Arvamus

Hr Priit Pikamäe Teie 28.01.2015 nr 4-3-13-15 Riigikohus [email protected] Meie 26.02.2015 nr 10-3/875 Lossi 17 50093, Tartu Õiguskantsleri taotlus Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa osaliselt kehtetuks tunnista- miseks (põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-55-14) Lugupeetud härra Riigikohtu esimees Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 04.12.2014 kirjaga nr 4-3-198-14 edastasite Justiitsministeeriumile arvamuse avaldamiseks õiguskantsleri taotluse Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa osaliselt kehtetuks tunnistamiseks (põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-55- 14). Justiitsministeerium vastas Riigikohtule 09.01.2015 kirjaga nr 10-3/14-9392. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28.01.2015 kirjaga nr 4-3-14-15 arvamust küsimuses, kas Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi piirmäärad ning nende rakendamise kord“ aluseks olev volitusnorm, RavS § 15 lg 1 koos seda täpsustavate RavS § 15 lõigetega 2 ja 3, on põhiseadusega kooskõlas. Justiitsministeerium on RavS § 15 lõigete 1—4 põhiseaduspärasuse hindamisel teinud koostööd Sotsiaalministeeriumiga. Justiitsministeerium on seisukohal, et RavS § 15 lõigete 1—4 põhiseaduspärasuse hindamine ei ole käesolevas kohtuasjas lubatav. RavS § 15 lõiked 1—4 on põhiseadusega kooskõlas. Järgnevalt põhjendan ministeeriumi seisukohta. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. 01.03.2005 jõustunud RavS § 15 lõike 1 kohaselt on Vabariigi Valitsus volitatud kehtestama määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra ning RavS § 15 lõigetes 2 ja 3 sätestatakse piirmäärade kehtestamise põhimõtted. 01.03.2005 jõustunud Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord“ § 2 lõike 1 ja § 3 lõike 1 kohaselt rakendatakse ravimite hulgi- ja jaemüügil proportsionaalset juurdehindlust ja fikseeritud juurdehindlust vastavalt määruse lisas toodud piirmääradele. 2. 27.11.2014 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 1 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa osaliselt kehtetuks. Taotluses tugines õiguskantsler samadele põhjendustele, mis 20.10.2014 Vabariigi Valitsusele esitatud ettepanekus. 3. Sotsiaalministeerium esitas 19.12.2014 kirjaga nr 1.2-5/4592-4 Vabariigi Valitsuse arvamuse kohtuasjas. Sotsiaalministeerium leidis, et RavS § 15 lõigetes 2, 3 ja 4 on volitusnorm määruse andmiseks ja 1 Õiguskantsleri 27.11.2014 taotlus nr 16. Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 selle alusel arvestatav kaalutud keskmise juurdehindluse määr ei ole küll selgelt määratletud, kuid see on ületatav seaduse süstemaatilise ja tõlgendamise teel. Juurdehindluse piirmäärad on püsinud samadena alates 2002. a ning puudub teave või prognoos, millest lähtuvalt oleks neid vaja muuta. Alates 2005. a ei ole ravimite kaalutud keskmine juurdehindlus jäänud seaduses sätestatud piirmääradesse. Juurdehindluse regulatsioon ei arvesta võimalusega, et ravimite hulgimüügi sisseostuhinnaga on võimalik manipuleerida, hulgimüüjate vaheliste tehingute korral sisseostu käive kordistub ja see mõjutab keskmist juurdehindlusprotsenti, madalam juurdehindlusprotsent kajastab kallimate ravimite müüki, kuid ei näita vähenevat juurdehindlustulu, ning kaalutlud keskmine juurdehindlusprotsent mõjutab ravimimüüjaid eelistama suurema juurdehindlustulu saamiseks kallimaid ravimeid ja põhjustab patsientide ravimikulude suurenemise. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud eesmärk on saavutamatu, sest selle saavutamine sõltub suurel määral ravimite müüjate käideldud erineva hinnaklassiga ravimite käivete osakaalust. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud protsendivahemikud ei kajasta ettevõtjate tegelikku tulu. Sotsiaalministeerium on seisukohal, et Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 lõikes 1, § 3 lõikes 1 ja lisas määratud juurdehindluse piirmäärad on taganud piisaval hulgal ravimimüüjate toimetuleku ja ravimite hea geograafilise kättesaadavuse patsientidele. 4. Justiitsministeerium asus 09.01.2015 kirjas nr 10-3/14-9392 seisukohale, et õiguskantsleri taotlus ei anna alust Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks. Faktist, et ravimitootjad, hulgi- ja jaemüüjad teatud viisil käituvad (nt müüvad kallima hinnaklassi ravimeid), ei saa tuletada õigusnormi, et nad nii peavadki käituma (nt peavad müüma kallima hinnaklassi ravimeid). Vastupidiselt on reguleerimise eesmärk kujundada ja suunata turuosaliste käitumist (nt mõjutada turuosalisi tootma ja müüma odavamaid ravimeid). Vaidlusalused määruse sätted oleksid abstraktselt vastuolus RavS § 15 lõike 3 punktidega 4 ja 5 üksnes siis, kui ravimite hulgi- või jaemüügi mistahes konstellatsiooni korral ei ole objektiivselt võimalik saavutada hulgimüügi kaalutud keskmist juurdehindlust vahemikus 7–10% ja jaemüügi kaalutud keskmist juurdehindlust vahemikus 21—25%. Nii kaua, kui määruses sätestatud juurdehindluse piirmäärad põhimõtteliselt võimaldavad saavutada RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 toodud kaalutud keskmist juurdehindlust, ei ole määruse seaduslikkuse hindamise seisukohalt ravimite hulgi- ja jaemüügi tegelik kaalutud keskmine juurdehindlus asjasse puutuv. RavS § 15 lõike 3 on kasutatud sõnu „kehtestamisel arvestatakse järgmiste põhimõtetega“. Seetõttu tuleb RavS § 15 lõike 3 punkte 4 ja 5, vaatamata nende konkreetsele ning arvuliselt määratletud sõnastusele, käsitleda põhimõtetena. Põhimõtteid tuleb üksteise suhtes kaaluda ja sobitada nii, et konkureerivad põhimõtted oleksid samaaegselt võimalikult suures ulatuses saavutatud. RavS § 15 tuleneva ettevõtlus- ja omandi vaba käsutamise riive eesmärgiks on tervise kaitse. Määruses sätestatud meetme proportsionaalsust ei ole võimalik hinnata eraldi volitusnormi proportsionaalsuse hindamisest. Kuna õiguskantsler ei ole vaidlustanud volitusnormi, ei anna Justiitsministeerium hinnangut volitusnormi proportsionaalsusele. 5. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28.01.2015 kirjas nr 4-3-13-15 leiti, et hinnates põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses määruse põhiseaduspärasust, tuleb anda hinnang nii sellele, kas määrus vastab volitusnormile, kui ka sellele, kas volitusnorm vastab põhiseadusele. Kohus osutab, et tervise- ja tööminister leidis, et RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud kriteerium (kaalutud keskmine juurdehindlus) võib olla eesmärgi saavutamiseks sobimatu ja statistiline eesmärk võib olla saavutamatu, kuna hulgi- ja jaemüüjate poolt saavutatud kaalutud keskmised juurdehindlusprotsendid sõltuvad suurel määral müüjate endi otsustest. Kohus palus anda arvamuse, kas RavS § 15 lõige 1 koos seda täpsustavate RavS § 15 lõigetega 2 ja 3, on põhiseadusega kooskõlas. II. Vaidlustatud sätted 6. Ravimiseadus (RT I 2005, 2, 4; 23.12.2014, 32) § 15: „§ 15. Vabariigi Valitsuse ja valdkonna eest vastutavate ministrite ülesanded (1) Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. Nimetatud korda ei kohaldata veterinaarravimitele. (2) Juurdehindluse piirmäärade ja nende rakendamise korra kehtestamisel võtab Vabariigi Valitsus arvesse ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpptarbijatele, ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust. Kaalutud keskmine juurdehindlus on eri hinnagruppides müüdavate ravimite protsentuaalsete juurdehindluste keskmine, mis on läbi kaalutud sisseostuhindades arvestatud rahalise käibe proportsiooniga igas hinnagrupis. Kaalutud keskmise juurdehindluse kohta koostab Sotsiaalministeerium igal aastal analüüsi käesoleva paragrahvi lõikes 4 esitatud andmete alusel. (3) Ravimite hulgimüügi ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel arvestatakse järgmiste põhimõtetega: 1) rakendatakse proportsionaalset ja fikseeritud juurdehindlust; 2) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 6,40 eurot ravimpreparaadi kohta; 2 3) juurdehindlus eri hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis; 4) hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 7–10%; 5) jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21–25%. (4) Iga aasta 1. märtsiks peab hulgimüügi tegevusloa omaja esitama Sotsiaalministeeriumile kõigi oma hulgimüügiettevõtete koondkäibearuande eelmise aasta jooksul väljastatud retsepti- ja käsimüügiravimite, välja arvatud veterinaarravimite kohta. Käibearuandes esitatakse ravimite läbimüük pakendites, käive sisseostuhindades (ilma käibemaksuta) ja käive jaemüügiapteekidele müüduna väljamüügihindades (ilma käibemaksuta). Käibeandmed sisseostuhindades grupeeritakse hulgimüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse, käibeandmed väljamüügihindades grupeeritakse jaemüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse. [--]“ III. Justiitsministri seisukoht A. Normikontrolli lubatavus 7. Vastavalt PSJKS § 4 lõikele 1 kontrollib Riigikohus õigustloova akti, selle andmata jätmise või välislepingu põhiseadusele vastavust põhistatud taotluse, kohtuotsuse või -määruse alusel. Riigikohus võib omal algatusel alustada põhiseaduslikkuse järelevalvet HKMS § 228 lõike 1 punktis 3, KrMS § 356 punkt 3, TsMK § 19 lõige 4 punkt 3 või VTMS § 169 lõikes 2 nimetatud juhul, kui kolleegiumis läbivaadatava asja lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava küsimuse lahendamist. Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2013 kohtuotsusega asjas nr 3-3-1-84-12 tegi kohus sisulise otsuse kaebajate kahju hüvitamise küsimuses, kuid ei lahendanud kahju hüvitamise aluseks oleva määruse ega selle aluseks oleva normi põhiseaduspärasuse küsimust. Kuna eelnimetatud kohtuasjas on lahend jõustunud, ei ole HKMS § 228 lõike 1 punkt 3 enam kohaldatav. 