Riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsus

Pr Annely Akkermann Teie 14.10.2022 nr 4-2/8237-1;RAM/22- Rahandusministeerium 1213/-1K [email protected] Suur-Ameerika 1 Meie 30.11.2022 nr 2-7/2022/6350 10122, Tallinn Riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine Austatud rahandusminister Kooskõlastame riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) märkustega arvestamisel. Toetame riigieelarve seaduse muutmise ressursimahuka protsessi ettevõtmist ning tunnustame Rahandusministeeriumi juba tehtud põhjaliku töö eest väljatöötamiskavatsuse kokkupanekul. Toetame riigieelarve arusaadavuse ja läbipaistvuse suurendamist ning strateegilise juhtimise tugevdamist. Juhime tähelepanu, et ulatuslikke muudatusi ei saa teha ilma tulemuspõhise eelarvestamise rakendamise põhjalikumat analüüsi tegemata ning ilma riigi strateegilise planeerimise raamistiku, hõlmates ka finantssüsteemi, terviklikumaks muutmise lahendusi käsitlemata. Muudatusega on oluline säilitada eelarve paindlikkus ja võime ümbritseva keskkonnaga kohaneda. Võttes seda arvesse, on meil väljatöötamiskavatsuse kohta järgmised märkused: 1. Käsitleda põhjalikumalt tegevuspõhisele riigieelarvele ülemineku eesmärke lähtuvalt riigireformist, analüüsida eesmärkide saavutamist ja pakkuda lahendusi, kuidas need paremini saavutada, ning seoseid riigieelarve seaduse muutmisega. 1.1.VTK-s tuleb käsitleda riigireformi eesmärke, mis on seotud tegevuspõhisele riigieelarvele üleminekuga, sh saavutada mõjusam ja tõhusam riigiülesannete täitmine, kvaliteetsem avalike teenuste pakkumine, valitsussektori kulutuste ja töötajate arvu vähenemine ning valitsussektori paindlikum ja vähem bürokraatlikum töökorraldus. Puudub põhjalik analüüs, kas neid eesmärke on suudetud saavutada ning kuidas neid saavutada. Samas on see riigieelarve seaduse muutmisel üks kõige olulisemaid lähtekohti. Näeme, et tegelikkuses on töökorraldus muutunud veelgi bürokraatlikumaks, eelarvestamise ja eelarve täitmise kohta vajalike andmete kokkupanek ja esitamine muutunud oluliselt töömahukamaks, eelarve ei lähtu strateegilise planeerimise vajadustest (nt planeerimistasandite muutmine), otsuseid ei tehta tegevuspõhise info põhjal. Vt lisaks 4. punkti all olevaid märkusi. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee Registrikood 70003158  1.2.Täiendada VTK probleemi kirjelduse ja selle tekke põhjuse sissejuhatavat osa riigieelarve seaduse ja tegevuspõhisele riigieelarvele ülemineku vahelise seosega. Sissejuhatavas osas selgitatakse lühidalt, milliseid suuremaid muutuseid on viimase kümne aasta jooksul riigieelarve seaduses tehtud. Ühes lõigus tuuakse välja ka tegevuspõhisele riigieelarvele üleminek. Seos seaduse ja reformi vahel vajab selgemat lahti kirjutamist, sh milliseid ühiseid eesmärke saavutada sooviti. 2. Terviklikumalt käsitleda ja seada eesmärgiks kogu strateegilise planeerimise ja finantssüsteemi terviku tekkimine. 2.1.Leheküljel 3 laiendada probleemi 1.1.1. sõnastust. Sõnastusettepanek on: „1.1.1 Riigi strateegilise raamistiku ja selle lähtealuste (sh Eesti 2035) omavaheline dünaamika ja aruandlus ei ole selge“. Probleem keskendub laiemalt lähtealustele kui ainult Eesti 2035, nt ka säästva arengu eesmärkidele, samuti käsitletakse riigireformi. 