatava 0,08 FTE abil. Alternatiiv 3: Ühendametisse luuakse tootjavastutuse inspektori ametikoht, kes teostab ise kõigi riskiettevõtete kontrolli ja registreerimisprotsessi. Vajab ressursside suunamist ühendametis, pole tõenäoliselt teostatav täna KAUR-i poolt panustatava 0,08 FTE abil. Lk 60 / 94 TOOTJAVASTUTUSE SÜSTEEMIGA LIITUNUD ETTEVÕTETE KONTROLL Hetkeolukorra kirjeldus (KKI) Hetkeolukord on kliendi (tootja) jaoks killustatud. Andmed on vajalik esitada ühele riigiasutusele, kuid neid välja nõuab teine. Tihti vajalik suhelda mõlema osapoolega, mis on ajakulukas (võib lõpuks nädalaid kesta) ning klient ei pruugi lõpuni aru saada, miks ja mida teha on vaja. Samuti on kliendi jaoks registriga liitumisprotsess ja andmete esitamine pigem negatiivne ning lisaressurssi nõudev kohustus. Seetõttu ei pruugi klient aru saada tootjavastutuse rollist ega sellest, miks on tema panus süsteemi toimimisse oluline. Samuti ei ole register hetkel kasutajasõbralik. Klient ei saa iseseisvalt kõikidele tekkivatele küsimustele vastuseid ning peab hakkama otsima, kes tema küsimustele vastata oskab. Kuivõrd tootjavastutuse valdkonnas ei ole otseselt korraldavat ametiasutust, siis teavitustöö ning nõustamine on lünklikult erinevate osapoolte vahel jaotunud ega ole süsteemset lähenemist. aruande esitamine; 31.01 SÜSTEEMIGA PROTO LIITUNUD REGISTER/ andmete kontroll; auditeerimiskohustuse määramine KAUR ETTEVÕTE ettevõtete kontroll; HM + ettekirjutused nimekiri aruannete mitteesitajatest KKI analüüsid, aruandlus, teabenõuded, õigusloome Tänased probleemid  Ettevõttel on aruande esitamata jätmisel vajalik suhelda võla likvideerimiseks mõlema osapoolega, mis on ajakulukas (võib lõpuks nädalaid kesta) ning klient ei pruugi lõpuni aru saada, miks ja mida teha on vaja. Samuti on kliendi jaoks registriga liitumisprotsess ja andmete esitamine pigem negatiivne ning lisaressurssi nõudev kohustus.  PROTO register ei ole kasutajasõbralik. Klient ei saa iseseisvalt kõikidele tekkivatele küsimustele vastuseid ning peab hakkama otsima, kes tema küsimustele vastata oskab. Võimalikud lahendused Alternatiiv 1: Registrist saadetakse aruandluskohuslastele välja selgesõnalised meeldetuletused ning inspektorid toimetavad kohustuse täitmata jätnud ettevõtetele kätte selged sõnumid (nt infoleht väljavõtetega olulisematest õigusnormidest, aruande esitamise põhimõtted ja kanal, kustkaudu seda Lk 61 / 94 esitada). PROTO-l on üks peakasutaja, kes laekunud aruandeid kontrollib ja aruande täitmisel tekkivatele küsimustele vastab. Lahendatav tänase ressursijaotusega. Alternatiiv 2: Ühendametisse luuakse tootjavastutuse büroo, mille töötajad hakkavad PROTO aruandlusprotsessi korraldama, alates registriga liitumisest kuni aruannete kontrollimiseni. Vajab ressursside suunamist ühendametis, pole tõenäoliselt teostatav täna KAUR-i poolt panustatava 0,22 FTE abil. Alternatiiv 3: KAUR viib koos KeMIT-iga lõpule planeeritud uue registri kasutusmugavuse tööd, sh KKI vajadustele vastava töölaua arendamise. Vajab arendusrahasid ja tööjõuressurssi, mis KAUR-is on planeeritud. Alternatiiv 4: Ühendasutusse luuakse tootjavastutuse büroo, kus hakatakse tegelema samade IT- arenduste ja klienditeenindusega, mis seni KAUR-is. Vajab arendusrahasid ja täiendavat kompetentsi registri edasiarendamiseks ja senise klienditeeninduse taseme tõstmiseks (vajab statsionaarset klienditeenindajat). Tõenäoliselt vajaks nende tegevuste käimalükkamine ühendametis rohkem tööjõuressurssi kui täna KAUR-is panustatav 0,15 FTE-d. KAUR hallatavate infosüsteemide ning ühendameti operatiivse aruandluse vajaduste kontekstis on ettepanek analüüsida infosüsteemide ning analüütikafunktsioonide paigutust asutuste vahel eraldi peale Vabariigi Valitsuse otsust ühendameti moodustamise kohta. 5.2.3 Keskkonnakaitselubade andmine ja haldamine Hetkeolukord Keskkonnakaitselubade valdkonnas on mitmeid omavahel seotud probleeme. Näiteks tööjõu ebaefektiivne kasutamine ja arenemiseks motivatsiooni puudumine. Antud küsimused väljenduvad ennekõike järgmistes teemades. Töötajate arendamise ja kompetentsidega seotud küsimused:  Puudub kompetentsi ja pädevuspõhine tööjaotus loamenetluses – keerukamaid asju ei suunata kõige kogenenumatele spetsialistidele ning keerukate menetluste jaoks ei moodustata spetsiaalseid meeskondi.  Spetsialistide motiveeritus areneda on väike, kuna ei ole fikseeritud erinevaid karjääri või kompetentsitasemeid, mis oleks seotud ka muudatustega põhipalgas. Ettepanekuna luua näiteks kolmeastmeline kompetentsimudeli süsteem.  Senine töötajate eesmärgistamise ja arendamise ning individuaalsete tulemuste ja arengu jälgimise süsteem ei ole olnud piisav valdkonna igakülgseks, innovatiivseks ja integreeritust suurendavaks arenguks. Ebapiisavate IT vahendite või arendusressursiga seotud probleemid:  Süsteemi KOTKAS arendused ei ole jõudnud faasi, kus uued arendused tooksid kaasa töökoormuse tuntava vähendamise; Lk 62 / 94   Puuduvad lahendused ärivajadustest tulenevate või riskihinnangu soovidest tingitud ajutiste analüütikavajaduste rahuldamiseks, kaasa arvatud võimekus üksikpäringute esitamiseks süsteemidest, mille baasil hiljem välja arendada komplekssemad analüütikatöövahendid; Täiendava puudusena on töörühm välja toonud järelevalve funktsiooni kohatise ebaselguse ja killustatuse, mis tähendab ka probleeme koostöö ja infovahetuse korraldamisel KeA ja KKI vahel. Ilmestuseks järgnevad näited: Näide 1: prügilate järelevalve: prügilagaasi tuleb koguda, õigusaktis on vastav nõue, ka loal on vastav nõue, aga prügilas ei ole gaasikogumissüsteem kogu ladestusalale rajatud, ehk siis prügilagaasi kogutakse, kuid mitte kogu ladestusala ulatuses. Probleemi lahendamiseks loa andja, tuginedes headele kavatsustele, märgib loale, et käitaja esitaks tegevuskava gaasi kogumise süsteemi välja ehitamiseks. Sellega seadustatakse (järelevalve nägemuses) gaasi mitte kogumine ja käitajal tekib käitumismall – võib rikkuda ja rikkumine seadustatakse läbi loa muutmise, mida võib teadlikult ära kasutada investeeringute tegemise ajatamiseks. Näide 2: seireandmete kasutamisest: seire näitab eelkõige seda, kas tegevus toimub loaga ja õigusaktidega sätestatud piirides. Hetkel laekuvad seireandmed loa andjale, kes neid hindab, st KeA teeb tegelikult järelevalvet. Ebapiisavate tehniliste lahenduste tõttu on see käsitöö, mida tehakse algelisel tasemel ning puudub ülevaade tuvastatud rikkumiste edastamise kohta KKI-le või keskkonnatasu büroole. Seireandmeid vaatab KKI järelevalve käigus, st kasutab samu andmeid (kui ta need üles leiab), aga käitiste riski süsteemset hindamist nende alusel ei tehta, sest seire andmed KKI-le ei laeku ja puudub ka vastav töövahend. Antud küsimuses väljendub senine kõige suurem probleem operatiivse ja analüütilise riskihindamise juures. Probleemi lahendamiseks on vaja ületada võimelünk ning koondada kokku infosüsteemidest andmete kogumine ja riskianalüüside tegemine. Täiendavaks probleemiks on, et lõhna mõjuga loa andmisel enamasti ei arvestata. Lõhnaga seotud probleeme hakatakse lahendama alles hiljem, kui esitatakse kodanike või teiste huvipoolte kaebused. Lõhnaga seotud kaebuste menetlemisel on KKI pädev asutus. Lahenduseks tehakse lõhnakava, mis esitatakse kinnitamiseks KeA-le. Kinnitatud kava üle järelevalvet teeb KKI koostöös KeA-ga (lõhnakava kinnitamise raames toimub 3-4 korda vastastikune üleandmine ning ülesannete kooskõlastamine). Kokkuvõte: Keerulised loa menetlused võtavad palju aega. Loa nõuete kvaliteet ja rakendatavus ei ole ühtlane. Järelevalve funktsioon on killustatud. KOTKAS-e abiga kogutakse piisavalt andmeid, kuid puuduvad nii lihtsamad andmetöötlusvahendid kui ka kaasaegsed analüütikalahendused nii lubade andmise kui järelevalve planeerimiseks. Plaanitavad muudatused 1) Tööjõu efektiivsem kasutamine ja spetsialisti arengu motiveerimine. 2) Lihtsam ja soodustatud roteerumine kogemuste saamiseks nii inspektoritele kui ka loamenetlejatele; 3) Ühtne planeerimine, arendamine ja analüüs mida peainspektor(id), peaspetsiaist(id) teevad meeskonnatöös; Lk 63 / 94  4) Struktuuri loomine, mis tagaks tööjõu efektiivsema kasutamise. Vajadusel nn „supermeeskondade“ kokkupanek. Keskkonnaloa andmise ja järelevalve struktuuriüksus. Valdkondliku tsentraalse juhtimise sisseviimine ja valdkondlik spetsialiseerumine. 5) Vajalike IT vahendite lõpuni välja arendamine. 6) KOTKAS-e portaalis järelevalvetöölaua arendamine. 7) Jooksva analüüsivõimekuse loomine, ühtse andmeaida kasutuselevõtt, kus eri andmete (taotlused, load, seire, aastaaruandlused, kaebused, kontrolli protokollid) kasutajatele saab välja arendatud töölauad oma funktsioonide täitmiseks. 8) Järelevalve funktsiooni ebaselguse ja killustatuse vältimine. 9) Kooskõlastatud ja ühetaoliste suuniste välja töötamine loa nõuete sisustamiseks muudab loamenetluse ja järelevalve efektiivsemaks ja operatiivsemaks, väheneb vastandumine. 10) Õigusloomes viiakse läbi järelevalve funktsiooni killustatuse vähendamiseks analüüs, et vältida konkurentsi moonutamist ning investeeringute tegemise põhjendamatuid soodustingimusi osadele ettevõtjatele. Ennekõike keerulisi keskkonnakaitselube menetlevatesse meeskondadesse kaasata valdkonna parimad spetsialistid, järelevalve hindab loa rakendatavust enne loa väljastamist. Ühine analüüsivõimekus ja analüütikaplatvorm, planeerimine ning analüüs vähendavad killustatust. Järelevalve ja loa andja ühiste kontrollide praktika laiendamine. Loodetav võit Muudatuste tulemusel on kliendil selgem arusaam õige-vale käitumisest. Luba on arusaadav ja mõjus. Lüheneb keeruliste loa menetluste aeg ja paraneb lubade kvaliteet. 