8. PSJKS § 6 lõike 1 punkti 1 kohaselt võib õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks. PSJKS § 6 ei sisalda iseseisvat alust taotluse esitamiseks, vaid täpsustab õiguskantslerile PS §-ga 142 antud abstraktset normikontrolli algatamise pädevuse. PS § 142 lõikes 1 on sätestatud menetlusreegel, mille eesmärk on kaitsta õigustloova akti vastuvõtnud organi pädevust ning mille järgi peab õiguskantsler enne abstraktse normikontrolli algatamist olema vaidlustanud sama sätet akti vastu võtnud organis. (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.12.2002 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-10-02 punkt 19 ja 10.05.2013 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-3-13 punktid 26 ja 29) PS § 142 ja ÕKS § 17 ja § 18 lõike 1 kohaselt on peab õiguskantsler, kui ta leiab, et õigustloov akt kas täielikult või osaliselt ei vasta põhiseadusele või seadusele, tegema akti vastu võtnud organile ettepaneku see akt või selle säte 20 päeva jooksul põhiseaduse ja seadusega kooskõlla viia. Kui õigustloova akti vastuvõtnud organ ei ole 20 päeva jooksul, arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast, akti või selle sätet põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks. Seetõttu on õiguskantsleri taotlus ja selle sisuline läbivaatamine Riigikohtus lubatud üksnes ulatuses, milles õiguskantsler on andnud vaidlustatava akti vastu võtnud organile võimaluse viia akt vastavusse põhiseadusega ja viimane on sellest keeldunud või jätnud akti põhiseadusega vastavusse viimata. Kui Riigikohus laiendab õiguskantsleri taotluse ajendil alustatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust ka seadusandliku või täidesaatva riigivõimu aktile või sättele, mida õiguskantsler ei ole PS § 142 ja ÕKS § 17 ja § 18 lõike 1 korras algatanud, minetab seadusandliku või täidesaatva riigivõimu organ PS § 142 lõikes 2 nimetatud võimaluse viia akt vabatahtlikult põhiseadusega kooskõlla. Sellel põhjusel võib põhiseaduslikkuse järelevalve laiendamine RavS § 15 lõigete 1—4 kontrollimisele olla takistatud. 9. PSJKS § 14 lõike 1 kohaselt ei ole Riigikohus asja lahendamisel seotud taotluse, kohtuotsuse või - määruse põhistusega. PSJKS § 14 lõikes 2 kohaselt võib Riigikohus asja lahendamisel kohtuotsuse või - määruse alusel tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks õigustloova akti, välislepingu või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Seega PSJKS § 14 lõikest 2 tulenev „asjassepuutuva sätte“ piirang ei laiene õiguskantsleri taotluse alusel lahendatavale asjale, kuid see piirang võib tuleneda PSJKS § 6 lõike 1 punktist 1. Ei ole vaidlust selle üle, et laiendades põhiseaduslikkuse järelevalvet õiguskantsleri vaidlustatud määruse sätetelt ka nende aluseks olevale volitusnormile, ei ole kohus pelgalt väljunud taotluse põhistuse piiridest, vaid laiendanud sisuliselt 2 taotluse eset . 2 Nii on vastupidiselt Riigikohus leidnud, et kohtu algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saanud õiguskantsler esitada Riigikohtule iseseisvat taotlust tunnistada kehtetuks norme, mida kohus ei olnud põhiseadusevastaseks tunnistanud, vaid peab esmalt tegema akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia õigustloov akt 3 10. Riigikohus on varasemas kohtupraktikas käsitlenud asja lahendamise piire rangelt ja kitsendavalt ning eitanud „asjassepuutuva sätte“ kontseptsiooni laiendamist juhtudele, mis ei ole menetluse ajendiks olnud taotluse, või kohtuotsuse või –määruse esemeks. Samuti on rõhutatud, Riigikohus saab akti hinnata vaid ulatuses, milles see on vaidlustatud. (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 11.01.1995 kohtuotsuse asjas nr III-4/1-12/94 punkt III) PSJKS § 4 lg 3 järgi lahendab Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve korras õigusaktide põhiseadusele ja seadusele vastavust üksnes „taotluses soovitud ulatuses. Halduskolleegiumi leidis, et Maa enampakkumisega erastamise korra mõned sätted on vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja §-ga 3. Üldkogu peab vajalikuks kontrollida nende sätete vastavust ka Põhiseaduse §-ga 113, mis ei tähenda väljumist esitatud taotluse piiridest. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei tohi hinnata nende õigusaktide ja sätete põhiseaduslikkust, mille järelevalvet pole taotletud. Riigikohus võib hinnata ja peabki hindama vaidlusaluse normi õiguspärasust, lähtudes Põhiseaduse kogu normistikust ja mõttest.“ (Riigikohtu üldkogu 22.12.2000 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-10-00 punkt 19) Eelnevast nähtub, et senise kohtupraktikaga ei oleks kooskõlas, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ajal laiendaks menetluse eset õigusaktile või selle sättele, mille põhiseaduslikkuse kontrollimist ei ole õiguskantsler PS § 142 sätestatud korras taotlenud. 11. Justiitsministeerium jääb enda 09.01.2015 kirjas nr 10-3/14-9392 väljendatud seisukoha juurde, et „käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlustatud määruse sätete proportsionaalsust võimalik volitusnormist endast eraldi hinnata. Samal põhjusel ei ole võimalik hinnata selles asjas ka põhiõiguste riive proportsionaalsust.