Kiri

EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: SIM/19-1268 - Politsei ja piirivalve seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 13.01.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3f94e349-f5ef-4164-982f-b7d1dc19c58c Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3f94e349-f5ef-4164-982f-b7d1dc19c58c?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main Ministeeriumid 10.12.2019 nr 1-6/1959-1 Politsei ja piirivalve seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks Politsei ja piirivalve seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse. Palume väljatöötamise kavatsus kooskõlastada 20 tööpäeva jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Mart Helme siseminister Arvamuse avaldamiseks: Politsei- ja Piirivalveamet Päästeamet Kaitsepolitseiamet Lisa: Politsei ja piirivalve seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus Jaanus Heinsar 6125256 [email protected] Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562  Politsei ja piirivalve seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) isikkoosseis ei ole piisav, et vajalikus mahus täita pikaajaliste ja keerukate kriiside korral kriitilisi põhiülesandeid, nagu piiri kaitsmine, massilise korratuse ohjeldamine ja objekti kaitsmine. Lisainimeste kaasamise tingimused ei taga reservkoosseisu püsivust ja operatiivsust. Siseministeeriumi valitsemisalas on muu hulgas sisejulgeoleku, avaliku korra, piirivalve ning päästega seotud tegevuste korraldamine ja kriisireguleerimise koordineerimine. Nimetatud valdkondadest tulenevate ülesannete täitmise põhiraskus on Siseministeeriumi valitsemisala valitsusasutustel, eelkõige avaliku teenistuse eriliikide, päästeteenistuse ja politseiteenistuse toimimise kaudu. PPA isikkoosseis, sh politseiteenistusega hõlmatud isikud, on mitme reformi tulemusel optimeeritud. Isikkoosseisu praegune suurus arvestab suutlikkust täita kriitilisi riikliku järelevalve ülesandeid olukorras, kus erakorralisi sündmusi ei toimu või on nende kestus lühiajaline. Selliste ülesannete täitmiseks on PPA-l võimalik kaasata abipolitseinikke. Tavapärasest enam inimesi nõudvate sündmuste lahendamiseks on PPA-l võimalik koostöökokkulepete või ametiabi korras kaasata peale abipolitseinike ka teisi valitsusasutusi (nt Justiitsministeeriumi vanglate osakond). Samuti on võimalik korrakaitseseaduse (edaspidi KorS) alusel kaasata Kaitseliit ja Kaitsevägi ning füüsilisi isikuid. Samas on Kaitseväe ja Kaitseliidu üksuste, vanglateenistuse ja abipolitseinike kaasamine võimalik eelkõige hädaolukordade lahendamisel, kuna ulatuslike ja pikaajaliste kriiside korral pole tänased rahuaja reservid täies ulatuses kasutatavad ning seetõttu ei ole Siseministeeriumi valitsemisala sisekaitse ülesannete täitmiseks ettenähtud valmisolek piisav. Ent pikaajaliste ja keerukate sündmuste lahendamise korral on abipolitseinike ja teiste asutuste kaasamine seotud mitme probleemiga. Need on järgmised: 1. Pikaajaline sündmus vähendab kaasatavate abipolitseinike arvu. Abipolitseinike koguarv ei kajasta abipolitseinike tegelikku osalust sündmuste lahendamisel, sest osalemine pole kohustuslik ja osalemist võivad mõjutada mitu eri tegurit. Tavapäraste ülesannete täitmise korral on näiteks ¼ politsei isikkoosseisust kaetud abipolitseinikega. Abipolitseinike on võimalik rohkem kaasata siis, kui lahendatav sündmus on lühiajaline. Lühiajalise sündmuse korral on iga päev teises valdkonnas tegutseval isikul võimalik lühiajaline eemalolek kavandada tavapärast elukorraldust muutmata. Kui sündmus kestab kauem, võib igapäevasest tegevusest eemalolek mõjutada nii isiku töösuhet (nt puudub kindlus, et töösuhe ja sotsiaalsed tagatised säilivad) kui ka eraelu. Riigikaitseseaduses käsitletud olukordade lahendamisel tuleb arvestada, et suur osa abipolitseinikest on kaitseväekohustuslased ning riigikaitselisele ameti- ja töökohale nimetatud isikud täidavad erikordade ajal neile määratud riigikaitseülesandeid kas Eesti Kaitseväe sõjaaja koosseisus või riigikaitseülesandeid täitvates asutustes ja on vabastatud muudest kohustustest, sh abipolitsei ülesannete täitmisest. Neil põhjustel on pikaajalise sündmuse korral abipolitseinikud pigem motiveeritud osalema sündmuse tekkimisel või ositi, kuid mitte kogu sündmuse jooksul. Seega on praeguse 1 abipolitseinike arvu juures sisekaitseliste kriitiliste sündmuste lahendamisel ja lahenduste ettevalmistamisel nende panusega keeruline arvestada – pikaajaliste ja keerukate kriiside lahendamisel on oluline, et kasutatav isikkoosseis võimaldaks ohtudele õigel ajal ja kohase arvu inimestega reageerida ning sündmuse arenedes korraldada selle kiire, sujuv ja efektiivne lahendamine. 2. Kaasamine mõjutab kaasatud valitsusasutuste suutlikkust täita neile pandud ülesandeid. Mistahes valitsusasutus peab arvestama, et kui ta on kaasatud sündmuse lahendamisse, mõjutab see tema suutlikkust täita enda ülesandeid. Kui valitsusasutus kaasatakse sündmuse lahendamisse lühikeseks ajaks, on võimalik ülesannete täitmist edasi lükata, jaotada ametnike vahel jms. Pikaajalise kaasamise korral tema enda ülesanded aga kuhjuvad ja võivad seetõttu jääda täitmata. Samuti mõjutab töötajate eemalolek asutuse valmisolekut ja suutlikkust reageerida temale pandud ülesannetele õigel ajal ja efektiivselt. Seega võib pikaajalise kaasumise vajaduse korral tekkida olukord, kus kaasataval asutusel ei ole võimalik omalt poolt isikuid appi anda, sest neid on vaja samal ajal toimuva sündmuse lahendamiseks või ohu tõrjumiseks või ennetavate tegevuste tegemiseks. Kokkuvõttes taotletakse ja osutatakse ametkondade vahelist abi üldjuhul teatud, ühekordsete ülesannete täitmiseks, kui ametkonna omad ressursid ei ole piisavad. Ametkondade vahelise abi osutamise süsteem ei ole mõeldud pikaajalise, teise ametkonna ülesannete täitmise toetamiseks või oma ressursipuuduse asendamiseks. Ametkondade vahelise abi andmine on selle osutaja põhiülesannete kõrval alati teisejärguline tegevus. Abi saamine ei toimu automaatselt, kuna abi osutaja ressursid või vahendid on seotud eelkõige asjaomase ametkonna oma operatiivsete ülesannete täitmisega. 3. Kaitseväe ja Kaitseliidu, samuti muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku korrakaitsesse kaasamine KorS-i alusel on seotud mitme piiranguga. KorS-i § 16 lõike 1 kohaselt võib korrakaitseorgan kohustada ohtu tõrjuma või korrarikkumist kõrvaldama isiku, kes ei ole avaliku korra eest vastutav ning kelle kohustus ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada ei tulene muust seadusest või halduslepingust, kui ta on võimeline ohtu tõrjuma või korrarikkumist kõrvaldama. Kõrvaliste isikute, kes ei ole ohu või rikkumise tekkimisega seotud, kohustuslik kaasamine korrakaitsesse on üsna äärmuslik samm. Tegemist on kaasatavate inimeste põhiõiguste riivega. Seetõttu on seaduses sätestatud isiku kaasamiseks mitu tingimust, mis peavad olemas olema ühel ja samal ajal1: 1) tegemist peab olema vahetu kõrgendatud ohuga, 2) avaliku korra eest vastutavat isikut ei ole või vastutaval isikul ei ole võimalik ohtu õigel ajal tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada või see ei anna piisavat tulemust, 3) korrakaitseorgan ei saa ise või vabatahtlikult kaasatud isiku abil õigel ajal või piisavalt tulemuslikult ohtu tõrjuda või korrarikkumist kõrvaldada ja 4) kaasamine ei tekita ebaproportsionaalselt suurt ohtu kaasatavale isikule või tema varale ega ole vastuolus kaasatava isiku muude seadusest tulenevate kohustustega. Isikut saab kaasata nii kaua, kui see on ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks vältimatult vajalik (KorS-i § 16 lõige 2). Arvestades eeltoodut on pikaajalise ja keeruka (sh riigikaitselise) kriisi korral väga keeruline isikkooseisu suurendada KorS-i § 16 kohaldades. Taoline isikute kaasamine seab väga ranged tingimused ega võimalda kriisi korral kohe kaasata asjakohase väljaõppega inimesi. 