Vaideotsus

MINISTRI KÄSKKIRI Tallinn 07.02.2020 nr 26 Sihtasutus Tartu Loomemajanduskeskus [email protected] Vaideotsus Lähtudes perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lõigetest 2 ja 3 ning haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-st 83, vaatas Kultuuriministeerium (edaspidi rakendusasutus) läbi vaide Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse (edaspidi rakendusüksus) 04.12.2019. a otsusele, millega jäeti rahuldamata Sihtasutuse Tartu Loomemajanduskeskus (registrikood 90011415) (edaspidi Vaidlustaja) taotlus EU53592 projektile „Lõuna-Eesti loomemajanduse ja selle sidusvaldkondade innovatsiooni-, ekspordi- ja arendusprogramm X- RADAR“ (edaspidi projekt või taotlus). Faktilised asjaolud Vaidemenetluse käigus kogutud materjalidest nähtub, et Vaidlustaja esitas 19.09.2019. a rakendusüksusele taotluse kultuuriministri 30.12.2014. a määruse nr 12 ”Loomemajanduse tugistruktuuride, ühisprojektide ja ekspordivõimekuse arendamise toetamise tingimused ja kord” (edaspidi Määrus) § 6 lõike 1 punktis 2 nimetatud tegevusele toetuse saamiseks. Rakendusüksus vaatas taotluse läbi ning leidis, et nii Vaidlustaja kui taotlus vastavad Vabariigi Valitsuse 21.08.2014. a määruse nr 133 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse taotlemise ja taotluste menetlemise nõuded ja tingimused toetuse andmise tingimuste määruse kehtestamiseks“ (edaspidi Taotluste menetlemise määrus) §-s 2 ja 4 ning Määruse §-s 10 ja 12 sätestatud nõuetele. Rakendusüksus tegi 04.12.2019. a otsuse taotluse rahuldamata jätmise kohta. Oma otsuses juhindus rakendusüksus Taotluste menetlemise määruse §-st 2 ja 4, § 7 lõikest 3, § 8 lõike 2 punktist 5 ja lõikest 5, Määruse §-st 10 ja 12, § 16 lõigetest 1 ja 2, §-st 18, § 19 lõigetest 1 ja 3, § 20 lõikest 3 ning ettevõtluse ja ekspordivaldkonna hindamiskomisjoni 06.11.2019. a protokollis nr 1.2-1/19/126 tehtud ettepanekust. Vaidlustaja esitas rakendusüksuse otsuse peale 08.01.2020. a vaide. Rakendusüksus edastas vaide rakendusasutusele 10.01.2020. a. Vaide edastamisega rakendusasutusele otsustas rakendusüksus loobuda HMS § 80 lõike 2 järgsest võimalusest vaie ise rahuldada. Vaidlustaja põhjendused ja nõue Vaidlustaja on seisukohal, et otsus on õigusvastane ja tuleb kehtetuks tunnistada. Rakendusüksus on taotluse hindamisel oluliselt eksinud, jättes arvestamata Määrusest ja enda kehtestatud hindamismetoodikast tulenevad nõuded ja tehes määrava tähtsusega kaalutlusvigu. Otsus rikub Vaidlustaja subjektiivseid õigusi, kuna ebaõige otsuse tõttu jäi taotlus rahuldamata ja projektile toetus eraldamata. Taotluse korrektsel hindamisel oleks rakendusüksus omistanud taotlusele kõrgemad hinded erinevate kriteeriumide alusel, mis oleks kokkuvõttes toonud kaasa taotluse hindamise kõrgema keskmise hindega kui 3,54, mis oli otsuse kohaselt madalaim rahuldatud taotluse keskmine hinne. Rakendusüksus on taotluse hindamisel eiranud HMSist tulenevaid menetlusnorme, jättes sisuliselt arvestamata mitmed Vaidlustaja poolt menetluse käigus antud selgitused. HMS § 40 lõige 1 näeb ette menetlusosalise ärakuulamise kohustuse. Riigikohus on selgitanud, et isiku ärakuulamine ei saa olla pelgalt formaalne (3-4-1-3-16 p 132). Ärakuulamisõiguse rikkumisel võib jätta haldusakti tühistamata üksnes juhul, kui kohus on veendunud, et isiku nõuetekohane ärakuulamine ei oleks toonud kaasa kaebaja jaoks soodsama haldusakti andmist; vastupidise tõendamise koormus on haldusorganil (3-3-1-76-12 p 14). Samast