2.2.Leheküljel 3 punkti 1.1.1. esimese lõigu lõppu ja teist lõiku tervikuna täiendada järgmiselt: „/…/ Ei ole määratletud, mis on Eesti 2035 tegevuskava uuendamise ajaraam, millistel juhtudel saab selles tegevusi muuta ja kui pikas perspektiivis on võimalik tegevusi kavandada arvestades, et Eesti 2035 on pikaajaline strateegia. Mitmete omavahel seostamata, kuid kohati puuduvate strateegiate ja kohati dubleerivate tegevuskavade (nt Eesti 2035 tegevuskava, Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm, planeeritav rohepöörde tegevuskava, ÜRO säästva arengu eesmärkide täitmine) aruandlus ei ole ministeeriumide jaoks loogiline ega ühildatud protsess. Olukord on tinginud mitmekordse aruandluse, vt p 1.1.4. Eesti 2035 toob välja valdkondadeülesed arenguvajadused (nt võrdõiguslikkus), kuid puudub mehhanism millega tagada, et horisontaalsed ning läbi mitme valdkondliku arengukava lahendamist vajavad arenguvajadused jõuaksid valdkondlikkesse arengukavadesse. Sarnaselt on riigiüleselt raskesti jälgitav ÜRO säästva arengu eesmärkide täitmine või muude rahvusvaheliste või Euroopa Liidus seatud uute eesmärkide jõudmine riigi strateegilisse raamistikku (valdkondlikud arengukavad ja programmid).“ Selgitus: Valdkonna arengukava koostamist reguleeritakse Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määrusega nr 117, mille esimese paragrahvis tuuakse välja seosed arengukava ja programmi ning Eesti pikaajaliste strateegiliste sihtide, Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi, Eesti Euroopa Liidu poliitika ja ÜRO säästva arengu eesmärkide vahel. Seega koostamisel peaks need seosed tekkima, kuid mehhanismi puudumise tõttu on need tõesti riigiüleselt raskesti jälgitavad. Probleem on laiem, kui vaid Eesti 2035, ning dubleerivate tegevuskavade juures on hea näited välja tuua. Eesti 2035 kontekstis viide rohepöördele kustutada, kuna sellist terminit Eesti 2035 strateegia arenguvajaduste kirjeldusest ei leia ja kontseptsiooni alles kujundatakse. 2.3.Leheküljel 19 täiendada põhieesmärgi sõnastust, tuues eesmärki sisse strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise selge ning läbipaistva raamistiku tekke. Alaeesmärgid käsitlevad üht ja teist tükki eraldi, kuid ei ole selge, kus tekib tervik, kuigi seda adresseerib nii muudatus 9.1, sh mõjuhindamise peatükis lk 31 (see on mõju hindamisel eelduseks). 2 (6)  2.4.Leheküljel 19 täiendada alaeesmärgi a) sõnastust järgmiselt: „Strateegiline planeerimine on terviklik, kirjeldatud on strateegiadokumentide rollid ja seosed ning on tagatud nende edasine areng. /…/“. 2.5.Leheküljel 26 täiendada punkti 9.1 sõnastust ning lisada loetellu uus punkt: „Punktis 1.1 kirjeldatud probleemide lahendamiseks on eelkõige vaja kokku leppida ja kirjeldada terviklikult strateegilise juhtimise raamistik koos finantsjuhtimisega, mis arvestab strateegilise planeerimise üldpõhimõtteid ja teoreetilisi aluseid ning kehtestada selge regulatsioon (planeerimine, elluviimine, aruandlus ja hindamine). Esialgse hinnangu järgi peaks raamistik: - kirjeldama erinevate riigiasutuste (sh Rahandusministeeriumi ja Riigikantselei) rolle strateegilises planeerimises ja finantsjuhtimises (sh teenuste juhtimine) ning määrama, kes raamistiku terviklikkuse eest vastutab, /.../“. Kavandatava muudatuse pealkiri punktis 9.1 hõlmab ka finantsjuhtimist, kuid järgnevast lahenduste osast on see välja jäetud ning ei selgu, kus strateegiline planeerimise ja finantssüsteemi terviklik lahendus tekib. Seda tervikut on aga vaja, et anda pikk vaade (Eesti 2035 jm strateegilised dokumendid) ja investeeringukindlus (pikaajaliste investeeringute kava), kuid samas olles piisavalt paindlik. Strateegilise planeerimise raamistiku analüüsi ühe osana peaks Riigikantselei üle vaatama kehtivad arengukavad ja nende vastavuse strateegiaga Eesti 2035 ning välja selgitama, milliseid arengukavasid on vaja ühendada teistega ja millised on puudu. Lisaks peab raamistik hõlmama ka selget rollide jaotust ning määrama peavastutaja. Teenuseid on eraldi rõhutatud, et saaks konkreetsemalt markeeritud ka punktis 1.1.3 esitatud probleemi lahendamine. Praegu on jäänud ebaselgeks, kus seda lahendatakse. 