“ Justiitsministeerium möönab, et määruse vaidlustamisel oleks mõistlik teatud juhtudel hinnata ka vaidlustatud määruse aluseks oleva volitusnormi põhiseaduspärasust, kui sellel on otsustav tähtsus vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse hindamisel (sh kui volitusnormi kehtetuks tunnistamine tooks kaasa ka selle aluseks olnud määruse kehtetuse). Selline kaebuse või taotluse piiride laiendamine ei ole kooskõlas seaduse sätte ega kohtupraktikaga ning on PS § 142 kindlaksmääratud menetluskorda arvestades eriti problemaatiline õiguskantsleri taotluse ajendil toimuvas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses. Justiitsministeeriumi hinnangul ei ole RavS § 15 lõigete 1—4 põhiseadusele vastavuse hindamine lubatav. Juhul, kui Riigikohus peab RavS § 15 lõigete 1—4 põhiseaduspärasuse hindamist käesolevas kohtuasjas lubatavaks, leiab Justiitsministeerium, et RavS § 15 lõiked 1—4 on kooskõlas põhiseadusega. Justiitsministeerium põhjendab oma seisukohta järgmiselt. B. Normikontrolli põhjendatus 1. Asjakohane põhiõigus ja riigiõiguslik põhimõte 12. Õiguskantsler on 27.11.2014 taotluses leidnud, et Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määruse nr 36 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" § 2 lõige 1, § 3 lõige 1 ja lisa on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikes 1 ja § 87 punktis 6 sätestatud seaduse ülimuslikkuse põhimõttega ning rikuvad apteekide pidajate põhiõigust tegeleda ettevõtlusega (PS § 31). Justiitsministeerium tõi 09.01.2015 arvamuses välja, et vaidlustatud sätted võivad piirata ka PS § 32 lõikes 2 sätestatud omandi vaba käsutamise õigusest. 13. RavS § 15 lõike 1 – 4 põhiseaduspärasuse hindamisel tõusetub samade põhiõiguste riive, ent eraldi vajab analüüsimist volitusnormi õigusselgus. Vastavalt PS § 13 lõikele 2 peab seadus kaitsma igaühte riigivõimu omavoli eest. Volitusnormi määratletusega on tagatud, et normiadressaadi jaoks on ette ennustatav ja vajadusel kohtulikult kontrollitav, millise sisuga määruse võib täidesaatev riigivõim volitusnormi alusel anda. Volitusnorm võib olla vastuolus PS § 13 lõikes 2 sätestatud määratletuse põhimõttega, kuna määruse andmisel peab täidesaatev võim arvestama mitmeid erinevaid ja vastuolulisi eesmärke ja põhimõtteid. PSJKS § 14 lõike 1 kohaselt ei ole Riigikohus asja lahendamisel seotud taotluse põhjendusega ning seetõttu võib kohus volitusnormi põhiseaduspärasuse hindamisel võtta seisukoha ka volitusnormi õigusselguse kohta, kuigi õiguskantsleri taotluses õigusselguse küsimust sõnaselgelt ei tõstatata. 2. Formaalne põhiseaduspärasus 14. Ravimiseadus võeti vastu Riigikogu 16.12.2004 istungil 60 poolthääle ja 14 vastuhäälega. Vastavalt PS § 73 piisas ravimiseaduse vastuvõtmiseks poolthäälte enamusest. RavS § 15 lõigetes 1—4 sisalduv volitus ei kuulu olemuselt ühegi PS § 104 nimetatud seaduse reguleerimisalasse. Puuduvad andmed muude asjaolude kohta, mis võiksid tuua kaasa RavS § 15 lõigete 1—4 formaalse vastuolu põhiseadusega. kooskõlla põhiseadusega. (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.12.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4- 1-10-02 punkt 19) 4  3. Materiaalne põhiseaduspärasus 3.1 Volitusnormi kooskõla seadusega 15. Vastavalt PS § 13 lõikele 2 peab seadus kaitsma igaühte riigivõimu omavoli eest. Omavoli on meelevaldne või suvaline käitumine. Õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (vt nt Riigikohtu üldkogu 27.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-05 punkti 31, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.03.2006 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-33-05 punkt 21 ja Riigikohtu üldkogu 01.07.2010 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-33-09 punkt 47). Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.04.2006 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-33-05 punkt 22). Kohus on seoses volitusnormi põhiseaduspärasusega selgitanud, et „[t]äitevvõimu üldakti andmiseks [peab] olema seaduses vastavasisuline delegatsiooni- ehk volitusnorm. Selles normis täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus. [--] Volituse eesmärgi, sisu ja ulatuse sätestamine seaduses on vajalik selleks, et igaüks saaks aru, missugust halduse üldakti tohib anda.“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.12.1996 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-3-96 punkt III) Riigikohus on selgitanud, et „[õ]igusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua - isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi.“ (Riigikohtu üldkogu 27.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-05 punkt 31) Erisusena on leitud, et „[i]ntra legem määruse korral võib volituse eesmärk, sisu ja ulatus olla ka seadusest tõlgendamise teel tuletatav. Kuid õiguse subjektil peab seadusega tutvumisel olema võimalik jõuda kindlale arusaamale, et selle seadusega reguleeritud küsimustes võib täitevvõim anda halduse üldakti. Samas ei tohi intra legem korras antud määrus väljuda volitusnormi sisaldava seaduse reguleerimiseseme raamidest.