1 Laaring, M., Pars, S., Kranich, H. jt. Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 61. Sisekaitseakadeemia 2017. 2 KorS-i § 161 võimaldab avaliku korra kaitsesse kaasata Kaitseväge ja Kaitseliitu. Samas võib KorS-i alusel Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata vaid teatud ülesannete täitmisesse. Kuigi KorS-i § 16 lõike 1 punkti 2 kohaselt saab neid kaasata riigikaitseobjektivastase ründe ennetamisse või tõkestamisse ning punkti 3 kohaselt riigipiiri või ajutise kontrolljoone ebaseadusliku ületamise ennetamisse ja tõkestamisse, ei saa neid üheselt kaasata näiteks massilise korratuse ohjeldamisse. Samuti on seaduses välja toodud, et ettepaneku Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamiseks peab valitsusele tegema avaliku korra kaitsmise valdkonna eest vastutav minister. Ettepanek tuleb seejuures enne kooskõlastada ka riigikaitse korraldamise valdkonna eest vastutava ministriga (§ 161 lõige 3). Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise peab otsustama Vabariigi Valitsus Vabariigi presidendi nõusolekul korraldusega (KorS-i § 161 lg 2). Seejuures võib relvajõudude kasutamise otsustada kõige kauem 30 päevaks alates otsuse tegemise päevast. Otsuse kehtivust ei saa pikendada sama juhtumi lahendamiseks uue kaasava korralduse tegemisega2. Seega võib KorS-i alusel Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata ühe juhtumi lahendamiseks kokku vaid 30 päevaks, mis pikaajalise kriisi korral (kui tegemist pole veel nt erakorralise seisukorraga) ei pruugi olla piisav aeg olukorra lahendamiseks. Eeltoodust järeldub, et KorS-is on seatud mitu piiravat tingimust ka Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamiseks, mistõttu ei saa seda võimalust pidada piisavalt efektiivseks ja otstarbekaks, et lahendada isikkooseisu probleem. Relvajõudude kaasamine saab KorS-i alusel seejuures toimuda vaid viimase abinõuna – kui asjaomane asutus ei saa õigel ajal või üldse mitte seda ülesannet täita ja puuduvad muud vahendid ülesande täitmiseks (KorS-i § 161 lõige 5). Oluline on märkida, et relvajõudude peamine ülesanne on riigi sõjaline kaitse ja vajaduste kattuvuse korral tuleb eelistada just selle ülesande täitmist. 4. Kehtivas õiguses puudub alus ametniku avaliku võimu teostamise õiguse peatamiseks või töötajal töö tegemisest keeldumiseks, et osaleda kriisiülesannete täitmisel. Avaliku teenistuse seadus (edaspidi ATS) ja töölepingu seadus (edaspidi TLS) ei võimalda kriiside korral ülesannete täitmiseks peatada ametniku avaliku võimu teostamise õigust ametiasutuses ega töötajal keelduda töö tegemisest tööandja juures. Ametniku avaliku võimu teostamise õigus peatub järgmistel juhtudel: 1) ametniku soovi korral juhul, kui ametisse nimetamise õigusega isik on sellega nõus, 2) puhkuse ajaks, 3) ajutise töövõimetuse ajaks, 4) aja- või asendusteenistuses viibimise ajaks, 5) õppekogunemise või mobilisatsiooni ajaks, 6) distsiplinaarmenetluse ajaks või mõnel muul seaduses sätestatud alusel teenistusest kõrvaldamise ajaks; 7) arestis või vahi all viibimise ajaks ning 8) muudel juhtudel, kui ametnik on seaduse alusel ajutiselt vabastatud teenistusülesannete täitmisest. Töötajal on õigus keelduda töö tegemisest järgmistel juhtudel: 1) puhkuse ajaks; 2) ajutise töövõimetuse ajaks ravikindlustuse seaduse tähenduses, 3) seaduses või kollektiivlepingus ettenähtud juhtudel töötajate esindamise ajaks, 4) streigis osalemise ajaks; 5) aja- või asendusteenistuses viibimise ajaks või õppekogunemisel osalemise ajaks ning 6) muul töölepingus, kollektiivlepingus või seaduses ettenähtud põhjusel. 2 Laaring, M., Pars, S., Kranich, H. jt. Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 66. Sisekaitseakadeemia 2017. 3 See tähendab, et ametnikku ega töötajat, kes on sisekaitse reservis, ei ole võimalik vajaduse korral nimetada politseiametniku ametikohale, kui ametniku teenistusjärgne asutus või töötaja tööandja ei ole nõus ametniku avaliku võimu teostamise õigust peatama või tööandja töötajat töölt ära lubama. Kokkuvõttes saab öelda, et kuigi PPA-l on võimalik praegu sündmuste lahendamisse kaasata nii abipolitseinikke kui ka näiteks Kaitseväge ja Kaitseliitu, on kehtivas õiguses mitu takistust, kui isikuid on vaja kaasata pikaajaliste ja keerukate kriiside, sh riigikaitseliste kriiside lahendamiseks. Praegu ei ole PPA-l väljaõppinud ja varustatud personali reservi (edaspidi sisekaitse reserv) ega võimalust seda moodustada, et isikuid oleks võimalik kohustuslikus korras kaasata pikaajaliste ja keerukate kriiside lahendamisele. Probleem on seotud nii õigusliku regulatsiooni puudumisega kui ka korralduslike küsimustega. Probleemi olemasolule on juhtinud tähelepanu erinevad analüüsid3 ja eri õppuste järelmid. 2. Sihtrühm 1. PPA koosseisus olevad isikud ja endised teenistujad. 2. Sisekaitseakadeemia (sh varasem Politseikool) politseiametniku eriala lõpetanud isikud. 3. Abipolitseinikud ja endised abipolitseinikud. 4. Kaitseliidu tegevliikmed, kes on nõus osalema korrakaitselises väljaõppes. 5. Ajateenistuse läbinud isikud, kellele on võimaldatud korrakaitselist väljaõpet. 6. Tööandjad, kelle kasuks teeb tööd sisekaitse reservi arvatud isik. Üks inimene võib olla mitme sihtrühma liige. Näiteks, Sisekaitseakadeemia lõpetanud politseiametnik, kes on pärast akadeemia lõpetamise läbinud ajateenistuse ning liitunud Kaitseliidu või abipolitseinikega, kuulub kõigisse loetletud sihtrühmadesse. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus PPA tagab kriitiliste põhiülesannete täitmise ka pikaajaliste ja keerukate kriiside korral. Luuakse alus moodustada sisekaitse reserv, mis võimaldab PPA-l saavutada tegutsemisvõime pikaajaliste ja keerukate kriisidega toimetulekuks. Sisekaitse reservi olemasolu võimaldab: 1) sündmusele reageerida kohe, 2) kindlustada vajalike ülesannete täitmine ja seda kestlikult, 3) hoida ära sündmuse lahendamise võimalik venimine, lahenduse edasilükkamine või kriisi eskaleerumine. Sisekaitse reservi moodustamisega tagatakse PPA valmisolek ja toimimine nii rahu-, kriisi- kui ka sõjaajal. Valmisoleku tõhustamise vajadust suurendab tõsiasi, et nüüdisaegse relvakonflikti puhul ei pruugi enam olla võimalik nende kolme ajajärgu vahele selgeid piire tõmmata. Olenemata sellest, kas kriisi ajendiks on olnud siseriiklik relvakonflikt, erinevad hübriidsõja stsenaariumid või sõjaline rünnak Eesti põhiseadusliku korra vastu, jääb kõikides olukordades sisekaitse ja sisejulgeoleku korraldamine Siseministeeriumi valitsemisala kanda. Ka ebamääraste olukordade puhul, mil Eesti riigi vastase agressiooni toimumist ei ole võimalik 3 1. „Poliitikavalikud sisekaitse reservide ja personaliressursside suurendamiseks 2017“ (asutusesiseseks kasutamiseks). 2. „Õiguslik analüüs vabatahtlike riigi ülesannete täitmisele kaasamise regulatsioonist ning riigikaitsealastele kohustustele piirangute kehtestamise vajadusest (2018)“ – asutusesiseseks kasutamiseks. 4 ühemõtteliselt tuvastada, langeks vastutus riigi julgeoleku ja turvalisuse eest samuti Siseministeeriumile. PPA kasutuses olev teave võimaldab kavandada isikkoosseisu ettevalmistamist, selle rakendamist ja varustamist ning teenistusse kutsumist lähtudes olukorrast. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Abipolitseiniku seadus (APolS) sätestab abipolitseiniku õigused, kohustused ja tegevusala, eesmärgiga kaasata isikuid politsei tegevusse avaliku korra kaitseks ja turvalise ühiskonna tagamiseks. Abipolitseinikud kaasatakse PPA tegevusse avaliku korra tagamiseks. Fookuses on politsei patrulltegevus, ennetus- ja piirkonnatöö. Seadus ei näe ette erisusi abipolitseinike kaasamiseks kriisi ajal. ATS sätestab avalikku teenistusse võtmise, teenistussuhte lõppemise ja avaliku võimu volituste peatumise üldised nõuded ning ministeeriumi valitsemisalas oleva ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu kehtestamise ministri poolt. ATS ja TLS sätestavad avaliku võimu teostamise õiguse peatumise ja tööst keeldumise alused.4 Politsei ja piirivalve seadus (PPVS) täpsustab lisaks ATS-ile politseiametnike politseiteenistusse võtmise tingimusi ja nõudeid. PPVS ja selle alusel kehtestatud määrused reguleerivad politseiametnike teenistusse võtmise üldisi, kutsesobivus- ja tervisenõudeid, andmete kogumist teenistusse võtmisel ja ülesannete täitmisel, ametikohale nimetamist, taustakontrolli jms. Peale selle sätestab PPVS politsei ülesanded, õigused, korralduse ja politseiteenistuse õiguslikud alused ning vabatahtliku merepäästja ja tema osalemise politseiasutuse tegevuses. PPVS-s ent puudub regulatsioon, et pidada arvestust isikute üle, keda võiks kaasata PPA ülesannete täitmisesse, (vabatahtlikult või kohustamise kaudu), neid ette valmistada ja teenistusse kutsuda. PPA isikkoosseisu suuruse kehtestab siseminister määrusega „Politsei- ja Piirivalveameti teenistuskohtade koosseis“. Teenistuskohtade jaotuse ameti- ja töökohtadeks, nimetused, teenistuskoha tähtaegsuse ja koormuse, vajaduse korral struktuuriüksuse koosseisus allüksuste (allstruktuuriüksused) moodustamise ning teenistuskohtade liigituse teenistusgruppidesse kinnitab PPA peadirektor käskkirjaga. Isikkoosseisu arvestust peetakse riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogus. Kaitseväeteenistuse seaduses (KVTS) on muu hulgas kirjeldatud kaitseväekohustuse täitmise, kaitseväeteenistuse ja asendusteenistuse läbimise korraldus. Kaitseväekohustus on Eesti kodaniku (meessoost isik või vabatahtlikult kaitseväekohustuse võtnud naissoost isik vanuses 18–60 aastat) kohustus osaleda riigikaitses ja KVTS-s sätestatud toimingute tegemises. Isik, kellel on kaitseväekohustus, on kaitseväekohustuslane. Kaitseväeteenistuskohustuse täitmine on kaitseväekohuslase kohustus kindlaksmääratud ajavahemikul läbi teha aja- ja reservteenistus Kaitseväes. Eesti sõjalise riigikaitse mudel põhineb igapäevasel tegevteenistusel. Olukordadeks, kus vajadus sõjalise kaitse järele on väike, piisab ülesannete täitmiseks elukutselisest isikkoosseisust (tegevväelased). Samas on ohtude ennetamiseks või lahendamiseks ette nähtud reservi kaasamine (reservis olevad isikud). Reservi tagamiseks kohustatakse kodanikke 4 ATS-i § 83, TLS-i § 19 5 osalema väljaõppes kas ajateenistuse või hilisema reservteenistuse kaudu. Reservis olevate isikute väljaõppe taseme hoidmiseks kasutatakse ka vabatahtlikku osalemist ja seda Kaitseliidu võimaldatava väljaõppe kaudu. Reservis olevate isikute üle peetakse ajakohast arvestust kaitseväekohustuslaste registris. Hädaolukorra seadus sätestab muu hulgas kriisireguleerimise, sealhulgas hädaolukorraks valmistumise ja hädaolukorra lahendamise ning elutähtsate teenuste toimepidevuse tagamise õiguslikud alused, samuti Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise, kui on vaja lahendada eriolukorra väljakuulutamise põhjustanud hädaolukord. KorS sätestab muu hulgas muu isiku kui avaliku korra eest vastutava isiku kohustusliku kaasamise korrakaitsesse (§ 16 lõige 1) ning Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise avaliku korra kaitsesse (põhimõtted ja kord). Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) ja selle alusel antud õigusaktid sätestavad muu hulgas Kaitseväe ülesehituse ja juhtimise põhimõtted. Kaitseväe ülesehitus võimaldab olukorrast lähtudes isikkoosseisu mitmekordistada, olenevalt sellest, kas teenistus toimub tavapäraste vahendite arvelt (sõjaväelise auastmega rahuaja ametikohad) või tegemist on erikorraga (sõjaväelise auastmega sõjaaja ametikohad). Seejuures täidetakse erikordade ajal ametikohad isikute kaitseväeteenistusse kohustamise kaudu, kellest suurem osa ei tööta iga päev Kaitseväes (tegevteenistus). Selline Kaitseväe ülesannete täitmise korraldus koos KVTS-is sätestatuga võimaldab varem ettevalmistatud struktuuriüksuste komplekteerimise kaudu ajakohast reageerimist ega nõua püsivat rohkearvulist isikkoosseisu. Maksukorralduse seadus sätestab töötamise registri eesmärgi ja töötamise registrist teabe saamise õiguse. Töötamise register on maksukohustuslaste registri alamregister, millesse muu hulgas kantakse ka teave riigikaitselise töökohustuse kohta.5 Maksukorralduse seadus näeb Kaitseväele kui kaitseväeteenistust korraldavale asutusele ette õiguse saada töötamise registrist vastavat teavet. Riigikaitseseadus (RiKS) sätestab muu hulgas laiapindse riigikaitse põhimõtted riigi julgeolekut ähvardava ohu ennetamisel või tõrjumisel. Riigikaitse toimimise üks põhimõtteid on ülesannete jäävus. Ülesannete jäävus ei tähenda, et olukorrast lähtudes ei või prioriteete ülesannete täitmise, sealhulgas täitmise intensiivsuse kohta ümber teha. Samas on selge, et erakorralise seisukorra oht vajab intensiivset sekkumist, tuues üldjuhul kaasa vajaduse lisajõu järele. Riigikaitseseadus võimaldab ohu olukorras vajadusel lõpetada juba teenistuses olevate isikute puhkused. Samuti võimaldab riigikaitseseadus erakorraliselt suurendada Kaitseväe isikkoosseisu, kutsudes kaitseväekohustust täitma reservis olevaid isikuid (lisaõppekogunemine). Riigikaitseseadus sätestab ka eeldused kaitseväekohustuse täitmiseks mobilisatsiooni korral. Mobilisatsioon on tegevuste kogum, mille käigus tagatakse Kaitseväe sõjaaja üksuste valmisolek sõjaliseks tegevuseks. Mobilisatsioon võib hõlmata kõiki Kaitseväe sõjaväelise auastmega sõjaaja ametikohale nimetatud isikuid või neist osa, samuti võib mobilisatsiooni käigus kaitseväeteenistusse kutsuda isikuid, keda varem ei ole sõjaväelise auastmega ametikohale nimetatud. Riigikaitseseaduse kohaselt loetakse mobilisatsiooni korral teenistusse mitteilmumise põhjendatud takistuseks töötamist riigikaitselise töökohustusega ameti- või töökohal. Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus (RSVS) sätestab muu hulgas eri valdkondade riigisaladused. Näiteks on riigikaitse riigisaladuseks teave, mis käsitleb mobilisatsiooni 5 Maksukohustuslaste registri põhimääruse § 53 lõike 2 punkt 10. 6 ettevalmistamist ja läbiviimist. See teave salastatakse salajasel või sellest madalamal tasemel kuni 30 aastaks. Tulumaksuseadus (TuMS) sätestab muu hulgas ka tingimused, mis juhtudel ei võeta kaitseväekohustust täitvate isikute suhtes tehtavalt kulult või nende saadavalt tulult tulumaksu. Nii näiteks ei maksustata tulumaksuga toitlustamist Kaitseväe sõjalaeval ja õhusõidukis. Riigikaitse arengukava 2017–20266 kohaselt tugineb Eesti riigikaitse laiapindse riigikaitse käsitlusele. See tähendab, et riigi kaitsmine ei hõlma üksnes sõjalist riigikaitset, vaid et riigi kaitsmiseks peavad valmis olema kõik riigiasutused ja kogu ühiskond. Arengukavas loetletakse riigikaitse eesmärgid. Need on järgmised: 1) ennetada ja maandada riigikaitsega seotud ohtusid ja pingeid, 2) luua usutavat heidutust sõjalise agressori vastu, 3) arendada riigi iseseisvat kaitsevõimet, 4) suurendada riigi suutlikkust lahendada riigikaitselisi kriise ja konflikte, 5) suurendada ühiskonna sidusust ning tagada valmisolek seista vastu infosõjale. Riigikaitse eesmärkide saavutamiseks tuleb teha järgmisi arendustegevusi: 1. Riigi ja ühiskonna toimepidevuse kindlustamiseks viiakse ellu tegevusi, et kindlustada strateegiline olukorrateadlikkus, suurendada valitsusasutuste vastupanuvõimet kriisideks, tagada riigikaitseliste varude olemasolu, parandada teenuse osutajate suutlikkust tarnete katkestuste korral. Samuti töötatakse välja elanikkonnakaitse kontseptsioon ja viiakse ellu elanike kaitseks vajalikke tegevusi. 