1) Ajakulu lubade väljaandmiseks väheneb ning tähtaja ületanud lubade väljaandmine ja tähtaegade pikendamine väheneb. 2) Teenuse osutamise võimekus paraneb - loa andmisel muutub olulisemaks ennetava järelevalve osa, kasutatakse riskijuhtimise põhimõtteid liikudes tagajärgede likvideerimiselt ennetavatele tegevustele. Ennetamine toetub paremale planeerimisele ning analüüsile. 3) Osutatava teenuse kvaliteet paraneb kliendi jaoks. Tänu standardsele menetlusele lihtsamate menetluste puhul on võimalik keerulisemate menetluste jaoks koondada spetsialistide meeskonnad, mille tulemus on kiirem menetlus ja kvaliteetsem luba. 4) Kliendi rahuolu suureneb. Kiirem loamenetlus, kvaliteetsem ja kliendi poolt mõistetud tingimustega antud keskkonnaluba tõstavad kliendi ja ühiskonna rahulolu. 5.2.4 Lõhn ja heidete vähendamise tegevuskava Hetkeolukord Lõhnaprobleemide lahendamine toimub alates 2015. aastast riskipõhise projekti alusel Kiviõli, Kohtla- Järve, Sillamäe ja Kehra piirkonnas. Selle eesmärgiks on võrreldes 2015 baasaastaga vähendada lõhnakaebuste arvu 20% võrra 2020. aastaks (baasaastal 2015 esitati 1332 kaebust). Lk 64 / 94 Tegelikkuses ületas 2018. aastal lõhnakaebuste arv esmakordselt 2000 piiri, kuhu see on ka aastal 2019 pidama jäänud. Seega lõhnakaebuste eesmärgipärast vähenemist 2020. aastaks ei ole toimunud. 2012-2014 kaardistati peamised saasteallikad ja olemasolev lähteolukord. 2013-2018 määrati kindlaks asutuste (KKI, KeA, KeM) tegevused, mis on sellega seotud. Moodustati KKI, KeA, KOV ja ettevõtete esindajatest koosnev projektimeeskond ja lepiti kokku kohaliku kogukonna teavitamise põhimõtetes. Sellele vaatamata ei ole õnnestunud lõhnaaine kaebuste arvu vähendada. Olemasoleva protsessi käigus on jõutud järeldusele, et lõhnakaebuseid lahendatakse tagantjärgi, mis on väga aeganõudev, ressursimahukas ning ebaefektiivne, kuna kahju on tavaliselt juba tehtud. Efektiivsem on ebameeldiva lõhna temaatikaga tegeleda planeerimisprotsessis või tegevuslubade taotlemise faasis, kus saab lubadega sätestada meetmeid lõhnaaine vähendamiseks. Planeeringutest alguse saavate tööstusobjektide rajamisel ei arvestata piisavalt objekti asukoha ja sealse koosmõjuga lõhna levikule. Seetõttu tuleb alatihti tegeleda lõhnakaebuste menetlemisel tegevusest tekkiva lõhnaga tagantjärgi. Vastavalt lõhnakaebuste lahendamise protsessile tehakse lõhnakaebuse esinemisel ja selle kohapeal tuvastamisel KKI poolt saastajale ettepanek vabatahtliku lõhnaaine vähendamise kava koostamiseks, mis esitatakse KeA-le kinnitamiseks. Lõhnaaine esinemise häiringutaseme ületamise tuvastamisel, teavitab KKI sellest KeA-d ja määrab saastajale tähtaja lõhnaaine esinemise vähendamise kava koostamiseks. Saades kava, võtab KeA selle kohta arvamused KKI-lt ja KOV-lt. Seejärel kiidab kava heaks. Seejuures võib keskkonnaloas määrata saastajale täiendavaid meetmeid. Sellest tulenevalt jaotub olemasolev lõhnaaine lahendamise protsess KKI ja KeA vahel ning mõlemad asutused on läbi selle kaasatud lõhnaaine kaebuse menetlusse ja lõhnakava täitmise kontrollimisse läbisegi. Lõhnakaebuse ja kava menetlusprotsessil puudub üks kindel omanik. Õigusaktist tulev regulatsioon on selge, aga ei ole hästi rakendunud, kuna lõhnakaebuste lahendamisega tegeleb mitu vastutajat. Kui 2015 esitati probleemsetest piirkondadest 1332 lõhnakaebust, siis 2016 oli vastav arv 1116; aastal 2017 - 1163 kaebust ning 2018. aastal - 2041 kaebust ja 2019. aastal - 2009 kaebust. Piirkondlikult on 2019. aastal kaebuseid esitatud kõige rohkem Ida-Virumaalt (892) ja Harjumaalt (858), millele järgneb Tartu (107). KeA poolt heaks kiidetud lõhnakavasid on 2020. aastaks 12. Selle alusel on KKI 2020. aasta tööplaani planeeritud 185 lõhnakaebuse kontrollimine, mis on arvestuslikult 2,5 inspektori töökoormus. Lisaks sellele on kavandatud Maardu-Muuga piirkonda laiendatud lühiajalised lõhnahäiringu mõõtmised ja eNinade süsteemi kasutamise jätkamine ettevõtete poolt. Kaebuste info edastamine Muuga sadamale, EKuK-le ja KeA-le. Kordusmõõtmiste tegemine Kohtla-Järvel ja Sillamäe linnas. KeA poolt tegeleb kava kinnitamise, selle täitmise hindamise ning heakskiitmisega mitmeid inimesi koostöös. Plaanitavad muudatused Lõhnakaebuste -ja kavade menetlemisega tegeleb edaspidi ühendamet. Lõhnaprobleemide lahendamisega alustatakse võimalikult varajases etapis – tegevuste planeerimisel ja loa andmisel. Protsess ühtlustatakse ja antakse lahendamiseks ühendameti kindla üksuse kätte. Suurenevad ressursid lõhnakaebustega tegelemiseks ja protsess saab konkreetse omaniku. Läbi ennetustegevuste, protsessis muudatuste tegemise ja kaasamise püütakse lõhnakaebuste arvu kontrolli alla saada selliselt, et isikud ei peaks korduvkaebuseid tegema ja kaebuste arv võrreldes 2018 tipuarvuga ei tõuse. Probleemide Lk 65 / 94 tuvastamisel suunab ühendamet käitajat keskkonnakaitseloa või muude tegevuste kaudu kiiresti mõjusaid investeeringuid tegema. Suureneb pädevus probleemide efektiivsemaks lahendamiseks. Loodetav võit Klient saab paremini aru, kellele esitada lõhnakava ja kes seda kontrollib. Kaob dubleerimine KeA ja KKI vahel ning lõhnakavade täitmist kontrollib üks ametnik senise kahe asemel. Lõhnakavades määratakse mõjusamad meetmed lõhna vähendamiseks. Lõhnakaebuseid lahendatakse kiiremini, ei teki vajadust täiendavate lõhnavähendamise tegevuste nõudmiseks ning kontrollmõõtmiste tegemiseks. Vabaneb ressursse. 2018. aastaga võrreldes väheneb lõhnakaebuste arv ja kliendil puudub vajadus korduvkaebuse esitamiseks. Paraneb lõhnakaebuste lahendamisega seotud kommunikatsioon kohaliku kogukonnaga. 1) Ajakulu ja teenuse kättesaadavus: Lõhnakaebuste lahendamisega tegeletakse ühendametis koordineeritult (lõhnakaebuste ja lõhnaainevähendamise tegevuskavadega tegeletakse kompaktselt). Tõuseb teenuse kvaliteet ja lüheneb menetluse aeg. 2) Rahakulu: Olemasolevaid vahendeid kasutatakse efektiivsemalt. 3) Teenuse osutamise võime ja tõhusus paraneb. Rakendatakse riskijuhtimise põhimõtteid igapäevatöö osana (liigume tagajärgedega tegelemiselt ennetavate tegevustega tegelemisele). Väheneb piirkonna kohta laekuvate kaebuste arv. Lõhnaaine vähendamise kava kinnitatakse 1 kuuga või muudetakse lõhna tekitaja keskkonnaluba. 4) Teenus kliendile paraneb ja kliendi rahulolu kasvab. Saavutame parima praktika teenuse pakkumisel, toetades klienti ennetavalt ekspertnõuga. Paraneb kommunikatsioon kliendiga. 5.2.5 Kiirguse teema ühendasutuses Hetkeolukord KeA kiirgusosakonna poolt pakutavate teenustena on kaardistatud: kiirgusvaldkonna loastamine, kiirgusohutushinnangute koostamine, kiirgusohutusega seotud rahvusvaheliste kohustuste täitmine, kiirgusalane õigusloome sisendi andmine, riikliku doosiregistri ja isikudooside kiirgusseire toimingud, kiirgusseire teostamine, kiirgushädaolukordadeks valmisoleku ja reageerimise tagamine, kiirgustaseme, radionukliidide sisalduse ja isikudooside mõõtmine (osaliselt tasulised teenused, mis on reguleeritud Keskkonnaministri määrusega nr 27). KKI osaleb rahvusvaheliste kohustuste täitmisel ja õigusloomesse sisendi andmisel, kuid peamine ülesanne on järelevalve teostamine (nii kiirgustegevuslubade üle kui loata tegevuse tuvastamiseks). Plaanitavad muudatused Keskkonnaameti kiirgusosakonna koosseisu luua eraldi järelevalvebüroo, kelle ülesandeks oleks järelevalve kiirgusseaduse ning selle alamaktide ning kiirgustegevuslubade nõuete täitmise üle. Loodetav võit 1) Efektiivsemad loamenetlused ja kvaliteetsemad load (lubade väljastamisel puudub valdaval enamusel lubadest vajadus koha peal taotlusi kontrollida, kuna saab väljastatavad load lisada Lk 66 / 94  koheselt järelevalve järgneva aasta kontrolliplaani ning seetõttu saab menetlemise poolelt nii aega kui ressurssi kokku hoida. Loa tingimuste kujundamisel saab kaasata ka pädevat järelevalvet ning sõnastada need selliselt, et need võtaks arvesse toimunud järelevalvemenetlusi ja ka võimaldaks efektiivsemalt teostatavat järelevalvet) 2) Pädeva ja kompetentse järelevalve olemasolu (seni on järelevalve kompetentside omandamist takistanud nii suur rotatsioon kui ka teised järelevalve prioriteedid. Kiirgusosakonnas vastava pädevuse tekitamine tähendaks, et inspektorid tegeleksid ainult kiirgusvaldkonna inspekteerimisega. Lihtsamaks ja ühtsemaks muutub jätkusuutliku koolituse tagamine.) 3) Keskkonnaametis olemasoleva kompetentsi kasutamine järelevalves (2017. aastal jõustus KiS muudatus, millega muudeti väikese ohuga load seniselt viielt aastalt tähtajatuks ehk siis aastaks 2022 peaks suurusjärgus 350-400 luba 650-st olema tähtajatud. Seeläbi vabanenud loastamisega seotud spetsialistide ressurssi saab kasutada järelevalvemenetluses.) 4) Kompetentside säilitamise ja hoidmise valdkonnas – koolitatud, pädevat ja kogemustega vabanevat ressurssi saab kasutada valdkonnas edasi järelevalves. 