Leping

TÖÖVÕTULEPINGU NR 1.8-2/1799-1 ERITINGIMUSED Eesti Vabariik, Sotsiaalministeeriumi kaudu, registrikood 70001952, asukoht Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn, keda esindab Maarjo Mändmaa (edaspidi nimetatud „tellija“) ja Advokaadibüroo LEXTAL, registrikood 10992652, asukoht Rävala pst 4, keda esindab Marge Männiko (edaspidi nimetatud “töövõtja”), edaspidi koos nimetatud „pooled“ ja eraldi „pool“, sõlmisid käesoleva töövõtulepingu (edaspidi “leping”) alljärgnevas: 1. Lepingu objekt Lepingu objektiks on töövõtja poolt õigusanalüüsi teostamine, mille eesmärk on selgitada välja, kas valitsusasutuse struktuuriüksus saab täita teadus- ja arendusasutuse (TAKSi mõistes) ülesandeid ja kasutada seaduses teadus- ja arendusasutusele sätestatud võimalusi (edaspidi „tööd“). Tööde täpsem kirjeldus on toodud tellija 17.05.2022 pakkumuskutses ja töövõtja 18.05.2022 pakkumuses. 2. Tööde teostamise aeg ja tähtpäevad 2.1. Töövõtja kohustub teostama lepingu objektiks olevad tööd kahes etapis järgmiselt: 2.1.1. analüüsi esmase mustandi esitamise tähtaeg hiljemalt 27.05.2022 kl 17.00, misjärel tellija esitab vajadusel täpsustavaid küsimusi; 2.1.2. analüüsi puhtandi esitamise lõpptähtaeg hiljemalt 01.06.2022 kl 12.00. 2.2. Tööde teostamise täpsem ajakava lepitakse poolte vahel eraldi kokku. 3. Lepingu hind 3.1. Lepingu alusel töövõtja poolt teostatavate tööde kogumaksumuseks on 2900 eurot, millele lisandub käibemaks (edaspidi nimetatud „lepingu hind“). 3.2. Lepingu hind tasutakse tellija volitatud esindaja kinnitatud üleandmise-vastuvõtmise akti alusel esitatud arve alusel ühe maksena pärast tööde teostamist. 3.3. Töövõtja esitab Tellijale arve e-arvena. E-arvet on võimalik saata e-arvete operaatori vahendusel. E-arve loetakse laekunuks selle operaatorile laekumise kuupäevast. 4. Erisätted 4.1. Töövõtja kohustub tööde teostamisel tegutsema sõltumatu eksperdina ning lähtuma tööde raames ettepanekute tegemisel tellija juhtnööre järgides oma parimatest õigusteaduslikest teadmistest, kogemustest ja meetoditest. Töövõtja kohustub tagama, et mistahes temapoolne äri- või muu tegevus ei ole suunatud kolmandate isikute huvide esindamisele tööde teostamisel. 5. Volitatud esindajad 5.1. Tellija volitatud esindajaks lepingu täitmisega seotud küsimustes on Kristi Mikiver, tel +372 5050653, e-post [email protected], või teda asendav isik. 5.2. Töövõtja volitatud esindajaks lepingu täitmisega seotud küsimustes on Margus Reiland, tel +372 56905001, e-post mä[email protected]. 6. Lepingu lisad Lepingu juurde kuuluvad allkirjastamise hetkel lisadena alljärgnevad dokumendid: 6.1. Lisa 1 – tellija 17.05.2022 pakkumiskutse; 6.2. Lisa 2 – töövõtja 18.05.2022 pakkumus. 7. Muud sätted 7.1. Lepingu osaks on lisaks käesolevatele eritingimustele ja nende lisadele töövõtulepingute üldtingimused. Töövõtja kinnitab, et on üldtingimustega tutvunud paberkandjal või elektroonselt Sotsiaalministeeriumi kodulehel aadressil: https://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/sisekomm/toovotulepingu_uldtingimused.pdf. Pooled kinnitavad, et kõik üldtingimused on nende poolt eraldi läbi räägitud, need on mõistlikud ega saa seetõttu olla tühised. 7.2. Kui konkreetsest sättest ei tulene teisiti, tähendab mõiste „leping” lepingu eritingimusi ja üldtingimusi koos kõikide lisadega. Lepingu dokumentide prioriteetsus on järgmine: eritingimused (I), lepingu lisad (II) ja üldtingimused (III). Vastuolude korral lepingu dokumentide vahel prevaleerib  prioriteetsem dokument. Lepingu sõlmimisega kaotavad kehtivuse kõik töövõtja hinnapakkumises või muus sarnases dokumendis sisalduvad tingimused niivõrd, kuivõrd need on vastuolus lepingu eritingimuste ja üldtingimustega. 7.3. Leping allkirjastatakse digitaalselt. Tellija Töövõtja /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Tel: 626 9301 Tel: 56905001 E-post: [email protected] E-post: mä[email protected] Lp Kristi Mikiver Sotsiaalministeerium Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn 31. mai 2022 Käesolev dokument on edastatud e-posti aadressile [email protected]. ÕIGUSANALÜÜS teadus- ja arendusasutuse ülesannete täitmise võimalikkusest valitsusasutuse struktuuriüksuse poolt I Sissejuhatus 1. Sotsiaalministeerium on tellinud õigusliku analüüsi selgitamaks välja, kas valitsusasutuse struktuuriüksus saab täita teadus- ja arendusasutuse ülesandeid ja kasutada seaduses teadus- ja arendusasutusele sätestatud võimalusi. 