Arvamus

Priit Pikamäe Teie 13.01.2015 nr 4-3-196-14 Riigikohus [email protected] Meie 17.02.2015 nr 10-3/342 Lossi 17 50093 TARTU Statoil Fuel & Retail Eesti AS individuaalse põhi- seaduslikkuse järelevalve taotlus Tallinna Linna- volikogu 27. novembri 2014.a määruse nr 31 „Tal- linna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi rek- laami kitsendused” muutmine“ põhiseaduspärasuse kontrollimiseks (põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-60-14) Lugupeetud härra Riigikohtu esimees Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 13.01.2015 kirjaga nr 4-3-7-14 edastasite Justiitsministeeriumile arvamuse avaldamiseks Statoil Fuel & Retail Eesti AS individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus Tallinna Linnavolikogu 27. novembri 2014.a määruse nr 31 „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine“ põhiseaduspärasuse kontrollimiseks (põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-60-14). Justiitsministeerium on seisukohal, et Statoil Fuel & Retail Eesti AS vaidlustatud sätteid tuleb käsitleda üldkorraldusena ja seetõttu ei ole individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus lubatav. Kui kohus käsitleb vaidlustatud sätteid üldaktina, siis puuduvad muud tõhusad vahendid õiguste rikkumise tõrjumiseks ning individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebus on lubatav. AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 alusel võib kohalik omavalitsus kehtestada piiranguid alkoholi jaemüügi müügikoha ja sortimendi kohta, kuid need piirangud peavad olema vastavuses normi eesmärgiga ja proportsionaalsed. Järgnevalt põhjendan ministeeriumi seisukohta. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi 1 reklaami kitsendused“ §-ga 1 kehtestati kange alkohoolse joogi jaemüügi keeld kaupluses, mille 2 üldpind on alla 75 m (lõige 1), väljaspool siseruume toimuval avalikul üritusel ja spordiürituse loa alusel toimuval spordiüritusel (lõige 2) või ajutises ehitises asuvas kaupluses (lõige 8). Täielikult keelati alkoholi jaemüük turu territooriumil ja üldkasutatava supluskoha territooriumil (lõige 6). Määruse nimetatud sätted jõustusid 01.10.2008. Tallinna Linnavolikogu 17.11.2014 määruse nr 31 „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 2 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine“ § 1 punktidega1, 5 ja 6 muudeti Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” §-i 1 lõiget 1 selliselt, et tõsteti kaupluse, milles oli kange 2 alkoholi müük keelatud, üldpindala 150 m -le, täiendati uue lõikega 5, millega keelati alkohoolse joogi jaemüük kaupluses, mille sissepääs asub vähem kui 50 m kaugusel põhikooli, gümnaasiumi või 1 RT IV, 27.06.2013, 114. 2 RT IV, 05.12.2014, 10. Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 kutseõppeasutuse peasissepääsust, ning täiendati uue lõikega 9 järgmises sõnastuses: „Kange alkohoolse joogi jaemüük ei ole lubatud tankla kauplusest või tankla lähialal asuvast kauplusest, kui kaupluste sissepääs asub vähem kui 15 m kaugusel lähimast tankurist.“ Määruse nimetatud sätted jõustuvad 01.07.2015. 2. Statoil Fuel & Retail Eesti AS esitas 23.12.2014 Riigikohtule individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse Tallinna Linnavolikogu 27.11.2014 määruse nr 31 „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine“ põhiseaduspärasuse kontrollimiseks. Kaebuse sisust nähtub, et vaidlustatakse Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõiget 9 selle 01.07.2015 jõustuvas redaktsioonis. Taotluse esitaja leidis, et tal puuduvad muud tõhusad õiguskaitsevõimalused ning seetõttu on individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamine lubatud. Taotluse esitaja leidis, et vaidlustatud sätetest tulenev meede ei ole sobiv ega vajalik ning piirangu legitiimne eesmärk ei ole kohaliku elu küsimuste lahendamise ülesandes hõlmatud. Statoil Fuel & Retail Eesti AS esitas 02.02.2015 kohtule selgituse, milles leidis, et vaidlustatud sätete jõustumisel on Statoil Fuel & Retail Eesti AS kahju vähemalt 42 000,00 EUR aastas. Kahju hõlmab üksnes kange alkoholi müügist saamata jäänud tulu 40 000,00 EUR aastas ja saamata jäänud kampaaniatasusid 2000,00 EUR aastas. II. Vaidlustatud sätted 3. Tallinna Linnavolikogu 17.11.2014 määruse nr 31 „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine“ § 1 punkt 6: „§ 1 Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruses nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused" tehakse järgmised muudatused: [--] 6) paragrahvi 1 täiendatakse lõikega 9 järgmises sõnastuses: „(9) Kange alkohoolse joogi jaemüük ei ole lubatud tankla kauplusest või tankla lähialal asuvast kauplusest, kui kaupluste sissepääs asub vähem kui 15 m kaugusel lähimast tankurist.". III. Justiitsministri seisukoht A. Normikontrolli lubatavus a. Senine kohtupraktika 4. Vastavalt PSJKS § 4 lõigetele 1 ja 2 saab taotluse õigustloova akti, selle andmata jätmise või välislepingu põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks esitada üksnes Vabariigi President, õiguskantsler, kohaliku omavalitsuse volikogu ja Riigikogu. Õiguskantsler võib esitada ka taotluse tunnistada jõustumata täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt põhiseadusega vastuolus olevaks (PSJKS § 6 lõike 1 punkti 3). Isik, kelle õigusi rikub Riigikogu või Vabariigi Presidendi otsus (PSJKS § 16 ja § 18) või valimiskomisjoni otsus või toiming (PSJKS § 37), võib esitada selle vaidlustamiseks kaebuse Riigikohtule. Seaduses ei ole nähtud ette võimalust esitada individuaalset põhiseaduslikkuse järelevalve kaebust õigustloova akti põhiseaduslikkuse kontrollimiseks otse Riigikohtule. Isik võib vaidlustada täidesaatva riigivõimu