5) Efektiivsem järelevalve korraldus (maakonnapõhise planeerimise asemel saaks inspekteerimisplaane koostada koostöös kaitsebürooga ning seda saaks planeerida nii nagu ka lube väljastatakse üle Eesti ning võttes arvesse olemasolevat vaba ressurssi ning tegevustega kaasnevaid riske). Aastast 2021 oleks võimalik ühe kompetentse Keskkonnaameti kiirgusosakonna kaitsebüroo inimese rakendamine järelevalves. Arvestades pikema perspektiiviga plaane (kiirgusallikate riskihindamise läbiviimine ning sellele tulemusena riskihindamisel põhinevad ettepanekud osade kiirgusallikatega kaasnev tänane loakohustus asendada teavitamisega), on tulevikus võimalik veel vähemalt ühe kuni kahe kaitsebüroo töötaja kasutamine järelevalvemenetluses. Asutuste liitmisel oleks esialgu vajalik ressurss kaks inimest – üks KKI poolelt menetluse läbiviimise teadmistega inspektor ja üks KeA lubade menetleja. Hiljem saab ressursivajadust ja võimalusi ümber hinnata/lisada. Võib prognoosida, et ajaline kokkuhoid jääb suurusjärku ca 10-20% loamenetluse kestvusest (taotluse kohapealse kontrolli ära jätmine ning enne loa tähtaja saabumist järelevalve teostamine, mis annab samuti kvaliteetsema taotluse loa lõppemisel ja seeläbi kiirema loa menetluse). Rahaline kokkuhoid tuleneb kohapealsetele käikudele kulutatud transpordi ja kohapeal kuluva tööaja kulu ning tulemuste vormistamisele kuluvate dokumentide koostamise kulu vähenemisest suurusjärgus 6-13 tuh eurot aastas ühe menetleja kohta. 5.2.6 Teenuste arutelu Terviseametiga Lisaks KeA ja KKI peadirektorite ning Terviseameti peadirektori kohtumisele 18.11.2019.a. on käesoleva analüüsi koostamiseks kohtutud 16.12.2019 ka asutuste spetsialistide tasemel. Seoses müra temaatikaga on spetsialistide vahel kohtutud ka 23.01.2020 ja 28.01.2020. Spetsialistid on omavahel üle vaadanud tööprotsesside kirjeldused. Kokkuvõttes järeldati, et KeA kiirgusosakonnal + KKI-l ei ole TA-ga kattuvaid osasid, mida teisele asutusele üle anda või mida teiselt üle võtta. Lk 67 / 94 5.2.6.1 Müraga seotud teemade arutelu Müraga seotud temaatika on vastavalt põhimäärusele antud Terviseameti pädevusse, kus selleta tegeleb keskkonnatervise osakond. Elukeskkonnas esineva müra küsimused seonduvad planeeringute ning keskkonnalubade andmise, nende järelevalve ning asutuste vahelise koostöö korraldamisega. Analüüsi ettevalmistamisel on valdkonna temaatikat arutanud TA keskkonnatervise osakonna peaspetsialist Rasmus Pruus, KKI keskkonnakaitse osakonna juhataja Allar Leppind ning KeA keskkonnaosakonna juhataja Rein Kalle. 2018.aastal esitati Terviseametile füüsikaliste ohutegurite kohta 211 kaebust (2017.aastal - 140 kaebust). Neist enamus (204 pöördumist) oli seotud häiriva müraga. Kõige enam kaebusi – tehnoseadmete müra – 66 juhtu ja tööstusmüra 53 juhtu. Keskkonnainspektsiooni OKAS infosüsteemi kohaselt esitati 1313 valvetelefoni kaudu kaebuseid järgnevalt (2015 – 14 kaebust; 2016 – 26 kaebust; 2017 – 27 kaebust; 2018 – 20 kaebust; 2019 – 14 kaebust). KKI nende kaebustega ei tegele ja on suunanud need edasi Terviseametisse. Ülaltoodust selgub, et viimase viie aasta jooksul on Terviseametil esitatud kaebuste arv kahekordistunud. Enamuses on mürakaebused. Väga suures kasvutrendis on tehnoseadmete müraga seotud kaebused. Lisaks ventilatsiooni-, jahutus- ja teiste hoone tehnoseadmete mürale on Terviseametile esitatud ka kaebusi õhksoojuspumpade müra peale. Viimasel ajal on aktiivselt hakatud õhksoojuspumpasid paigaldama uute elamute ehitamisel ja vanade elamute küttesüsteemi renoveerimisel. Üldiselt toimub müraga tegelemine kaebuste alusel – probleeme, mis tuleb välja kaebustest, neid arvestatakse planeeringute menetlemisel. Terviseameti 4-s regioonis tegeleb müra küsimustega igas regioonis vähemalt 1 inspektor. Menetlustes tehakse vahet, kas on esitatud kaebus või teade, vastavalt millele kas saab alustada ametlikku menetlust või mitte. 2018. aasta jooksul menetleti TeA-s kaebusi järgmiselt: Põhja regionaalosakonda esitati 140 kaebust füüsikaliste tegurute kohta, tehti 264 märgukirja ja 3 ettekirjututust. VTM-e ei ole tehtud. Lõuna regionaalosakonda esitati 55 kaebust füüsikaliste tegurite kohta, tehti 36 märgukirja, 1 ettekirjutus. VTM- e ei ole tehtud. Ida regionaalosakonda esitati 7 kaebust, tehti 1 ettekirjutus. VTM-e ei ole tehtud. Lääne regionaalosakonda esitati 9 kaebust, tehti 1 ettekirjutus. VTM-e ei ole tehtud. TA-l on müra mõõtmiseks oma füüsikalabor, kus töötab 2 mõõtjat Tallinnas ning 1 inimene Tartus tegeleb üldmõõtmistega, sh müra. Tasulisi tellimusi on rohkem kui täita suudetakse. 1/5 labori töömahust on ette nähtud järelevalve ülesannete täitmiseks. Mürakaebuste menetlemisel tegi Terviseameti füüsikalabor 2019.a. kokku 38 müramõõtmist häiriva olukorra tõestamiseks. Müra küsimus planeeringute ja keskkonnamõju hindamise puhul Täna käib valdkonnaga seotud tegevus kaebuste või taotluste alusel. Planeeringute kooskõlastustaotlused laekuvad kooksvalt. Sihtkontrollide iseseisvaks teostamiseks ei jagu võimekust. Planeeringute ja KMH-s vaatavad müra teemasid läbi samad inspektorid, kes tegelevad TeA-s ka kaebustega. Statistilises võtmes on müraga tegelemine pigem kasvanud. Lk 68 / 94 2018. aastal saadeti Terviseametile hindamiseks kokku 471 dokumenti, mis olid seotud planeeringute ja keskkonnamõju (strateegilise) hindamisega. Neist hindamiseks esitati 148 detailplaneeringut ning 90 detailplaneeringu lähteseisukohta. Suuremahulisi planeeringuid tuli hindamiseks 30 ning suuremahuliste planeeringute lähteseisukohti 38. Peale detailplaneeringute esitatakse Terviseameti regionaalosakondadele ka ehitusprojekte ehitisregistri kaudu. Kooskõlastamiseks või hindamiseks esitatud projektidest oli 2018. aastal läbi vaadatud 297 projekti. Kasutusele võtmistel osalesid järelevalveametnikud 158 korral. Terviseamet on väljastanud 493 terviseohutuse hinnangut. Infovahetuse korraldamiseks TA, KeA või KKI vahel formaalseid koostöökokkuleppeid ei ole. TA on KeA-le andnud keskkonnaloa müra teemalise juhendi väljatöötamisel oma sisendi, mis kirjeldab mida keskkonnaloa puhul arvestada. Täiendavaid kokkupuuteid ei ole. KeA praktika kohakselt on keskkonnalubade andmisel müra häiringu punktina sees. Keskkonnaloa haldur määrab ka tingimused „müra“ osas vastavalt olemasolevale juhendile. Müra osas kaebuse esitamisel rakendab KKI meetmeid „loa nõuete/eritingimuste“ täitmata jätmise osas. Vajadusel kaasatakse sisuliseks aruteluks eksperdina juurde Terviseameti pädev spetsialisti. KeA ja KKI liitmisel muutub nende asutuste vaheline koostöömüra küsimustes operatiivsemaks. Kaebuse lahendamisel tuleks vaadata kas kaebus on seotud keskkonnaloa saanud ettevõttega ning kas ja kuidas on müra küsimus loas reguleeritud. Vaid sellisel juhul oleks asjakohane, et küsimusega tegeleb keskkonnainspektor. Üksikkaebuste lahendamine peaks ka edasiselt jääma TA pädevusse. Kokkuvõte: Kõige suurem osa müraga seotud küsimustest moodustab tööstusmüra problemaatika. Üldjoontes on valdkond hästi korraldatud, kuid arendada saab asutustevahelist koostööd. Spetsialistie tasandil ei nähta vajadust teenuste liigutamiseks asutuste ja/või ministeeriumide vahel. Lk 69 / 94 6 Tugivaldkondade valikteemad 6.1 Tugivaldkondade ühtne taust KeM haldusalas KeM haldusalas on aastate jooksul läbi viidud mitmeid olulisi muudatusi, mille tulemusel on paljud tugiteenused konsolideeritud ning nende pakkumine korraldatakse ühetaoliselt või ühiste standardite alusel. Seega on organisatsioonide liitmise mitmed riskid juba eelnevalt maandatud. KeA ja KKI jagavad ühtseid teenuseid ja standardeid järgmistes teenusvaldkondades: 1) Ühtne IT abi, IT vahendite haldus ning lõppkasutaja töökoha teenused koos ühtse SSO44 süsteemiga erinevatesse süsteemidesse logimiseks, mida pakub KeMIT; 2) Valdkonnaspetsiifilised infosüsteemid, mis on tihti ristkasutuses spetsialistide vahel, mida kasutatakse mõlemas asutuses – KOTKAS, OKAS, Metsaregister jt; 3) Riigitöötaja iseteenindusportaal (RTIP) ja Fitek lahendus puhkuste ja eelarvega seotud küsimuste lahendamiseks; 4) Raamatupidamise ja personaliarvestuse teenused ühtsetel alustel Riigi Tugiteenuste Keskuses; 5) Samadel alusel eesmärgistamine ja eelarvestamine koostöös KeM-iga (TPIS, SAP BO) 6) Osaliselt ühtne kinnisvarahaldus ja -arendus läbi Riigi Kinnisvara AS-i; 7) KeM haldusalas ühtne dokumendihalduse süsteem nimega KIRKE, mida kasutavad kõikide asutuste töötajad. Läbiva joonena tuleb tugivaldkondade töörühmadel Riigikogu positiivse otsuse korral ühtlustada sisemised kordasid ja põhimõtteid, et võtta ühendametisse kasutusele mõlema asutuse parimaid praktikaid. 44 SSO – Singele Sign On – lahendus, mis võimaldab ühtset kasutaja tuvastamist ning ühe konto põhjal mitmesse süsteemi sisselogimist. KeMit kasutab selleks Active Directory nimelist süsteemi. Lk 70 / 94 6.2 Haldusvaldkond 6.2.1 Sõidukid KeA ja KKI kasutavad teenuste osutamiseks teenistussõidukeid, veesõidukeid ja maastikusõidukeid (edaspidi koos sõidukid). Mõlema asutuse ülesannete täitmine on otseses sõltuvuses piisaval arvul, asukohtades ning erinevatel maastikel ja veekogudel liiklemiseks sobivatest sõidukitest. Teenistussõidukid asutustes jagunevad kasutuseesmärgi järgi üldkasutatavateks sõidukiteks ja eriotstarbelisteks sõidukiteks. Üldkasutatavad on sõidukid, mis on asutuste teenistujate ühiskasutuses (nt looduskaitselistele ja keskkonnakaitselistele töödele sõitmine, loastamisel objektide vaatlused, nõupidamistele sõit jms) ning eriotstarbelised on sõidukid, mida kasutatakse teenistujate ja menetluspädevusega teenistujate poolt ametisõitude tegemiseks ning mis ei ole üldjuhul ühiskasutuses täiendavate ülesannete spetsiifilisust, asukohta või ajakriitilisust arvestades (nt keskkonnakaitse järelevalve teostamine menetluspädevusega isikute poolt, kiirgusvaldkonna ülesannete täitmine, abitute loomade abistamine, metsanduse valdkonna osade ülesannete täitmine jms). KeA kasutab liisinglepingute alusel kasutuses ja riigivarana omandisse soetatud sõidukeid, KKI ainult riigivarana omandisse soetatud tehnikat. Asutuste sõidukeid ja nende kasutust iseloomustavad seisuga 31.12.2019 järgmised näitajad:  sõidukite majandamiskulud 2019. aastal olid kokku 1,2 mln €, sh KeA 0,74 mln € ja KKI 0,46 mln €;  teenistussõidukeid on kokku 186 ühikut, sh KeA 105 ühikut ning KKI 81 ühikut, neist