Kiri

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS Teabevaldaja: Riigikontroll Tõnis Lukas Juurdepääsupiirang 13.12.2019 - 13.12.2024 minister Alus: AvTS § 35 lg 2 p 2 Kultuuriministeerium Meie 13.12.2019 nr 2-1/80024/5 Märgukiri auditi „Hanketegevuse korraldus riigiasutustes“ tulemuste kohta Kultuuriministeeriumi valitsemisalas Austatud minister Riigikontroll korraldas 2019. aasta jaanuarist oktoobrini hanketegevuse korralduse auditi, et selgitada välja, kas riigiasutuste loodud hankekorrad vastavad uuele riigihangete seadusele, kas asutuste loodud sisekontrollisüsteem hankemenetluste korraldamiseks toimib ning kas riigiasutused jälgivad asjade ostmisel ning teenuste ja ehitustööde tellimisel riigihangete seadust. Auditi objektiks olid 2018. aastal tehtud tehingud (majandustehingud ja investeeringud) ning auditeeritud asutuste hankekorrad ja ­plaanid. Audit hõlmas kuut valitsemisala: Kaitseministeeriumi, Maaeluministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Haridus- ja Teadusministeeriumi, Kultuuriministeeriumi ning Siseministeeriumi valitsemisala. Auditi tulemuste kohta koostas Riigikontroll ühe auditiaruande kõikide auditeeritud valitsemisalade kohta. Ministeeriume teavitatakse nende valitsemisalas tehtud audititoimingute detailsetest tulemustest märgukirjaga. Kultuuriministeeriumi valitsemisalas kontrollisid audiitorid, ■ kas nii Kultuuriministeeriumi valitsemisala hankekord kui ka Eesti Rahva Muuseumi hankekord sisaldab kõiki olulisi hankemenetluse etappe (planeerimine, algatamine, korraldamine, lõpetamine, järelkontroll) ja kas need tegevused on kooskõlas riigihangete seadusega. Kas hankekordades on selgelt kindlaks määratud hankega seotud isikute kohustuste, õiguste ja vastutuse jaotus, huvide konflikti vältimine; ■ kas valitsemisala asutused on jätnud asjade ostmisel, teenuste ja ehitustööde tellimisel korraldamata riigihankemenetlusi; ■ kas Eesti Rahva Muuseumis, Muinsuskaitseametis ja Eesti Arhitektuurimuuseumis korraldat ud riigihangete puhul on riigihangete seadusest ja hankekordadest kinni peetud; ■ kas asutuste hankeplaanid, -korrad ja -lepingud on avalikud; kas hankeplaanidest peetaks e kinni; ■ kuidas jälgitakse asutustes hankelepingute täitmist. Lisaks korraldati intervjuu, et selgitada välja, milline on ministeeriumi kogemus riigihangete seaduse täitmisel. Kiriku 2/4, 15013 Tallinn. Tel +372 640 0700, www.riigikontroll.ee, e-post [email protected], reg-nr 74000056. Alljärgnevalt on välja toodud auditi käigus tehtud tähelepanekud. 1. Tähelepanekud hankekordade ja hankeplaanide kohta ■ Eesti Lastekirjanduse Keskuse hankekord ei ole alates 01.09.2017 kehtima hakanud seadusega kooskõlla viidud. ■ Muinsuskaitseametil, Eesti Tarbekunsti- ja Disainimuuseumil, Rahvakultuuri Keskusel ja Võru Instituudil puudub oma hankekord ja selgituste kohaselt lähtuvad nad oma hanketegevus es Kultuuriministeeriumi valitsemisala korrast, kuid sellekohane juhi kinnitatud otsus puudub (hankekorra punkt 1.2). Võru Instituut parandas vea auditi käigus. ■ Riigihangete seaduse § 9 lõike 6 järgi on asutuse hankekord avalik dokument. Seadusest tulenevat nõuet ei olnud täitnud 11 asutust: - Rannarootsi Muuseum, - Eesti Ajaloomuuseum, - Eesti Hoiuraamatukogu, - Eesti Lastekirjanduse Keskus, - Eesti Tarbekunsti- ja Disainimuuseum, - Muinsuskaitseamet, - Eesti Teatri- ja Muusikamuuseum, - Rahvakultuuri Keskus, - Võru Instituut, - Tartu Kunstimuuseum, - Eesti Arhitektuurimuuseum; ■ Riigihangete seaduse § 9 lõike 8 järgi peab asutus avaldama iga-aastase hankeplaani oma veebilehel viivitamata pärast selle kinnitamist. Seadusest tuleneva