haldusakti, halduse toimingu või halduslepingu kaebuse esitamisega halduskohtule (HKMS § 37 ja § 44), vaidlustada kohtueelse menetleja kiirmenetluses ja üldmenetluses tehtud otsuse (VTMS § 114 lõige 1) või esitada VTMS § 107 aluselt tehtud maakohtu otsuse peale apellatsiooni (VTMS § 136), vaidlustada kriminaalmenetluse alustamata jätmise (KrMS § 207 ja § 208) või uurimisasutuse või prokuröri tegevuse (KrMS § 228--§ 232) ning esitada kohtuotsuse peale apellatsiooni (KrMS § 318 jj) ning taotleda PS § 15 lõike 1 teise lause alusel enda kohtuasja raames mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusevastaseks tunnistamist. Riigi eraõiguslikus vormis või erivaldkonnas toimuva tegevuse suhtes on võimalik esitada hagi või hagita menetluse avaldus tsiviilkohtumenetluses (TsMS § 3, § 362 jj ja § 475 jj). Väljaspool kohtumenetlust on isikul võimalik pöörduda taotlusega õiguskantsleri poole õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrolli menetluse alustamise taotlusega (ÕKS § 15 lõige 1) või taotlusega kontrollida, kas asutus järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ja hea halduse tava, raames (ÕKS § 19 jj). 2 5. Riigikohus on tunnustanud, et EIPK art 13 ja PS §-des 13, 14 ja 15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14.04.2003 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-4-03 punkt 16; 09.05.2006 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-4-06 punkt 9). Isiku kaebuse saab jätta menetlemata üksnes siis, kui isikul on muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele (vt Riigikohtu üldkogu 17.03.2003 kohtuotsuse asjas nr 3-1-3-10-02 punkti 17; 06.01.2004 kohtuotsuse asjas nr 3-1-3-13-03 punkti 32 ning 3 06.01.2004 kohtuotsuse asjas nr 3-3-2-1-04 punkti 26, mida on kinnitanud hilisem kohtupraktika ). Kaebus on lubamatu olenemata sellest, kas individuaalkaebuse esitamise ajaks on isik olemasolevat kohtuliku kaitse võimalust kasutanud või mitte või kas ta on selle võimaluse minetanud, s.t jätnud õigel ajal kasutamata (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 07.12.2009 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-22-09 punkti 7 ja 03.03.2011 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-15-10 punkti 12). Mõiste „muu tõhus viis“ tõlgendamisel on kohtupraktikas käsitletud iga võimalust esitada eraldi pöördumisena või menetluse käigus taotlus kohtule õigustloova akti põhiseadusega vastuolu 4 hindamiseks. Kui isiku õiguste rikkumine tuleneb sätetest, mis paiknevad formaalselt „määrusena“ välja antud õigusaktis, kuid sisu, konkreetsuse astme või õiguskaitse vajaduse tõttu on käsitletavad üldkorraldusena, on isikul võimalik kaitsta oma õigusi tühistamis- või hoidumiskaebuse esitamisega halduskohtule HKMS § 37 ja § 44 alustel ja korras. Sellisel juhul ei ole ennetav või abstraktse normikontrolli kaebuse esitamine Riigikohtule lubatav. b. Käesolev kohtuasi 6. Statoil Fuel & Retail Eesti AS võiks esitada individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse, kui tal puuduksid muud tõhusad õiguslikud võimalused pöörduda kohtusse enda rikutavate õiguste kaitseks. Lisaks pelgalt teoreetilisele võimalusele kohtusse pöörduda, peab kohtusse pöördumine olema ka tegelikult tõhus ja võimaldama rikutavate õiguste kaitset. Isik ei pea jääma ära ootama enda õiguste rikkumist, kui rikkumine on selgelt ette nähtav, ega käituma formaalselt õigusvastaselt, lootes hiljem karistuse vaidlustamisel väidetava õigusrikkumise aluseks oleva õigusnormi kohaldamata jätmisele. PS § 15 lõikes 1 sätestatud õigust pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse tuleb käsitleda rikkumise ennetamise, tõrjumise ja kõrvaldamisena ning eristada seda PS § 25 sätestatud õigusest kahju hüvitisele. Väljaspool süüteomenetlust ja eraõiguslikke suhteid peab selline õiguskaitse võimalus olema isikule tagatud halduskohtumenetluse kaudu. Seega sõltub Statoil Fuel & Retail Eesti AS individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse lubatavus sellest, kas tal on võimalik pöörduda halduskohtusse vaidlustatud sätetest tuleneva õiguste rikkumise kaitseks. 3 Riigikohus on sama põhimõtet korranud järjekindlalt põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.03.2005 kohtumäärus asjas nr 3-4-1- 6-05, punktid 4 ja 5; 04.04.2007 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-8-07, punktid 5 ja 6, 17.05.2007 kohtumäärus asjas 3-4-1-11-07, punktid 3 ja 4; 05.02.2008 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-1-08, punktid 3—5; 03.04.2008 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-3-08, punktid 3--5; 03.07.2008 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-10-08, punkt 7; 17.09.2008 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-13-08, punktid 2 ja 3; 30.12.2008 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-12-08, punktid 17—19; 11.03.2009 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-19-08, punktid 10—12; 20.05.2009 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-11- 09, punktid 5—7; 07.12.2009 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-22-09, punktid 7 ja 8; 10.06.2010 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-4-10, punkt 9; 11.11.2010 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-14-10, punkt 9; 22.11.2011 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-18-10, punkt 9; 22.01.2013 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-26-12, punkt 26. 