“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.12.1996 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-3-96 punkt III) 16. RavS § 15 lõikes 1 ei ole sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamise eesmärki, aga sama paragrahvi lõike 2 kohaselt peab Vabariigi Valitsus võtma juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel arvesse ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpptarbijatele, ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust. Seega peab juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel arvestama lõpptarbija ja rahvatervise huvidega (geograafiline ja rahaline kättesaadavus) ja samaaegselt ka ettevõtjate majandushuvidega (turustamise riskid ja piisav juurdehindlus). RavS § 15 lõikes 3 on täpsustatud küll juurdehindluse piirmäärade kehtestamise põhimõtteid, kuid ei ole antud täpsemaid juhiseid erinevate eesmärkide kaalumiseks ega seostatud juurdehindluse piirmäärade põhimõtteid (lõige 3) volitusnormi eesmärkidega (lõige 2). Seetõttu ei ole RavS § 15 lõigete 1—4 alusel võimalik prognoosida, millise sisuga määruse Vabariigi Valitsus annab. Pelgalt see, et intra legem määruse volitusnormis on jäetud määruse andjale ulatuslik hindamis- ja otsustusruum ei tähenda veel, et volitusnorm oleks vastuolus põhiseadusega. 17. RavS § 15 lõigete 1—4 tõlgendamisel tuleb arvestada sätete kujunemist ehk geneesi. Vabariigi Valitsuse 03.05.2004 algatatud ravimiseaduse eelnõu nr 360 SE algtekstis oli hinnatav volitusnorm sõnastatud järgmiselt (eelnõus § 17 lõiked 1—4): „§ 17. Vabariigi Valitsuse, sotsiaalministri ja põllumajandusministri ülesanded (1) Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. Nimetatud korda ei kohaldata veterinaarravimitele. (2) Juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel võetakse aluseks kaalutud keskmine juurdehindlus. Kaalutud keskmine juurdehindlus on erinevates hinnagruppides müüdavate ravimite protsentuaalsete juurdehindluste keskmine, mis on läbi kaalutud ostetavate ravimite käibeproportsiooniga igas hinnagrupis. (3) Ravimite hulgimüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel lähtutakse järgmistest põhimõtetest: 1) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 200 krooni ravimpreparaadi kohta; 2) hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 7-12%. (4) Ravimite jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel lähtutakse järgmistest põhimõtetest: 1) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla väiksem kui 6 krooni ja suurem kui 100 krooni ravimpreparaadi kohta; 2) jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21-27%.“ Eelnõu algteksti seletuskirjas põhjendati määrasid muu hulgas järgmiselt: „[--] Eelnõus kehtestatud juurdehindlusmäärade kaalutud keskmiste vahemikud just selliste vahemikena on põhjendatud, kuna tänane Eesti keskmine juurdehindlus jääb allapoole EL-i keskmist (Sotsiaalministeeriumi tellitud uuring, dets. 2003). 5 Riigi kohustus on tagada jätkusuutlikus antud ettevõtluses ja ettevõtlusvabaduse piirangute kehtestamise majanduslik põhjendatus ravimite kulu kontrolliks sellisel kujul, et see oleks vastavuses Põhiseadusega. Arusaadav, et selle valdkonna nn ülereguleerimine võib kahjustada ravimite hulgi- ja jaemüügi, mis enam ei 3 võimalda vajalikus mahus investeeringuid tagamaks kvaliteetset teenust.“ 4 Riigikogu sotsiaalkomisjonis muudeti eelnõu teksti teise lugemise käigus järgmiselt: : „Muuta § 17 lõiked 1 - 4 ja sõnastada järgmiselt: ,,(1) Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. (2) Juurdehindluse piirmäärade ja rakendamise korra kehtestamisel võtab Vabariigi Valitsus arvesse ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpptarbijate jaoks, ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust. Kaalutud keskmine juurdehindlus on erinevates hinnagruppides müüdavate ravimite protsentuaalsete juurdehindluste keskmine, mis on läbi kaalutud sisseostu hindades arvestatud rahalise käibe proportsiooniga igas hinnagrupis. Kaalutud keskmise juurdehindluse kohta koostab Sotsiaalministeerium iga-aastaselt analüüsi käesoleva paragrahvi lõikes 4 esitatud andmete alusel. (3) Ravimite hulgimüügi ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel arvestatakse järgmiste põhimõtetega: 1) rakendatakse proportsionaalset ja fikseeritud juurdehindlust; 2) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 100 krooni ravimpreparaadi kohta; 3) juurdehindlus erinevate hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis; 4) hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 7-10%; 5) jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21-25%. (4) Iga aasta 1. märtsiks peab hulgimüügi tegevusloa omaja esitama Sotsiaalministeeriumile kõigi oma hulgimüügiettevõtete koondkäibearuande eelneva aasta jooksul väljastatud retsepti- ja käsimüügiravimite, v.a veterinaarravimite kohta. Käibearuandes esitatakse läbimüük pakendites ja käive sisseostuhindades (ilma käibemaksuta) ja käive jaemüügiapteekidele väljamüügihindades (ilma käibemaksuta). Käibeandmed sisseostuhindades grupeeritakse hulgimüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse, käibeandmed väljamüügihindades grupeeritakse jaemüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse." Põhjendus: Ettepaneku kohaselt peab Vabariigi Valitsus juurdehindluspiirmäärade kehtestamisel erinevatele hinnagruppidele lisaks reaalse juurdehindluse kaalutud keskmisele (sotsiaalministeerium teeb iga-aastaselt vastava analüüsi) arvestama ka ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpptarbijate jaoks ja ravimite turustamisega seotud riske. Samuti on sätestatud ettepanekus, et juurdehindlus erinevate hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis. Ettepanekud kohustavad Vabariigi Valitsust juurdehindluspiirmäärade kehtestamisel arvesse võtma ka kriteeriume, mis on olulised patsientide seisukohast.