2. Rahvusvahelise tegevuse kindlustamiseks arendatakse ja luuakse asjakohased tingimused, et ennetada kriise, vähendada pingeid ning kiiresti suhelda Eesti liitlastega ja vajaduse korral rakendada kollektiivkaitset või kriisiohje meetmeid. 3. Strateegilise kommunikatsiooniga tagatakse Eesti julgeolekupoliitikale Eesti ühiskonna ja liitlaste toetus. Selleks viiakse ellu tegevusi, mis aitavad tuvastada ja paljastada vaenulikku valeinfot, parandada riigi valmisolekut inforünnakute tõrjumiseks ja paremini teadvustada ühiskonnas julgeolekualast olukorda. 4. Sisejulgeoleku tugevdamiseks arendatakse eriüksuste ja kiirreageerijate tegutsemisvõimet, suurendatakse üksuste relvastuse tulejõudu, uuendatakse isikukaitsevarustust, tugevdatakse vastuluuret ja piirivalvamist, parandatakse sisejulgeoleku asutuste ohtude ennetamise ja tõkestamise suutlikkust ning üldist vastupanuvõimet kriisideks. 5. Tsiviilsektori toetuse korraldamiseks nähakse ette tegevusi, et võtta vastu liitlasi maa, mere ja õhu kaudu, arendada välja mobilisatsiooni ja tsiviiltoetuste infosüsteem ning tagada lepete olemasolu toetamaks asutuste tegevusi. Samuti korraldatakse lisaõppekogunemisi. 6. Sõjalise kaitse arendamiseks nähakse arengukava elluviimise ajal ette tegevusi, et suurendada sõjaaja struktuuri koosseisu, luua küberväejuhatus, suurendada ajateenistuse läbinud isikute osakaalu ja soomusmanöövervõimet, arendada täielikult välja kaks brigaadi ja tugevdada maakaitset. Arvestades riigikaitse arengukava 2017–2026, on PPA-l vajalik nende eesmärkide saavutamiseks leida isikkooseisu suurendamiseks ja elanikkonna teadlikkuse parandamiseks uusi võimalusi. Üks lahendusi on luua sisekaitse reserv, mida saab kasutada ohtude ennetamiseks ja tõkestamiseks ning mille väljaõppe kaudu saab suurendada kogu elanikkonna teadlikkust ja turvalisust. 6 https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/Failid/rkak_2017_2026_avalik_osa.pdf 7 Siseturvalisuse arengukavas 2015–2020 nähakse ette tagada kriiside ja ressursimahukate sündmuste ohjeldamise võimekus ning laiendada ja tugevdada abipolitseinike võrgustikku. 5. Tehtud uuringud 1. Siseministeeriumi tellitud analüüs „Poliitikavalikud sisekaitse reservide ja personaliressursside suurendamiseks (2017)“. 2. Siseministeeriumi tellitud analüüs „Õiguslik analüüs vabatahtlike riigi ülesannete täitmisele kaasamise regulatsioonist ning riigikaitsealastele kohustustele piirangute kehtestamise vajadusest“ (2018). 6. Kaasatud osalised Siseministeeriumi kantsler moodustas sisekaitse reservi väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) ja õiguslike lahenduste väljatöötamise töörühma, kuhu kaasati Siseministeeriumi, PPA, Kaitsepolitseiameti ja Kaitseministeeriumi esindajad. Olenevalt vajadusest osalesid töörühmas ka Kaitseliidu ja Päästeameti eksperdid. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 1. Avalikkuse teavitamine JAH 2. Rahastuse suurendamine JAH 3. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra JAH säilitamine 4. Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH 5. Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamine Avalikkuse teavitamise ja sellele järgneva värbamise kaudu on abipolitseinike arvu võimalik küll suurendada, ent märkimisväärselt suurema hulga abipolitseinike koolitamiseks, varustamiseks ja igapäevaseks kaasamiseks ei ole politseil piisavalt inimesi ega raha. Kehtiva õiguse alusel saab abipolitseinikke pikemaajaliseks kujunenud sündmuste korral rakendada peamiselt PPA igapäevaülesannete (nt avaliku korra tagamine, politsei patrullis osalemine jne) täitmiseks. PPA kriitiliste põhiülesannete täitmiseks pole neil asjakohast ettevalmistust. Teavitades avalikkust PPA tegevusest ja eesmärkidest, on võimalik suurendada isikute soovi politseiteenistusse asuda. Avalikkuse parem teavitamine aga ei võimalda plaanida ega tagada abipolitseinike olemasolu erakorraliste sündmuste lahendamiseks, sest ka edaspidi sõltub isiku teenistusse asumine nende vabast tahtest. Samas on avalikkuse parema teavitamise kaudu võimalik saada teavet isikutest, kes on huvitatud ja võimaluse korral olema valmis kaasatud PPA ülesannete täitmisse. Rahastuse suurendamine PPA rahastuse suurendamine loob võimaluse suurendada püsivat isikkoosseisu, s.t võtta politseiteenistusse piisavalt palju inimesi, et tagada PPA ülesannete täitmine nii iga päev 8 tavaolukorras kui ka pikaajaliste ja keerukate sündmuste ajal. Sellise lahenduse eelarve oleks väga kulukas, sest püsiv isikkoosseis eeldab tööjõukulude katmiseks püsikulu. Lisaks ei ole praegusel tööturul nii palju asjakohase väljaõppega isikuid, keda oleks kohe võimalik PPA koosseisu võtta. Seega, rahastuse suurendamisega on võimalik probleem küll lahendada, kuid see lahendus ei ole mõistlik ja avaliku sektori kujundamise praegust dünaamikat arvestades võimalik. Abipolitseinike rahastuse suurendamisega on võimalik tugevdada rühmajuhtimist (igasse maakonda tagatakse täiskohaga rühmajuhtimine) ja suurendada abipolitseinike arvu (5 aasta jooksul vähemalt 2000ni). Rühmajuhtimise tugevdamine ei vaja õiguslikku muudatust. Rahastuse suurendamine õiguskorda muutmata ei võimalda aga suurendada abipolitseinikele pakutavaid sotsiaalseid tagatisi, nagu võimalus saada pikemaks ajaks töölt ära ja osaleda politsei tegevuses, kriisiaja ohtudele vastavad hüvitised õnnetuse või surma korral, vabatahtliku panuse arvestamine pensioni suuruse arvutamisel jms. Kuivõrd sotsiaalsed tagatised, arvestades kriisiolukorra olemust, ei ole piisavad ja võimalused kiireks värbamiseks puuduvad, on abipolitseinike kaasamine siiski piiratud. Pikemaajalises kriisis on pärsitud politsei patrulltegevus, suureneb kuritegevus ja väheneb inimeste turvatunne. Rahastuse suurendamisega ei ole võimalik kriisiolukordades ametiabi korras suuremal määral kaasata teisi valitsusasutusi halduskoostööseaduse ega isikuid KorS-i alusel. Rahastuse suurendamisega on võimalik lahendada sisekaitse reservi varustuse, relvastuse ja väljaõppega seotud küsimusi. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine Olemasoleva olukorra säilitamisega ei muutu PPA suutlikkus lahendada keerulist ja pikaajalist sündmust. Ka edaspidi lahendab PPA tavasündmuse ja lühiajalise sündmuse teenistuse ümberkorraldamise kaudu. Ent suutlikkus lahendada pikaajalisi ja suuremahulist reageerimist vajavaid sündmusi on endiselt keerukas ja vajalik tegutsemisvõime saavutamata. Kui näiteks praegu suunata olemasolevad inimesed lahendama ka vaid üht sündmust, on märkimisväärselt takistatud või piiratud teiste ülesannete täitmine, ja olukord võib eskaleeruda muus valdkonnas. Samuti on oht, et kui jätta kriisi alguses nüüdses keerulises julgeolekuolukorras vajalikul määral reageerimata, võib olukorra lahendamine väljuda avaliku võimu kontrolli alt. Muu hulgas võib kaasneda oht põhiseaduslikule korrale või iseseisvusele, sh võivad kaasneda erinevad relvastatud konfliktid. Kui hoida PPA rahastamine senisel tasemel, siis aegamisi väheneb PPA suutlikkus kaasata abipolitseinikke ning säilitada abipolitseinike arv ja panus. Erakorraliste sündmuste ajal väheneb abipolitseinike panus (eeskätt patrulltegevuses – patrullpaari taktikalt jagudele üleminekuga ammendub abipolitseinike isikkoosseis veelgi kiiremini), ning on raskem kiiresti värvata uusi abipolitseinikke ja neid töösse rakendada (väljaõpe peab kestma vähemalt 40 tundi). Riigi julgeoleku seisukohalt suureneb kriisi ajal korrarikkumiste hulk ning väheneb politsei suutlikkus ennetada rikkumisi ja ründeid ning neile reageerida. Sellises olukorras on võimalus isiku nõusolekul ja juhul, kui ta vastab nõudmistele, võtta abipolitseinik teenistusse politseiametnikuna, ent ilma vastava ettevalmistuseta jäävad politsei võimalused uute teenistujate kasutamisel piiratuks. Olemasoleva olukorra säilitamine võimaldab töödelda üksnes nende