4 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on pidanud individuaalset põhiseaduslikkuse järelevalve kaebust lubamatuks näiteks põhjusel, et isikul on võimalus esitada taotlus kriminaalmenetluse lõpetamiseks maakohtule või sellest keeldumisel apellatsioonkaebuses ringkonnakohtule (25.03.2005 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-6-05 punkt 6; 03.04.2008 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-3- 08 punktid 6 ja 7; 30.12.2008 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-12-08 punktid 21—23), võimalus esitada määruskaebus vahistamismääruse peale ja kahe kuu möödumisel esitata eeluurimiskohtunikule taotlus vahistamise põhjendatuse kontrollimiseks (17.01.2007 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-17-06 punkt 6), võimalus esitada kohtuistungil oma vastuväited kohtutäituri rahatrahvi arestiga asendamise taotlusele ning kohtumääruse peale esitatavas määruskaebuses (04.04.2007 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-8-07 punkt 8), võimalus esitada hagita menetluse avaldus kompromissi tühistamiseks või esitada selle lahendi peale määruskaebus (17.05.2007 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-11-07 punktid 5 ja 6), väärteomenetluse lõpetamise lahendi vaidlustamise asemel võimalus pöörduda kahju hüvitamise nõudega tsiviilkohtusse (03.07.2008 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-10-08 punktid 9—12); kohtuotsuse täitmise edasilükkamise otsuse taotlemisel ja sellest keeldumisel määruskaebuse esitamise võimalus (20.05.2009 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-11-09 punktid 9—11); võimalus taotleda kohtusse pöördumisel kohustusliku kohtueelse menetluse sätete põhiseadusele vastavuse hindamist (07.12.2009 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-22-09 punkt 10); võimalus taotleda kohtule kohtueelse uurimise materjalidega taotleda materjalidega tutvumist keelava KrMS § 137 lg 3 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist ja prokuröri kohustamist materjalidega tutvumise võimaldamiseks (10.06.2010 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-4-10 punktid 17 ja 18); võimalus taotleda menetlusabi andmise otsustamise või pankrotimenetluse kulude katteks rahasumma deponeerimise kohustuse panemise aluseks olnud normi põhiseadusvastaseks tunnistamist (11.11.2010 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-14-10 punktid 14 ja 15) ning võimalus taotleda enda valimisnimekirja kandmist ja vaidlustada valla- või linnasekretäri keeldumine (22.01.2013 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-26-12 punkt 32). 3 7. HKMS § 5 lõike 1 kohaselt võib halduskohus tühistada haldusakti, kohustada andma haldusakti või keelata anda haldusakti. HKMS § 6 lõike 1 kohaselt ei ole võimalik haldusakti mõistet laiendada määrusele. Tühistamiskaebuse kaudu oleks PS § 15 lõikest 1 tulenev põhiõigus teostatav siis, kui Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 (jõustub 01.07.2015) ei oleks otsekohalduv, vaid eeldaks iga üksiku müügikoha või ettevõtja suhtes eraldi haldusaktiga kohaldamist, või tuleks sisuliselt määratleda üldkorraldusena. Käesolevas asjas see nii ei ole. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 (jõustub 01.07.2015) tekitab adressaatidele vahetult keelu müüa tanklates kangeid alkohoolseid jooke. Kohustuse tekkimine ei eelda Tallinna Linnavalitsuse poolt haldusakti andmist ning seetõttu ei ole võimalik esitada ka kaebust määrust rakendava haldusakti andmisest hoidumiseks ega haldusakti tühistamiseks. Seetõttu oleks tühistamis- või hoidumiskaebuse esitamine muu tõhus viis põhiõiguste kaitseks üksnes siis, kui Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 (jõustub 01.07.2015) oleks käsitletav üldkorraldusena (vt punkt 12, allpool). Kaebuse vormina võib teoreetiliselt tulla kõne alla kaebuse haldusakti, millega Statoil Fuel & Retail Eesti AS’le lubatakse erandina kangete alkohoolsete jookide müük tanklates, andmise kohustamiseks ning selle kaebuse raames võib Statoil Fuel & Retail Eesti AS-l olla võimalus taotleda Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 põhiseadusele vastavuse kontrollimist. Sellise kaebuse esitamine ei võimalda tõhusalt kaitsta enda õigusi, sest RVastS § 6 lõike 1 kohaselt on selline nõue lubatav üksnes siis, kui „avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma [--] ja see puudutab isiku õigusi“. Alkoholiseaduse kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse üksus volituatud andma välja lubasid kange alkohoolse joogi jaemüügiks ning seetõttu eelviidatud normi kohaldamata jätmisel ei saaks kohus ikkagi sellist kaebust rahuldada (seetõttu ei oleks vaidlustatud sätted asjassepuutuvad). Seetõttu ei ole selline kaebus perspektiivne ka juhul kui kohus tuvastaks Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 vastuolu põhiseadusega ja jätaks selle kohaldamata. Seega oleks kohustamiskaebuse esitamine muu tõhus viis põhiõiguste kaitseks üksnes siis, kui halduskohus peaks tuvastama, et määruse vaidlustamise ja selle kohtuliku kontrolli võimaluse puudumine on vastuolus põhiseadusega. 8. Kohtupraktikas on viidatud sellele, et „muu tõhus viis“ võib olla avalik-õigusliku suhte olemasolu või puudumise kindlakstegemise nõue (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 03.03.2011 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-15-10 punkt 24). Kuni 31.12.2011 kehtinud HKMS § 6 lõike 3 punkti 3 kohaselt võis isik esitada halduskohtult taotleda avalik-õigusliku suhte olemasolu või puudumise kindlakstegemist. Selleks pidi isikul olema põhjendatud huvi (HKMS § 7 lõige 1). Kohus võis kaebuse sisulisel lahendamisel tunnistada avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumist (HKMS § 26 lõige 1 punkt 5). Seevastu alates 01.01.2012 jõustunud halduskohtumenetluse seadustiku järgi võib isik kaebusega nõuda avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist (HKMS § 37 lõige 2 punkt 6). Kaebuse rahuldamisel on kohus volitatud tegema kindlaks avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu (HKMS § 5 lõige 1 punkt 6). Määruse põhiseadusele vastavuse hindamine väljub selgelt avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlaks tegemise piirest. Kehtiv halduskohtumenetluse seadustik ei võimalda isikul esitada tuvastamiskaebust avalik- õiguslikus suhtes tähtsust omava õigusliku asjaolu kindlaks tegemiseks. Seetõttu oleks tuvastamiskaebuse esitamine muu tõhus viis põhiõiguste kaitseks üksnes siis, kui halduskohus peaks tuvastama, et halduskohtumenetluse seadustik on vastuolus põhiseadusega osas, mis see ei võimalda isikul esitada tuvastamiskaebust avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava õigusliku asjaolu kindlakstegemiseks. 