nõude oli täitnud vaid kolm asutust: - Kultuuriministeerium, - Eesti Rahva Muuseum, - Palamuse O. Lutsu Kihelkonnakoolimuuseum. ■ Hankeplaan puudus täielikult Eesti Ajaloomuuseumil ja Eesti Arhitektuurimuuseumil. Hankeplaanide ja hankekordade avalikustamine asutuse kodulehel on oluline läbipaistvus e tagamiseks ning efektiivse konkurentsi ärakasutamiseks. Hankekorrad selgitavad, kuidas riigihank e menetlus asutuses toimub, ja ka seda, kas ja kui sageli hankeplaane aasta jooksul uuendatakse. Hankeplaanid annavad infot, milliseid hankeid planeeritakse, ja võimaldavad huvitatud isikutel aegsasti valmistuda väljakuulutatavaks riigihankeks. 2. Planeerimistegevus vajab parandamist ■ Kuigi hankekorrad näevad ette, et hankeplaan vaadatakse üle ja seal tehakse vajaduse korral muudatusi, tegelikkuses seda ei teha. Enim leiti selliseid hankeid, mis hankeplaanis olid, aga mille sisuline pool oli aja jooksul muutunud või mida planeeritud ei olnud, aga läbi viidi, Eesti Rahva Muuseumis. Riigikontrolli arvates on oluline, et hankeplaan sisaldab sellist infot, mis võimaldab asutusel planeerida raha kasutust, õige hankemenetluse liigi valikut, hankele kuluvat ressurssi. Korralikult läbimõeldud ja vajaduse korral korrigeeritav hankeplaan on oluline vahend, et vältida riigihanget e korraldamata jätmist või vale menetlusliigi valikut. Lisaks eksitab aegunud info Riigikontrolli hinnangul võimalikke hankest huvitatud isikuid. ■ Hankeplaanides ei kajastata alati ka kõiki aasta jooksul planeeritavai d riigihanke piirmäära ületavaid ostusid. Nimelt kajastab enamik asutusi hankeplaanides vaid neid hankeid, mida nad ise korraldavad. Sealt puuduvad kas täielikult või osaliselt ühis - ja kesksete hangete kaudu ostetavad asjad/teenused (Eesti Tarbekunsti- ja Disainimuuseum, Tartu Kunstimuuseum, Eesti Hoiuraamatukogu, Eesti Lastekirjanduse Keskus, Eesti Rahva Muuseum, Rannaroot s i Muuseum). Põhjenduseks on toodud, et hankeplaan ei ole nende peamine hankevajadus e -2-  selgitamise dokument. Riigikontrolli arvates võiks selle põhimõtte, mida hankeplaan kajastab, selguse mõttes määrata kindlaks hankekorras. ■ Hankeplaan ei vastanud hankekorras nõutud tingimustele Rannarootsi Muuseumis. 3. Huvide konflikti vältimise meetmed vajavad täiendamist Huvide konflikti vältimine on üks riigihangete korraldamise üldpõhimõtetest ning hankijal on kohustus sätestada hankekorras või muus asutuse töökorraldust reguleerivas dokumendis meetmed huvide konflikti ennetamiseks, tuvastamiseks ja kõrvaldamiseks riigihankel. Näiteks on Kultuuriministeeriumi valitsemisala hankekorras tehtud sõltumatuse kinnituste esitamine kohustuslikuks vaid majavälistele ekspertidele, kuid mitte oma töötajatele. Eesti Rahva Muuseumis tuleb hankega seotud töötajatel deklaratsioon esitada, kuid seda ei tehtud. Tartu Kunstimuuseumi hankekord huvide konflikti vältimise meetmed ei sisaldanud. Igakordne sõltumatuse kinnitamine võimaldab paremini teadvustada kehtivaid toimingupiiranguid / võimalikku huvide konflikti, aidates tagada, et avaliku raha kasutamine on aus, läbipaistev ja kallutamata. 4. Riigihankemenetlusi jäeti korraldamata Valitsemisalas on asutusi, kes ostsid asju ja tellisid teenuseid ilma riigihankemenetlust korraldamata: ■ Eesti Rahva Muuseum oli ostnud toiduained vähemalt 51 663 euro eest (uus hange korraldat i 2019. aastal); ■ Eesti Hoiuraamatukogu oli tellinud serverite hooldust ja haldust, mille kohta sõlmitud lepingut e maksumus on 33 888 eurot; ■ Eesti Ajaloomuuseum oli ostnud trükiteenust vähemalt 30 831 euro eest (hange korraldati 2018. aasta novembris). 