üldkasutatavaid sõidukeid kokku 79, sh KeA 63 ja KKI 16 ja eriotstarbelisi sõidukeid kokku 107, sh KeA 42 ja KKI 65;  üldkasutatavate sõidukite keskmine läbisõit 2019. aastal oli KeA-s 15 360 km ja KKI-s 20 653km;  veesõidukeid on kokku 79, sh KeA 22 ühikut ja KKI 57 ühikut;  maastikusõidukeid on kokku 71, sh KeA 26 ühikut ja KKI 45 ühikut. Ühendasutuse moodustamisel tekkivad uued võimalused:  asutuste sõidukipargid liidetakse, nende haldamine, hooldus ja uuendamine elukaare kestel toimub ühiselt, mistõttu vähenevad vastavad kulud;  sõidukipargi ühikute koguarvude ja paiknemise asukohtade suurenemine tõstab teenuste osutamise toimepidevust, võimaldades ühikuid paindlikult ümber jagada ja vähendades sõidukitest tingitud katkestusi teenuste osutamisel;  sõidukiparkide liitmisel suureneb ristkasutus ja tehnika hõivatus, millega kasvab iga-aastaste hoolduskulude kuluefektiivsus;  üldkasutatavate teenistussõidukite läbisõidud suurenevad, kuna kasutust saab ühtlasemalt jaotada ning kasutajate arv tõuseb;  struktuuri ja asukohtade selgumisel on võimalik analüüsida sõidukite arvu, kasutust ja vähendamise võimalusi. Eesmärgiks on sõidukipargi majandamiskulu vähendada suurusjärgus 100 kuni 200 tuhat eurot aastas. Eesmärgi saavutamiseks tuleb suurendada sõidukite ühiskasutust Lk 71 / 94  ja loobuda teatud arvust sõidukitest. Pakutud lahendusi toetab asjaolu, et täna kasutuses olevate sõidukite läbisõidud on ebaühtlased ja sõidukite kasutamine ei ole piisavalt kuluefektiivne. Tulenevalt liisinglepingute erinevatest perioodidest ning erinevast elukaarest võib sellise kokkuhoiuni jõudmine võtta aega kuni 3 a. 6.2.2 Kinnisvara Mõlema asutuse teenuste osutamine ja tööülesannete täitmine toimub üleriigiliselt, mistõttu paikneb KeA personalist 78% ja KKI personalist 77% väljaspool Tallinna, olles klientidele ja kaitstavatele loodusväärtustele võimalikult lähedal. Rahvusparkide valitsejana ning kaitsealade kaitset korraldava asutusena üürib KeA hooneid looduse ning kultuuripärandi kaitsmiseks, tutvustamiseks ja uurimiseks. Rahvusparkides püsiekspositsioonide esitlemiseks ja keskkonnahariduslikke õppeprogrammide läbiviimiseks kasutatavad ruumid arvestatakse siinkohal kontoriruumide pinna hulka, mistõttu ei ole kontoriruumid käsitletavad pelgalt teenistujate töökohtadena. Asutuste sõidukite sh veesõidukite ja maastikusõidukite hoiustamiseks ning keskkonnakaitsejärelevalve läbiviimisega seotud ülesannete täitmiseks üüritakse erinevaid kõrvalhooneid (garaažid, kuurid, hoidlad, paadikuurid jne), mis paiknevad nii kontorite vahetus läheduses ning vajalike tingimuste puudumisel ka eraldi. Kinnisvara üüritakse RKAS-lt, RMK-lt ning vähesel määral erasektorist. Asutuste kontoriruumide ja kõrvalhoonete kasutust iseloomustavad seisuga 31.12.2019 järgmised näitajad:  2019. aasta kinnisvara ülalpidamiskulude kogusumma oli 2,1 mln €, sh KeA 1,4 mln € ja KKI 0,7 mln €;  kokku on erineva suurusega kontoriruume 46 aadressil, sh KeA 27 ja KKI 19; KeA ja KKI kontoriruumid asuvad 11 aadressil ühes hoones;  kontoriruumide kogupind on 16 185 m² (sh KeA 10 724 m² ja KKI 5461 m²);  kõrvalhooneid on kokku 33 (sh KeA 20 ja KKI 13 aadressil);  kõrvalhoonete kogupind on 5295 m² (sh KeA 2363 m² ja KKI 2932 m²); Ühendasutuse moodustamisel tekkivad mitmed uued võimalused:  suureneb kontoriruumide ja kõrvalhoonete arv, mida saab kasutada teenuste osutamiseks;  suureneb kontoriruumide asukohtade arv, mida teenistujad saavad kasutada töökohana;  tekib võimalus optimeerida kinnisvara kasutust ning vähendada seeläbi kinnisvara üürimise-, haldamise-, inventari ja administreerimise kulusid ning vabastada see eelarve teisteks vajadusteks. Koostöös RKAS-ga on ühendasutuse struktuuri ja teenuste osutamise asukohtade selgumisel võimalik analüüsida asutuste senist ruumikasutust, töökohtade paigutust ning nende ülevaatamisel leida võimalusi senise ruumikasutuse vähendamiseks ühel aadressil olevates kontorites. Samuti on vajalik leida lahendusi, kuidas liikuda samades linnades, kuid eraldiseisvatest hoonetest ühte hoonesse (Võru, Rapla, Lk 72 / 94 Kärdla, Haapsalu). Koos RKAS-i juhtkonnaga ja KeM-ga on alustatud arutelusid ja tegevusi lahenduste leidmiseks. 6.3 Personalivaldkond ja kultuur 6.3.1 Asutuste personalinäitajad Asutuste koosseisus oli 31.12.2019 kokku 556 teenistuskohta ning nendest täidetud 512 teenistuskohta. 2018. aastal läbiviidud organisatsioonikultuuri uuringus tõdetakse: „Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni keskmised organisatsioonikultuuri profiilid on sarnased, mis lihtsustab organisatsioonide liitmist.“45 Keskkonnaameti, Keskkonnainspektsiooni ning ühendameti personaliandmed Keskkonnaamet Keskkonna- Ühendameti inspektsioon vaade Ametikohtade arv struktuuris 355 201 556 Aktiivses töösuhtes inimesi 342 170 512 kokku Aktiivses töösuhtes inimeste 333,75 168,7 502,45 koormus Pikaajalisi puudujaid 35 17 52 Ametnik 256 186 442 Töölepinguline 99 15 114 Andmed seisuga 31.12.2019; SAP BO koosseisuaruanne Märkimist väärib, et KKI 170-st töötajast 155 töötab menetluspädevusega ametikohal. 45 Fontes Palgakonsultatsioonid OÜ, 2018 Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaameti organisatsioonikultuuri uuring 2018. Lk. 46. Lk 73 / 94 6.3.2 Palgapositsioon 6.3.2.1 Palgapositsiooni parandamine ja sarnaste tööperede palgatasemete ühtlustamine Ühendameti üheks olulisemaks väljakutseks on asutuse palgapositsiooni parandamine. Ühendametis töötavad teenistujate palgatasemed peavad olema konkurentsivõimelised ja õiglased. Ühendametisse koonduvad erinevad teenistuskohad, mis paiknevad töö sisu ja vastutusvaldkonna alusel erinevates tööperedes. KeA suurim ja olulisem tööpere on nõustav ja kontrolliv järelevalve tööpere, mis on avaliku teenistuse üks mahajäänumaid tööperesid (mahajäämus avaliku teenistuse mediaaniga võrreldes keskmiselt 20%). KKI suurim tööpere on uuriva järelevalve tööpere, mis on avaliku teenistuse mediaanist maas 10%. Mõlema asutuse põhipalkade aitamiseks avaliku teenistuse mediaani tasemele oleks juba praegu vaja täiendavaid tööjõukulusid 1,8 miljonit. Asutuste ühendamise kontekstis tuleb sarnastes tööperedes töötavate teenistujate (näiteks tugivaldkonnad, õigusvaldkond, poliitika rakendajad) palgatasemed ühtlustada, et tagada ühendametis teenistujate palgatasemete sisemine õiglus ning töötajate motivatsioon. Asutuse ühendamisega ei kaasne kokkuhoidu palgakuludes, kuna võrdlusgrupis (mahajäämus on arvutatud ametite ja inspektsioonide ning õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutuse koondina) on KeA keskmise põhipalga mahajäämus 23,6% ning KKI keskmise põhipalga mahajäämus 11%. 6.3.2.2 Palgapositsiooni mõjutajad KeA-st lahkuvad sisuvaldkonna teenistujad toovad peamise lahkumispõhjusena välja madala palga, liikudes suures osas tööle erasektorisse, kus pakutakse neile kõrgemat töötasu. KKI lahkuvad teenistujad liiguvad peamiselt teistesse õigus- ja siseturvalisuse asutustesse, kus palgatasemed on kõrgemad (näit PPA). 2019.a oli KeA ja KKI vabatahtlik voolavus keskmiselt 7%, mis on kasvutrendis. Teenistujate lahkumine toob kaasa oskusteabe väljavoolu, mis mõjutab teenuskvaliteeti. Uute töötajate värbamine on kulukas (näiteks ühe uue inspektori värbamine maksab KKI-s kokku u. 20 000 eurot), kuna uus töötaja peab läbima vastava aeganõudva ja kuluka väljaõppe, talle tuleb tagada vormiriietus jne. 6.3.2.3 Palgapositsioon võrdlusgruppides Palgapositsiooni võrdlus ametite ja inspektsioonide ning õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutuse koondina (2020.a andmed) Saamaks paremat võrdlust teiste sarnast tööd tegevate asutustega ning arvestades asutuste ühinemisjärgset pakutavaid teenuseid on mahajäämus arvutatud ametite ja inspektsioonide ning õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutuse koondina (arvutuse aluseks on keskmine põhipalk võrdlusgrupis). Võttes aluseks võrdlusgrupi koondi on KeA keskmise põhipalga mahajäämus 23,6%, so summana 294 eurot vähem igakuise töötasuna (bruto) ning KKI keskmise põhipalga mahajäämus 11%, so summana 155 eurot vähem igakuise töötasuna (bruto). Lk 74 / 94 Võrdlus võrdlusgrupi asutustega (2019.a andmed) KEA ja KKI palgapositsioon on juba käesoleval hetkel võrreldes võrdlusgruppi kuuluvate asutustega olulises mahajäämuses. KeA palgapositsiooni võrreldakse praegu teiste ametite ja inspektsioonide võrdlusgrupiga (näiteks Statistikaamet, Riigi Tugiteenuste Keskus, Maanteeamet jne) ning KKI teiste õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutustega (näiteks Häirekeskus, Päästeamet, Politsei- ja Piirivalveamet jne). Allikas: Rahandusministeerium RIHATO 2019 palgauuringu koondraport KeA palgapositsioon ei ole võrreldes eelmise aastaga muutunud, see on võrdlusgrupi madalam, seal teenitakse võrdluses teiste ametite ja inspektsioonidega 12% madalamat palka. Allikas: Rahandusministeerium RIHATO 2019 palgauuringu koondraport Keskkonnainspektsioonil on võrdluses teiste õigus- ja siseturvalisuse valdkonna asutustega palgapositsioon 7% madalam. Lk 75 / 94 6.3.3 Organisatsiooni kultuur ja tööandja maine Ühendametis on oluline tegeleda kahe erineva organisatsioonikultuuri ja tööstiiliga asutuse teenistujate motivatsiooni ja heaoluga. Teenistujad on need, kes ühendameti organisatsiooni väärtusi ametis sees ja ka väljapoole kannavad, selleks tuleb koos vaeva näha ning luua tööandja poolne väärtuspakkumine, kindlustunne ning muud teenistujaid toetavad tegevused. Teenistujate heaolu tagab madalama voolavuse ning hea tööandja kuvandi parimad edasikandjad on oma töötajad, kes tunnevad ennast organisatsioonis hästi ja saavad ennast teostada. 