9. PS § 15 lõike 1 alusel individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise lubatavuse hindamisel seisukohalt ei oma tähtsust see, kas isikul on pärast rikkumise toimumist või selle vältel võimalik esitada kahju hüvitamise nõuet. Kuigi PS § 25 võimaldab isikul nõuda põhiseadusega vastuolus oleva määrusega tekitatud kahju hüvitamist, siis ei võimalda kahju hüvitamine taastada ega kaitsta rikutavaid õigusi ja vabadusi. Isik ei pea loobuma PS § 15 põhiõigusest pöörduda õiguste rikkumise korral kohtusse selle tõttu, et tal on võimalik kasutada hiljem PS § 25 sätestatud põhiõigust kahju hüvitamisele. Vastupidiselt on kehtivas õiguskorras üldiselt tunnustatud põhimõte, et enda õiguste rikkumise korral kohtusse pöördumata jätmine võib olla kahju hüvitamise piiranguks (nr RVastS § 7 lõige 1). Vastavalt RVastS § 14 on õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamise tingimused ja ulatus piiratud. RVastS § 14 ei tulene, et isik peaks 4 olema esitanud eelnevalt õiguste rikkumise kõrvaldamiseks kaebuse kohtule, kuid ei ole välistatud, et kohus arvestab seda ühe asjaoluna kahju hüvitise suuruse määramisel. Käesoleva kohtuasja asjaolusid arvestades on kaheldav, kas RVastS § 14 lõikest 1 tulenev tingimus „kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega“ on täidetud. Seetõttu, isegi kui PS § 25 tulenev kahju hüvitamise kohustus võib mõnel juhul tuua kaasa PS § 15 lõikest 1 tulenevat õigust pöörduda õiguste rikkumise korral kohtusse piirangu proportsionaalsuse, ei ole see argument käesolevas asjas ilma RVastS § 14 lõiget 1 tingimuse „kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega“ põhiseaduspärasust kahtluse alla seadmata, kasutatav. 10. PS § 15 lõike 1 alusel individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise lubatavuse hindamisel seisukohalt ei oma tähtsust see, kas isikul on pärast piirangu jõustumist võimalik õigusrikkumise toimepanemise ja selle eest määratava karistuse vaidlustamisega saavutada põhiseaduslikkuse järelevalve alustamine. Justiitsministeerium nõustub kohtupraktikas avaldatud seisukohaga, et isiku õiguskaitse ei ole piiavalt tagatud „oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid.“ (Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 kohtumääruse asjas nr 3-3-1-31- 03 punkt 22) Õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, kui isik minetab õiguskaitse võimaluse ainuüksi seetõttu, et ta käitub õiguspäraselt ja ei pane toime õigusrikkumist. Isikul peab olema võimalik vaidlustada ka õigusrikkumist toime panemata tema suhtes otsekohalduv täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte menetluses, milles on tagatud PSJKS § 12 sarnase meetmena esialgne õiguskaitse. Selline menetlus, v.a õigustloova akti tühistamise otsus (PS § 152 lõige 2), peaks toimuma haldus- või ringkonnakohtus, et isikul oleks võimalus kohtuotsusega mitte nõustumisel kooskõlas PS § 24 lõikega 5 kohtuotsus kõrgemalseisvale kohtule edasi kaevata. 12. Individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebus ei ole lubatav, kui käsitleda Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 (jõustub 01.07.2015) üldkorraldusena. See, kas tegu on üld- või üksikatinga, tuleneb õigusakti sisust (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 kohtumääruse asjas nr 3-3-1- 31-03 punkt 11), täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 10.04.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-4-02 punkt 13). Senises kohtupraktikas on üksnes seaduse puhul leitud, et nii üld- kui ka üksikregulatsioone sisaldavat seadust tuleb tervikuna käsitada õigustloova aktina (Riigikohtu üldkogu 17.03.2000 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-00 punkt 12). Seadusandja määratud akti liik ei takista kohtul hinnata akti liiki selle sisu järgi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.11.2010 kohtumääruse asjas nr 3-4-1-6-10 punkt 43). Varasemates lahenditest on kohus lähtunud eelkõige regulatsiooni konkreetsusastmest, kuid toonud selle kõrval välja ka haldusmenetluse käigus ja halduskohtumenetluslikud õiguskaitse võimalused. Näiteks leidis kohus: „Kinnistu omaniku jaoks võivad kaitse-eeskirja ehitusalased sätted kehtestada lõplikud piirangud, mis ei vaja enam täiendavat konkretiseerimist. Omaniku seisukohast oleks õiguskaitse ebaefektiivne, kui omanik ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu või oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid.“ (Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 kohtumääruse asjas nr 3-3-1-31-03 punkt 22) või „[s]eaduse regulatsioon, mis näeb ette sellise õigustloova akti andmise, millest tuleneb vahetult isiku subjektiivsete õiguste ja vabaduste riive, ei ole vältimatult põhiseadusvastane. Määrav on siinjuures küsimus, kas õigustloova aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele, samuti see, kas isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid“ (punkt 23). Seevastu Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2007 kohtuotsuss asjas nr 3-3-1-54-07 ja 13.02.2008 kohtumääruses asjas nr 3-3-1-95-07 on kohus pidanu võimalikuks liigitada õiguskaitse tagamise eesmärgil üldkorraldusteks ka üldiste tunnuste alusel määratud isikutele abstraktseid käitumisnorme kehtestavaid õigustloovaid akte. Kohus leidis: „Sellise akti õiguspärasuse kontrolli võimaldamine üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses oleks ebamõistlik. Kolleegium leiab, et tegemist on üldkorraldusega, mis on vaidlustatav halduskohtus.“ (Riigikohtu halduskolleegiumi 13.02.2008 kohtumääruse asjas nr 3-3-1-95-07 punkt 11). Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 (jõustub 01.07.2015) kehtestab tankla-kaupluse pidaja jaoks lõpliku piirangu, mis ei vaja enam täiendavat konkretiseerimist. PS §-st 15 tulenev põhiõigus vaidlusta kohtus tema suhtes kehtestatud piirangud on võimalik väid juhul, kui õigusakti käsitletakse kaebeõiguse seisukohalt üldkorraldusena. Tankla-kauplust pidava ettevõtja seisukohalt oleks õiguskaitse ebaefektiivne, kui ta ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri 5 kaudu või oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid. Kohalik omavalitsuse organi otsekohalduva määruse õiguspärasuse kontrolli võimaldamine üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses oleks ebamõistlik. Sellest nähtuvalt vastavad vaidlustatud sätted õiguskaitse seisukohalt tingimustele, millest lähtuvalt on kohus senises praktika lubanud formaalselt määruse või õigusakti liiki määratlemata antud õigusakti vaidlustamist halduskohtus üldkorraldusena. Sellest tulenevalt peaks Statoil Fuel & Retail Eesti AS esitama vaidlustatud sätete tühistamiseks kaebuse halduskohtusse ning põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus ei oleks lubatud. 13. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 jõustub 01.07.2015. Kuni selle ajani on haldusorganil võimalik haldusakt tagasi võtta ehk kehtetuks tunnistada. Samuti võivad esineda muud asjaolud, mille tõttu vaidlustatud sätted ei kohaldu Statoil Fuel & Retail Eesti AS’i suhtes. Kuna vaidlustatud säte võib rikkuda Statoil Fuel & Retail Eesti AS’i õigusi alles pärast jõustumist, siis praegusel hetkel see veel tema õigusi ei riku. HKMS § 44 lõike 1 kohaselt võib kaebuse esitada „oma õiguste kaitseks“ ning seetõttu on lisaks kestva õiguste rikkumise kõrvaldamisele võimalik kaebuse esitamine ka õiguste rikkumise tõrjumiseks. Vastavalt HKMS § 45 lõike 1 ja RVastS § 5 lõikele 1 võib tulevikus antava haldusakti peale esitada keelamiskaebuse esitada juhul, kui on põhjust arvata, et haldusorgan annab haldusakti, mis rikub isiku õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti hilisemal vaidlustamisel. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõige 9 peaks samadel tingimustel olema vaidlustatav ka enne selle jõustumist. B. Normikontrolli põhjendatus 1. Asjakohane põhiseaduslik probleem 14. Statoil Fuel & Retail Eesti AS leiab 23.12.2014 individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotluses, et Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõiget 9 (jõustub 01.07.2015) rikub tema õigusi tegeleda ettevõtlusega (PS § 31) ja omandit vabalt kasutada ja käsutada (PS § 32). 15. Põhiõigus ettevõtlusele tagab isikule vabaduse tegeleda iseseisvalt tulu saamise eesmärgil kaupade või teenuste müügiga. Põhiõigusest ettevõtlusele (vabadusõigus) on hõlmatud kange alkoholi müük (esemeline kaitseala) ning see põhiõigus laieneb nii füüsilisest kui ka juriidilistest isikutest tanklapoe pidajatele (isikuline kaitseala). Põhiõigus kaitseb isikuid avaliku võimu ülemäärase sekkumise eest ettevõtlusesse (kaitsefunktsioon), aga ka kohustab avalikku võimu tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks (toetusfunktsioon). Eesti Vabariigi põhiseaduse § 31 kohaselt sätestatakse seadusega ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra (lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus). Ettevõtluspiiranguteks on piirangud isiku tegevuseks, mille eesmärgiks üldjuhul on tulu saamine kauba tootmise, müümise, teenuste osutamise, vara realiseerimisega jne (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkt 12). Kange alkohoolse joogi müügi keelu kehtestamine takistab ettevõtjal teenimast kasumit ning seega piirab vaba ettevõtlust. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis johtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, on kaalukas ja õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused. (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.05.2002 kohtuotsuse asjas nr 3- 4-1-3-02 punkt 14) Ettevõtlusvabadust piirav kohaliku omavalitsuse organi määrus on üksnes siis kooskõlas PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneva seaduse ülimuslikkuse põhimõttega, kui seaduses on määratud raamid, mille piirides võib täitevvõim seaduse sätteid täpsustada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkti 14 lõige 2). Ettevõtlusvabaduse rikkumine võib tuleneda ka sellest, kui määruse aluseks olev volitusnorm ei ole kooskõlas määratletuse nõudega (PS § 13 lõige 2) või olulisuse põhimõtte ehk parlamendi reservatsiooniga (PS § 65 punkt 16). Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikest 9 (jõustub 01.07.2015) tuleneb, et tankla kauplusest või tankla lähialal asuvast kauplusest, kui kaupluste sissepääs asub vähem kui 15 m kaugusel lähimast tankurist, ei ole lubatud kange alkohoolse joogi jaemüük. Statoil Fuel & Retail Eesti AS majandustegevuseks on tankla kaupluste pidamine ning nendes kauplustes müüakse teiste toodete hulgas ka kangeid 6 alkohoolseid jooke. Määrusest tulenev keeld on otsekohalduv ning selle rikkumise korral võib Statoil Fuel & Retail Eesti AS suhtes kohaldada riikliku järelevalve meetmeid (AlkS § 49 lõiked 1 ja 4, § 1 49 —52, samuti MsüS § 36, § 38 lõike 2, § 42, § 43 ja § 68 alusel ettekirjutuse tegemine, majandustegevuse peatamine või keelamine) ning võtta teda väärteo korras vastutusele (AlkS § 65 lõige 2). Põhiõiguste riive seisukohalt ei ole tähtsust, kas kange alkohoolse joogi jaemüük on ettevõtja põhitegevus või kõrvaltegevus, vaid kas tegemist on ettevõtja iseseisvalt teostatav, tulu saamise eesmärgiga ja püsiv tegevus. Samuti ei ole riive tuvastamise seisukohalt oluline, kui ulatuslikult piirang ettevõtja majandustegevust mõjutab (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.03.2002 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-02 punkt 12, 21.04.2014 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-8-14 punkt 16 ja 19.05.2014 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-10-14 punkt 12 jt). Justiitsministeerium on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikest 9 (jõustub 01.07.2015) riivab Statoil Fuel & Retail Eesti AS’i põhiõigust tegeleda ettevõtlusega (PS § 31). Ettevõtlusvabaduse riive seisneb selles, et ettevõtja ei saa teenida tulu iseseisvast püsivast kauba (kange alkohoolne jook) müügist. 16. Vastavalt PS § 32 lõikele 2 on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. PS § 32 kaitseb olemasolevat õiguspärasel teel omandatud vara, mitte lootust või võimalust vara saada. Kauba saate- ja müügidokumentide ning kauba kvaliteeti tõendavate dokumentide koostamise ja hoidmise ning muud mõistlikud menetlus- ja vorminõuded ei piira õigust omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkt 18). Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikes 9 minnakse sellest kaugemale ja määratakse, millistel tingimustel on kange alkohoolse joogi müük üldse keelatud. Käsutamine kui omandiõiguse koostisosa seisneb õiguses määrata omandi juriidilise saatus. Müüjale tähendab see eelkõige õigust kaup võõrandada. (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-99 punkt 19). Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 04.03.2010 kohtuotsuse kohtuasjas nr 3-2-1-164-09 punktis 30 leidis kohus: „Põhiseaduse (PS) § 32 lg 2 esimese lause järgi võib igaüks enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Sellest tuleneb üldine lepinguvabaduse põhimõte, mille järgi võib igaüks põhimõtteliselt vabalt valida, kellega ja missugustel tingimustel ta lepingu sõlmib. [--]“ Omandi vaba käsutamise ja lepinguvabaduse (PS § 32 lõige 2) riive seisneb selles, et tanklapoe pidaja ei saa võõrandada ostjale sellist kaupa (kange alkohoolne jook), mis tal on olemas ja mida ostja on valmis ostma. Lepinguvabaduse piiranguna laieneb vaidlustatud säte ka ostjatele, piirates igaühe õigust osta kanget alkohoolset jooki tanklapoest. 2. Formaalne põhiseaduspärasus 17. Põhiõiguste piirang on formaalselt põhiseaduspärane, kui see tuleneb seadusest, vastab põhiõiguse reservatsioonile ning on piisavalt määratletud. Täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organ ei või seadusliku aluseta kitsendada määrusega õigust omandit vabalt käsutada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 02.11.1994 kohtuotsus asjas nr III-4/A-7/94 ja 02.11.1994 kohtuotsus asjas nr III-4/1-8/94). Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikest 9 (jõustub 01.07.2015) on kehtestatud AlkS § 42 lõike 1 alusel. AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu oma haldusterritooriumil kehtestada alkohoolse joogi jaemüügil lisaks AlkS §-des 40 ja 41 nimetatule sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavad kitsendused. Vaidlusaluse sättega reguleeritakse alkohoolse joogi jaemüüki Tallinna haldusterritooriumil ning kitsendus on määratletud müügikohast ja sortimendist lähtuvalt. Seega on määrus antud seaduse alusel. 18. Tallinna Linnavolikogu määruse eelnõu „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine” eelnõu 5 seletuskirja kohaselt oli piirangu kehtestamisel järgmine eesmärk: „Võttes arvesse, et alkoholi liigtarbimine on üheks liiklusõnnetuste põhjustajaks, ei ole otstarbekas lubada alkohoolse joogi müüki nendes ehitistes, mis asuvad tankla territooriumil (eelnõu punkt 6). Asjaomane piirang võimaldab müügikohtade vähenemise teel piirata alkoholi kättesaadavust ning levitada arusaama, et alkoholi tarbimine ning autojuhtimine ei ole kokku kuuluvad tegevused.“ 5 https://aktal.tallinnlv.ee/static/Eelnoud/Dokumendid/endok8808.rtf. 7 PS § 31 kohaselt sätestatakse ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja kord seaduses (lihtne seaduse reservatsioon) ning PS § 32 lõike 2 kohaselt kehtestatakse omandi valdamise, kasutamise ja käsutamise kitsendused seadusega (lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus). Seega võib omandipõhiõigust piirata igal eesmärgil, mis on põhiseadusega kooskõlas. (vt nt Riigikohtu üldkogu 26.06.2014 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-1-14 punkt 113) Samas ei tohi intra legem korras antud määrus väljuda volitusnormi sisaldava seaduse reguleerimiseseme raamidest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.12.1996 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-3-96 punkt III). Alkoholiseaduses ei ole määratletud sõnaselgelt seaduse ega selle alusel antavate õigusaktide eesmärki. Seaduse reguleerimisala määratlusest nähtub, et sellega piiratakse alkoholi kättesaadavust ja tarbimist, ning seega on seaduse peamine eesmärk rahvatervise kaitse. See ei tähenda, et alkoholi kättesaadavuse piiramisele suunatud meetmetega ei võiks taotleda ka muude haldusorgani pädevuses olevate legitiimsete eesmärkide saavutamist või et piirangud oleksid pelgalt sellel põhjusel põhiseadusega vastuolus. 