2. Sotsiaalministeerium analüüsib oma valitsemisala asutuste teenuseid eesmärgiga korrastada ülesannete ja vastutuse jaotust asutuste vahel. Teiste asutuste hulgas analüüsitakse ka ministeeriumi hallatava teadus- ja arendusasutuse tänaseid ülesandeid ja teenuseid ning võimalusi ülesannete ja teenuste ümberkorraldamiseks. 3. Eeltoodu raames on Sotsiaalministeerium palunud anda õigusliku hinnangu mitmele küsimusele. Vastused küsimustele on esitatud käesoleva dokumendi peatükis II. 4. Käesolev analüüs on koostatud Advokaadibüroo LEXTAL ja Sotsiaalministeeriumi vahel 23.05.2022 sõlmitud töövõtulepingu alusel. II Vastused küsimustele Küsimused 1 ja 5 – „Kas saab ja kui saab, siis milline on võimalus luua valitsusasutuses iseseisev struktuuriüksus, mis tegeleb alus-, rakendusuuringute või arendustegevuse läbiviimisega, kooskõlas TAKS § 3 lg 1 p-ga 1 ja kus kohustuste lahusus ja autonoomia teadus- ja arendusasutusele (TAKS mõistes) on tagatud vajalikul määral?“ ja „Milliseid võimalusi on veel valitsusasutuses teadus- ja arendusülesannete täitmiseks lisaks TAKS § 13 alusel ülesande andmisele läbi asutuse põhimääruse? Kas, mil moel ja millises ulatuses saab valitsusasutus täita teadus- ja arendusasutuse ülesandeid?“ 5. Alustuseks on oluline määratleda, kas ja kui jah, siis millise regulatsiooni ja vorminõude sätestab teadus- ja arendusasutustele seadus. 6. Järgnevalt, kui kohustuslikku vorminõuet sõnaselgelt sätestatud ei ole või õigusnormis sisalduvat võib tõlgendada mitmeti, tuleb analüüsida seadusandja tegelikku tahet seaduse koostamisel. Igal juhul on käesoleva analüüsi kontekstis põhiküsimuseks, kas ja millises vormis saab valitsusasutus üldse täita teadus- ja arendusasutuse ülesandeid ning järgnevalt, kas seaduse mõistes eksisteerib vahetegu asutuse ja struktuuriüksuse vahel. Kuivõrd 1. ja 5. küsimus on olemuslikult sarnased ning vastus neile on käesoleva analüüsi kontekstis määrava tähtsusega, on nimetatud küsimusi käsitletud ühiselt.  LEXTAL i. TAKSi korrektne tõlgendus ei võimalda eraldiseisvat struktuuriüksust pidada teadusasutuseks ➢ TAKSi kohaselt käsitletakse „riigiasutust“ kui „valitsusasutuse hallatavat riigiasutust“ 7. Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse („TAKS“) § 3 lg 1 kohaselt on teadus- ja arendusasutus juriidiline isik või asutus. 8. TAKS § 5 lg 1 täpsustab eelnevat: „Teadus- ja arendusasutus võib olla asutatud riigiasutusena, kohaliku omavalitsuse asutusena, avalik-õigusliku juriidilise isikuna, avalik-õigusliku juriidilise isiku asutusena, eraõigusliku juriidilise isikuna või eraõigusliku juriidilise isiku asutusena.“ 9. Käesoleva õigusanalüüsi kontekstis on seega esmalt vajalik mõtestada „riigiasutuse“ tähendust. Eesti õiguskord eristab 1 valitsusasutust ja valitsuseasutuse hallatavat riigiasutust. TAKS riigiasutuse definitsiooni ei määratle, mistõttu tuleb analüüsida, kas TAKSis käsitletakse riigiasutust lähtuvalt vabariigi valitsuse seadusest („VVS“) või on lähtutud riigiasutuste mõistest laiemalt. 10. VVS § 38 kohaselt jagunevad täidesaatva riigivõimu asutused: 1) valitsusasutusteks2 ja 2) valitsusasutuste hallatavateks riigiasutusteks.3 11. TAKSi kehtestamise ajalooline taust ja materjalid selles küsimuses vajalikku infot ei anna. TAKSi 1996. a seletuskiri4 ütleb, et teadus- ja arendusasutused on riigi- ja munitsipaalteadus- ja arendusasutused, riigikõrgkoolid, avalik-õiguslikud ülikoolid ja nende asutused ning Eesti Teaduste Akadeemia asutused. Ometi ei ole ei esimeses seletuskirjas ega hiljem TAKSi muutmise seaduse eelnõude seletuskirjades5 selgitatud, kuidas on seadusandja riigiasutuse tähendust defineerinud. 