isikute andmeid, kes on politseiteenistuses või abipolitseinikud. Praegune õigusruum ei võimalda, samamoodi 9 kaitseväekohustuslaste andmete töötlemisega, töödelda nende isikute andmeid, keda võiks vajaduse korral kutsuda teenistusse või väljaõppesse, et hinnata, kas nad vastavad teenistusele esitatavatele nõuetele. Olemasoleva olukorra säilitamine võimaldab Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata KorS-i alusel kõige kauem 30 päevaks ja mitte kõikide võtmeülesannete täitmiseks. Lisaks võib riigikaitselises kriisis olla takistatud Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine, kuna nad suunavad sellisel juhul isikud ja vahendid (tehnika ja varustus) oma põhiülesannete täitmiseks. Senise regulatsiooni parem rakendamine Senine õigusruum põhineb isiku vabal tahtel, see tähendab, et isik on vaba otsustama, kas ta asub politseiteenistusse, kas ta liitub mõne vabatahtliku organisatsiooni või institutsiooniga, ning millal ja millistel tingimustel ta nende tegevusest osa võtab. Senine õigusruum ei võimalda isikut hoida teenistuses, kui ta soovib teenistusest lahkuda ega kohustada osalema sisekaitselise suunitlusega väljaõppel ja täiendusõppel. Abipolitseinike kaasamisel on oluline ka kaasamisega seonduv sotsiaalsete tagatiste korraldus. Tagatiste süsteem on tähtis isikus huvi tekitamiseks ja selle hoidmiseks. Näiteks, hädaolukorra seaduse § 44 lõike 1 kohaselt ei või tööandja töötajaga töölepingut üles öelda või ametnikuga teenistussuhet lõpetada põhjusel, et töötaja või ametnik on rakendatud eriolukorra tööle. Sarnane korraldus ent puudub ajaks, mil isik on kaasatud PPA ülesannete täitmisesse. Töölt vabaks võtmise võimaluse puudumine loob olukorra, kus isik ei soovi elatustaseme langemise riski tõttu osaleda riigi ülesannete täitmisel. Erinevalt kaitseväeteenistusse kutsumisest ei võimalda senise õigustiku parem rakendamine kohaldada kaalutlusõigust, et kaasata isikuid täitma PPA ülesandeid. Nii näiteks kehtivad reservteenistusse ja tegevteenistusse võtmisel erinevad nõuded seoses isiku karistatusega. Karistatud isiku teenistusse võtmise keeld ei pruugi olla asjakohane olukorras, kus vabatahtliku või teiste ülesannete täitmiseks saab vajaliku väljaõppega isikut rakendada sisekaitselise ülesande täitmisele seal, kus varasem karistatus ei mõjuta ülesande täitmist. See võib luua olukorra, kus erakorraliste sündmuste ajal on teenistusse asumisest huvitatud isik küll olemas, kuid teenistusse ei ole teda hoolimata karistuse kustumisest võimalik võtta. Samuti ei tehta vahet, mille eest isikut on karistatud. Erinevalt politseiteenistusest tehakse kaitseväeteenistuses reservteenistusse (kaitseväekohustuse täitmine) ja tegevteenistusse (igapäevane töö) võtmisel vahet, millise karistusega isikuid teenistusse võetakse. Töögruppide aruteludes Siseministeeriumis leiti, et sisekaitse reserv on tulemuslik, kui see põhineb isiku kohustamisel, sh kohustusel osaleda eelnevas väljaõppes. PS-i § 29 sätestab, et kedagi ei tohi sundida tema vaba tahte vastaselt tööle ega teenistusse, välja arvatud kaitseväeteenistus või selle asendusteenistus, tööd nakkushaiguse leviku tõkestamisel, loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning töö, mida seaduse alusel ja korras peab tegema süüdimõistetu. KVTS-i kohaselt ei võimalda praegune õigusruum kaitseväeteenistuskohustust täita väljaspool Kaitseväge. See tähendab, et PPA ei saa isikut kohustada täitma riigikaitsega seotud kohustusi PPA juures, nii nagu see on võimalik Kaitseväe reservteenistuse korral (õppekogunemine, lisaõppekogunemine). Samuti ei võimaldada kehtiv õigusruum kriisi ajal kiiresti värvata ja rakendada uusi abipolitseinikke. Kriisi ajal on 40-tunnine esmane õpe liiga pikk aeg, kuna politsei on kriisi ajal hõivatud kriitiliste põhiülesannete täitmisega ning tal ei ole piisavalt inimesi ega raha abipolitseinike koolitamiseks. 10 Seni on Siseministeeriumi valitsemisala reservi kaasatud peamiselt vabatahtlikke (vabatahtlike kaasamisega seotud probleemid on kirjeldatud eespool probleemi kirjelduse juures). Politsei- ja Piirivalveameti põhimääruse kohaselt on peadirektoril muu hulgas õigus sõlmida lepinguid ja anda volitusi lepingute sõlmimiseks. See tähendab, et PPA peadirektor saaks sõlmida vabatahtlikuga lepingu (edaspidi koostööleping), millega vabatahtlik võtab kohustuse osaleda väljaõppes ja kriisi lahendamisel, ning PPA peadirektor kohustub vabatahtlikule tagama õigused ja sotsiaalsed tagatised, nagu tasuta väljaõpe, varustus, vigastuse saamisel või hukkumisel hüvitise maksmine, tasu maksmine koostöölepingu täitmise eest jms. See, kas sõlmida avalik-õiguslik või tsiviilõiguslik koostööleping, on otsustamise koht. Halduslepingu analüüsist Riigikohtus nähtub, et „[---] halduslepingute peamine tähtsus seisneb halduse tegutsemisvõimaluste avardamises. Ühtlasi kasvab halduslepingu sõlmimise kaudu haldusotsuste aktsepteeritavus – isik liidetakse haldustegevusse konsensuslikul, õiguslikult siduval ja formaalsel teel. Saksakeelses õiguskirjanduses toonitatakse, et avalik-õiguslike ja tsiviilõiguslike lepingute eristamise materiaalõiguslikku tähendust ei maksaks üle hinnata. Seda põhjusel, et üldised piirid avaliku võimu kandja tegutsemisele on nt planeerimisõiguse valdkonnas nii era- kui ka avalikõigusliku lepingu sõlmimisel suures osas samad. [---]“7 Riigiasutus on õigustatud koostöölepingut sõlmima siis, kui selleks on olemas seaduslik alus. Nii näiteks sätestab PPVS-i § 10811, et PPA võib sõlmida mittetulundusühinguga tsiviilõigusliku lepingu merepäästetööl osalevate vabatahtlike merepäästjate tegevuse korraldamiseks. Merepäästetöö tegemiseks tsiviilõigusliku lepingu sõlmimise otsustamisel ja lepingu tingimuste määramisel lähtub PPA vajadusest kaasata merepäästetööle vabatahtlikke merepäästjaid, kindlas piirkonnas merepäästetöö tegemisel vajalikust vabatahtlike merepäästjate arvust ja nende pakutavatest võimalustest merepäästetöö tegemisel, merepäästetöö korraldamiseks juba sõlmitud lepingutest ja muudest tähtsust omavatest asjaoludest. Samas, kuivõrd vabatahtlikul on igal ajal võimalik koostööleping lõpetada, ei saa olla kindel, et kriisi korral on ka vajalik hulk inimesi valmis kriisi lahendamisse lisanduma. Lisaks on riik kulutanud vabatahtliku väljaõppele ka raha. Seega, koostöölepingu sõlmimine ei lahenda kriisi ajal PPA kriitiliste põhiülesannete täitmiseks vajaliku isikkoosseisu suuruse probleemi. Teise probleemi saaks aga lahendada sarnaselt avaliku teenistuse ressursimahuka koolitusega. ATS-i kohaselt on ressursimahukas koolitus teenistusalane koolitus, mis kestab kalendriaasta jooksul kokku kauem kui 90 kalendripäeva ja selle vältel ametniku koolitusele kuluv aeg moodustab olulise osa tema tööajast või ületavad ametiasutuse tasutud koolituse maksumus ja koolitusega seonduvad muud kulud vähemalt viis korda Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud kuu töötasu alammäära. Ressursimahukal koolitusel osalemiseks võib sõlmida halduslepingu, milles määratakse ametniku kohustus töötada pärast koolituse lõppu ametiasutuses kindlaksmääratud aja jooksul, kuid mitte kauem kui kolm aastat. Samas ei tähenda ametnikule ATS-is sätestatud kohustus töötada pärast koolituse lõppu ametiasutuses kindlaksmääratud aja jooksul seda, et ametiasutus saab ametnikku sunniviisi teenistuses hoida. See tähendab seda, et kui ametnik lahkub ametiasutusest enne siduvusaja lõppu, hüvitab ta ametiasutusele ressursimahuka koolituse kulud. Sama põhimõtet saaks kasutada ka abipolitseinike kohta. Kuna aga abipolitseinik võib lepingu lõpetada mistahes ajal, hüvitades tema väljaõppele tehtud kulud, ei ole võimalik selle lahenduskäiguga VTK-s kirjeldatud probleemi lahendada. 7 W. Ernst et al. Beck’scher Online-Kommentar. BauGB § 11, kommentaator M. Krautzberger, äärenr 1–5. 