põhimõttest tuleb juhinduda ka vaideorganil vaide läbivaatamisel. HMS § 6 sätestab lisaks uurimispõhimõtte, mille kohaselt peab haldusorgan välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid omal algatusel. Uurimispõhimõtet on Riigikohus selgitanud nii, et välja tuleb selgitada kõik asjaolud, kui need omavad asja lahendamisel tähtsust (3-3-1-59-06 p 10). Vaidlustatava otsuse põhjendustest nähtub, et rakendusüksus ei ole kõiki asjasse puutuvaid asjaolusid välja selgitanud. Samuti ei ole paljud otsuse põhjendused sisuliselt piisavad, et nende põhjal oleks üldse võimalik aru saada, mida rakendusüksus taotlusele vastava kriteeriumi alusel ette heidab. Otsuse kaalutlusvead tulenevad suuresti eelnevast ehk Vaidlustaja selgituste mittearvestamisest ja asjaolude välja selgitamata jätmisest, väljendudes eelkõige tuginemises asjakohatutele kaalutlustele, aga samuti oluliste asjaolude arvestamata jätmises ja põhjendamatu hinnangu andmises kaalutud asjaoludele ja nende mõjule. Riigikohus on selgitanud, et kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse siis, kui kaalutlus väljub diskretsiooni piiridest, aga samuti siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta (3-3-1-54-03, p-d 38 ja 40). Ka diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine võivad endast kujutada sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks (3-3-1-81-07, p 20). Üheks läbivaks kaalutlusveaks taotluse hindamisel on sealjuures see, et rakendusüksus on lähtunud taotluse hindamisel sisuliselt mitte piirkondliku, vaid valdkondliku arenduskeskuse tegevusloogikast ja spetsiifikast. Vaidlustaja on loomemajanduse piirkondlik arenduskeskus Määruse § 2 punkti 10 tähenduses, st selle tegevuse eesmärgina toetuse andmise kontekstis tuleb arvestada piirkonna konkurentsivõime tõstmist loomemajanduspotentsiaali arendamise toel. Piirkondliku arenduskeskuse põhitegevuseks on keskuse tegevuspiirkonnas alustavate ja tegutsevate loomeettevõtjate nõustamine ning piirkondlikult arenduskeskuselt ei saa eeldada tegutsemist kogu Eestit katva valdkondliku arenduskeskuse eesmärkidest lähtuvalt. Määrusest ega muudest õigusaktidest ei tulene alust kohelda piirkondlikke arenduskeskusi taotluste hindamisel ebavõrdselt tulenevalt nende tegevuse suunatusest konkreetse piirkonna ettevõtjatele ja seega valdkondade ja sihtgruppide erinevusest võrreldes valdkondlike arenduskeskustega. Vaidlustaja taotleb 1) otsuse kehtetuks tunnistamist resolutsiooni punkti 2 osas, millega rakendusüksus jättis taotluse rahuldamata; 2) rakendusüksusele ettekirjutuse tegemist taotluse uueks hindamiseks ja taotluse rahuldamise uueks otsustamiseks. Rakendusasutuse seisukohad ja põhjendused Vaidlustaja esitas taotluse tegevuse toetamiseks, mille tulemusel suurendatakse loomemajanduse piirkondlike ja valdkondlike arenduskeskuste kaudu loomeettevõtjate konkurentsivõimet, jätkusuutlikkust ja ekspordivõimekust, nende omavahelist koostööd ning koostööd teiste majandussektoritega. Määruse § 18 lõike 2 kohaselt viiakse taotluste hindamine läbi rakendusüksuse kinnitatud hindamismetoodika järgi. Taotluse lõplik koondhinne moodustub rakendusüksuse töötaja, ekspertide ja hindamiskomisjoni poolt antud koondhinnete aritmeetilisest keskmisest, mille põhjal koostatakse projektide paremusjärjestus. Hindajate ülesanne on hindamismenetluse käigus välja selgitada Määruses toodud toetuse andmise eesmärkide ja tulemuste saavutamiseks kõige paremad taotlused. Määruse § 19 lõike 3 kohaselt kuuluvad