12. Seadusandja tegeliku tahteni on võimalik jõuda TAKSi süstemaatilise tõlgenduse kaudu, st analüüsida ühes ja samas õigusaktis sisalduvaid õigusnorme ühtse süsteemina. Nõnda selgub TAKSi mõte näiteks seosest TAKS §-ga 3 ja selles sätestatud „põhitegevuse nõudega“ (vt täpsemalt punktid 16 jj). TAKS § 3 lg 1 1 Nt VVS, Vabariigi Valitsuse 08.10.1996 määrus nr 244 „Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste moodustamise ja ümberkorraldamise ning nende tegevuse lõpetamise korra kinnitamine“, Vabariigi Valitsuse 16.05.2013 määrus nr 76 „Riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogusse andmete esitamise ja arvestuse toimingute teostamise kord“ jne. 2 Valitsusasutused on VVS § 39 lg 1 kohaselt: „Riigieelarvest finantseeritavad asutused, mille seadusega või seaduse alusel antud põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine.“ VVS § 41 lg 5 kohaselt: „Valitsusasutuste pädevus kehtestatakse seadusega või seaduse alusel nende asutaja poolt. Valitsusasutused ei või delegeerida nende pädevusse antud õigusi ja kohustusi teistele riigi- või omavalitsuse asutustele, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti või kui seda ei näe ette seaduse alusel sõlmitud haldusleping.“ Käesoleva analüüsi kontekstis on oluline rõhutada, et valitsusasutuste sekka arvestatakse lisaks ministeeriumitele ka ametid ja inspektsioonid. 3 Valitsusasutuste hallatavad riigiasutused on VVS § 43 lg 1 kohaselt: „Valitsusasutuste haldamisel võivad olla riigi eelarvest finantseeritavad riigiasutused, kelle põhiülesandeks ei ole täidesaatva riigivõimu teostamine. Seaduse alusel võivad valitsusasutuste hallatavad riigiasutused teostada täidesaatvat riigivõimu.“ Sama sätte lg 2 kohaselt teenindavad hallatavad asutused valitsusasutusi või täidavad teisi riiklikke ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaal- või muus valdkonnas. 4 Teadus- ja arendustegevuse korralduse seadus 428 SE, seletuskiri on kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/7b91f2f9-f218-30a7-bc72-133d5bf6d003/Teadus- %20ja%20arendustegevuse%20korralduse%20seadus 5 Hilisemad seletuskirjad on kättesaadavad: https://www.riigikogu.ee/?withoutName=teadus- +ja+arendus&withoutMark=&checked=eelnoud&s= 2  LEXTAL seab teadus- ja arendusasutuse peamiseks eelduseks, et asutuse põhitegevus peab olema teadus- ja arendustegevus. VVS § 39 lg 1 ütleb, et valitsusasutuse põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine. Valitsusasutus ei saa seega täita TAKS § 3 lg-s 1 sisalduvat nõuet, kuivõrd valitsusasutuse põhitegevus ei saa olla teadus- ja arendustegevus. 13. Seega tuleb järeldada, et TAKSi süstemaatilise tõlgenduse põhjal nähtub seadusandja tahe pidada teadus- ja arendusasutuseks üksnes „riigiasutusi“ selle kitsamas mõttes ehk „valitsusasutuste hallatavaid riigiasutusi“. ➢ Põhitegevus on juriidiliselt seostatav asutuse, mitte asutuse struktuuriüksusega 14. Järgnevalt on oluline hinnata, kas asutuse struktuuriüksus saab TAKSi mõistes olla samastatav asutusega. Alljärgnev analüüs põhineb eeldusel, et teadus- ja arendusasutus saab siiski olla ka valitsusasutus. 15. Esmalt, grammatiliselt analüüsides kasutab TAKS läbivalt mõistet „asutus“. Terminit pole seaduse ega seletuskirja raamides laiendatud kui „asutuse osa“ või „asutuse struktuuriüksus“. Analüüsides TAKSi seletuskirja ja TAKSi muutmist käsitlevaid seletuskirju ei viidata üheski asjakohases allikas, et tegemist võiks olla ka asutuse struktuuriüksusega. 16. TAKS on sätestanud teadus- ja arendusasutustele „põhitegevuse“ nõude. TAKS § 3 lg 1 punktid 1 ja 2 sätestavad, et „teadus- ja arendusasutus on juriidiline isik või asutus, mille: 1) põhitegevus on alusuuringute, rakendusuuringute põhitegevus on alusuuringute, rakendusuuringute või arendustegevuse või mitme nimetatud tegevuse läbiviimine; 2) põhitegevusega kaasnevaks tegevuseks on levitada teadmisi õpetamise, publitseerimise või tehnoloogiasiirde kaudu.“ 17. Seega seab TAKS teadus- ja arendusasutuse peamiseks eelduseks, et valitsusasutuste hallatava riigiasutuse põhitegevus peab olema teadus- ja arendustegevus. 18. Sõna „põhitegevus“ võib tõlgendada kui peamist tegevust, mis on vajalik asutuse/isiku eesmärkide saavutamiseks. Igal juhul on põhitegevus tegevus, mis omab asutusesiseselt teatavat prioriteetsust muude tegevuste ees. 19. Õiguslikult on kaheldav, kas erinevate struktuuriüksuste erinevaid põhitegevusi võib kõiki määrata asutuse põhitegevusteks. Juriidiliselt korrektse tõlgenduse korral on ühel asutusel üks põhitegevus ja lisategevused, kuid neid vaadatakse asutuse peale ühiselt. Olukorras, kus asutuse struktuuriüksusest tahetakse moodustada teadus- ja arendusasutust tuleb vaadata, kas terve asutuse põhitegevus on teadus- ja arendustegevus. Kui põhitegevus on midagi muud, siis ei ole täidetud TAKS § 3 lg 1 p 1 ja 2 kohane eeldus ja tegemist ei saa olla teadus- ja arendusasutusega TAKSi mõistes. 