6.3.4 Personaliteenused Ühendameti loomisel koonduvad kahe liidetava asutuse personalivaldkonnad kokku ning tekib 6- liikmeline üksus. Liidetud üksuses on võimalus tõsta personaliteenuse kvaliteeti ning sisulist võimekust. 6.3.4.1 Värbamine ja valik Uute töötajate värbamisel ja valikul tekib võimalus luua heatasemeline värbamise ja valiku protsess, mille üheks osaks saab olema koostöö ülikoolide, keskkonnaühenduste ja – seltsidega. Oluline on luua tugev tööandja kuvand, mis lihtsustab värbamist ja valikut. Praktikabaasi ning praktikantide kaasamise hea juhitud protsess tagab uute töötajate järelkasvu ning tööandja maine edasikandmise. Värbamise oluliseks osaks siseturvalisuse valdkonnas on taustakontrollid, mille taset tuleb pidevalt parandada, vältimaks riske. 6.3.4.2 Personaliarvestus Personaliarvestus on koondatud RTK-sse, kuid ühendasutusse jääb endiselt töötajate tööle vormistamine, käskkirjade, töölepingute vormistamine, mille alusel RTK teeb kanded personaliarvestuse programmi SAP. 6.3.4.3 Koolitus ja arendus KKI koolituseelarve oli 2019. aastal 52 000 eurot ja KeA koolituseelarve 77 000 eurot. Koolituseelarvete konsolideerimine annab suurema võimaluse säästlikumaks koolitamiseks ning peamine rõhk saab olema ühendameti juhtide arendamisel ning meeskonnatöö tõhustamisel. Ühtne juhtide arendamine (ühtse arendusprogrammi loomine) aitab kaasa kahe erineva asutuse juhtide koostööle, meeskonnavaimule ning üldise hea meeskonnatöö tagamisele. Lk 76 / 94 6.3.4.4 Töötervishoid ja –ohutus Töötervishoiu ning –ohutuse valdkonnas tekivad spetsialiseerumisel oluliselt paremad võimalused teenistujate juhendamise ja väljaõppe korraldamisel. Eriti oluline on maandada välitöös tekkivad riske veesõidukite, maastikusõidukite ning spetsiifiliste välitööseadmetega. Ühendametis tekivad head võimalusi teenistujatele pakutavate hüvede ühtlustamiseks, näiteks KKI hüvitab täna töötajatele kokkulepitud summa piires SportID keskkonnas sportimiskulusid. KeA pole hetkel SportID-ga liitunud ning pole teenistujatele sportimiskulusid hüvitanud. Samas liiguvad mõlema asutuse ametnikud välitöödel ning vajavad selleks head füüsilist valmisolekut. Ühendametis spordikulude ühtlustamine läheb hinnanguliselt maksma 60 000 eurot. Tähelepanuta ei saa jätta ka vaimse tervise toetamist, kuna ühendameti töötajad tegelevad päevast-päeva kodanike nõustamise, järelevalve ning uurimistoimingutega, see eeldab kõrget stressitaluvust. Vaimse tervise toetamiseks saab pakkuda töötajatele ennetavaid loenguid ja eneseabi koolitusi. 6.3.5 Ühendamisega seotud koondamiskulud Ühendameti loomisel tekivad ühekordsete kuludena koondamistasud, mis nähakse ette ühendamise eelarves. Koondamiskulusid on võimalik arvestada peale struktuuri ettepaneku lõpliku valmimist ning selle põhjal peetud esmaseid läbirääkimisi teenistujatega. Koondamisolukorrad tekivad eelkõige neis valdkondades, kus liidetakse kahe asutuse sarnast tööd tegevate teenistujate sarnased teenistuskohad. 6.4 Õigusvaldkond Ühendameti peamine võit seoses õigusvaldkonnaga on ühendametiga kaasnev loomulik kohustus ühtlustada õiguslikud seisukohad ühes majas. Ehkki fundamentaalsete küsimustena ei ole KeA ja KKI vahel olulisi probleemseid teemasid, on varem esinenud probleemidele otsitud ühiselt lahendusi ning neid ka leitud. Toome siin välja mõned näited sellisest tänaseks lahendatud küsimustest:  Lahknev arusaam kaitsealadel sõidukite kasutamisest. Kas lubatud on kaitsealal sõitmine teedel, või on lubatud üksnes sõitmine „selleks ettenähtud teedel“?  Kohati on riikliku järelevalve pädevus kattuvalt lisaks KKI-le ka KeA-l metsaseaduse46 ja maapõueseaduse näitel. Seega ei ole mõnikord selge, milline asutus peaks järelevalve raames sundi rakendama. 46 Metsaseadus § 25 lg 8: „Kui metsa uuendamise võtete rakendamine on kohustuslik, kuid metsaomanik ei ole neid kahe aasta jooksul pärast metsaosa hukkumist või raiet rakendanud /…/, teeb Keskkonnaamet metsauuendusekspertiisi alusel metsaomanikule ettekirjutuse uuendamise võtete Lk 77 / 94 Ühendameti loomisel muutuvad mitmed protsessid lihtsamaks ja järelevalvega tegeleva ametniku saab vajadusel kaasata näiteks kaitse-eeskirjade loomise protsessi või loamenetlusse algusest peale ning spetsialistid vaidleksid omavahel sõnastuse selgeks juba selle varajastes faasides, mis tagab kiirema menetluse ka lõppkliendile. Täna koosneb KeA üldosakonna koosseisus olev õiguse valdkond kuuest juristist ning KKI õigusosakond viiest inimesest, kellest 4 on juristid. Hiljutiste struktuurimuudatuste raames on KKI väärtegudega tegelevad menetlejad koondatud ühte osakonda, kuhu koondub kokku 5 menetlejat. Seega on mõeldav, et ühendameti tingimustes tekib ühendametis kaks õigusvaldkonnaga kokku puutuvat üksust – senise KeA õigusosakonna baasil üksus, mis tegeleb loamenetluse, vaiete, õigusteeninduse ja õigusloome küsimustega ning KKI poole baasil rohkem menetlusliku iseloomuga üksus, mille ülesandeks on lahendada menetlusi väärteoasjades. Antud üksuste liitmisest silmnähtavat kasut ei tekiks, kuna nende töö iseloom on niivõrd erinev. Keskkonnaameti otsuste peale on esitatud aastatel 2009-2019 kokku 379 vaiet, millest vaidlustaja kasuks on lahendatud vaid 15,3%. Keskkonnaamet on võitnud kokku aastatel 2009-2019 kokku 88,3% kohtuasjadest seoses keskkonnaküsimustega, osaledes kokku 244-s kohtuvaidluses. Täna iseloomustab spetsialistide väitel KeA õigusvaldkonda liialt madal palgatase ning ülekoormatus. Kompetentsi hoidmiseks õigusvaldkonnas tuleb tagada olemasolevate juristide konkurentsivõimeline palgatase. Kummaski asutuses ei ole eraldi juriidilisi ametikohti, mis tegeleks ainult tugifunktsioonide juriidilise teenindamisega nagu töölepingud, vaidlused töötajatega, hanked või lepingud. KKI õigusvaldkonna kokkuvõte numbrites 47: Aasta 2017 2018 2019 Arv 113 81 114 Väärteomenetlused 32 26 61 Võidetud 14 8 23 Osaliselt võidetud 8 5 9 Kaotatud 10 1 10 Pooleli 12 20 Tsiviilhagid 57 36 35 sh krim men. raames 20 17 20 Võidetud 25 20 12 rakendamiseks. /…/Kui ettekirjutus ei ole selles märgitud tähtajaks täidetud, rakendab Keskkonnaamet sunnivahendit. Kui Keskkonnaamet rakendab sunnivahendina sunniraha, on sunniraha ülemmäär 1300 eurot ühe hektari kohta.“ https://www.riigiteataja.ee/akt/129062018033?leiaKehtiv 47 KKI järelevalve statistika täpsemaid aruandeid saab vaadata siit: https://www.kki.ee/et/jarelevalve-statistika-0 Lk 78 / 94  kompromiss 11 1 5 Kaotatud 4 0 1 Pooleli 17 15 16 Võlgniku surm 1 Haldusmenetlusi 16 18 17 Võidetud 2 1 9 Kaotatud 0 4 4 Pooleli 14 13 4 Kohtuistungeid 58 54 58 Kirjalikke menetlusi 75 27 43 Ühendameti loomise ettevalmistamiseks moodustatud õigusvaldkonna töörühm koosneb mõlema asutuse õigusvaldkondade töötajatest. Töörühm tugines suuresti varasemate ühendamiste käigus tehtud tööle. Valmistati ette kahe juriidilise analüüsi lähteülesanded. Õigusvaldkonna töörühma edasine töö jätkub suuresti peale seaduseelnõu menetlemist riigikogus ning töö sisuks on ennekõike uue ameti põhimääruse koostamine. 6.5 Strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine Mõlemad asutused kasutavad sisemise finantstugiteenuse pakkumiseks samu infosüsteeme. Fitek, RTIP, SAP BO aruandluskeskkond, TPIS (tööplaanide infosüsteem) on valitsemisalas kasutusel laiemalt. Samuti kasutatakse KeM tasandil kinnitatud toimemudeleid ning finantstugiteenuse osutamisel toetutakse RTK abile. Kuivõrd infosüsteemid ning toimereeglid on samad, siis muudab see ühendamise finantsjuhtimise vaates suhteliselt lihtsaks. Käivitusplaani rakendamisel tuleb TERE kontekstis koostada senise kahe kulumudeli asemele üks ühine mudel. Ka tuleb ühtlustada sisemised korrad, kasutades mõlema asutuse parimaid praktikaid. Strateegilise planeerimise vaates erinevad KeA ja KKI märksa rohkem ning analüüsi kontekstis keskenduti ainult riikliku järelevalve planeerimisele ja rakendamisele erisuste kaardistamisele. KKI-l on 26 ning KeA-l seitsme seaduse alusel riikliku järelevalve pädevus. Moodustataval ühendametil on pädevuste liitmisel riikliku järelevalve pädevus 28 seaduse alusel. Lisaks pädevuste liitmisele tekib sünergia KKI riskianalüüside ning ohuprognooside koostamise ja järelevalve ressursiarvestuse ning tegevuste planeerimise laiendamisel. KKI kasutab järelevalve Lk 79 / 94 planeerimiseks nn ressursiarvestuse põhist lähenemist. Metoodika hindab olemasolevaid inspektoreid ning vajalike kontrollide arvu, mida tuleks plaanilisena järgmisel aastal teha. Samuti hinnatakse seda, mitu kontrolli jõuaks inspektor aasta jooksul teha, kui ta ainult ühe valdkonna kontrollidega tegeleks. Aasta tööplaani tegemisel koostatakse valdkonna ja objektipõhine ohuprognoos. KeA kasutab mõne valdkonna puhul sarnaseid elemente, kuid mitte läbivat ning ohuprognoose ei koostata. Asutuse ühendamisel tekiks lisaks pädevuste liitmisele ka sünergia KKI riskianalüüside ning ohuprognooside koostamise ja järelevalve ressursiarvestuse laiendamisel kõikidele valdkondadele. Finantsjuhtimise valdkonna hinnangu alusel valitsevad antud valdkonnas suhteliselt sarnased tööpõhimõtted ja distsipliin. Strateegilises planeerimises on asutuste vahel rohkem erisusi, kuid nende ühtlustamine ei ole samuti liiga töömahukas. Strateegilise planeerimise mõttes võib olla vajadus üle vaadata üksikute teenuste paiknevus ja üldistustase TERE projekti kontekstis. 