Arvamus

Teie 05.02.2015 nr 4-3-18-15 Riigikohus [email protected] Meie 02.03.2015 nr 10-3/1135 Arvamuse andmine põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-1-15 I Sissejuhatus ja asjaolud Riigikohus edastas justiitsministrile arvamuse andmiseks Tallinna Halduskohtu 28.01.2015 kohtuotsuse haldusasjas nr 3-14-52039, milles kohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks riigikontrolli seaduse (edaspidi RKS) § 55 lg-d 1 ja 4 osas, milles need ei võimaldanud alates 01.01.2013 ümber arvutada seniseid Riigikontrolli ametnike pensione lähtuvalt 01.04.2013 ja 24.01.2014 jõustunud Riigikontrolli ametnike ametipalkadest. II Vaidlustatud sätted RKS § 55 lõiked 1 ja 4: (1) Käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud Riigikontrolli seaduse alusel Riigikontrolli ametniku pensioni saaval isikul on õigus pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses, välja arvatud pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberarvutamise osas. (4) Riigikontrolli ametniku pension, välja arvatud jooksva aasta palga alusel arvutatud pension, indekseeritakse iga aasta 1. aprilliks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 26 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud pensioniindeksiga. III Normikontrolli lubatavus 3.1 Põhiseaduslikkuse järelevalve asi Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 9 lg 1 kohaselt edastab esimese või teise astme kohus, kui ta on kohtuasja lahendamisel jätnud kohaldamata mis tahes asjassepuutuva õigustloova akti, tunnistades selle põhiseadusega vastuolus olevaks, vastava otsuse Riigikohtule. Tallinna Halduskohus jättis 28.01.2015 kohtuotsusega haldusasjas nr 3-14-52039 kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks RKS § 55 lg-d 1 ja 4 osas, milles need ei võimaldanud alates 01.01.2013 ümber arvutada seniseid Riigikontrolli ametnike pensione lähtuvalt 01.04.2013 ja 24.01.2014 jõustunud Riigikontrolli ametnike ametipalkadest ning halduskohus edastas vastava otsuse Riigikohtule. Seega on tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga. 3.2 Vaidlustatud sätte asjassepuutuvus Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 PSJKS § 9 lg 1 kohaselt on normikontrolli eelduseks vastava normi asjassepuutuvus. Vaidlustatud säte on asjassepuutuv, kui see on kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega, ehk kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse 1 korral. RKS § 55 Lg 1: Käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud Riigikontrolli seaduse alusel Riigikontrolli ametniku pensioni saaval isikul on õigus pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses, välja arvatud pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberarvutamise osas. Lg 4: Riigikontrolli ametniku pension, välja arvatud jooksva aasta palga alusel arvutatud pension, indekseeritakse iga aasta 1. aprilliks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 26 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud pensioniindeksiga. RKS § 55 lõiked 1 ja 4 on asjassepuutuvad osas, milles need ei võimalda alates 1. jaanuarist 2013 ümber arvutada Riigikontrolli ametnike vanaduspensione lähtuvalt Riigikontrolli ametnike ametipalkadest. IV Normikontrolli põhjendatus 4.1 Asjakohane põhiõigus ja selle kaitseala riive Tallinna Halduskohus asus seisukohale, et kaebajate omandipõhiõigust (PS § 32 lg 2) koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10) ja võrdsuspõhiõigust (PS § 12 lg 1) on ebaproportsionaalselt ning seega põhiseadusega vastuolus olevalt riivatud. PS § 32 lg 2: Igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. PS § 10: Käesolevas peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. PS § 12 lg 1: Kõik on seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. 4.2 Riive põhiseaduspärasuse kontroll PS § 12 lg 1 esimest lauset tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses. Õigusloome võrdsus nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine ei ole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Meelevaldseks saab ebavõrdset kohtlemist lugeda siis, kui 2 selleks ei leidu mõistlikku põhjust. Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse kontrollimiseks 3 tuleb seega leida kaebajatega võrreldavas olukorras olevad isikud, keda koheldakse soodsamalt. 1 RKÜKo 28.10.2002, nr 3-4-1-5-02, p 15. 2 RKPJKo 03.04.2002, nr 3-4-1-2-02, p 17. 