20. Teadus- ja arendustegevuse eesmärk on saada uusi teadmisi või seniseid uudselt rakendada. TAKS § 2 p-de 1, 2 ja 6 kohaselt on alusuuringud algupärased teoreetilised või eksperimentaalsed uuringud uute teadmiste saamiseks nähtuste ja sündmuste põhialuste kohta, seadmata eesmärgiks saadud teadmiste kohest rakendamist; rakendusuuringud on algupärased uuringud uute teadmiste saamiseks esmase eesmärgiga rakendada saadud teadmisi kindlas valdkonnas suhteliselt lühikese aja jooksul; arendustegevus on uuringute ja kogemuste kaudu saadud teadmiste rakendamine uute materjalide, toodete ja seadmete tootmiseks, protsesside, süsteemide ja teenuste juurutamiseks või nende oluliseks täiustamiseks. 3  LEXTAL 21. Eeltoodut arvesse võttes, ei ole teadus- ja arendustegevuse näol tegemist riigivõimu teostamisega, vaid pigem toetava tegevusega. Eriti ilmekalt avaldub see näiteks eksperimentaalsete alusuuringute kontekstis, kus uute teadmiste rakendamine ei ole isegi seatud eesmärgiks. 22. VVS § 39 lg 1 sätestab valitsusasutuse põhiülesandeks täidesaatva riigivõimu teostamise. Valitsusasutuste alla liigituvate asutuste puhul saab välja tuua, et näiteks ametitel on VVS 70 lg 1 kohaselt juhtimisfunktsioon ja riiklikku järelevalve teostamise kohustus. Inspektsiooni ülesanne § 71 lg 1 kohaselt on teostada riiklikku järelevalvet ning kohaldada riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Teadus- ja arendustegevus valitsusasutuses võiks seega olla käsitletav pigem lisategevusena. Valitsusasutuse põhitegevuseks ei ole teadus- ja arendustegevus. 23. Kokkuvõtlikult kinnitab TAKSi grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline analüüs, et: i. Valitsusasutus ei täida TAKSis sätestatud põhitegevuse tingimust, seega saab teadus- ja arendusasutuseks olla vaid valitsusasutuse hallatav riigiasutus, mitte valitsusasutus. ii. Kuivõrd põhitegevuse nõue hõlmab kogu asutust, ei saa teadus- ja arendusasutuseks olla asutuse struktuuriüksus. ➢ Autonoomiaga seonduvad küsimused 24. Järgnev analüüs on koostatud olukorras, kus TAKSi kohaselt oleks õiguslikult korrektne määrata teadus- ja arendusasutuseks valitsusasutust või selle struktuuriüksust. 25. Teadus- ja arendusasutuse autonoomiat puudutab TAKS § 5 lg 2. Alustades esimesest TAKS § 5 lg 2 p-s 1 sätestatud autonoomiaga seotud õigusest, siis on oluline hinnata, kas valitsusasutuse struktuuriüksus on oma tegevustes piisavalt autonoomne, et määrata ise oma struktuur ja töökorraldus. Eeldusel, et teadus- ja arendustegevusega tegelevale struktuuriüksusele või osakonnale koostatakse struktuuriüksuse oma põhimäärus ei ole põhjust eeldada, et struktuuriüksus iseseisvalt oma tööd korraldada ei saaks. Selline õigus on seega võimalik põhimääruses kindlaks määrata. 26. Teiseks tuleb TAKS § 5 lg 2 p 2 kohaselt analüüsida, kas struktuuriüksus on vaba valimaks teadus- ja arendustegevuse viise ja meetodeid. Vastus sellele on sama, mis eelmisegi punkti juures. Kui selline võimalus struktuuriüksuse põhimääruses sätestada, siis vastuolu ei esine. 27. Kolmandaks, tulenevalt TAKS § 5 lg 2 p-st 3, kas struktuuriüksus võib sõlmida, muuta ja lõpetada lepinguid õigusaktidega kehtestatud alusel ja korras. Ka see küsimus sõltub suuresti põhimääruses sätestatust. Tavapäraselt sõlmib, muudab ja lõpetab lepinguid asutuse juht. Selleks, et struktuuriüksus iseseisvalt oleks õigustatud lepingute sõlmimiseks, muutmiseks või lõpetamiseks peab asutuse juht omakorda volitama struktuuriüksuse juhti või selle liikmeid. Kui põhimääruses vastav võimalus luua ning volitus anda, siis vastuolu ei esine. 28. Viimane küsimus on TAKS § 5 lg 2 p 4 kohaselt see, kas struktuuriüksusel on õigus otsustada oma tegevuse tulemuste kasutamise üle, kui seda ei piira seadus, selle alusel välja antud õigusakt või leping. Ka selle küsimuse puhul on vastuolu võimalik vältida põhimäärusesse vastava õiguse kirja panekuga. 