5. Hankelepingute täitmise kontroll vajab parandamist Hankelepingute rahalise täitmise paremaks jälgimiseks ja kontrolli lihtsustamiseks täiendati riigi majandusarvestuse tarkvara SAP, mille tulemusel on asutustel alates jaanuarist 2018 kohustus lisada ostudokumentidele riigihanke viitenumber. Audit käigus tuvastati, et riigihangete viitenumbri sisestamine ei ole järjepidev. Viitenumbrit kas ei lisata üldse, lisatakse osaliselt vaid mõnede tehingute kajastamisel või kasutatakse seda juhuslikult, näiteks lisatakse riigihanke viitenumber juurde nende tarnijate kuludele, kes ei ole hankega üldse seotud. Kokkuvõtvalt võib öelda, et raamatupidamise tarkvaras kajastuv hankelepingute täitmise arvestus ei ole usaldusväärne ja loodud võimalust hankelepingute täitmise jälgimis eks enamik asutusi pigem ei kasuta. Riigikontroll on arvamusel, et juhul kui asutusel ei ole tõhusaid alternatiivseid kontrollimehhanisme, on suur risk, et lepingumahtusid ületatakse. 6. Puudub juurdepääs avalikule infole Auditi käigus tuvastati, et valitsemisala asutuste kodulehtedelt puudub juurdepääs asutuste dokumendihaldussüsteemi ja seetõttu pole kättesaadavad ka hankelepingud. Auditi lõpuks tagati juurdepääs dokumendihaldussüsteemi vaid üksikute asustuste kodulehtedel. Riigi raha kasutamise läbipaistvuse ja kontrollitavuse tagamiseks peavad riigiasutused avaliku teabe seaduse kohaselt võimaldama juurdepääsu avalikule teabele. Kuna hankelepingud sisaldavad avalikku teavet, tuleb need registreerida ja teha kättesaadavaks asutuse avalikus dokumendiregistris. Kui hankelepingule on määratud juurdepääspiirang, tuleb leping registreerida asutuse avalikus dokumendiregistris, avaldades lepingu metaandmed ning juurdepääsupiiran gu seadmise aluse. -3- 7. Hankemenetluste läbiviimisel tuvastati puudusi Auditi käigus kontrolliti hankeid Muinsuskaitseametis (riigihange 198779, riigihange 195490), Eesti Rahva Muuseumis (riigihange 196250, riigihange 202401) ja Eesti Arhitektuurimuuseumis (riigihange 200002). Kontrolli tulemusel tehti järgmised tähelepanekud: ■ Riigihangete seadus näeb ette, et riigihanke menetluses tehtavad otsused peavad olema sisuliselt põhjendatud. Hankemenetluste detailsel testimisel ilmnes, et asutuste komisjonid ei too oma otsustes eraldi põhjendusi välja ja menetluses kasutatakse riigihangete registri s automaatselt loodavaid otsuste põhjasid. Põhjenduste väljatoomine on oluline olukorras, kus tehakse kaalutletud otsus. Nii näiteks palusid pakkujad ühes Eesti Rahva Muuseumi korraldat ud hankes järele saata põhjendused selle kohta, millistel kaalutlustel oli komisjon pakkumuste hindamisel punkte jaganud, kuna registris olevad otsused kajastasid vaid pakkumisele antud punktide summat. Et sellist olukorda vältida, peaks komisjoni hindamise põhjendused sisestama ka riigihangete registri genereeritud otsuste juurde kommentaaridena. 7.1. Tähelepanekud Eesti Rahva Muuseumi (riigihange 196250) ajutise näituse „Isetehtud Eesti” konstruktiivsete lahenduste teostuse hanke kohta ■ Hanke menetlemisel kalduti kõrvale kehtestatud hankekorrast. Asutuse juht on jätnud kinnitamata hanke eest vastutava isiku (hankekorra p 4.3.2) ega ole nõudnud sõltumatuse deklaratsiooni esitamist riigihanke ettevalmistamisse ja korraldamisse kaasatud isikutelt (hankekorra p 3.3.5). ■ Hankedokumentide hulgast puudusid tulevase hankelepingu tingimused, mis hõlmaksid kõiki neid tingimusi, mida pakkumise sisu ei katnud (riigihangete seaduse § 77 lg 3 p 4). ■ Hankija kvalifitseeris pakkuja, kelle esitatud hankepass ei võimaldanud kvalifitseerimist. Kehtiva riigihangete seaduse järgi ei saa küsida uut täiendavat infot juurde sellele, mida ei ole hankedokumentides algselt esitatud (riigihangete seaduse § 46 lg 3). ■ Hankemenetluse käigus jäeti vormistamata protokoll, mis tuli koostada dialoogi käigus välja töötatud lahenduse või lahenduste kohta, mille allkirjastavad hankija ja taotleja (riigihanget e seaduse § 65 lg 3–7). ■ Sõlmitud leping on tunnistatud konfidentsiaalseks, kuid selleks puudub seadusest tulenev alus (lepingu p 19.4). 