2.6.Lisada VTK-sse lahendus punktis 1.1.3 kirjeldatud teenuste arendamise terviklikkuse puudumise probleemile. Seda ei ole lahendustes käsitletud, kuid järgnevates töörühmades tuleb kindlasti selgitada, kuidas on omavahel seotud programmi teenused ja avalikud teenused. 2.7.Detailsemate lahendusettepanekute väljatöötamisel arutada üleriigilise planeeringu rolli ja selle suurendamise vajadust strateegilise planeerimise raamistikus. Oleme seisukohal, et üleriigilises planeeringus ette nähtud ruumilised muudatused peaksid kajastuma avaliku sektori pikaajalises investeeringuplaanis. Riik peab oma vara käsutades näitama eeskuju ruumilise arengu eesmärkide saavutamisel. 2.8.Detailsemate lahendusettepanekute väljatöötamisel hinnata võimalusi strateegiliste arengudokumentide koostamisel tehtud mõjude hindamiste sisulisemaks arvesse võtmiseks. 3. Tervikliku strateegiaraamistiku tekkimisel arvestada pikaajaliste investeeringute kava olulisust. 3.1.Leheküljel 6 esimesse lõiku lisada viide ka pikaajaliste investeeringute kava puudumisele: „Kogu riigieelarve planeerimine lähtub seega finantsjuhtimisest, mitte strateegilisest juhtimisest. Puudu on pikaajaline investeeringute kava. /…/“. Avaliku sektori 3 (6)  investeeringute tõhustamise kava näeb ette pikaajalise investeeringute kava loomist. Mõlemad on Rahandusministeeriumis seisma jäänud. Tõhustamiskava puudutab avaliku sektori investeeringute juhtimise üldpõhimõtteid ning sellel on oluline roll riigi strateegilises juhtimises ja riigieelarve koostamises. 3.2.Leheküljel 8 täiendada loetelu järgset lõiku järgmiselt: „Paraku on tõhustamiskava seisma jäänud ning seda pole Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud ega seega ka Rahandusministeerium selle alusel tegutsema hakanud. Investeeringuprojektide loendi ja pikaajalise investeeringute kava puudumine raskendab oluliselt proaktiivset ja sujuvat muutuste juhtimist. Lisaks on kava puudumine pärssinud riigi strateegiate rakendamise planeerimist ja investeeringuportfelli juhtimist selliselt, et valitud projektide koosseis pakuks tervikuna suurimat väärtust piiratud ressursside tingimustes.“ Investeeringute tõhustamise kava tuleb Vabariigi Valitsuses kinnitada ja anda Rahandusministeeriumile ülesanne koostada pikaajaline investeeringute plaan, mille etteulatuv vaade oleks kesk- pikk periood (10-15 aastat) ja mis ületab nelja-aastast valimistsüklit. See annab Riigikogule, Vabariigi Valitsusele ja ministeeriumitele võimaluse teha pikaajalisi strateegilisi otsuseid, sest selliste otsuste ettevalmistamine ja elluviimine vältab vähemalt 5-7 aastat. Nii muutuvad otsused paremini, kvaliteetsemalt ja odavamalt ellu viidavaks. Samuti võimaldab see investeeringute vaates rakendada kontratsüklilist eelarvepoliitikat. 3.3.Leheküljel 8 täiendada probleemi kirjeldust: „Koos eelarvestamise arvestusprintsiibi ülevaatamisega tuleb hinnata ka investeeringute eelarvestamise põhimõtet, sest investeering ühe põhivara objekti soetamiseks võib kesta üle eelarveaasta. See pärsib ka innovaatiliste partnerlus ja koostööpõhiste hangete rakendamist, mis suurendaksid innovatsiooni ning hoiaksid kokku aega ja raha. /…/“. 