4  LEXTAL 29. Lisaks TAKS § 5 lg 2 võib autonoomia puhul tekkida küsimus ka teadus- ja arendusasutuse juhi (TAKS § 7 lg 1) ja teadusnõukogu (TAKS § 7 lg 3) määramisel. Ka need võimalikud vastuolud on võimalik lahendada struktuuriüksuse põhimääruses. ii. ETIS’e/ETAg’i praktika on teadaolevalt oluliselt leebem 30. Eelneva analüüsi käigus on jõutud järeldusele, et TAKSi grammatilise, süstemaatilise ja teleoloogilise tõlgendamise kohaselt esineb õiguslik takistus valitsusasutuse struktuuriüksuse registreerimisel teadus- ja arendusasutuseks. Samas on Eestis kehtiv TAKSi rakendamise praktika teistsugune. 31. Esmalt, praktikas ei tehta Eesti Teadusinfosüsteemi („ETIS“) kantud asutuste (st nii evalveeritud kui evalveerimata teadus- ja arendusasutused) puhul vahet, kas tegemist on valitsusasutusega või valitsusasutuse hallatava asutusega ning mõlemat vormi on ETISe registreeringutes peetud riigiasutuseks. 6 32. Meile teadaolevalt kajastab ETIS kõiki teadus- ja arendusasutusi ning ka nendega seotud asutusi ehk siis hetkel puudub konkreetne infosüsteem ainult teadus- ja arendusasutustele. 33. Teiseks, praktikas on võimalik teadus- ja arendusasutusena registreerida ka asutuse struktuuriüksust (nt osakonda) ning selles probleemi ei nähta. 34. Samas on käesoleva hetke seisuga 22-st positiivselt evalveeritud teadus- ja arendusasutusest riigiasutusi 5. Kõik hetkel evalveeritud teadus- ja arendusasutused (õigusliku staatusega riigiasutused) on valitsusasutuste hallatavad riigiasutused ning asutused tervikuna, mitte nende struktuuriüksused. 35. Samuti selgub, et TAKSis sätestatud „põhitegevuse nõuet“ praktikas ei järgita. ETISe praktika kohaselt piisab sellest, et teadus- ja arendustegevusega vähemalt mingil määral tegeletakse. Selleks, et saada positiivset evalveeringut on teadusega tegelemise nõutav tase kõrgem, kuid ka sellisel juhul pole praktikas nõutav, et asutuse põhitegevus oleks teadus- ja arendustegevus. Eriti ilmekalt nähtub see eraõiguslike juriidiliste asutuste puhul, kelle põhitegevuseks enamikel juhtudel on eraõiguslikust olemusest lähtudes ennekõike kasumi teenimisele orienteeritud äritegevus. 36. Kokkuvõtlikult saab eeltoodu põhjal teha järgmised järeldused: i. TAKSi grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine kinnitab, et seadusandja tahe teadus- ja arendusasutuse juriidilise vormi osas on olnud riigiasutuse mõistes valitsusasutuse hallatav riigiasutus ja seda tervikuna. ii. Seadustest ei tulene keeldu valitsusasutusele või selle struktuuriüksusele teadus- ja arendustegevusega tegelemiseks, kuid TAKSi kohaselt esineb probleeme põhitegevuse tingimuse täitmisel, st et teadus- ja arendusasutuse põhitegevuseks peab olema teadus- ja arendustegevus, kuid valitsusasutuste põhitegevuseks see VVS kohaselt ei ole. iii. Kui valitsusasutuse struktuuriüksust oleks võimalik käsitleda teadus- ja arendusasutusena, on autonoomsust puudutavad küsimused võimalik lahendada struktuuriüksuse põhimäärusega. 6 Vt nt Sotsiaalministeeriumi õiguslik seisund on ETISe registreeringus märgitud kui riigiasutus. Kättesaadav: https://www.etis.ee/Portal/Institutions/Display/81e37903-3396-43cb-861f- 4547c95e53d0/?tabId=tab_GeneralData 5  LEXTAL iv. Kuigi õiguslikult esineb vastuolu asutuse struktuuriüksuse käsitlemisel TAKSis sätestatud teadus- ja arendusasutusena, siis praktikas on tõlgendatud TAKSi oluliselt leebemalt. Küsimus 2 – „Kas valitsusasutuse struktuuriüksust, mis täidab teadus- ja arendusasutuse ülesandeid, saab evalveerida?“ 37. TAKS § 20 lg 1 järgi on evalveerimine teadus- ja arendustegevuse välishindamine, mis viiakse läbi kas korralise evalveerimisena teadus- ja arendusasutuse vastava teadus- ja arendustegevuse valdkonna taseme hindamiseks või sihtevalveerimisena teaduspoliitika kujundamiseks ning teadus- ja arendustegevuse korraldamiseks vajaliku teabe saamiseks. ➢ Korraline evalveerimine 38. Korralise evalveerimise läbiviimiseks on TAKS § 201 lg 1 järgi vajalik teadus- ja arendusasutuse taotlus. TAKS muutmise seletuskirja7 (lk 2) järgi on selle taga põhimõte, et iga teadus- ja arendusasutus otsustab ise, kas tal on oma tegevuse jaoks vajalik positiivne evalveerimine või mitte. 39. Tuginedes punktides 7 – 23 esitatud arutelule ja järeldustele ei ole seega valitsusasutuse struktuuriüksuse, mis täidab teadus- ja arendusasutuse ülesandeid, korraline evalveerimine võimalik, sest valitsusasutus ei saa olla teadus- ja arendusasutus. 