11  7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Mitteregulatiivsed lahendused ei aita eespool kirjeldatud probleemi lahendada. Peale rahastuse suurendamise on vajalik muuta ka õigusruumi, et PPA-l tekiks keerulise ja pikaaegse sündmuse lahendamiseks sobilik isikute reserv. Reservi eesmärgipäraseks, õigeaegseks ja kavandatud suuruses kasutamiseks on vajalik õigusruum, mis kohustaks isikuid PPA kutsel teenistusse tulema. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Siseministeeriumi tellitud analüüsis „Poliitikavalikud sisekaitse reservide ja personaliressursside suurendamiseks“ (2017) on käsitletud peamiselt Norra, Iisraeli ja Šveitsi eeskuju. Neis riikides on olemas nii sõjaväeline ajateenistus kui ka mitmesugused tsiviilteenistuse vormid. Soome puhul on seni olnud lahendus, et umbes 3000 ajateenistuse läbinud isikut, kes on vähemalt 35-aastased, ei ole enam relvajõudude reservis. Need isikud, läbinud vastava koolituse, on vabatahtlikult andnud nõusoleku, et tulevad kriisi ajal kohalikku politseijaoskonda politseiametnikuks. Soome arendab praegu politseinike reservi süsteemi, milles oleksid 35-aastased ja vanemad ajateenistuse läbinud isikud, ent reservi kasutamise tingimused oleksid avaramad, arvestades muutunud julgeolekuolukorda ja võimalike hübriidolukordade stsenaariume. Praegu analüüsivad Soome politsei ja relvajõud praktilisi lahendusi ning Soome siseministeerium valmistab vajaduse korral ette asjakohaste õigusaktide muudatused. Seaduseelnõu koostamisel ei ole kavas teiste riikide praktikat põhjalikult analüüsida. Teiste riikide parimad kogemused ja meetodid on hea taustainfo, kuid lõplik lahendus eeldab eeskätt riigisisesest poliitilist otsust. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Kuivõrd regulatiivseid lahendusi on mitu ja need kriitiliste põhiülesannete kaupa erinevad, on kõige mõistlikum töötada välja kombineeritud lahendus. Kombineeritud lahenduse koostamist toetab ka asjaolu, et sisekaitse reservi moodustamise üks põhikomponente on reservis olevate isikute väljaõpe. Vähetõenäoline on luua üksus, mille kõigil liikmetel on väljaõpe täita kõiki ülesandeid. Kuna väljaõpe põhiülesandeti erineb, on spetsialiseerumine sisekaitse reservi moodustamisel oluline. Kombineeritud lahendus seisneks tegevuse järgmises korralduses: 1) piirikaitse ja objektikaitse puhul kasutatakse kaitseväekohustuslasi sisekaitseliste ülesannete täitmiseks; 2) massilist korratust ohjeldatakse jaotades PPA-s inimesi ümber ja rakendades abipolitseinikke nende ülesannete täitmiseks, kust politseiametnik on üle viidud teise ülesande (massilise korratuse ohjeldamise) täitmisele. Võimalik peab olema ka endiste politseiametnike kohustuslik rakendamine (kaitseväekohustuse või muu kohustuse raames). Siinses VTK-s oleme kirjeldanud ühte massilise korratuse ohjeldamise ja kahte piirikaitse või objektikaitse lahendust. 12 1. Massilise korratuse ohjeldamise lahendus – inimeste ümberjaotamine PPA-s ja abipolitseinike kaasamise tugevdamine Erakorralise sündmuse ajal suunab PPA politseiametniku igapäevaste ülesannete täitmiselt ohjeldama massilist korratust ning üleviimise tõttu tekkinud tühimik kompenseeritakse abipolitseinikega. Esialgne hinnang näitab, et selline ajutine politseiametnike ümbersuunamisega saadud lisasuutlikkus tagab massilise korratuse ohjeldamisel võimalike stsenaariumite lahendamise. Sellise lahenduse puhul tekib võimelünk aga tavasündmustega tegelevate politseiametnike arvu vähendamise tõttu, mis kompenseeritakse abipolitseinike täiendava kaasamise abil. Seega, massilise korratuse ohjeldamiseks on lahendus eeskätt tugevdada abipolitseinike süsteemi, mis võimaldab järgmist: 1.1. Värbamise kiirendamine. APolS-s luuakse õiguslikud alused kriisiajal abipolitseinike kiireks koolitamiseks (lühema esmase õppe sätestamine) ja täpsustatakse esmase õppe sisu, et see sisaldaks kriisi ajaks vajalike lisaoskuste omandamist. 1.2. Kriisi tarbeks abipolitseinike broneerimine. Abipolitseinikele luuakse õiguslik raam anda nõusolek kriisi ajal PPA-le appi tulla (nii tavapatrullis kui ka vastavate eelduste täitmisel kriitiliste põhiülesannete lahendamisel) ja selleks pannakse tööandjale kohustus võimaldada abipolitseinikule täiendavat palgata puhkust (ApolS-i muutmine) ning vabastatakse need abipolitseinikud ka kaitseväe reservteenistusest (KVTS-i muutmine). 1.3. Suurendatakse abipolitseinike sotsiaalseid garantiisid kriisiajal ülesannete täitmisel (võrdsustada politseiametnikuga – ApolS-i muutmine). Abipolitseinikule sätestatakse (politseiametnikuga samas määras) hüvitised kriisi ajal osalise või täieliku, ajutise või alalise töövõime kaotamise, surma või hukkumise korral. 2. Piiri- ja objektikaitse lahendus nr 1 – sisekaitselise üksuse moodustamine Kaitseväe koosseisus Selle lahenduse kohaselt moodustakse Kaitseväe koosseisus sisekaitselised sõjaaja üksused (edaspidi sisekaitseüksus). Sisekaitseüksus komplekteeritakse kaitseväekohustuslastest, kes on saanud sisekaitselise väljaõppe. Sisekaitselise väljaõppena arvestatakse 1) politseiteenistuses olemist, 2) Sisekaitseakadeemias politseiametniku erialal saadud õpet ja 3) Kaitseväes ajateenistuses saadud väljaõpet. Kaitseväe ajateenistuses antaks osale ajateenijatele peale sõjalise väljaõppe ka sisekaitselist väljaõpet (nt sõjaväepolitsei väljaõppe raames). Sisekaitseüksuse väljaõpet kontrollitakse ja seda täiendatakse reservteenistuse käigus samamoodi Kaitseväe üksustega (õppekogunemine, sh lisaõppekogunemine). Õppekogunemised toimuvad PPA ettepanekul. Sisekaitseüksuse varustamise ja reservteenistuse korraldamisega seotud kulu (tasud, toetused, hüvitised jms) kaetakse Siseministeeriumi valitsemisala eelarvest. Olukorras, kus PPA ülesannete täitmiseks (piirikaitse või objektikaitse) on vaja kaasata Kaitsevägi, võib Vabariigi Valitsus ette näha lisaõppekogunemise. Sisekaitseüksus, kes osaleb lisaõppekogunemisel, allutataks PPA juhtimisele. Kõigi sisekaitselise väljaõppega seotud isikute hõlmamiseks muudetakse nii politseiteenistusse võtmise kui ka Sisekaitseakadeemiasse õppima asumise nõudeid, seades eelduseks kaitseväekohustuse olemasolu. Kaitseväekohustuseta isikud lähtuvad kaitseväekohustuse võtmisel KVTS-i 8. peatükis sätestatust. 13 Selle lahenduse peamine kasutegur on Kaitseväe olemasoleva ja toimiva süsteemi kasutamine reservis olevate inimeste kokkukutsumiseks, väljaõppe korraldamiseks ning sisekaitseliste ülesannete ettevalmistamiseks ja täitmiseks. Seega poleks PPA juurde luua teist samasugust süsteemi. Lahenduse rakendamine võib kaasa tuua huvi vähenemise Sisekaitseakadeemias õppimise ja politseiteenistuses olemise vastu, seda eelkõige seni kaitseväekohustuseta isikute hulgas. Seda riski saab maandada, kui muudatuse eesmärki avalikkusele paremini teavitada. Sisekaitseüksuse lahendus ei eelda muudatusi isikuandmete töötlemist käsitlevates õigusaktides, Kaitseväekohustuslaste andmeid töödeldakse kaitseväekohustuslaste registris ning tasude väljastamisega seotud teavet riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogus. Kavandatava lahenduse rakendamiseks on vaja muuta riigikaitseseaduses mõistet „lisaõppekogunemine“ nii, et peale mobilisatsioonivalmiduse kontrollimise oleks lisaõppekogunemine võimalik kokku kutsuda, kui riigi julgeolekut ähvardab oht. Kaitseväe koosseisus uue struktuuriüksuse moodustamiseks on vaja muuta Vabariigi Valitsuse määrust „Kaitseväe põhimäärus“. Välistamaks, et sisekaitseüksuse tegevuseks vajalikke kulusid ei kaeta riigi sõjaliseks kaitseks mõeldud rahast, on Siseministeeriumile vaja eraldada riigieelarvest asjakohane püsiv eelarve. 