6.6 Kommunikatsioon ja avalikud suhted Koostöö kommunikatsioonivaldkonnas on mõlemal asutusel väga tihe. Lisaks igapäevasele infovahetusele ja koostööle pressiteadete ning järelepärimiste osas on asutused juba kaks aastat valmistanud näiteks ühised kalendrid. Kommunikatsioonivaldkonnas töötab kahe asutuse peale kokku 3 inimest. Ometi on palju, mida juba täna tehakse väga hästi, ning on ka seda, mida täna ei jõuta ära teha. Näiteks on KKI suutnud igal aastal kokku panna inspektsiooni tegevust tutvustava aastaraamatu, mida KeA ei ole seni teinud.48 Ühendasutuses on võimalik sellised võimelüngad ületada. Kommunikatsioonitöörühma hinnangul muutuvad KKI ja KeA ühendamisel järgmised asjaolud: • Avalikkuse ja meedia jaoks muutub suhtlemine ja info saamine keskkonnavaldkonnas lihtsamaks. • Ühendameti teavitused ja sõnumid muutuvad ühtsemaks ja koordineeritumaks. • Seoses infokanalite vähenemisega on kliendi tähelepanu saamine kontsentreeritum ja lihtsam ning sisemisi ressursse ja oskusi ning teadmisi kasutatakse efektiivsemalt. Seoses ühendameti loomisega arutati eraldi mõlema asutuse sümboolikaga seonduvat. Keskkonnainspektsiooni sümboliks on kuldse sõõriga ääristatud sinine ring, mille keskel on valge vesiroos ja selle südamikus väikese riigivapi kujutis. 48 https://www.kki.ee/et/aastaraamatud Lk 80 / 94 Vastavalt ühendameti juhtrühma otsusele 29.12.2020 on ettepanek säilitada vesiroosi kujutis ühendatud Keskkonnaametis kui keskkonnainspektori ametitunnus ning kui menetlusõigust omava isiku eraldusmärk kasutamiseks vormiriietusel. Varrukaembleemina kasutatakse praktilisel kaalutlusel lihtsustatud embleemi ehk valge vesiroosi kujutist, mille keskel on väike riigivapp. Kõikidel muudel infokandjatel kasutatakse edaspidi ühtset asutuse sümboolikat. 6.7 Teabehalduse ja klienditeeninduse valdkonna temaatika Teabehalduse valdkonna alla on ühendatud küsimused, mis puudutavad väljapoole suunatud teenuseid nagu klienditeenindus, üldmeili kontaktid, veebilehe haldus, avaliku dokumendiregistri haldus ning sisemised teenused nagu dokumendihaldus, menetlussüsteemide töö korraldamine ja arhiivimine. Samas on terviklikult välja arendamata keskne andmehalduse ja –analüüsivõimekus, mis toetaks asutuste igapäevast operatiivset tegevust. Klienditeeninduse ja teabehalduse valdkonnas töötab KeA-s 2019. aasta lõpu seisuga 17 töötajat ning KKI-s 2. Samuti paraneb teenuskvaliteet lõppkliendile ka üldistes teenindusküsimustes, mis saavad olema osutatud spetsialiseeritult referentide poolt. Ühendamine ei too kaasa olulisi takistusi, muudatusi ega riske KeA ega KKI töös. Mõlemad asutused töötavad juba täna sama dokumendihaldussüsteemiga KIRKE ning kasutajad on selleks koolitatud ja vilunud. Ühendamise raames viiakse dokumendiregistri klassifikaatorid ühtsetele alustele. Märkimisväärne võit seoses ühendameti loomisega tuleneb ka omavahelise kirjavahetuse vähenemisest. 2019. aastal saadeti KIRKE dokumendihalduse süsteemis seoses keskkonnalubade väljastamisega kokku KKI ja KeA vahel 2928 kirja, mille keskmine vastamistähtaeg oli 18 päeva. See aeg mõjutab ka lõppkliendile osutatavat teenust. Spetsiifiliste menetlussüsteemidena kasutatakse asutustes andmebaase KOTKAS ja OKAS. Kuna valdkonnad on samad, on paljudel kasutajatel ristuvad kasutajaõigused ning ka siin ei näe asutused suuri riske. Ühendameti loomisel tuleb infosüsteemides vähesel määral ühtlustada klassifikaatoreid ja liigendusi, mis ei ole dünaamilised. Asutuste liitmisel säilitatakse keskkonnavaldkonna valvetelefon 1313 vähemalt järgneval kolmel aastal. Kodulehtede uuendamiseks ollakse valmis. Lk 81 / 94 6.8 Ühendameti struktuuri loomise põhimõtted Ühendameti struktuuri loomise põhimõtete sõnastamisel lähtuti järgmistest aspektidest:  õigusaktidega sõnastatud Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni põhiülesannetest;  Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni visioonist, missioonist ja väärtustest;  Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni arengukavadest;  Keskkonnaministeeriumi valitsusala ülestest prioriteetidest;  riigi teenusepõhise lähenemise suunistest;  Fontese poolt 2018. aastal läbi viidud Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaameti organisatsioonikultuuri uuringus väljatoodud töötajate ootustest;  Keskkonnainspektsiooni ja Keskkonnaameti viimaste aastate töötajate rahulolu-uuringute tulemustest ja trendidest;  Keskkonnaameti kliendinõukojas ning Keskkonnainspektsiooni valdkondlikes nõukodades klientide ja huvigruppide ootustest;  teiste riigiasutuste struktuuride analüüsist. Põhimõtete väljatöötamiseks kaasati juhtimiskonsultant Marko Rillo ning korraldati töötoad, kaasates KeA ja KKI tipp- ja keskastmejuhte. Töötubades tutvuti maailmapraktikate ja –trendidega ning erinevate mudelitega; samuti analüüsiti ühiselt huvigruppide ootusi, olemasoleva struktuuri piiranguid ja teiste Eesti riigiasutuste struktuuri ülesehituse põhimõtteid. Töötubades jõuti järelduseni, et vaja on suuremat fookust analüüsi- ja arendusvõimekusele; samuti sellele, et seniste struktuuride mehaaniline kokku tõstmine ei toeta kiiret lõimumist ja ühtse organisatsioonikultuuri omaksvõttu. KeA organisatsioon lähtub tänasel kujul peamiselt osutatavatest teenustest ning on funktsionaalselt osaliselt regionaalse ja osaliselt tsentraalse ülesehitusega (tsentraalse teenuse osutamise üksustes 74% ametikohtadest). KKI organisatsiooni struktuur on protsessipõhine ja enamuses maakondliku (75% töötajatest) ülesehitusega. Korraldavas pooles on kõrgem ja kitsam spetsialiseerituse tase võrreldes järelevalvega. Mõlemas organisatsioonis paiknevad töötajad üle Eesti, olles niiviisi klientide ja kogukondade lähedal. Eeltoodust lähtuvalt sõnastati järgmised põhimõtted, millele ühendameti struktuur peab vastama:  toetab riigi teenusepõhist lähenemist;  teenuseid osutame kliendi lähedal;  keskkonna- ja kliimapoliitika elluviimist toetab ennetus ja nõustamine, sh järelevalvetegevustes;  mõjusaks teavitustegevuseks ning asja- ja ajakohaste otsuste langetamiseks evime tugevat analüüsi- ja IT rakenduste tellimisvõimekust;  arengut, paindlikkust, vastutustundlikkust, avatust ja töötajate motivatsiooni soodustab mõistlik juhtimisulatus. Ühendameti teenuste läbitöötamine protsesside tasemel veel käib ja seetõttu on asutuse struktuur alles kavandamisjärgus. Ühendameti moodustamisel ei liideta asutusi mehaaniliselt, st tänased asutused ei ole moodustatava asutuse eraldiseisvad struktuuriüksused. Struktuur on juhtimisvahend ja oluline komponent, mis pärsib või Lk 82 / 94 võimendab seatud eesmärkide saavutamist. Kui tänased asutused moodustaksid ühendametis igaüks eraldiseisva struktuuriüksuse, siis selline ülesehitus ei võimaldaks saavutada oodatud muutust. Kõik asutuste senised teenused töötatakse läbi ja sarnased teenused koondatakse ühte osakonda. Ühendametis saavad olema sisuüksused, kus täidetakse teenuste arendamise, teenuste pakkumise ja teenuste pakkumise toetamisega seotud ülesandeid. Vajadusel luuakse osakonna sees eraldi alamüksuseid. Ühendametisse kavandatakse iseseisva otsustuspädevusega otseste korraldava iseloomuga teenuste osutamise (loamenetlused, kaitsekavad jne) ja järelevalve üksused. Nende juhtimine ja ülesannete täitmine korraldatakse nii, et nad säilitavad nõutud sõltumatuse. Selliseid lahendusi on teised riigiasutused rakendanud, sh näiteks Politsei- ja Piirivalveamet. Organisatsiooniüleseks valdkonnaks saab andmeanalüüsi, innovatsiooni ja koostöö üksus. See on koht, kus on võimalik töötada välja uusi teenuseid, neid katsetada ning mõjusid hinnata. Samuti on see üksus kohaks, kus koostöös erasektori, ülikoolide ja kolmanda sektori organisatsioonidega sünnivad mõjusad keskkonnavaldkonna uuendused. Teenuste põhjalikuma analüüsi järgselt selgub selle üksuse täpsem vorm ja paiknemine struktuuris. Lisaks eeltoodule saab ühendametis olema tagatud ka tugiteenuste (finantsjuhtimine, õigus, talendijuhtimine, haldus, dokumendihaldus jne) osutamine. Uues struktuuris lahendatakse ka sisekontrolli tugevdamise küsimus. Teatud teenuseid on võimalik pakkuda vaid tundes kohalikke olusid ja viibides kliendi või koostööpartneri lähedal. Selliste teenuste pakkumine toimub ka tulevikus kohapeal. Ühendameti puhul senine regionaalpoliitiline lähenemine jätkub ning töökohad saavad paiknema üle Eesti, võimalikult lähedal klientidele, koostööpartneritele ning töötajate elukohtadele. 6.9 IKT valdkonna küsimused ühendameti loomise kontekstis Keskkonnavaldkonnas on ühtse IKT teenuste pakkujaks KeMIT, kes pakub heal tasemel töökoha halduse ning esmase kasutajatoe teenuseid. Sarnaselt riigi teiste IT asutustega ei ole tulenevalt alarahastusest KeMIT-il piisavaid ressursse tarkvarasüsteemide legacyst vabanemiseks ja piisavas mahus IKT arenduste toetamiseks. Olulist tugevdamist vajab ka KEMIT-i võimekus toetada ärianalüütika rakendamist üle KeM haldusala. Teenuste kvaliteedi tõstmine, efektiivsuse tõstmine ja töökorralduse optimeerimine on ühendametis võimalik enamasti juhul, kui seda toetab nii IKT arenduste võimekus kui õigusliku keskkonna arendamine. Analüüsi käigus toodi esile vajadust KEMIT-i teenuste arendamiseks. Kui seni on KeMIT üldjuhul haldusala asutustele partneriks vaid IT tehniliste küsimuste osas, tuntakse enam vajadust IKT partneri järele, kes toetaks asutuste analüüsi- ja arendustegevusi sisulisemalt. Alternatiiviks on luua sarnane võimekus tagasi asutustesse endisse (nn targa tellija, äriarhitektuuri jm funktsioonid). Lk 83 / 94 KeMIT kiituseks tuleb märkida, et IT infrasüsteem ja haldus on hästi ja tsentraalselt korraldatud, ITIL-i standarditele vastavalt on asutuste infovarad kaardistatud ja hallatud. Vastavalt on KeMIT infovarade registrisse kantud KeA puhul 11 IT teenust, KKI-l 6 teenust ja KAUR puhul 41 eraldiseisvat IT teenust. KAUR IT teenused on väga suures osas seotud ilmavaatlusega ning sellega seotud teavitus- ja hoiatussüsteemidega. Esitatud vajadused tulenevad otseselt ka valdkondlike infosüsteemide arendusvajadustest ja nii KKI kui ka KeA kokkupuutest nimetatud süsteemidega. Näiteks väidavad KKI esindajad, et nende jaoks on probleemne infosüsteemi PROTO49 haldamine KAUR poolt ning selle funktsioonide arendamata jätmine osades, mis võimaldaksid paremini korraldada järelevalvet. Sama kehtib ka süsteemi PAKIS50 kohta. Käesoleva töö raames ei olnud kahjuks võimalik kaardistada konkreetsete asutuste tegevuste kõiki seoseid valdkondlike infosüsteemidega ning teha tulenevalt olemasolevast praktikast lõplike järeldusi või anda lõplike soovitusi küsimuses, kas infosüsteemide haldamine, arendamine ning paiknemine asutuste struktuuris on korraldatud optimaalselt. Ühendameti moodustamine toob selgelt esile vajaduse KEMIT-ile täiendavate ressursside eraldamiseks nii tööjõu kui rahastuse osas, et suurendada vajalikku võimekust süsteemide jätkusuutlikuks haldamiseks ja arendamiseks. Samuti toetab kogutud info vajadust KeM algatatud valitsemisala fookusteemade analüüsi ja suurema rolliselguse järele ka valitsemisala IKT teenuste haldamise ja arendamise korralduses. Tänane olukord näitab, et KEMIT-is on vastavad oskused ja võimekus neid kasvatada küll olemas, kuid nende realiseerimiseks tuleb leida täiendavaid ressursse. 