40. Positiivse evalveerimisotsuse puudumisel on seadustest tulenevalt kolm tagajärge. Esiteks ei ole TAKS § 3 lg 2 alusel võimalik taotleda finantseerimist riigieelarvest. Teiseks ei ole KHaS § 20 lg 1 alusel ei ole võimalik viia läbi doktoriõpet. Kolmandaks ei ole võimalik VMS § 182 lg 1 p 1 alusel anda tähtajalist elamisluba töötamiseks teadusliku tegevuse eesmärgil selle teadus- ja arendusasutuse juures. Täiendavalt on positiivse evalveerimisotsuse puudumisel mitmetest määrusest tulenevad tagajärjed, mis puudutavad rahastuse toetust (nt tippkeskuse toetamine) ning osalemist teadusvaldkonna administratiivses töös (nt ettepanek riikliku teaduspreemia määramiseks). 41. Kui eeldada, et TAKSi kohaselt oleks õiguslikult korrektne määrata valitsusasutust teadus- ja arendusasutuseks, siis oleks võimalik selle struktuuriüksuse evalveerimine. ETAg-i veebilehel oleva tatoluse vormis peab korralist evalveerimist taotlev teadus- ja arendusasutus märkima, millistes valdkondades evalveerimist taotletakse ning millised teadus- ja arendusasutuse strukuuriüksused nende valdkondadega seotud on. 42. Praegune ETAg-i praktika toetab seda lähenemist, kuna nad ei ole oma praktikas TAKS § 3 lg 1 p 1 sätestatud põhitegevuse tingimuse hindamisel olnud väga ranged. Haridus- ja teadusministri 22.08.2017 käskkirjaga nr 1.1-2/17/213 kinnitati Cybernetica AS positiivse evalveerimise otsus loodusteaduste valdkonnas ning hairdus- ja teadusministri 23.07.2021 käskkirjaga nr 1.1- 2/21/191 kinnitati AS Metrosert positiivse evalveerimise otsus tehnika- ja tehnoloogia valdkonnas. Mõlema aktsiaseltsi puhul on tegemist eraõigusliku juriidilise isikuga, mille põhitegevuseks ei ole teadus- ja arendustegevus ning millel mõlemal on eraldi teadus- ja arendustegevusega tegelev allüksus. 7 Teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse muutmise seadus 576 SE, Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/17c94a3e-c7db-2779-e954-f22a524f3633/ 6  LEXTAL 43. Nende kahe näite puhul on võimalik väita, et praktikas tõlgendab ETAg õigusnorme laialt ja ei pane TAKS § 3 lg 1 p 1 sätestatud põhitegevuse tingimusele suurt kaalu. Kui ETAg kohaldab sama praktikat tulevikus, siis oleks võimalik valitsusasutuse struktuuriüksuse, mis täidab teadus- ja arendusasutuse ülesandeid, evalveerimine kui see valitsusasutus esitab vastava taotluse ja eneseanalüüsi. ➢ Sihtevalveerimine 44. TAKS § 202 lg 1 alusel võib sihtevalveerimise viia läbi haridus- ja teadusministeerium omal algatusel või teiste ministeeriumite ettepanekul. TAKS § 202 lg 3 järgi kinnitab sihtevalveerimise teema ja osalejad haridus- ja teadusminister käskkirjaga. 45. Seega on valitsusasutuse struktuuriüksuse, mis täidab teadus- ja arendusasutuse ülesandeid, sihtevalveerimine võimalik, kui haridus- ja teadusministeerium vastava sisulise käskkirja annab. 46. Kuivõrd sihtevalveerimise eesmärk on konkreetse valdkonna, teema, sihtgrupi, strateegilise arengudokumendi või muu poliitika ettevalmistamise või selle mõjude süvaanalüüs, siis on sihtevalveerimisel võimalik hinnata teadus- ja arendusasutuse üht struktuuriüksust eraldi. Näiteks õigusteaduste sihtevalveerimisel (perioodi 2009–2014 osas) evalveeriti vaid vastavaid stuktuuriüksuseid Tartu Ülikoolis, Tallinna Tehnika Ülikoolis ja Tallinna Ülikoolis. 47. Sarnaselt oleks võimalik evalveerida valitsusasutuse struktuuriüksust, mis tegeleb teadus- ja arendustegevusega, kui selle struktuuriüksuse teadus- ja arendustegevuse valdkond kattub sihtevalveerimise teemaga. Küsimus 3 – „Millised eeldused peavad olema täidetud ning millised siseprotsessid on vaja kehtestada, et teadus- ja arendustegevuse läbiviimine TAKS mõttes oleks valitsusasutuses sõltumatu (sh poliitiliselt)“? 48. Teadus- ja arendusasutuste autonoomiat on põgusalt käsitletud ka esimese küsimuse juures (vt punkt 25 jj). Eeltoodut korrates sätestab TAKS teatud õigused, mis teadus- ja arendusasutuste autonoomiat iseloomustavad. Olukorras, kus struktuuriüksuse põhimäärusega vastavad õigused kirja pannakse, on võimalik, et valitsusasutuse struktuuriüksus on piisavalt autonoomne olemaks teadus- ja arendusasutus TAKSi mõttes. Ka selle analüüsi puhul on eelduseks võetud olukord, kus valitsusasutuse struktuuriüksust oleks võimalik pidada teadus- ja arendusasutuseks. 