voorulise taotlemise puhul taotlused rahuldamisele vastavalt hindamise käigus tekkinud pingereale kuni taotlusvoorus toetusteks eraldatud vahendite lõppemiseni. Vaidlustaja taotlus sai hindamise tulemusena koondhindeks 3,27 ning asus pingereas 11. kohal. Taotlusvooru eelarvest oli võimalik rahuldada 6 taotlust. Määruse § 20 lõike 3 kohaselt tehakse nende taotluste suhtes, mille maht ületab meetme eelarve vaba jäägi ja mida ei ole võimalik ka osaliselt rahuldada, taotluse rahuldamata jätmise otsus. Vaidlustatud otsusega jättis rakendusüksus Vaidlustaja poolt esitatud taotluse just toodud põhjusel rahuldamata. Vaide lahendamisel on rakendusasutuse ülesanne analüüsida, kas rakendusüksuse otsuses toodud põhjendused on kooskõlas ja ei ole sisulises vastuolus hindamismetoodika valikukriteeriumidega. Rakendusasutus ei asenda rakendusüksuse otsuses tehtud järeldusi oma subjektiivse hinnanguga. Valikukriteeriumi 1 alakriteeriumide 1.1 ja 1.2 puhul heidab rakendusüksus Vaidlustajale ette tõendamata kokkuleppeid. Rakendusüksuse jaoks ei ole tõendatud, et taotluses nimetatud kõikide sihtgruppidega on sõlmitud koostöö kokkulepped ning samuti ei ole piisavalt tõendatud, et taotluses toodud tegevused viivad kasusaajad partnerlussuheteni, mis on pikemaajaliselt jätkusuutlikud. Rakendusasutus nõustub rakendusüksuse hinnanguga, et taotluses koostööpartnerite nimetamine ilma tõendatud sisuliste kokkulepeteta ei võimalda hinnata koostöö sisu. Sarnaselt muusikavaldkonna partneri koostöö põhimõtete tõendamisele ühiste kavatsuste protokolli näol, oleks tulnud tõendada ka teiste partnerite koostöö tegemise põhimõtteid. Otsuses toodud näide koostöö kokkulepete puudumise kohta MTÜga Pimedate Ööde Filmifestival on igati asjakohane, sest taotluses on nad nimetatud partnerina. Hindamismetoodika kohaselt hinnatakse, kas projekti tulemusena tekivad kasusaavatel ettevõtetel ehk kasusaajatel pikaajalised partnerlussuhted eksportturgudel ja/või teiste majandussektorite ettevõtetega. Seega tuleb rakendusüksusel hinnata mitte ainult välispartnertite pikaajalist partnerlust, vaid ka kasusaajate potentsiaalseid pikaajalisi partnerlussuhteid eksportturgudel. Hindepunktile 4 vastavad kirjelduse kohaselt need projektid, mille tegevused mõjutavad kasusaajate majandusnäitajaid olulisel määral. Vaidlustaja kinnitab partnerlussuhteid kinnituskirjaga, kus kinnitatakse Tampere teatterikesä partnerlust festivali Performa Borealis raames. Ajakavas on pilootfestival planeeritud 2021. a septembrisse, seega 3 kuud enne projekti lõppu. Seetõttu on rakendusüksus leidnud, et projekti tegevused ei pruugi viia pikaajaliste partnerlussuheteni eksportturgudel. Rakendusasutus nõustub rakendusüksusega, et kuna meetme eesmärk on kasusaajate pikaajaliste müügitulemuste edendamine, siis pigem ühekordsete projektipõhiste tegevustega seda ei taga. Valikukriteeriumi 2 alakriteeriumide 2.1 ja 2.2 puhul heidab rakendusüksus Vaidlustajale ette projekti eeltöö puudulikkust. Rakendusüksuse hinnangul ei ole tehtud kogu Eestit hõlmavat valdkondlikku analüüsi olemasolevate teenuste, eripärade ja kattuvuste kohta, puudub analüüs, millises valdkonnas/piirkonnas on olemas sihtrühm ning millistel tegevustel on kõige suurem mõju. Ka Vaidlustaja ise kinnitab, et on analüüsis lähtunud piirkonna vajadustest. Analüüsitud ja kaardistatud on piirkondlikke puudusi. Hindamismetoodika kohaselt peab aga taotleja mh olema põhjalikult analüüsinud olukorda piirkonnas/valdkonnas ning sihtgrupi vajadusi ja