19. Vastavalt PS § 13 lõikele 2 peab seadus kaitsma igaühte riigivõimu omavoli eest. Omavoli on meelevaldne või suvaline käitumine. Seaduslik kaitse omavoli eest saab seisneda selles, et a) seaduse tekst on selgelt ja üheselt mõistetavalt sõnastatud ning b) selles osas, mis seaduse tekst ei ole selge ja üheselt mõistetav, tõlgendatakse seda kitsendavalt. Riigikohus on viitega Euroopa Inimõiguste Kohtu otsusele kohtuasjas Malone Ühendatud Kuningriigi vastu (1984) määratlenud õigusselguse ja seaduslikkuse põhimõtte seose järgmiselt: ,,seaduslikkuse printsiibiga oleks vastuolus see, kui täidesaatev võim teostaks talle antud seaduslikku voli piiramatu võimuna. Järelikult peab seadus määrama vajaliku selgusega kindlaks kompetentsetele organile delegeeritud otsustamisõiguse ulatuse ja teostamise viisi, pidades silmas käsitatava abinõu seaduslikku eesmärki anda üksikisikule vajalik kaitse meelevaldse sekkumise eest". (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.12.1996 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-3-96 punkt I) Õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (vt nt Riigikohtu üldkogu 27.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-05 punkti 31, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.03.2006 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-33-05 punkt 21 ja Riigikohtu üldkogu 01.07.2010 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-33-09 punkt 47). Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.04.2006 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-33-05 punkt 22). AlkS § 42 lõike 1 punktis 1 sätestatakse: „Kohaliku omavalitsuse volikogu võib oma haldusterritooriumil: 1) kehtestada alkohoolse joogi jaemüügil lisaks käesoleva seaduse §-des 40 ja 41 nimetatule sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavad kitsendused [--].“ Sätte sõnastusest ei nähtu, et kohaliku omavalitsuse volikogu oleks volitatud kehtestama määrust. Samuti ei ole kooskõlas põhiseaduskonformse tõlgendamise põhimõtetega, et avaliku võimu volitust põhiõiguste ja –vabaduste piirangute kehtestamiseks käsitletakse volitusnormina (vrd kohtupraktika varasema seisukohaga: „Kuna riigi alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega, peaks alkoholipoliitika olema reguleeritud seaduse tasemel õigusaktiga“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.12.1996 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-3-96 punkt VI“). Kooskõlas põhiseaduse, kohtupraktika ja õigusnormi enese sõnastusega tuleb asuda seisukohale, et AlkS § 42 lõige 1 punkt 1 ei ole volitusnormi määruse andmiseks. Arvestades, et kohtupraktikas on võimaldatud määrusena kehtestatud õigusnormide vaidlustamist üldkorraldusena halduskohtus, ei pruugi ainuüksi asjaolu, et õigusakti on vormistatud ja vastu võetud määrusena, anda alust selle kehtetuks tunnistamiseks. 3. Materiaalne põhiseaduspärasus 3.1 Sätte kooskõla seadusega 1 20. AlkS § 40 lõigetes 1 ja 2 ja § 41 on määratud kindlaks alkoholi jaemüügi lubatud ja keelatud kohad ja ajad (seadusest tulenevad piirangud) ning AlkS § 42 lõike 1 punktis 1 antakse kohaliku omavalitsuse volikogule seaduslik alus täiendavate kitsenduste kehtestamiseks (omavalitsuse määratud piirangud). Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikes 9 (jõustub 01.07.2015) sätestatakse: „Kange alkohoolse joogi jaemüük ei ole lubatud tankla kauplusest või tankla lähialal asuvast kauplusest, kui kaupluste sissepääs asub vähem kui 15 m kaugusel lähimast tankurist.“ Määrus on antud AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 alusel. 8 Vastavalt AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 sõnastusele „lisaks käesoleva seaduse §-des 40 ja 41“ on omavalitsuse määratud piirangud täiendavad seadusest tulenevate piirangute suhtes. AlkS § 40 1 lõikest 1 tuleneb keeld müüa kauplustes ja rändkauplustes alkoholi alates 22:00 kuni 10:00 ning AlkS § 40 lõikest 2 tuleneb toitlustus-, majutus- ja teistes ettevõtetes alkohoolse joogi kaasamüügi keeld 22:00-10:00. AlkS § 41 lõigetes 1—3 ja 5 on määratud kohad, kus alkohoolse joogi müük on keelatud, ning lõikes 4 keeld hoida eelnimetatud kohas alkohoolseid jooke. AlkS § 41 lõikes 5 on reguleeritud alkohoolse joogi tarbijale üleandmine kohaleveoteenuse osutamisel on keelatud ajavahemikul kella 22.00-st kuni 10.00-ni. AlkS § 42 lõike 1 punktist 1 tulenev volitus võimaldab täiendada eelnimetatud piiranguid müügikohast, sortimendist tulenevate kitsendustega. Vaidlustatud sätete osas ei ole Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määrus nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ keelatud AlkS § 40 lõike 1 punktis 1 nimetatud müügikohas (kauplus) alkohoolse joogi jaemüüki, vaid kitsendatud sortimenti (keeld puudutab kanget alkohoolset jooki) spetsiifilistes müügikohtades (tankla kauplus). AlkS § 40 lõike 1 punktist 1 tulenev luba alkohoolse joogi jaemüügiks ei tähenda, et müügi osas üldse ei võiks kitsendusi kehtestada. Seega on Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikes 9 sätestatud piirang kooskõlas seadusega. 21. AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 õigusselgust on analüüsitud eespool (vt arvamuse punkt 19) seoses volitusnormi olemasolu kontrolliga. Täiendavalt tuleb hinnata, kas AlkS § 42 lõike 1 punkt 1 on piisavalt selge ettevõtlusvabaduse ja omandi vaba käsutamise õiguse (PS § 31 ja § 32 lõige 2) piiramise alusena sõltumata õigusakti liigist. Kohtupraktika kohaselt on õigusnorm piisavalt selge ja arusaadav, kui isik piisava tähelepanelikkuse juures ilma õigusteadmisteta asjatundja kaasamiseta on võimeline aru saama, millistel tingimustel ja ulatuses võib täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organ tema õigustesse ja vabadustesse sekkuda, ning saab sellele vastavalt oma käitumist juhtida. AlkS § 42 lõike 1 punktis 1 on määratletud üksnes õiguslik tagajärg, aga ei ole määratud kindlaks selle tagajärje kohaldamise eeldusi või tingimusi (absoluutselt määratlemata faktiline koosseis). Riigikohus on selgitanud, et „[õ]igusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua - isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi.“ (Riigikohtu üldkogu 27.06.2005 kohtuotsuse asjas nr 3-4-1-2-05 punkt 31, sh arvestas kohus, et õiguslik tagajärg oli määratletud sama õigusakti teises sättes ja isikul oli kohustus läbida eelnevalt õigusaktide tundmise väljaõpe) AlkS § 42 lõike 1 punktis 1 sekkumise alust, eesmärki ega ajalist ulatust üldse määratletud ning need ei tulene ka alkoholiseaduse või muu õigusakti teistest sätetest, kuid võivad olla tuletatavad alkoholiseaduse eesmärgist. Kuna üldiselt on teada ja mitmed uuringud on näidanud, et Eestis tarbitakse alkoholi liiga palju ning on vajalik alkoholi kättesaadavuse piiramine, siis ei saa välistada, et kangete alkohoolsete jookide kättesaadavuse piiramiseks kehtestatakse täiendavaid piiranguid. Sealjuures ei ole välistatud, et õigusnormi selguse kõrval on oluline käesolevas asjas hinnata, kas piirangu kohaldamisel on antud ettevõtjatele piisav tähtaeg enda majandustegevuse ümberkorraldamiseks ehk vacatio legis. 3.2 Riive legitiimne eesmärk 22. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikes 9 (jõustub 01.07.2015) tuleneva ettevõtlusvabaduse (PS § 31) ja omandi vaba käsutamise (PS § 32 lõike 2) riive eesmärki on analüüsitud eespool (vt punkt 18). 3.3 Riive proportsionaalsus 23. Tallinna Linnavolikogu 18.09.2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused“ § 1 lõikes 9 (jõustub 01.07.2015) kehtestatud piirangu eesmärgina, mille saavutamine kuulub kohaliku omavalitsuse organite pädevusse, nimetati alkohoolsete jookide kättesaadavuse vähendamist (vt punkt 18). Alkohoolsete jookide kättesaadavuse ja tarbimise vähendamine pole eesmärk omaette, vaid üksnes vahend rahvatervise kaitseks. Rahvatervise kaitse 9 kõrval toetab alkoholi tarbimise vähendamine ka avaliku korra kaitset üldiselt (sh väheneb süüteo toimepanemise või süüteo ohvriks langemise risk, õnnetusse sattumise risk jms). Alkohoolsete jookide kättesaadavuse vähendamine on üldteadaolevalt sobiv meede tarbimise vähendamiseks ning omab seetõttu positiivset mõju rahvatervise kaitsele. Tallinna Linnavolikogu määruse eelnõu „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine” eelnõu seletuskirjas puudub analüüs, mille põhjal oleks võimalik anda sisulist hinnangut kangete alkohoolsete jookide müügi keelu tankla-kauplustes sobivuse hindamiseks. Piirangu kehtestamisel pole arvestatud asjaoluga, et tankla-kauplustes võib alkohoolseid jooke müüa samadel tingimustel suurte kauplustega, ning suurte kaupluste hulka Tallinna haldusterritooriumil. Justiitsministeerium on seisukohal, et ka meetmed, mis eraldi võetuna ei pruugi olla sobivad eesmärgi saavutamiseks, võivad olla seda koostoimes teiste meetmetega. Seetõttu tuleks arvestada, et Tallinna Linnavolikogu määruse eelnõu „Tallinna Linnavolikogu 18. septembri 2008 määruse nr 30 „Alkohoolse joogi jaemüügi ja alkoholi reklaami kitsendused” muutmine” muudetakse 2 §-i 1 lõiget 1 selliselt, et tõsteti kaupluse, milles oli kange alkoholi müük keelatud, üldpindala 150 m - le ning täiendati §-i 1 lõikega 5, millega keelati alkohoolse joogi jaemüük kaupluses, mille sissepääs asub vähem kui 50 m kaugusel põhikooli, gümnaasiumi või kutseõppeasutuse peasissepääsust. Kuigi iga meedet eraldi analüüsides võib tekkida kahtlusi ja vastuväiteid, siis koostoimes võivad need meetmed olla sobivad alkohoolsete jookide kättesaadavuse ja tarbimise piiramiseks. 24. Justiitsministeerium peab vajalikuks rõhutada, et alkoholipoliitika on riigi poliitika ning reeglina tuleb selliste piirangute kohaldamist pidada sobivaks üksnes siis, kui piirangud kehtivad ühetaoliselt kogu riigi territooriumil. Selleks on Sotsiaalministeeriumi juhtimisel töötatud 2014. a välja „Alkoholipoliitika roheline raamat“ ning viidud seadustesse sisse erinevaid muudatusi alkoholipoliitika suundumuste rakendamiseks. Justiitsministeeriumis on sellest ajendatult piiratud alkoholi müüki ilmsete joobetunnustega isikutele, muudetud alkoholi alaealistele kättesaadavusega seotud karistusi ning oluliselt piiratud alkohoolsete jookide tarbimist avalikus kohas. Alkohoolsete jookide kättesaadavuse või tarbimise piiramine üksnes ühes või mõnes üksikus kohaliku omavalitsuse üksuses ei võimaldaks saavutada alkoholipoliitika eesmärke. IV. Kokkuvõte Justiitsministeerium on seisukohal, et alkoholipoliitika on riigielu küsimus ning seda tuleb rakendada seadustega ühetaoliselt kogu riigi territooriumil. Statoil Fuel & Retail Eesti AS vaidlustatud sätteid tuleb käsitleda üldkorraldusena ja seetõttu ei ole individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus lubatav. Kui kohus käsitleb vaidlustatud sätteid üldaktina, siis puuduvad muud tõhusad vahendid õiguste rikkumise tõrjumiseks ning individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebus on lubatav. AlkS § 42 lõike 1 punkti 1 alusel võib kohalik omavalitsus kehtestada piiranguid alkoholi jaemüügi müügikoha ja sortimendi kohta, kuid need piirangud peavad olema vastavuses normi eesmärgiga ja proportsionaalsed. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Anvelt Minister Lisaadressaat: Riigikogu põhiseaduskomisjon Õiguskantsleri kantselei Tallinna Linnavolikogu Statoil Fuel & Retail Eesti AS Sander Põllumäe 620 8188 [email protected] 10