49. Eesti Vabariigi Põhiseaduse („PS“) mõttes on teadusasutuseks iga teadustööga tegelev institutsioon, kellel on vajalik personal ja infrastruktuur ning nende autonoomia piiramine on võimalik vaid seaduse alusel. Ehkki PS § 38 lg 2 järgi on ülikoolid ja teadusasutused autonoomsed pelgalt „seaduses ettenähtud piires“, peab ka seadus ise olema kooskõlas autonoomia tagamise nõudega. Autonoomia kaitsmise kõrval sätestab PS § 38 lg 2 seadusandjale kohustuse ülikoolide ja teadusasutuste korraldust reguleerida (vt nt TAKS, KHaS, TÜKS, TTÜKS jne).8 8 Pilving, I., Kalmo, H. § 38. PS kommenteeritud väljaanne, 2020. Kättesaadav: https://pohiseadus.ee/sisu/3509 7  LEXTAL 50. Analüüsides TAKSi regulatsiooni on autonoomsuse piirid sätestatud TAKS § 5 lg- s 2. Järgnevalt on kohane analüüsida, kas TAKS on kooskõlas PS tuleneva autonoomia tagamise nõudega. 51. PS kommenteeritud väljaandes on selgitatud, et lihtreservatsioonist tulenevalt on teadus- ja arendusasutuse autonoomia tagamisel seadusandjal märkimisväärne otsustusruum. Piiranguks peab eksisteerima piisav õigustus. Näiteks on riigil õigus teadusasutuse tegevust suunata rahastamisprioriteetide kindlaksmääramise teel. Õigustavaks asjaoluks on riigi huvi tagada teadus- ja arendustegevus riigi majanduse ja teiste oluliste valdkondade seisukohalt prioriteetsetes valdkondades.9 52. Ülikooli ja teadusasutuse autonoomia tähendab seda, et taolisel asutusel peab olema avar enesekorraldusõigus. See õigus kaitseb ülikoole ja teadusasutusi välise, iseäranis riigi liigse sekkumise eest ning toimib ühtlasi institutsionaalse garantiina, kaitstes neid asutusi sundlikvideerimise ja -ühendamise eest. Institutsionaalne autonoomia tähendab piisavat iseseisvust osas, mis puudutab sisemist organisatsiooni ja juhtimisstruktuuri, ressursside asutusesisest jagamist ja ressursside hankimist erasektorist, oma töötajaskonna värbamist ning tingimuste seadmist õppetööks, eriti aga teadus- ja õpetustegevuse vabadust. 10 53. Seega järeldub, et kuigi PS-st tuleneb kohustus teadusasutuste korraldust reguleerida, siis peab säilima teatav autonoomia. Oluliseks on seejuures ka PS peetud, et piisav iseseisvus oleks sisemise organisatsiooni ja juhtimisstruktuuri moodustamist (TAKS § 5 lg 2 p 1), ressursside asutusesisest jagamist ja ressursside hankimist (TAKS § 7 lg 1 ja § 5 lg 2 p 3) ja oma töötajaskonna värbamist (TAKS § 8, vt täpsemalt käesoleva analüüsi p 59 jj). 54. Nagu eelnevalt välja toodud on formaalsed autonoomiat puudutavad õigused võimalik tagada põhimäärusega. 55. Omaette küsimuse moodustab sisuline teadus- ja õpetustegevuse vabadus – kas valitsusasutuse struktuuriüksus saab olla oma tegevuses vaba (jättes kõrvale seaduses ettenähtud formaalsed autonoomsed õigused) või on ta siiski ülemäära seotud valitsusasutusega (sh ministeeriumi ja ministri tahtega). 56. Kuivõrd TAKS on selle kehtestamise hetkest pidanud võimalikuks, et teadus- ja arendusasutus saab olla ka riigiasutus, siis on algusest peale peetud teatavat seotust riigiga (s.t ministeeriumi ja ministri tahtega) lubatavaks ning teadus- ja arendustegevuse vabadust mitte piiravaks. On vältimatu, et ka valitsusasutuste hallatavad riigiasutused on printsiibis tugevalt seotud valitsusasutuse (seejuures ministeeriumi ja ministri tahtega). VVS § 43 lg 4 kohaselt kuulub hallatav asutus ministeeriumi valitsusalasse. 57. Seejuures on asjakohane välja tuua mõned näited üksustest, kes oma ülesannetest lähtuvalt peavad olema täies ulatuses sõltumatud ja eksisteerima iseseisvalt, kuid ometi on nad osa valitsusasutusest: i. Ametnikueetika nõukogu on Rahandusministeeriumi juures tegutsev sõltumatu valitsuskomisjon, mille eesmärk on ametnike põhiväärtuste ja ametnikueetika tugevdamine. Ametnikueetika nõukogu sõltumatus on välja toodud juba seaduse tasandil avaliku teenistuse seaduse („ATS“) §- s 12. Täiendavalt on ATS § 12 lg 9 kohaselt eetikanõukogu täpsemad 9 Ibid 10 Ibid 8  LEXTAL ülesanded ja töökorralduse alused kehtestatud Vabariigi Valitsus 19.12.2012 nr määrusega nr 111 „Ametnikueetika nõukogu töökorralduse alused“. Sõltumatuse tagatised on seega sätestatud seaduse ja määruse tasandil. ii. Justiitsministeeriumi üheks struktuuriüksuseks on