“ Ravimiseaduse eelnõu nr 360 algteksti ja lõppteksti võrdlusest nähtub, et sotsiaalkomisjonis tehti järgmised muudatused: 1) lisati täiendavad kriteeriumid: ravimite geograafiline ja rahaline kättesaadavus lõpptarbijatele, ravimite turustamisega seotud riskid; 2) korrigeeriti kaalutud keskmise juurdehindluse arvutamise metoodikat, sätestades selgesõnaliselt rahalise sisseostukäibega kaalumise metoodika; 3) muudeti kaalutud keskmise juurdehindluse vahemiku ülempiiri asendades tekstiosa "21-27%" tekstiosaga "21-25%". Eeltoodud esimese muudatuse tegemisel oli seadusandja selge eesmärk tagada patsientide huvide arvestamine, eelkõige ravimite geograafiline ja rahaline kättesaadavus. Sellel eesmärgil on sotsiaalkomisjoni otsusega oluliselt piiratud eelnõu algataja eesmärki tagada apteegipidamise kui ettevõtluse jätkusuutlikkus ja majanduslik põhjendatus. Samas on teise muudatusega pigem soodustatud ravimimüüjaid, kuna pakendi käibega kaalumisel on keskmine juurdehindlus arvestuslikult kõrgem. Justiitsministeerium on seisukohal, et analüüsitavate sätete kujunemislugu arvestades tuleb volitusnormi tõlgendada eelkõige Riigikogu sotsiaalkomisjoni tehtud muudatuste eesmärgist lähtuvalt, seades esikohale patsiendi huvide ja rahvatervise kaitse. 18. Justiitsministeerium möönab, et RavS § 15 lõiked 1—4 on mõneti vastuolulised ja ebamäärased. Samas on nii seaduse teksti kui ka menetlusdokumentide põhjal on volitusnormi eesmärk selgelt ja üheselt tuvastatav. Kuivõrd juurdehindluse piirmäärade kehtestamine piirab isiku ettevõtlusvabadust ja omandi käsutamise vabadust (PS § 31 ja § 32 lõige 2), siis on oluline volitusnormi määratletuse hindamisel arvestada kohtupraktikas kujunenud järgmist seisukoht: „Seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada täiendavaid piiranguid.“ 3 Ravimiseaduse eelnõu nr 360 SE algtekst ja seletuskiri, sub § 17, kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/. 4 Ravimiseaduse eelnõu nr 360 SE II muudatusettepanekud p 18, kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/. 6 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.12.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-10-02 punkt 24) RavS § 15 lõiked 1—4 reguleerivad intra legem määruse volitust, volitusnormis on nimetatud õigusakti liik (määrus) ja sisu (juurdehindluse piirmäärad) ning eesmärk (ravimite geograafiline ja rahaline kättesaadavus, turustamisega seotud risk ja kaalutud keskmine juurdehindlus) ning viimaste määramise põhimõtted. Seega on volitusnorm piisavalt määratletud. 19. Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2013 kohtuotsuse kohtuasjas nr 3-3-1-84-12 punktis 44 leidis kohus: „Kolleegiumi hinnangul ei ole RavS § 15 lg 3 p 5 näol tegemist otsekohalduva normiga eeltoodud tähenduses. RavS § 15 lg 3 p-st 5 ei tule ravimi müüjale õigust kasutada ravimite jaemüügis juurdehindlust 21—25%, vaid see räägib kaalutud keskmisest juurdehindlusest, seega juurdehindluse statistilisest keskmisest, mis tuleb saavutada valitsuse kehtestatud piirmäärade rakendamise kaudu.“ Küsitav on, kas RavS § 15 lõikes 3 nimetatud kaalutud keskmise juurdehindluse määrad on saavutatavad üksnes määruses kehtestatavate juurdehindluse piirmääradega või sõltuvad oluliselt ettevõtjate tegevusest (vt Justiitsministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi varasemaid seisukohti samas kohtuasjas) ning muutustest rahvatervises (nt kasvajate jt raskete haiguste levik, mille tõttu suureneb kõige kallimasse hinnaklassi kuuluvate ravimite läbimüük). Sealjuures tuleb arvestada, et RavS § 15 lõikes 3 on loetletud põhimõtted, mille saavutamise poole peab Vabariigi Valitsus määruse kehtestamisel pürgima, mitte täidesaatvat riigivõimu rangelt siduvad reeglid, tingimused või kohustuslikud tulemused. Nende sätete sellise tõlgenduse, et määruse kehtestamisega tuleb igal juhul, sõltumata ravimite hulgi- ja jaemüüjate tegevusest ja muutustest rahvatervises, tagada kaalutud keskmise juurdehindluse jäämine sättes konkreetselt nimetatud vahemikesse, korral võib volitusnorm tekitada põhjendamatuid ja eksitavaid ootusi ravimimüüjatele. Samas eiraks selline järeldus RavS § 15 lõikes 2 teisi eesmärke ning ei oleks süstemaatilisele ega eesmärgist lähtuvale tõlgendusega kooskõlas. Seetõttu ei nõustu Justiitsministeerium varasemas kohtuasjas tehtud järeldusega, et valitsus peab saavutama ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamise kaudu RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud vahemikku jääva hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse. Volitusnormi on õiguspäraselt rakendatud, kui kehtestatud juurdehindluse piirmäärad aitavad kaasa sätestatud hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse saavutamisele. 