49 Probleemtooteregister, https://tvr.envir.ee/tvr/proto/welcome 50 Pakendiregister, https://tvr.envir.ee/tvr/pakis/welcome Lk 84 / 94 7 Ühendamisprotsessi läbiviimine 7.1 Rakenduskava ja kommunikatsiooniplaan Senine ühendameti loomise protsess on tuginenud mõlema asutuse, KeM ja KAUR ekspertide poolt moodustatud töörühmade tööle. See omakorda on olnud parim meetod, mis on võimaldanud valmistada mõlema asutuse meeskond ette eelseisvateks muudatusteks. Kuna KeA ja KKI ühendamist on planeeritud juba varem, on paljudes tehnilistes küsimustes rakendusplaanid olemas ning asutused on valmis muudatuse läbiviimisega koheselt edasi minema pärast Riigikogu otsust. Samas on seekordne ühendamise plaan erinev, kuna asutuste liitmine on kavandatud sisulise liitmisena, mille käigus vaadatakse üle ka teenusprotsessid. Seetõttu asutakse tegelikku rakenduskava koostama vahetult pärast Vabariigi Valitsuse otsust, et tagada võimalikult sujuv uue Keskkonnaameti käivitumine alates 01.01.2021. Asutuste ühendamise otsuse järgselt sisulised töörühmad looduse ja keskkonnavaldkonnas jätkavad 2020. aasta jooksul oma tööd eesmärgiga üle vaadata võimalikult palju sisulisi tööprotsesse ning viia sisse vastavad muudatused võimalusel ka juba enne asutuste formaalset liitmist. Usume, et tööprotsesside ajakohastamine on pidev protsess ning see jätkub pärast asutuste tegelikku liitmist. Muudatuste ettevalmistamiseks on KeA ja KKI kõikide juhtide tasandil peetud tänaseks kaks arendusseminari, kus on arutatud detailides liitmisega seotud küsimusi ning samuti on plaanis kaks sarnast ettevalmistavat ja informatiivset seminari pidada ka pärast ühendamisotsuse tegemist Riigikogu poolt. Sisekommunikatsiooni arendamiseks ja töötajate informeerimiseks on KeA ja KKI peadirektorid detsembris 2019 teinud ühise ringsõidu kõikidesse piirkondlikesse kontoritesse tutvustades ühendamise eesmärke. Kohtumistel osales üle 60% mõlema asutuse töötajatest. Samuti edastatakse regulaarset infot ühendamise projektist siseveebi ning teabekirjade kaudu. Üldine töötajate meelsus KeA ja KKI ühendamise suhtes on positiivne. Kaalumisel on võimalus 2020. aastal ka KeA ja KKI ühiste suvepäevade või valdkondliku arendusseminari korraldamiseks. Lk 85 / 94 7.2 Valdkonna esindusorganisatsioonide kaasamine KeA on informeerinud oma kliendinõukoda ühendamisega seotud plaanidest tänaseks juba kahel korral. Sama on teinud KKI. Ennekõike on olnud selliste kohtumiste eesmärgiks anda informatsiooni tegevuse kohta ning maandada võimalikke riske. Plaanitakse ka teavitusüritust valdkonna huvirühmadele, kuid seda pärast valitsuskabineti otsust. Pärast kabineti otsust on plaan teha avalikuks ka rahandusministeeriumi tellimusel valminud analüüsid või vähemalt nende kokkuvõtted. Edasise Riigikogus toimuva menetluse raames on mõlema asutuse juhtide eesmärk olla avatud ning valgustada ühendamisega seotud küsimusi võimalikult laiale avalikkusele. Tegutseme parema elukeskkonna nimel! 7.3 Riskide maandamine KeA ja KKI liitmisel Ühendamisega seotud riskide maandamisega on tegeletud nii asutuste juhtkondade, töörühmade kui ka juhtrühma tasandil. Suurimaks avalikuks riskiks võib pidada edasises avalikus kommunikatsioonis ekslikel alustel põhinevate argumentide kasutamist, milleks on ennekõike väide, et KKI teostab järelevalvet KeA tegevuse üle. Usume, et nimetatud argumendid on piisava selgusega diskussioonist kõrvaldatud tellitud õigusanalüüside raames. Sisemiste riskidena võib pidada suurimaks kahte – toimetulek palga mahajäämusega ning võimalikud korruptsiooniriskid. Palga mahajäämuse küsimus põhjustab hirme mõlemas organisatsioonis. KKI töötajad (kelle palga keskmine mahajäämus on väiksem) kardavad, et nende palgatõusud viibivad aastaid, kuna enne on vaja järgi aidata KeA palgatase. Osadel KeA töötajatel on tänini kogemus 2009. aastal toimunud KeA moodustamisest, mille raames kahe asutuse palgatasemed olid erinevad, kuid erisused püsisid aastaid ning ei ole tänini lõplikult likvideeritud. Antud asjaolu ainuüksi vähendab töötajate usku muudatustega kaasnevate võimalike positiivsete tulemuste saavutamisse. Korruptsiooniriskide maandamise osas on ettepanek alustada sisekontrolli üksuse tugevdamisega võimalikult kiiresti ning juhte täiendavalt koolitada. Sisekontrolli üksuse tugevdamine võimaldab paremini täita ka teisi tugifunktsioone – näiteks taustakontrollide teostamine, mis on puutumises ka personalijuhtimisega. Vastavalt ekspertide hinnangutele on mõistlik sisekontrolli tugevdada ajutiselt ning vähendada jälle 2-3 aasta möödudes, kui põhilised rutiinid on paigas. KeA ja KKI on juba täna väga tihedat koostööd tegevad asutused. Oluline erinevus seekordse ja varasemat liitmiskatse vahel on töötajate ja juhtide suurem kaasatus aruteludesse ja otsustamisse mitmel tasemel. See tähendab ka seda, et nii eelmise kui käimasoleva liitumisprotsessi ettevalmistamisel tehtud Lk 86 / 94 positiivset tööd tuleb jätkata ka pärast seda, kui otsus on Vabariigi Valitsuse kabineti tasemel tehtud ning seaduseelnõu menetlus Riigikogus käib. Parim viis raskuste või ebakõlade ületamiseks on avatus ja ühine töö lahenduste leidmiseks. Sellel põhjusel jätkavad asutuste vahel pariteetselt moodustatud töörühmad tööd ka 2020. aasta jooksul ning osaliselt ka pärast ühendameti moodustamist. Ühtse kultuuri ja väärtushinnangute ruumi süvendamiseks planeeritakse kahe asutuse vahel ühistegevusi juba 2020. aasta jooksul. Riskid Maandamismeetmed Avalikkuse negatiivne reaktsioon. Avalikkus ei Tugev väliskommunikatsioon ühendamise mõista reformi eesmärki ega näe selleks vajadust. põhimõtete selgitamiseks tagab kiired vastused tekkivatele küsimustele. Oluline on suhelda valdkonna ning klientide esindus- organisatsioonidega ja anda nendele kõige adekvaatsem info toimuvast. Avaldada võimalikult palju ettevalmistatud analüüsidokumente. Ühendamise raames ei suudeta piisava tempoga Palgamediaani mahajäämuse leevendamine ühtlustada töötajate hüvesid ning palgatasemeid, koostöös ministeeriumiga ning probleemi olemuse mis toob kaasa töötajate voolavuse suurenemise teadvustamine ka väljapoole ühinejate ringi. ning demoraliseerituse ja tulemuslikkuse languse. Aktiivne probleemi tutvustamine otsustajatele. Kaasneb suurenenud korruptsioonirisk. Sisekommunikatsioon tegevustest, muudatuste ajakavast ning saavutatud võitudest. Juhtimiskultuuri arendamine. Asutuste liitmisel tekkivat „segadust“ on mõnedel Korruptsiooniriskide vähendamisele suunatud klientidel võimalik ära kasutada soodsate otsuste juhtide koolitustega alustatakse juba enne saavutamiseks või vaidluste lõpetamiseks. ühendameti käivitamist. Sisekontrolli funktsiooni tugevdatakse enne uue asutuse käivitamist. Ühendasutus jäetakse „omas mahlas KeM algatusel haldusalas läbiviidav marineerima“ ning ei arvestata seoseid haldusala fookusteemade korrastamine aitab kaasa asutuste vahel ega sisemise korrastatuse ühendasutusest väljapoole jäävate tööprotsesside täiendavaid vajadusi. korrastamisele ning nende protsesside jaoks loogiliste asukohtade leidmisele. Haldusala funktsioonid tuleb asutuste vahel loogiliselt korraldada. KeM juhtkond kui muudatuse omanik toetab ühendameti moodustamist nii sõnades kui tegudes. Lk 87 / 94 Ühendasutuses ei tule oodatud lisandväärtust, Sisuvaldkondade töörühmade töö jätkamine näiteks valdkondade sünergia ei hakka tööle. ettevalmistusperioodil ja pärast ühendameti käivitamist. Valdkondade omavahelise koostöö korraldamine läbi ühiste ettevalmistusplaanide ja võimalusel osade muudatuste kohene realiseerimine. Piisav infovahetus, näiteks regulaarsete töökoosolekute korraldamine. Analüüsivõimekuse kui valdkondade vahelise „ühenduslüli“ tugevdamine. Samuti klientide esindajate ning valdkonna vabaühendustega pideva koostöö tegemine ja võimalusel ühtsete seisukohtade väljaandmine ühiskonnale. IT valdkonna tugi ühendamisele on nõrk, mille Regulaarne koostöö KeMIT-i juhtkonna ja tulemusena ei ole võimalik realiseerida loodetud ühendamise IT projektijuhiga; IKT võimekus ning sünergiat järelevalve ja loamenetluse valdkonna arendused on kaetud eelarve ja ressurssidega. andmetöötlusest. Ühendamise ajakavaga seotud probleemid. Liiga Aktiivne sisekommunikatsioon