3. Piiri- ja objektikaitse lahendus nr 2 – sisekaitse reservi moodustamine PPA koosseisus PPA koosseisus moodustataks üksus, mille ülesanne on reageerida erakorralistele ja ulatuslikku sekkumist vajavatele sündmustele (edaspidi politseireservüksus). Politseireservüksuse tegevust, arvestust (sh reservis olemise arvestust) ja väljaõpet korraldab PPA. Politseireservüksus komplekteeritakse: a) kaitseväekohustuslastest, kes on politseiteenistuses, ja b) isikutest, kes on läbinud sisekaitselise väljaõppe, kuid ei ole politseiteenistuses. Politseiteenistuses olevatest isikutest moodustakse üksuse juhtkond, kelle ülesanne on teenistuse ja väljaõppe planeerimine nii, nagu seda tehakse Kaitseväe sõjaaja üksustes. Politseireservüksuse põhikoosseisu moodustavad kaitseväekohustuslased, kelle PPA kutsub teenistusse riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda ohustavate olukordade lahendamiseks juhul, kui ameti tavakoosseisust sündmuse lahendamiseks ei piisa. Politseireservüksuse moodustamise eeldusena nähakse ette võimalus täita kaitseväeteenistuskohustus PPA-s. 3.1. Kaitseväeteenistuskohustuse täitmine väljaspool Kaitseväge. Praegu on kaitseväeteenistuskohustust võimalik täita üksnes Kaitseväes (KVTS-i § 5). KVTS-i muutmisega tuleb luua võimalus, et kaitseväeteenistuskohustuse reservteenistust saab täita ka väljaspool Kaitseväge, s.o PPA-s. 3.2. Politseireservüksuse moodustamine PPA koosseisus. Kaitseväekohustusel põhineva reservüksuse toimimiseks on vajalik luua erisused politseiteenistusse võtmisel, kui isik nimetatakse kohustuslikus korras politseireservüksuse koosseisu. PPVS-is tuleb sätestada politseireservüksuse kasutamise põhimõtted ja selle üksuse kasutamise eeldused kriisiolukorras, sh riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra kaitsel, kuivõrd üksuse kasutamine eeldab isiku põhiõiguste olulist piiramist (nt kes annab nõusoleku üksuse kasutamiseks jms). Oluline on PPVS-i tekitada Kaitseväe mobilisatsiooniga sarnane süsteem, et sisekaitse reserv ei jääks ainult väljaõppe täiendamiseks. 14 3.3. Kaitseväeteenistuskohustuse reservteenistuse täitmine PPA-s. KVTS-s sätestatakse, et PPA-s kaitseväeteenistuskohustuse reservteenistuse täitmise korraldus sätestatakse PPVS-s ja selle alamaktides. PPVS-s ja selle alamaktides tuleb sätestada PPA-s reservteenistuse täitmise korraldus ja põhimõtted, mis peavad sisaldama väljaõppe läbiviimist ja valmisoleku kontrolli, hüvitiste ja sotsiaalsete tagatiste põhimõtteid, terviseseisundi hindamist, kokkukutsumist, kasutamist jt seotud teemasid. 3.4. Kaitseväekohustuslaste andmete töötlemine PPA poolt. Kaitseväekohustuslaste register on andmekogu, mille eesmärk on pidada arvestust kaitseväekohustuslaste, kaitseväekohustust võtta soovivate isikute, kaitseväekohustuse täitmise ning seaduses ette nähtud toimingute ja otsuste tegemise üle. Kui võimaldada kaitseväeteenistus läbida PPA-s, muutub PPA kaitseväekohustust korraldavaks asutuseks. Vajaliku teabe töötlemiseks tuleb muuta PPVS-i viisil, mis annaks PPA-le õiguse töödelda politseiteenistuses mitteolevate isikute andmeid ja määraks nende andmete töötlemise ulatuse. PPA isikkoosseisu andmeid töödeldakse riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogus või loodavas andmekogus8. Regulatiivse võimaluse valik Massilise korratuse ohjeldamiseks näevad VTK koostajad vaid ühte lahendust, kuid piiri- ja objektikaitsel, lähtudes eeltoodust, on võimalikke lahendusi kaks. Edasises on analüüsitud mõlema lahenduse plusse ja miinuseid ning nende järgi tehtud valik edaspidiseks mõjude analüüsiks (valitud regulatiivse võimaluse osas). 1) sisekaitseüksus Kaitseväe kooseisus Selle lahenduse peamine eelis on minimaalsed õiguslikud muudatused, mille kohaselt oleks võimalik poliitilise tahte ja eelarveraha olemasolul hakata õppekogunemisel kohe tegelema sisekaitse reservis olevate isikute väljaõppega. Isikute kiireks kokkukutsumiseks on vaja muuta lisaõppekogunemise mõistet RiKS-s. Selle lahenduse peamine miinus on juhtimise ja käsuliini ebaselgus, kuna Kaitseväe üksused allutatakse PPA juhtimise alla ja sisuliselt tähendab see, et PPA ülesande täitmisele kaasatakse Kaitsevägi. Kaitseväe käsuõiguse põhimõtteid muutmata on Kaitseväel õigus ülesande täitmisest keelduda. Praktikas võib see viia olukorrani, kus tööülesande andmine PPA poolt võib viibida ja seetõttu võib kannatada saada kriitilise põhiülesande lahendamine. Lisaks on Kaitseväe juhatajal operatsiooni kestel võimalik üksus tagasi kutsuda, kui seda nõuab sõjalise riigikaitse ülesanne. See ei anna PPA-le kindlust, et ta saab üksuse kasutamisega lõpuni arvestada. Samuti esineb oht, et osa sisekaitse reserviga seotud kulusid kaetakse riigi sõjalise kaitsega seotud rahast. Miinuseks on ka see, et sisekaitseüksus on sel juhul relvajõudude üksus, seal olevaid isikuid võib käsitada kombatantidena, mistõttu ei saa seda üksust kasutada rahvusvaheliste või riigipiiri üleste kriiside lahendamisel või on selle kasutamine keerukas (nt võib kahjustada riigi mainet). Lisaks võib tekkida olukord, kus sisekaitse reservist tekkiv lisakoormus Kaitseväele võib takistada neil oma põhiülesannete täitmist. Koormus võib kasvada väga suureks eeskätt riigikaitselises kriisis. Kaitseväel ei pruugi oma ülesannete täitmise tõttu sisekaitseüksuse kokkukutsumine (sh formeerimine) toimuda PPA-le aktsepteeritaval ajavahemikul. 2) politseireservüksus PPA kooseisus 8 Seaduseelnõu väljatöötamise käigus tuleb otsustada, kas saame kasutada mõnda olemasolevat andmekogu või tuleb luua uus andmekogu (nt sisekaitse reservi register). 15 Selle lahenduse peamine eelis on, et PPA juures on terviksüsteem – nii väljaõpe, valmisoleku kontrollimine kui ka ülesande lahendamine toimuksid ühes süsteemis. Oleks olemas sõltumatu sisekaitse reserv, mis plaanitakse ja valmistatakse ette ühes asutuses. Samuti tagab see lahendus juhtimise ja käsuliini selguse, kuna kriisi lahendamisel lisatakse sisekaitse reservis olevad isikud PPA koosseisu. Pluss on ka see, et luues PPA koosseisu politseireservüksuse, on tegemist relvajõududevälise üksusega. Üksuse kasutamisel ei rikutaks relvakonflikti õigust ja sündmuse lahendamisel on välistatud kombatantide kasutamine. Selle lahenduse peamine miinus on ulatuslikud õiguslikud muudatused, mille tegemine paratamatult on väga ajamahukas. Süsteemi juurutamisel tekivad ühekordsed lisakulud (nt andmekogu loomine), kuid süsteemi tööshoidmise kulud peaksid olema täpselt sama suured kui Kaitseväel. Tabel 1. Piiri- ja objektikaitse kahe alternatiivi plussid ja miinused Sisekaitseüksus KV koosseisus Politseireservüksus PPA koosseisus + muudetavate õigusaktide arv on väiksem + juhtimise ja käsuliini selgus + süsteemi juurutamise kiirus + riigi sõjalise kaitse ja sisekaitse kulud on võimalik lahus hoida – juhtimise ja käsuliini ebaselgus + suurem kindlus ja paindlikkus sisekaitse – ebaselgus kulu katmises, ressursside reservi planeerimisel ja ettevalmistamisel jaotamises ja teenistuse, sh reservteenistuse, korraldamises + teenistuse korraldamine on ühe valitsusasutuse vastutada. – sisekaitseüksuse kasutamine ei ole paindlik ega võimalda vajadusepõhist + tegemist on relvajõudude välise üksusega. kasutamist – muudetavate õigusaktide arv suurem – tegemist on relvajõudude üksusega ja seetõttu saab neid käsitada kombatantidena – süsteemi juurutamine on aeganõudev – lisakoormus Kaitseväele, PPA vajadused võivad jääda tagaplaanile Arutelude tulemusel leiti, et pikemas perspektiivis on 1) oluline välja töötada lahendus, mis oleks süsteemselt üles ehitatud ja kestlik; 2) mõistlik ja kestlik moodustada sisekaitse reserv PPA koosseisu. Eriti arvestades seda, et sisekaitse reservi loomise põhikulu moodustab varustus, relvastus ja väljaõpe. Kui luua kavandatav sisekaitseüksus Kaitseväe koosseisu, kaasneb ilmselge võimalus, et üksuse kasutamine kavandatud eesmärgi täitmiseks võib olla keerukas kui mitte võimatu. Nimetatud lahendusega edasi ei töötata, kuna sel puudub eesmärgipärane väljund. 