potentsiaali. Rakendusasutus on seisukohal, et kuna hindamismetoodika kohaselt tuleb põhjalikult analüüsida olukorda nii piirkonnas kui valdkonnas tervikuna, siis ainult piirkonna analüüsist ei piisa maksimaalse hinde saamiseks. Rakendusasutus juhib tähelepanu, et rakendusüksus ei too puudusena välja mitte valdkondadeülese ja sektorivahelise koostöö puudumist, vaid uuenduslike sektorite vahelise koostöö ja tulemuse detailsema kirjelduse puudumist. Alakriteeriumi 2.3 puhul puudutavad rakendusüksuse etteheited personaliriski kaardistamata jätmist ning osade tegevuse juures mõõdetavate tulemuste märkimata jätmist taotluses. Lisaks leiab rakendusüksus, et ei ole piisavalt selgitatud välisturgudele minevate ettevõtete valikut. Rakendusasutus nõustub rakendusüksuse hinnanguga, et taotluses ei ole kirjas välisturgudele minevate ettevõtete valikuprotsessi. Kirjeldatud on protsess, kuidas välisturgudele minnakse, aga ei ole detailselt kirjeldatud, kuidas välisturgudele minevad ettevõtted valitakse. Kuigi Vaidlustaja väidab alakriteeriumi 2.3 puhul tervikuna, et etteheited ei ole põhjendatud ega kooskõlas taotluse sisuga, ei ole ta personaliriski kaardistamata jätmise ja osade mõõdikute puudumise põhjenduse ümberlükkamiseks konkreetseid asjaolusid esile toonud. Valikukriteeriumi 4 alakriteeriumide 4.1 ja 4.2 puhul heidab rakendusüksus Vaidlustajale ette uue meeskonna vähest kogemust ning koostööpartnerite liiga üldist ja juhuslikku rolli. Rakendusüksus leiab, et meeskonnal puudub kogemus sarnase projekti elluviimisel, kus olulisel kohal on ka tulemuste saavutamine läbi kasusaajate majandusnäitajate, ning koostööpartnerite roll projektis on kirjeldatud väga üldsõnaliselt ja ei too selgelt välja osapoolte ootusi, eesmärke, rolle ja vastutust. Rakendusasutus leiab, et asjaolu, et Vaidlustaja ei nõustu rakendusüksuse põhjendusega meeskonna võimekuse hindamisel ja koostööpartnerite rolli kirjeldamisel, ei muuda hinnangut õigusvastaseks. Rakendusasutus juhib tähelepanu, et konkreetse valikukriteeriumi alakriteeriumid on omavahel sisuliselt seotud, sh peavad hindepunktide põhjendused olema omavahel alakriteeriumide lõikes kooskõlas, mistõttu ei ole välistatud, et sarnasele puudusele või tugevusele juhitakse tähelepanu erinevate alakriteeriumide lõikes. Vaidlustaja organisatsiooni võimekust saabki hinnata suurel määral läbi organisatsioonis töötavate inimeste, mistõttu ei esine vastuolu, et rakendusüksus on mõlema alakriteeriumi juures nimetanud sarnast puudust. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane mh siis, kui ta on antud kaalutlusvigadeta. HMS § 56 lõike 3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Põhjendustes toodud arutluskäigus peab olema jälgitav, kas kriteerium on täidetud või mitte, kas kriteeriumide alusel hindepunkte andes on kaalumisreegleid järgitud ning ka seda, et ei esineks sisulist vastuolu põhjenduste ja kriteeriumide vahel. Samas teeb STS § 21 lõige 5 konkursi korras toetuse andmisele erisuse ning sätestab, et kui projekti hinnatakse ja valitakse avalikustatud valikukriteeriumide ja -korra kohaselt ning taotluse rahuldamata jätmise otsus põhineb koondhindel või koondhinnangul, siis taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsuse motiveerimisel projekti koondhinnet ega hindajate antud hinnanguid ja kaalutlusi täiendavalt ei põhjendata. Sätte mõte seisneb selles, et toetuse mitteandmise faktilisi asjaolusid ja kaalutlusi võib selgitada läbi avalikustatud valikukriteeriumide ja -korra ja seda just selleks, et vältida põhjenduste asjakohasuse ja piisavuse vaidlusi. Kuna rakendusüksuse hindamismetoodika ja selles sisalduvad kriteeriumid on avalikud, taotlejale enne taotluse esitamist kätte saadavad ja sealt saab välja lugeda projektile antud hinnete põhjendused, siis saab neid arvestada ka otsuse põhjendusena. Haldusmenetluse oluline põhimõte ütleb, et selliste asjaolude kohta, mille kohta ei ole rakendusüksusele piisavalt teavet esitatud, kuid mida ta peab taotluste hindamisel arvestama, on ta kohustatud eelnevalt teavet küsima. HMS § 6 kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Kuna hindamismetoodikas on toodud kriteeriumide kaupa, mida hinnatakse ja milliseid aspekte arvesse võetakse, siis on haldusorgani uurimispõhimõtte rakendamise ulatus antud juhul piiritletud ainult Määruses toodud nõuetega. Rakendusüksuse uurimispõhimõtte rakendamise ulatus hõlmas HMS § 15 lõikes 2 sätestatud kohustuse anda võimalus taotluses esinevate puuduste kõrvaldamiseks. Rakendusüksus andis Vaidlustajale 30.09.2019. a võimaluse puuduste kõrvaldamiseks. Lisaks andis rakendusüksus Vaidlustajale võimaluse oma projekti hindamiskomisjonis tutvustada 06.11.2019. a, kus ta ka projekti kohta täpsustavaid küsimusi küsis. HMS § 40 lõike 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikuks, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus või vastuväited. HMS § 40 lõike 3 punkt 2 ja STS § 23 lõike 1 punkt 2 teeb erisuse ning sätestab, et taotlejat ei pea ära kuulama, kui otsus põhineb taotluses esitatud andmetel ning puuduste kõrvaldamiseks esitatud teabel ja selgitustel. Viidatud erisuse mõte seisneb selles, et piirata ärakuulamisõigust ulatuses, millal see ei sobi kokku konkursi teel toetuse andmise olemusega. Kui taotluse rahuldamata jätmise otsus põhineb taotluses ja selle menetlemisel puuduste kõrvaldamise raames esitatud andmetel, siis saab öelda, et taotleja on ära kuulatud ja täiendavalt pärast hindamistulemuse põhjal pingerea selgumist, kuid enne otsuse tegemist, ära ei kuulata. Seda põhjusel, et ärakuulamisõigus vastandub võrdse kohtlemise põhimõttele ja ka põhimõttele, et taotluse rahuldamise otsus tuleb teha tähtaegselt halduskoormust põhjendamatult suurendamata. Rakendusasutus on seisukohal, et otsusega ei rikutud Vaidlustaja subjektiivseid õiguseid toetusele, sest ka Riigikohus on väga mitmes kohtulahendis asunud seisukohale, et taotlejatel puudub subjektiivne õigus toetusele. Rakendusasutus juhib tähelepanu, et Määrus näeb piirkondliku ja valdkondliku arenduskeskuse hindamiseks ette täpselt ühesugused tingimused ning ka hindamismetoodika lähtub sellest põhimõttest. Kõiki projekte hinnatakse tingimuste kohaselt võrdsetel alustel ning rakendusasutus ei tuvastanud, et rakendusüksus oleks hindamisel taotlejaid ebavõrdselt kohelnud. Rakendusasutus ei tuvastanud otsuse õigusvastasust ning leiab, et otsuses toodud hinded on kooskõlas hindamismetoodika ja otsuses toodud põhjendustega ning otsus on antud kaalutlusvigadeta. Otsus Eeltoodut arvestades ning tutvunud rakendusüksuse poolt antud selgitustega, asjas tähtsust omavate kogutud materjalidega ja võttes aluseks HMS § 85 punkti 4, rakendusasutus otsustab: 1) jätta vaie täies ulatuses rahuldamata; 2) teha otsus teatavaks Vaidlustajale ja rakendusüksusele. Vaideotsust on võimalik vaidlustada halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras halduskohtus. (allkirjastatud digitaalselt) Tõnis Lukas Kadri.Kilvet, [email protected], 6282224