3 RKPJKo03.12.2013, nr 3-4-1-32-13, p 43. Tallinna Halduskohtu hinnangul on kaebajatega võrreldavas olukorras Riigikontrolli ametniku pensioni saajad, kellele määrati või määratakse Riigikontrolli ametniku pension 01.04.2013 või hiljem. Nende ja kaebajate ühisosaks on see, et nad on töötanud Riigikontrolli ametnikuna ja täitnud Riigikontrolli ametniku pensioni saamise tingimused. Erinevus seisneb kohtu hinnangul vaid selles, et kaebajatele on määratud Riigikontrolli ametniku pension hiljemalt 31.03.2013, võrdlusgrupile 01.04.2013 või hiljem. 1 Kuni 31.03.2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 8 lg 2 kohaselt oli ametipalk 1 palgaastmele vastav palgamäär. ATS § 8 lg 1 kohaselt nimetati palgaks ametipalka koos seaduses sätestatud lisatasudega ja seaduse alusel makstavate lisatasudega. 1. aprillist 2013 jõustus uus 4 ATS, mille § 61 lg 1 sätestab, et ametniku palk koosneb põhipalgast, muutuvpalgast ning ATS § 38 5 6 7 8 lõikes 3 , § 39 lõikes 6 , § 40 lõigetes 3 ja 4 ning § 57 sätestatud lisatasudest. ATS § 61 lg 2 kohaselt on põhipalk fikseeritud palga osa, mis on määratud ametikoha teenistusülesannete ning ametniku teenistusalaste teadmiste, oskuste ja kogemuste põhjal. Kaebajad on viidanud sellele, et tulenevalt ATSi muudatustest ja ametipalga definitsiooni muutmisest, on nemad halvemini koheldud kui need isikud, kellel tekib Riigikontrolli ametniku pensionile mineku õigus pärast uue ATSi jõustumist. Nõustuda tuleb Tallinna Halduskohtu väitega, et korrektne ei ole kaebajate väide, mille kohaselt arvestati pärast 01.04.2013 ametniku põhipalga hulka nii endine ametipalk kui ka lisatasud ning et võrreldavad mõisted on ametipalk ja põhipalk. Kõnesolevas kohtuasjas on eelkõige küsimuse all senise eripensioni regulatsiooni muutmine (1.01.2013 jõustunud RKS muudatused), mitte sedavõrd uue ATS-ga kehtestatud ametipalga mõiste. Erinevalt koheldud gruppideks on võimalik pidada neid Riigikontrolli ametnikke, kes on täitnud Riigikontrolli ametniku pensioni saamise tingimused ja kellel tekkis õigus Riigikontrolli ametniku pensionile enne 01.01.2013 jõustunud muudatusi ja need, kellel tekkis see õigus pärast nimetatud kuupäeva. 9 Erinev kohtlemine seisneb asjaolus, et 1.01.2013 jõustusid RKS muudatused , mille kohaselt mh muudeti RKS § 55 ja lisati, et pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberarvutamist enam ei toimu. Samuti lisati, et Riigikontrolli ametniku pension indekseeritakse iga aasta 1. aprilliks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 26 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud pensioniindeksiga. Seega muudeti senist eripensioni maksmise regulatsiooni. Eelnõu 151SE seletuskirjast tuleneb: „Punktidega 3–5 täiendatakse § 55. Selle paragrahvi järgi on õigus Riigikontrolli ametniku pensionile neil ametnikel, kellel oli kehtiva Riigikontrolli seaduse jõustumise ajaks 4. märtsil 2002. a täis vähemalt 70% nõutavast staažist ning kui neil täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks vajalik staaž. Neil isikutel on õigus pensionile enne kehtiva seaduse jõustumist kehtinud alustel ja suuruses. Kuna pensioni ümberarvutamine muutub, täiendatakse nii lõiget 1 kui 2 sõnadega „välja arvatud pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberarvutamise osas“. Kuna pensioni ümberarvutust sõltuvalt ametikoha palga muutusest enam ei toimu, täpsustatakse § 55 uues lõikes 3, et ametniku pension arvutatakse tema viimase Riigikontrolli ametikoha ametipalgast, mis kehtis päeval, millest alates pension määratakse. Samuti hakatakse Riigikontrolli ametniku pensioni, nagu teisi Riigikontrolli seadusega sätestatud pensione, indekseerima pensioniindeksiga ja finantseerima riigieelarvest Riigikontrolli eelarve kaudu (uued lõiked 4 ja 5).“ Eelnõu eesmärkide all on välja toodud järgmised eesmärgid: 1) tagada isikute võrdne kohtlemine pensioniskeemides; 2) vähendada riigieelarve kulutusi pensionide maksmiseks. 4 Muutuvpalk on ametniku palga ebaregulaarne osa, mida võib maksta tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana erakordsete teenistusalaste saavutuste eest (ATS § 61 lg 5). 5 Valveaja lisatasu 6 Ületunnitöö lisatasu 7 Ööajal ja riigipühal tehtava töö eest makstav lisatasu 8 Puuduva ametniku ülesannete täitmise eest makstav lisatasu 9 Riigikontrolli seaduse ja õiguskantsleri seaduse muutmise seaduse eelnõu 151SE. Kättesaadav veebis: http://www.riigikogu.ee/?op=ems&page=eelnou&eid=5bf557fe-0666-9990-008c-c1bdfb3e5a75&. Lisaks on rõhutatud eelnõu seletuskirjas, et eripensionid ei haaku Eesti pensionisüsteemi sambalise struktuuriga. Mitmesambaline pensionisüsteem tugineb eeldusele, et vanaduspensioniea sissetulek kujuneb mitmest erinevast allikast/sambast. Kõrgete eripensionide kehtestamisel on eeldatud, et 10 kogu sissetulek tuleb eripensionist. Seega tulenevalt eelnevast, võib nõustuda sellega, et Riigikontrolli ametnikke, kellel oli õigus Riigikontrolli ametniku pensionile enne 1.01.2013 jõustunud muudatusi ja neid, kellel tekkis see õigus pärast nimetatud kuupäeva, koheldakse erinevalt. Kuigi õiguspärase ootuse printsiibi põhisisu seisneb Riigikohtu tõlgenduse kohaselt igaühe õiguses tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav 11 seadus jääb kehtima , ei tähenda samas õiguspärase ootuse põhimõte, et „/…/ isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine on üldse lubamatu. Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist – seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda. Otsus selle kohta, milliseid reforme läbi viia ja milliseid ühiskonnagruppe nende reformidega eelistada, on 12 seadusandja pädevuses.” Seega ei eelda õiguspärase ootuse põhimõte, et eripensionide süsteemis ei võiks üldse teha muudatusi. Vastupidisele seisukohale asudes tähendaks see seda, et eripensionide süsteemis muudatuste tegemine võtaks väga kaua aega (nt ainult eristaaži andvatele töökohtadele tööle asujatele ei tekiks uusi õigusi) ning rahaline kokkuhoid saabuks veel kaugemas tulevikus. Eripensionide osas on tehtud muudatusi ka teiste teenistuse eriliikide osas, kuna eripensionide reformi tegemine oli eelmise Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi eesmärk. Indekseerimine tõi paratamatult kaasa olukorra, kus enne ja pärast süsteemi rakendumist pensionile jäänud isikute seisund mõnevõrra erineb. PS § 32 lõikes 2 sätestatud omandi vaba valdamine, kasutamine ja käsutamine koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ning võrdsuspõhiõigus on piiratavad igal põhiseadusega kooskõlas 13 oleval eesmärgil. Isikul tekib pärast eripensioni määramist õigustatud ootust, et temale määratud eripensioni ära ei võetaks. Isik ei saa eeldada ostujõu aastatega suurenemist. Indekseerimine tagab ostujõu säilimise. Isikul ei ole ka õiguspärast ootust, et pensioni suuruse arvutamise põhimõtted jäävad alatiseks samaks. Kaebajatel on säilinud õigus Riigikontrolli ametniku pensioni saada, kuid kuna eripensioni maksmise süsteemi muudeti ja seoti see lahti ametipalkade muutmisest ning seati sõltuvusse indekseerimisest, ei ole nende Riigikontrolli ametnike pension, kes jäid pensionile enne 01.01.2013 ja nende oma, kes jäid pensionile hiljem, sama suur. Kaebajad viitavad eelkõige oma kaebuses sellele, et nende pension ei ole võrreldav nende Riigikontrolli ametniku pensioni saavate isikutega, kes jäid Riigikontrolli ametniku pensionile pärast 1.04.2013, mil jõustus uus ATS. Formaalne põhiseaduspärasus Käesolevas asjas puudub vaidlus riive formaalse põhiseaduspärasuse üle. Samuti puuduvad andmed selle kohta, et vaidlustatud sätteid sisaldava seaduse vastuvõtmisel oleks rikutud seaduste vastuvõtmiseks ettenähtud menetlusnorme. 5. Kokkuvõtteks 14 Kuivõrd Riigikohus on kahes hiljutises otsuses , mis on sarnased käesolevale vaidlusele, kuna seondusid samuti eripensionide süsteemi muutmise ja indekseerimisele üleminekuga, leidnud, et 10 151SE eelnõu ja seletuskiri. Kättesaadavad veebis http://www.riigikogu.ee/?op=ems&page=eelnou&eid=5bf557fe-0666- 9990-008c-c1bdfb3e5a75&. 11 RKPJKo 30.09.1994 nr III_4/A-5/95. 12 RKPJKo 02.12.2004 nr 3-4-1-20-04, p 14. 13 Nt Riigikohtu üldkogu 7.06.2011 otsus asjas nr 3-4-1-12-10, p 31; 26.06.2014 otsus asjas nr 3-4-1-1-14, p 113 ja 115 jne. 14 26. juuni 2014 tehtud otsuses nr 3-4-1-1-14, millega tunnistati põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks kohtute seaduse § 132 7 lõige 2 ja Eesti keskmise palgaga seotud ametipalkade maksmise ajutise korralduse seaduse § 3 punktiga 2 kohtute seaduse § 82 kehtetuks tunnistamine osas, milles need ei võimaldanud ümber arvutada kohtunike vanaduspensione lähtuvalt tegemist oli põhiseaduse vastase olukorraga, võib asuda seisukohale, et ka kõnesoleval juhul võib tegemist olla olukorraga, mis ei ole põhiseadusega kooskõlas. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Anvelt Minister Monika Tappo 620 8184 [email protected] kohtunike ametipalkadest 1. juulil 2013; ja 6. jaanuari 2015 tehtud otsuses nr 3-4-1-18-14, millega tunnistati põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks politsei ja piirivalve seaduse § 106 lg 1 osas ja politsei ja piirivalve seaduse muutmise seaduse § 1 punkt 4 osas, milles need ei võimaldanud politseinikele, kes pensioneerusid perioodil 1. jaanuar 2010 kuni 31. detsember 2012, määratud vanaduspensione tõsta lähtuvalt sarnast tööd tegevate politseinike ametipalkadest 1. jaanuaril 2013.