7.2. Tähelepanekud Eesti Rahva Muuseumi (riigihange 202401) projekti „„Muuseum koju kaasa“ teise etapi olemasolevate digitaalsete lahenduste kohandamine, uute lahenduste loomine ja veebikeskkonna kujunduse teostus“ hanke kohta ■ Hanke menetlemisel ei peetud kinni asutuse enda kehtestatud hankekorrast. Nii on asutuse juht jätnud kinnitamata hanke eest vastutava isiku (punt 4.3.2) ja kõik hankemenetluses tehtud otsused (punkt 4.3.5) ning ei ole nõutud sõltumatuse deklaratsiooni esitamist riigihank e ettevalmistamisse ja korraldamisse kaasatud isikutelt (punkt 3.3.5). ■ Sõlmitud leping on täies ulatuses tunnistatud konfidentsiaalseks, kuid selleks puudub seadusest tulenev alus (lepingu punkt 11.5). 7.3. Tähelepanekud Eesti Arhitektuurimuuseumi (riigihange 200002) keldrisaali püsiekspositsiooni ehitustööde hanke kohta Hankemenetluse käigus tehtavad otsused peavad olema läbipaistvad. Komisjon on tunnistanud vastavaks pakkumuse, mis ei vastanud hankedokumentides esitatud nõuetele. Pakkuja ei täitnud hinnapakkumise esildisel kõiki makseartiklite maksumuse lahtreid, mille täitmine oli nõutud. Saadud selgituste kohaselt käsitleti täitmata lahtreid läbirääkimistel ja pakkuja arvestas vastavat e kuludega teistel kuluridadel. Esitatud pakkumuse alusel sõlmiti ka töövõtuleping, kus punktis 8.1 on kirjas, et nimetatud hind sisaldab töövõtja tasu, töövõtja ja võimalike alltöövõtjate kõiki kulutusi, riske -4- lepingujärgsete tööde tegemisel ning tellija reservi. Pakkumises täitmata ridade kohta selgituste küsimine ja nende selgituste aktsepteerimine komisjoni põhjendusega ei ole kirjalikult fikseeritud. Riigikontrolli hinnangul võib selline komisjoni töö vähene dokumenteerimine olla riskiks, et hankemenetlus ei ole läbi viidud kooskõlas riigihangete seaduse läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega. Riigikontrolli soovitused kultuuriministrile: ■ tagada valitsemisala asutuste kohustus avalikustada hankekorrad ja hankeplaanid asutuste kodulehel ning uuendada hankeplaane, lähtudes hankekorras kehtestatud reeglitest; ■ hinnata, kuidas tõhustada olemasolevaid huvide konflikti ennetamise, tuvastamise ja kõrvaldamise meetmeid, et vältida konkurentsi kahjustavat huvide konflikti, ning täiendada oma sisekontrollimeetmeid; ■ kohustada valitsemisala asutusi tagama avalik juurdepääs avalikule teabele, sh hankelepingutele; ■ hinnata koolitusvajadust, koondada ja analüüsida asutuste ostuvajadusi, korraldada ühishankeid ja kaaluda liitumist kesksete hankijatega; ■ tagada hankelepingute rahalise täitmise paremaks jälgimiseks, et asutused täidavad avalik u sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhendis kehtestatud nõuet lisada ostudokumentidele riigihanke viitenumber. Ootame Teie kirjalikku vastust märgukirjas tehtud soovituste kohta hiljemal t 03. jaanuar 2020. Riigikontroll tänab Kulutuuriministeeriumi valitsemisala teenistujaid meeldiva koostöö eest ning loodab, et esitatud tähelepanekutest ja soovitustest on abi sisekontrollisüsteemi tõhustamisel ning hanketegevuse parandamisel ministeeriumi valitsemisalas. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ines Metsalu-Nurminen peakontrolör Ingrid Hindrikson Ingrid.Hindrikson@riigikontroll. ee -5-