3.2 Riive legitiimne eesmärk 20. RavS § 15 lõigetes 1—4 sätestatud volitusnormi eesmärk on kaitsta rahvatervist. Rahvatervise kaitse kohustus tuleneb PS § 28 lõikest 1. Riigil lasub kohustus luua kollektiivselt finantseeritud sotsiaalkindlustusskeem, mis tagab enamikule elanikkonnast, sh majanduslikult mitteaktiivsetele inimestele (nt lastele, mittetöötavatele narkomaanidele, püsivalt töövõimetutele), terviseteenuste kättesaadavuse. Välistatud ei ole terviseteenuste osalise rahastamise kohustuse inimesele jätmine, kuid teenuste eest inimeselt võetava tasu suurus peab tagama inimesele teenuse majandusliku kättesaadavuse. (Madise, Ülle jt (2012) Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. sub § 28, kättesaadav: http://www.pohiseadus.ee/ptk-2/pg-28/) PS § 28 lõikes 1 sätestatud põhiõigus tervisele on ilma seaduse reservatsioonita põhiõigus. Ettevõtlusvabaduse ja omandi vaba käsutamise õiguse (PS § 31 ja § 32 lõige 2), kui lihtsa põhiseaduse reservatsiooniga põhiõiguste, piiramine rahvatervise kaitseks on lubatud ning riive sellel eesmärgil on legitiimne. 3.3 Riive proportsionaalsus 21. Ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindluse määr omab volitusnormi analüüsimisel tähendust nii mõõdiku kui vahendina. Järgnevalt hindab Justiitsministeerium, kas RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindluse määr on eesmärgi- ja mõõdupärane kui mõõdik RavS § 15 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamise hindamiseks, ning seejärel hindab, kas RavS § 15 lõikes 1 antav volitus ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks on eesmärgi- ja mõõdupärane vahend RavS § 15 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamiseks. 22. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindluse määr on mõõdik RavS § 15 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamise hindamiseks. RavS § 15 lõike 3 sisalduvas loetelus on erineva konkreetsusastmega sätteid. RavS § 15 lõike 3 punktis 2 sätestatud põhimõte, et „juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 6,40 eurot ravimpreparaadi kohta“, võimaldab eelkõige hinnata ja tagada ravimi rahalist kättesaadavust. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud ravimi hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikud võimaldavad hinnata, kas rahvatervise olukorda, ravimimüüjate käitumist ja patsientide eelistusi arvestades on määruses kehtestatud juurdehindluse piirmäärad taganud ravimite müük on jätkusuutlik ja majanduslikult põhjendatud ning selle tulenevalt ka soodustada ravimite geograafilist kättesaadavust. Justiitsministeerium nõustub Sotsiaalministeeriumi 19.12.2014 kirjas nr 1.2-5/4592-4 väljendatud seisukohaga, mis puudutab ravimite 7 hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse sobimatust mõõdikuna ravimimüüjate majandustegevuse jätkusuutlikkuse hindamisel. Ravimimüüja majandustegevuse tulem sõltub lisaks juurdehindluse piirmääradest veel ja konkreetse ravimi juurdehindlustulust ning ettevõtja keskmise kogukulu (investeeringud, palga- ja muud perioodikulud) ja kogutulu (käive ja ravimite hinnaklass) suhtest. Samuti ei võimalda ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus hinnata ravimite rahalist ega geograafilist kättesaadavust, kuna viimased on sõltuvad ravimite hüvitamisest, patsiendi ostujõust, piisava arvu hulgi- ja jaemüüjate olemasolust, liikluskorraldusest, ravimite interneti teel tellimise võimalusest ning paljudest muudest asjaoludest. Seetõttu leiab Justiitsminiteerium, et RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikud ei ole sobivad mõõdikud RavS § 15 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamise hindamiseks. 23. RavS § 15 lõikes 1 antav volitus ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks on vahend RavS § 15 lõikes 2 sätestatud eesmärkide saavutamiseks. Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamine võiks rikkuda proportsionaalsuse põhimõtet, kui selles tulenevalt paraneks mõningasel määral väheste õigustatud isikute seisund teiste kohustatud isikute seisundi olulise halvendamise teel. (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30.09.1998 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-6-98 punktiga III) Käesolevas asjas on ilmne, et väheste sptsiifilises majandustegevuse valdkonnas (ravimite müük) tegutsevate ettevõtjate majandustegevuse kasumlikkuse piiramise tulemusena parandatakse oluliselt kõigi elanike ning eelkõige väiksema sissetulekuga inimeste jaoks ravimite kättesaadavust. Pädeval võimuorganil lasub üldjuhul kohustus hinnata, kas isiku huvid ja avalik huvi on omavahel tasakaalus, st kas põhiõiguste kitsendused on proportsionaalsed, arvestades reguleeritava sotsiaalse suhte tegelikke asjaolusid. (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.06.2004 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-9-04 punktiga 16 ja selles viidatud seisukohtadega). Käesoleval ajal tegutseb Eestis suurel hulgal ravimite hulgi- ja jaemüügjaid, samas kui ravimid on kõige rohkem vajalikud vanemas eas ja majanduslikult vähem kindlustatud inimestele. Ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamine takistab ravimite hulgi- ja jaemüügiga tegelevatel ettevõtjatel suurendada ravimite hinda kasumi suurendamise eesmärgil ja muuta sellega ravim patsiendi jaoks rahaliselt vähem kättesaadavaks. Seetõttu on ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamine sobiv meede rahvatervise kaitseks. Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamine ei pruugi olla vajalik, kui riigil oleks muid sobivaid vahendeid ravimite kättesaadavuse tagamiseks. Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmääraga sarnast mõju ravimite kättesaadavusele võiks omada ravimite teatud hinnaosa hüvitamine avalikust eelarvest. Selline meede ei pruugi olla siiski pikaajaliselt toimiv, sest nii puuduks ravimimüüjatel majanduslik huvi ravimite hinnatõusu piirata. Seetõttu saab avalikust eelarvest ravimi ostuhinna hüvitamine patsiendile olla piiratud ulatuses kohaldatav täiendav meede ravimite kättesaadavuse suurendamisel. On ettenähtav, et avalikust eelarvest ei ole võimalik pikaajaliselt riigi poolt ravimite hinnakujundusse muul viisil oluliselt sekkumata ravimite rahalist ja geograafilist kättesaadavust tagada. Seetõttu on ravimite juurdehindluse piirmäärade kasutamine kõige vähem koormav tegelikult kasutatav vahend ravimite geograafilise ja rahalise kättesaadavuse tagamiseks. Piirmäärade koormavat mõju ravimimüüjatele vähendab see, et juurdehindluse piirmäärade kindlaksmääramisel arvestatakse ravimimüügi majanduslikku põhjendatust (RavS § 15 lõige 2). Samuti tuleb arvestada, et RaKS § 41—47 alusel võtab haigekassa üle ravimi eest tasumise kohustuse või maksab täiendavat ravimitoetust. Riigi sellise tegevuse peamise eesmärgi, suurendada ravimite rahalist kättesaadavust patsientidele, kõrval suurendab see eelkõige nõudlust kõrgema hinnagrupi ravimite järele. See võimaldab ravimimüüjatel teenida täiendavat kasumit käibe ja juurdehindlustulu suurenemiselt. Justiitsministeerium on seisukohal, et ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamine koostoimes riigi poolt rakendatavate muude meetmetega ravimite rahalise ja geograafilise kättesaadavuse tagamiseks, on sobivad ja vajalikud meetmed rahvatervise kaitseks (PS § 28 lõige 1). Ravimite juurdehindluse piirmääradega kaasnev piirang ettevõtlusvabadusele ja omandi vaba käsutamise õigusele (PS § 31 ja § 32 lõige 2) ei ole ülemäärane, kuna võimaldab mõjusalt kaitsta olulisemat põhiõiguste kogu riigi elanikkonna jaoks. Kuna ravimite kättesaadavus tuleb tagada hästi toimiva apteekide võrgu kaudu, siis peab täidesaatev riigivõim ravimite kättesaadavuse tagamiseks kindlustama ka ravimite müügi majandusliku põhjendatuse ning hoiduma ettevõtlusvabaduse ja omandi vaba käsutamise õiguse ülemäärasest piiramisest. RavS § 15 lõike 2 kohaselt tuleb piirmäärade kehtestamisel arvestama „ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust“. Nendel kaalutlustel ei ole ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamist pidada ülemääraseks ja ettevõtjaid liigselt koormavaks meetmeks. IV. Kokkuvõte 24. Justiitsministeerium on seisukohal, et käesoleva kohtuasja raames RavS § 15 lõigetes 1—4 sisalduva volitusnormi põhiseaduspärasuse hindamine väljub kohtuasja lahendamise piiridest ning rikub PS §-ga 142 õigustloova akti andnud organi õigust viia õigusakt kohtuväliselt vastavusse põhiseadusega. Sellel põhjusel 8 ei ole kohtuasja eseme laiendamine õiguskantsleri vaidlustatud määruse aluseks olevale volitusnormile lubatav. Justiitsministeerium möönab, et volitusnormi tekst võib olla raskesti mõistetav ja vastuoluline, kuid see määratlematus on õigusnormi tõlgendamise teel ületatav ega anna volitusnormi intra legem määruse andmiseks põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikud ei ole tõenäoliselt kõige sobivamad mõõdikud volitusnormi alusel kehtestatud ravimite juurdehindluse piirmäärade mõju ravimite müügi majanduslikule põhjendatusele hindamiseks ning ei sobi nende mõju ravimite geograafilise ja rahalise kättesaadavuse hindamiseks. Seevastu RavS § 15 lõigetes 1 ja 2 sätestatud volitusnormi alusel kehtestatavad ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad on sobivad RavS § 15 lõiges 2 sätestatud eesmärkide saavutamiseks ning patsientide ja ravimimüüjate huvide tasakaalustamiseks. RavS § 15 lõiked 1—4 on kooskõlast põhiseadusega ega riku ravimimüüjate põhiõigusi. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Anvelt Minister Koopia: Õiguskantsleri kantselei Sotsiaalministeerium Sander Põllumäe 620 8188 [email protected] 9