siseauditi osakond, mille põhiülesanne on anda sõltumatu hinnang ministeeriumi ja ministeeriumi valitsemisalas olevate asutuste sisekontrolli, aruandluse ja tegevuse tulemuslikkuse kohta ning tagada õigeaegne ja objektiivne teave kehtestatud nõuetest kõrvalekaldumiste ning ressursside kasutamise seaduslikkuse, säästlikkuse ja tõhususe põhimõtete rikkumise kohta. Siseauditi sõltumatuse tagatised on sätestatud osakonna põhimääruses.11 58. Kokkuvõtlikult on seega võimalik valitsusasutuste koosseisus vajalikel määral autonoomsete üksuste loomine ning seda kinnitavad ka esitatud näited praktikast. Küsimus 4 – „Kas valitsusasutuse koosseisus saavad olla akadeemilise töötaja ametikohad (TAKS § 8)?“ 59. Kuigi TAKS § 8 kasutab mõistet „ametikoht“, siis ei saa sellest automaatselt järeldada, et teadus- ja arendusasutuse akadeemiline töötaja on ametnik ATS tähenduses. Eelkõige selletõttu, et teadus- ja arendusasutus võib olla ka eraõiguslik juriidiline isik. Seega küsimusele vastamiseks on vajalik esmalt tuvastada, kas valitsusasutuse kooseisus olevad akadeemilised töötajad oleksid ametnikud või töötajad ATS tähenduses. 60. ATS § 7 lõigetest 2 ja 4 tuleneb, et ametnik on ametiasutuses ametikohal, millel teostatakse avalikku võimu, ning töötaja on ametiasutuses töökohal, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Teadus- ja arendustegevus ei ole avaliku võimu teostamine. Seega valitsusasutuse koosseisus olevad akadeemilised töötajad oleksid töötajad ATS tähenduses. 61. Kuigi valitusasutuse koosseisus olevate akadeemiliste töötajate puhul oleks tegu avaliku teenistusega ATS § 5 p 2 tähenduses, siis ei tulene ATS-i sätetest mingeid piiranguid teenistuskohtade loomisele ja täitmisele. ATS § 10 lg 3 sätestab, et Vabariigi Valitsus võib kehtestada riigi ametiasutuse töölepingu tingimused määrusega. Vabariigi Valitsus ei ole õigusanalüüsi koostamise hetkel sellise sisuga määrust andnud. 62. Teadus- ja arendusasutuse nõuded akadeemiliste töötajate ametikohtadele on sätestatud TAKS § 8, mis omakorda viitab KHaS sätetele. KHaS § 33 lg 1 alusel on akadeemilise töötaja ametikoha määravaks tunnuseks tööülesanne kõrgharidustasemel õpetamine või teadus-, arendus- või loometegevuse tegemine või mõlemad. 63. VVS ei piira valitsuseasutusse ega valitsuseasutuse hallatavasse riigiasutusse selliste töökohtade loomist, mille tööülesanneteks on kõrgharidustasemel õpetamine või teadus-, arendus- või loometegevuse tegemine või mõlemad. 11 Vt täpsemalt https://www.just.ee/ministeerium-uudised-ja-kontakt/ministeeriumist-ja-minister/tutvustus- ja-struktuur 9  LEXTAL Seega valitsusasutuse koosseisus saavad olla akadeemilise töötaja ametikohad TAKS § 8 tähenduses (kuigi ATS tähenduses tuleks neid nimetada töökohtadeks). 64. Eelnevat järeldust toetab tänane praktika. Mitmel positiivselt evalveeritud erinevate ministeeriumite hallatavatel teadus- ja arendusasutustel (nt Eesti Keele Instituut, Tervise Arengu Instituut, Eesti Taimekasvatuse Instituut, Eesti Kirjandusmuuseum) on põhikirja järgi akadeemiliste töötajate ametikohad ning neid kohti täidavad akadeemilised töötajad. III Kokkuvõte 65. Analüüsi kokkuvõtteks toome alljärgnevalt välja kõige olulisema: 1) juriidiliselt ei saa valitsusasutuse struktuuriüksus olla teadus- ja arendusasutus, reaalne praktika on siiski oluliselt leebem; 2) õigusnormide järgi korralist evalveerimist ei saa viia läbi, reaalne praktika on siiski oluliselt leebem; 3) sihtevalveerimist on võimalik läbi viia; 4) teadus- ja arendusasutusele vastav autonoomia on võimalik tagada struktuurüksuse põhimäärusega; 5) akadeemiliste töötajate olemasoluks ei ole õiguslikke takistusi. 66. Kuivõrd teadaolevalt on nii ETAg-i kui ETIS-e praktika leebem kui seaduse sätetest tulenev, siis saab soovitada enne ülesannete ja teenuste ümberkorraldamist (st teadus- ja arendustegevuse ülesannetega valitsusasutuse struktuuriüksuse loomist) asuda mõlemaga läbirääkimistesse. Selliselt on võimalik saavutada õigusselgus, et tulevikus jätkatakse tänast praktikat ning vastavat praktikat rakendatakse ka käesoleva analüüsis käsitletud olukorra lahendamiseks. Mistahes küsimuste korral palun võtta ühendust allakirjutanuga. Lugupidamisega /digitaalselt allkirjastatud/ Margus Reiland Vandeadvokaat 10