ja töötajate õigel kiire või liiga aeglane edasiliikumine. Otsuste ajal kaasamine. Otsustajate ajakavade venimine võib mõjuda töötajatele adekvaatne juhtimine. Struktuuriga seotud demoraliseerivalt. muudatuste toomine võimalikult lähedale struktuuri avaldamisele – muudatuste läbiviimine juba enne ühendamise lõpptähtpäeva. Teatud valdkond või ülesanne võib saada liiga Valikud optimeeritavate protsesside osas tehakse vähe tähelepanu või ressursse. spetsialistide poolt ning töötajaid kaasates. Tegeletakse olulisemate protsessidega ning ebaolulistelt suunatakse ressursid mujale. Tasakaalustatud strateegiline planeerimine. Organisatsioonikultuuride erinevus võib Organisatsioonikultuuri ja käitumispõhimõtete põhjustada raskusi ühendamisel ja koostööd ühine defineerimine ja rakendamine töötajate tulevikus. tagasisidestamisel ja eesmärgistamisel. Selleks juhtide koolitamine. Rakendusperioodil pidev koostöö julgustamine ning organisatsioonide ühisürituste korraldamine. Ei järgita korraldava poole ja järelevalve Ühendasutuse loomisega kaasnevat riski sõltumatuse printsiipi. sõltumatusele saab maandada korraldava ja järelevalve poole eraldamisega peadirektori eri asetäitjate alluvusse ning otse peadirektorile alluva keskkonnakuritegusid uuriva üksuse jätkamisega Lk 88 / 94  ja sisekontrolli tugevdamisega vastavalt ekspertide antud soovitustele. Juhtide ja töötajate väsimus seoses Piisav ja aus sisekommunikatsioon. Esimesel ühendamisega. Oht motivatsiooni languseks ja võimalusel uue struktuuri kohtade täitmise vabatahtliku voolavuse kasvuks. põhimõtete otsustamine ja edasise suhtes kindluse andmine (nii juhtidele kui töötajatele). 7.4 Olulisemad analüüsi käigus ilmnenud probleemid ja puudused 7.4.1 Konkurentsivõimelise palga tagamine Tänases KeA-s ja KKI-s on üheks suuremaks probleemiks konkurentsivõimelise palga pakkumine. Mõlemad asutused on maha jäänud võrreldavate avaliku teenistuse tööperede palkadest. Samuti on palgaerinevus asutuste vahel, mis tekitab ka ühinemisega seoses hirme ja pingeid. Palkade konkurentsivõime küsimus võib tekitada ka ebavõrdsust asutuste vahel, luua korruptsiooniriske, vähendada tööviljakust ning suurendada kaadrivoolavust. Ühendamisega seoses on vajalik palgatasemete võrreldavuse saavutamine ning samuti ka järgi aitamine võrreldavate tööperedega AT sees. 7.4.2 Ühendasutuse analüüsivõimekus Info kogumise ja analüüsimise võimekus on efektiivse järelevalve võtmekoht. Täna ei ole asutustel kaasaegset analüüsivõimekust. Järelevalves aitab analüütika ning klientide nügimine suunata neid ootuspärase ja õiguskuuleka käitumise poole. Oleme veendunud, et ühendametis tuleb analüütilist võimekust suurendada ning antud valik toob kaasa võimaluse suurendada keskkonnatasude laekumist ja aitab kaasa ka asutuse üldise palgataseme suurendamisele. Lk 89 / 94 7.4.3 Metsandusvaldkonna temaatika Metsandusvaldkonnas tõime looduse töögrupi töö tulemusena välja ettepaneku anda KeA metsaseemne labori ülesanded üle PMA Saku laborile, mis on atesteeritud samal tasemel ning kus tegevused on korraldatud ressursiefektiivsemalt. Samuti juhime tähelepanu, et metsandusvaldkonnas on KAUR kooseisus üksused, mis tegelevad läbi metsakorraldajate kutse andmise ning metsakorraldusettevõtete litsentseerimise sisuliselt loamenetluslike küsimustega, mis muudes valdkondades on koondatud KeA-sse. Analüüsis tuleb samuti tähelepanu pöörata asutuste senistele rollidele. Kuna üks KeA ja KKI baasil loodava ühendameti sisulisi argumente on sünergia saavutamise võimaluse loomine nõustava järelevalve vahel, siis käesoleval juhul jääb metsanduses selline sünergia saavutamata. Teeme ettepaneku KeA metsaseemne labori funktsioonide üleandmiseks PMA Saku laborile. Teeme ettepaneku ühendameti loomisega paralleelselt täiendavalt analüüsida mõjususe aspektist metsakorralduse funktsioonide ja valdkonna loamenetluse toomist KAUR-ist loodavasse ühendametisse. 7.4.4 Seire korraldus ning KAUR-i ühendamise temaatika Vastavalt lähteülesandele vaadeldi käesoleva analüüsi raames KAUR-i üksikute teenuste kattuvuse küsimusi. See tähendab, et KAUR-i esindajad osalesid looduse ja keskkonna töörühmades ekspertidena, kuid ei osalenud tugiteenuste töörümades, mistõttu on vaadeldud ainult töö põhiprotsesside võimalikku kattuvust ja viise efektiivsuse saavutamiseks. Mitmetes teenustes nagu seire, loodusväärtuste kaitse alla võtmine, looduskaitselised tööd ja uuringud ning ka metsanduse valdkonna küsimused, on mõistlik KeM juhtimisel algatatud analüüsi järel otsustada asutuste tulevane rollijaotus, mis arvestaks KeM haldusala asutuste eesmärke ja pädevusi ning ka võimalust need funktsioonid tervikuna ja koos koosseisudega loodava ühendametiga liita või vastupidi. Käesoleva analüüsi esmaseks fookuseks on KeA ja KKI teenusprotsesside küsimused. Tulenevalt asjaolust, et KAUR-i kui hallatava asutuse funktsioonide jaotuse saab otsustada keskkonnaminister eraldiseisvalt ning ilma Riigikogu menetluseta. Seega teeme ettepaneku KAUR teenuste liitmise küsimuses langetada otsused, kui on läbi viidud KeM fookusteemade analüüs ning kui ühendameti loomise otsus KeA ja KKI põhjal on saanud valituskabineti heakskiidu. Lk 90 / 94 7.5 Ühendameti loomisega oodatud tulemused KeA ja KKI ühendamine toob endaga loodetavasti kaasa järgmised tulemused:  Keskkond on paremini hoitud ja elurikkus kui ühiskondlik hüve tagatud;  Kodanikud ja keskkonnavaldkonna kliendid saavad kiiremini ja mugavamalt senisest parema teenuse;  Riik saavutab oma keskkonnakaitselised eesmärgid efektiivselt ning väiksema kuluga;  Keskkonnavaldkonna teemad on adekvaatselt ühiskonnas teadvustatud, millega kaasneb käitumisharjumuste muutumine puhtama elukeskkonna saavutamiseks;  Väärtuspõhiselt juhitud riigiasutuses on igal töötajal võimalik mitmekülgselt areneda saades samal ajal konkurentsivõimelist töötasu. 7.6 Analüüsi kokkuvõte Analüüsi tulemusena on Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni liitmine perspektiivikas. Asutuste liitmine ei ole vastuolus põhiseadusega, aitab oluliselt säästa avalike vahendite kasutust ning saavutada keskkonnakaitses paremaid tulemusi. Lk 91 / 94  Kasutatud allikmaterjal 1. Rahandusministeerium, Suuremahulised reformid riiklikes organisatsioonides. Tallinn 2019. Kättesaadav: http://bit.ly/2PXgWIO 2. Rahandusministeerium, Praxis, Riigi kui tööandja personalipoliitika valge raamat. Tallinn 2014. Kättesaadav: http://bit.ly/2PZU1g3 3. Rahandusministeerium, Riigiülesannete analüüs. Tallinn 2016. Kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigivalitsemise-reform 4. AS PricewaterhouseCoopers Advisors ja SA Poliitikauuringute Keskus PRAXIS (2016) Valitsussektori asutuste juriidiliste vormide ja teenuste delegeeritavuse analüüsimetoodika, Kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigivalitsemise-reform 5. E. Heldna, J. Järve jt. Keskkonnavaldkonna korruptsiooniriske kaardistav ning korruptsiooni ja pettusi vältivate meetmete uuring. Lõpparuanne. Tallinn, 2018 Kättesaadav: http://bit.ly/2ZpObHK 6. Doing The Right Things (IED) Combined guidance 2018 https://www.impel.eu/wp- content/uploads/2019/01/FR-2018-17-Tool-Combined-guidance-DTRT-IED.pdf 7. Ernst & Young Baltic AS (2013) Avaliku sektori äriprotsessid: Protsessianalüüsi käsiraamat. Tellija Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium koostöös Riigi Infosüsteemi Ametiga https://www.mkm.ee/sites/default/files/protsessianaluusi_kasiraamat.pdf 8. Organization Management Group. BPM standard – process maturity model. Kättesaadav: https://www.omg.org/spec/BPMM/About-BPMM/ 9. PWC, Rahandusministeerium, Valitsussektori asutuste juriidiliste vormide ja ülesannete analüüsimetoodika. Tallinn 2017. Kättesaadav: https://www.rahandusministeerium.ee/et/system/files_force/document_files/vs_asutuste_analuusi metoodika.pdf?download=1 10. Riigikontroll, Ohtlike ja radioaktiivsete jäätmete käitlemise järelaudit. Tallinn 2018. Kättesaadav: https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2469/Area/15/language/et-EE/Default.aspx 11. Fontes Palgakonsultatsioonid OÜ, KeA ja KKI organisatsioonikultuuri uuring 2018. Asutusesisene materjal. Lk 92 / 94  Eelnõud: 1. Keskkonnaministeeriumi keskkonnateenistuse, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Kiirguskeskuse Keskkonnaametiks ühendamisega seonduv Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus 367 SE, Algatatud: 16.10.2008, Tutvutud: 16.12.2019. http://bit.ly/2F7n9M9 2. Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) 710 SE, Algatatud: 08.10.2018, Tutvutud: 01.12.2019. http://bit.ly/2St8brC 3. Vabariigi Valitsuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (Keskkonnaameti ja Keskkonnainspektsiooni ühendamine) 789 SE, Algatatud: 14.01.2019, Tutvutud: 01.12.2019. http://bit.ly/2ZnO3IS Lisad: 1. OÜ Advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co, Keskkonnavaldkonna ühendameti moodustamise juriidiline analüüs järelevalvefunktsiooni sõltumatuse tagamise riigiõiguslike põhimõtete osas. Tallinn 04.02.2020 2. Erkki Koort, Keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise õiguslik analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks, mis on seotud organisatsiooni struktuuriehituslike ja menetlustaktikaliste küsimustega, kokkuvõte. Tallinn 01.2020 3. Erkki Koort, Keskkonna valdkonna ühendameti moodustamise õiguslik analüüs korruptsiooniriskide maandamiseks, mis on seotud organisatsiooni struktuuriehituslike ja menetlustaktikaliste küsimustega. Tallinn 01.2020 4. Politsei- ja Piirivalve amet, PPA seisukohad, 28.01.2020 kiri nr. 1.1-16/66-2. Tallinn 01.2020. Lk 93 / 94