3.4. Leheküljel 22 täiendada sõnastust pikaajalise investeeringute kava sissetoomisega: „Nõrkuseks hinnati mh aastase riigieelarve juures pikaajaliste kohustuste prognoosi puudumist, investeeringute ja riigihangete kavandamise nõrka seost riigieelarve planeerimisega, pikaajalise investeeringute kava puudumist.“ 3.5.Leheküljel 28 täiendada sõnastust järgmiselt: „/…/ - töötada välja alternatiivsed võimalused ja saavutada laialdane kokkulepe, milline on tänases poliitilises kultuuris Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse roll riigi strateegilises planeerimises ja millised on võimalikud hoovad selle tagamiseks nii planeerimise kui aruandluse protsessis. Mida pikem on planeerimisperiood ja mida pikaajalisem (10-15 aastat ehk kesk-pikk periood) on investeeringute kava, seda tõhusam on haarata kaasa Riigikogu ja Vabariigi Valitsust strateegilisse planeerimisse.“. 3.6.Detailsemate lahendusettepanekute väljatöötamisel hinnata pikaajaliste investeeringute strateegilise planeerimise ja eelarvega seotud lahendusettepanekute mõjusid vastavalt Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrusele nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri). Väljatöötatavad lahendused peavad arvestama vajadusega koostada pikaajaliste investeeringute kava (10-15 aastat), sest selliste investeeringute elluviimise protsess – vajaduse tuvastamine, ideekavand, planeeringu koostamine, projekteerimine, hanke läbiviimine ja teostamine vältab näiteks ehitusvaldkonnas vähemalt 5-7 aastat ja ületab praegust riigi eelarvestrateegia nelja-aastast tsüklit. See võimaldab tulemuslikumalt juhtida investeeringute elluviimist ja soodustab innovatsiooni läbi partnerlus- või liithangete. 4 (6)  Samuti saab Riigikogu või Vabariigi Valitsus osaleda pikemaajaliste ja valimistsükleid ületavate strateegiliste otsuste tegemisel. 4. Käsitleda põhjalikumalt riigieelarve protsessi ajakava ja juhtimisega seotud probleeme ja nende lahendamist. 4.1.Leheküljel 25 täiendada sõnastust: „Kehtiva õiguse parem rakendamine on võimalik osade riigieelarve koostamise protsessi ja finantskontrollisüsteemiga seotud probleemide lahendamisel, kuid eelnevalt on vaja põhjalikult analüüsida, miks praegune regulatsioon ei toimi. 2020. aastast kehtima hakanud riigieelarve seadust on muudetud 2021. ja 2022. aastal, kuid üksikute sätete muutmisega ei ole peamised probleemid tervikuna lahendatavad.“. Kuna protsessi paneb kokku ja juhib Rahandusministeerium, sh juhiseid ja koostades detailsemat ajakava, kui õigusaktid ette annavad, siis osa ajakava ja protsessi puudutavaid probleeme on võimalik lahendada protsessi parema juhtimisega, sh varasemate ja selgemate juhiste, vormide jm abivahenditega. 4.2.Leheküljel 5 täiendada kolmanda lõigu sõnastust: „Strateegiliste arengudokumentide aruandlus on dubleeritud ja ajaliselt nihkes planeerimise protsessist. Tulemusaruande ja Eesti 2035 tegevuskava ülevaadete tegemine ei ole loogilises järjestuses - analüüsi oodatakse enne kui saabuvad mõõdikute tulemused ja eelarve täitmise andmed. Nii tekivad paralleelsed dokumendid – tulemusaruande projekt6 ja tulemusaruanne. Sarnaselt on ebaselge programmi erinevatele versioonidele viitamine ja kuidas neid peaks üheselt mõistetavalt nimetama (esmane kavand programmist esitatakse suvel, teine avalikustatakse Rahandusministeeriumi kodulehel ning kolmas on ministri kinnitatav dokument, mis samuti ei ole sisult enam ajakohane peale uut liigendamist. Eesti 2035 kohta oodatakse Riigikogus ministrite ülevaateid enne, kui tulemusaruanne valmis saab. Loogilisem oleks teha need ülevaated pärast ning taustamaterjalina lisada aruanne.“ Programmidokumentide erinevaid versioone puudutav ebaselgus tuleb ka välja tuua. 4.3.Lisada sobilikku kohta (näiteks 1.2.5) probleem riigieelarve koostamise protsessi ajakava kohta, sest osa sellest probleemist on otseselt lahendatav riigieelarve seaduses ja selle alamaktides. Riigieelarve koostamise protsess on sageli ebaselge ning pingelise ajakavaga. Mõistame, et riigieelarve koostamise protsessis on tehtud muudatusi, kuid jätkuvalt on kohti, kus saaks protsessi juhtimist parandada. Riigieelarvestrateegia ja aastase riigieelarve seletuskirja koostamine on sageli pingelise ajakava ja tähtaegadega, mille leevendamiseks tuleks kasutada ka n-ö rahulikumat aega, nt tuleks juba esmastele programmide kavanditele esitada tagasiside, läbi mõelda dokumendidisain jm sisust otseselt mittesõltuvad tehnilised küsimused jms. Mõistame, et riigieelarve seletuskiri sõltub Vabariigi Valitsuse otsustest sõltuvatest eelarve andmetest ning need laekuvad viimasel hetkel. Protsessi ajakava peab arvestama ka valitsemisala struktuuriga, st kuidas sisendit korjatakse ja kui palju inimesi sisendit annavad. Erinevate riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessi dokumentide vahel on palju seoseid, kuid vormides ja juhistes ei ole nendega arvestatud, mistõttu tekib palju dubleerivat segadust ja lisatööd. Juhised tuleks esitada pikemalt ette, kirjutada selgemaks ning vormid omavahel kooskõlla viia. 4.4.Lisada leheküljel 26 punktis 9 regulatiivsete võimaluste kirjelduse loetellu juurde järgmine punkt: „7) Vaadata üle ja kohendada riigieelarve protsessi ajakava“ või alternatiivina täiendada mõne olemasoleva võimaluse kirjeldust ning alljärgnevaid punkte. Osa sellest 5 (6)  on reguleeritud praegu riigieelarve seaduses või selle alamaktides ning koos mitteregulatiivsete lahendustega tuleb üle vaadata ka need tähtajad. Kogu järgmise aasta protsessi ajakava ja detailsemad juhised peavad olema kättesaadavad hiljemalt eelneva aasta detsembris, et vajadusel jõuaks muutuste arutamiseks teha veel selgitavaid kohtumisi. 5. Lisaks arvestada veel mõnede täpsustustega. 5.1.Leheküljel 2 viimases lauses täpsustada hinnangu olemust, asendades sõna „hinnangu“ sõnaga „enesehinnangu“. Vastavalt 28. oktoobril 2022 toimunud VTK tutvustusele on tegemist just enesehinnanguga, mitte sõltumatu hinnanguga. 5.2.Leheküljel 17 täiendada probleemi 1.3.3 (finantsdistsipliini tagamise regulatsioon ei kata vajadusi) kirjeldust selliselt, et see kajastaks 2022. aasta juulis Rahandusministeeriumi probleemikorje dokumendis toodud probleeme seoses siseauditi üksustega. Katmata on näiteks "Puudub regulaarne väline kvaliteedihindamine, mis on ette nähtud rahvusvaheliste standarditega." ja siseauditi üksuste mehitamisega seotud probleemid (alamehitamine, kvalifikatsiooninõuete mittetäitmine) loetelust, mis algab sõnadega "Audiitortegevuse seadust ei täideta....". Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristjan Järvan ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister (allkirjastatud digitaalselt) Riina Sikkut majandus- ja taristuminister Kristel Järve 639 7619 [email protected] 6 (6)