16  10. Regulatiivsete võimaluste Eesti Vabariigi põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid VTK-s esitatud regulatiivsed lahendused on puutumuses Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 29. PS-i § 29 lõikes 1 on sätestatud üks oluline majanduslik põhiõigus: inimese õigus valida endale vabalt tegevusala, elukutse ja töökoht. PS-i § 29 lõige 2 ütleb, et vaba tahte vastaselt võib nõuda töötamist kaitseväeteenistuses: kedagi ei tohi sundida tema vaba tahte vastaselt tööle ega teenistusse, välja arvatud kaitseväeteenistus või selle asendusteenistus, tööd nakkushaiguse leviku tõkestamisel, loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning töö, mida seaduse alusel ja korras peab tegema süüdimõistetu. Kui võrrelda PS-i § 29 lg 2 teksti rahvusvahelise tööorganisatsiooni (ILO) konventsiooni nr 29 ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 4 tekstiga, on see mõnevõrra kitsam. Muu hulgas ei ütle PS § 29 lg 2 otsesõnu, kas sunniviisiliseks tööks tuleks lugeda töö „tavalise kodanikukohustuse osana” või töö nt sõja ajal (vrd EIÕK art 4 lg 3, ILO konventsioon nr 29 art 2 (b, d ja e)). Need alused on kirjas PS teistes sätetes – töötamiskohustuse kehtestamiseks sõjaseisukorra ajal annab aluse PS-i riigikaitse peatükk (vt mh PS-i § 130).9 Kaitseväeteenistust reguleerib täpsemalt KVTS. Kaitseväeteenistus on seejuures riigikaitsest osavõtmise allmõiste, viidates eelkõige osalemisele riigi sõjalises kaitses. Kavandatav muudatus loob olukorra, kus kaitseväeteenistus ei piirdu enam riigi sõjalise kaitsega, vaid laieneb ka muudesse riigi toimimise valdkondadesse. Kohustusliku töö (sh kaitseväeteenistus) sätestamisel tuleb arvesse võtta ka rahvusvahelises õiguses sätestatut. PS-i kommenteeritud väljaandes on esile toodud järgmist: „[Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni] ILO konventsiooni nr 29 art 2 lg 1 järgi on sunniviisiline töö igasugune töö või teenistus, mida nõutakse inimeselt ükskõik missuguse karistusega ähvardades ja millega isik ei ole vabatahtlikult nõustunud. Töötamine tähendab nii füüsilisist tööd kui vaimset tegevust. Sundimine on aset leidnud, kui isik ei ole töötamiseks kunagi nõusolekut andnud, aga ka siis, kui ta küll millalgi andis nõusoleku, kuid enam ei soovi tööd teha”.10 Teatud situatsioonides on siiski vajalik ja põhjendatud, et inimene töötab vastu oma tahtmist ja seda ilma tema eelneva nõusolekuta. Nii ILO konventsioon nr 29 kui ka EIÕK keelavad sunniviisilise töö, kuid toovad ühtlasi loetelu juhtudest, mida ei peeta sunniviisiliseks töötamiseks. EIÕK art 4 lg 3 järgi ei peeta sunniviisiliseks tööks a) töid, mida harilikult nõutakse EIÕK art 5 alusel kinnipidamisel või selliselt kinnipidamiselt tingimisi vabastamise korral; b) sõjalist laadi teenistust või kohustusliku sõjaväeteenistuse asendusteenistust süümelistel kaalutlustel riikides, kus seda kasutatakse; c) teenistust, mida nõutakse elu või ühiskonna heaolu ohustavate eriolukordade või õnnetuste korral; d) tööd või teenistust tavalise kodanikukohustuse osana.11 Seega, ka Rahvusvaheline Tööorganisatsioon peab vajalikuks eristada sõjalist ja mittesõjalist kaitset, lubades kohustuslikku tööd rakendada, kui on vajadus korraldada sõjalist kaitset. Samas on lubatud kohustuslikus korras rakendada isikut ka mistahes tööle või teenistusse, mis kujutab endast osa täielikult suveräänse riigi kodanike loomulikest kodanikukohustest.12 Selliseks kodaniku kohustuseks võib olla ka osalemine avaliku korra kaitsmisel. 9 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 2017. § 29 punkt 14. 10 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 2017. § 29 punkt 12. 11 Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaanne (2017), § 29 punkt 13. 12 Sunniviisilise või kohustusliku töö konventsioon, artikkel 2 punkt 2 alapunkt b. Arvutivõrgus kättesaadav aadressil https://www.riigiteataja.ee/akt/13120693. 17 V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kavandatav muudatus 1 – inimeste ümberjaotamine PPA-s ja abipolitseinike kaasamise tugevdamine Erakorralise sündmuse ajal suunab PPA politseiametnikku igapäevaste ülesannete täitmiselt ohjeldama massilist korratust ning üleviimise tõttu tekkinud tühimik kompenseeritakse abipolitseinikega. Mõju sihtrühm 1 ja selle suurus: PPA politseiametnikud (2018. aastal oli teenistuses 3653 politseiametnikku) Mõju valdkond: mõju riigiasutuste töökorraldusele. Mõju kirjeldus: inimeste ümberjaotamine PPA-s kriisi ajal. Osa töötajaid suunatakse ajutiselt tööle tegelema teise ülesandega ja ümbersuunamine võib viia ka teise piirkonda. Mõju ulatus: keskmine. Võib tekitada probleeme politseiametnikele, kuna töökoha ümbersuunamine võib põhjustada segadust töö- ja pereelu ühitamisega ja ajutisi kohanemisraskusi. Kui kriis on lõppenud, taastatakse tavapärane töökorraldus. Mõju avaldumise sagedus: väike. Mõju avaldub ainult tõsise kriisi ajal. Viimati oli selline kriis 2007. a aprillis (pronkssõduri teisaldamisega seotud rahutused). Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Ebasoovitavad mõjud on vähesed ja ajutised. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline, kuna inimesi jaotatakse PPA-s ümber ainult kriisi ajal. Mõju sihtrühm 2 ja selle suurus: abipolitseinikud (01.10.19 seisuga oli 1050 abipolitseinikku). Mõju valdkond 1: mõju riigiasutuste töökorraldusele. Mõju kirjeldus: abipolitseinike rühmajuhtimise tugevnemisega paraneb nende ühtekuuluvustunne ja suureneb soov panustada abipolitseinikuna avaliku korra tagamisse. See suurendab PPA võimet nii iga päev kui ka kriisi ajal abipolitseinikke kaasata, sh värvata uusi ning koolitada ja teenistusülesannetesse kaasata olemasolevaid. PPA ametnikud saavad tulemuslikumalt keskenduda kiiremat lahendamist nõudvatele ülesannetele. Mõju ulatus: väike. PPA lihtsamate ülesannete täitmine saab toetatud suurema hulga abipolitseinikega. Põhiülesanded jäävad endiselt PPA koosseisus olevate isikute lahendada. Mõju avaldumise sagedus: Keskmine. Abipolitseinike toetus on regulaarne, samas ei saa eeldada, et nad iga päev politseil abis käivad. Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Ühtegi negatiivse iseloomuga mõju ei avaldu. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline ja positiivne. Abipolitseinikke on riigis senisest rohkem, nad on motiveeritumad ja panustavad seetõttu avaliku korra tagamisse rohkem ning PPA ametnikud saavad tulemuslikumalt keskenduda kiiremat lahendamist nõuvate ülesannete täitmisele. Mõju valdkond 2: sotsiaalne mõju. Mõju kirjeldus: abipolitseinike sotsiaalsete tagatiste suurendamine loob neile kindlustunde, et vigastuse või hukkumise korral kompenseeritakse kahjud neile või nende lähedastele. Seetõttu võib eeldada, et abipolitseinikuks soovib kandideerida isikuid senisest enam. Kui on rohkem abipolitseinikke (sh igas maakonnas), võib see omakorda suurendada usaldust abipolitseinike vastu ja inimeste huvi panustada siseturvalisuse tagamisse. 18 Mõju ulatus: väike. Mõju avaldumise sagedus: väike. Mõju avaldub ainult tõsise kriisi ajal. Viimati oli selline kriis 2007. a aprillis (pronkssõduri teisaldamisega seotud rahutused). Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Ühtegi negatiivse iseloomuga mõju ei avaldu. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline, aga positiivne, kuna abipolitseinikele luuakse paremad sotsiaalsed tagatised. Seetõttu võib eeldada, et suureneb ka abipolitseinike arv. Mõju sihtrühm 3 ja selle suurus: Tööandjad, kelle kasuks teeb tööd sisekaitse reservi arvatud isik (sisekaitse reservi lõplik suurus on praegu lahtine). Mõju valdkond: mõju majandusele. Mõju kirjeldus: Juhul, kui abipolitseinikud peavad rohkem panustama politseitöösse, ei saa nad igapäevatööd teha samas mahus. Mõju ulatus: väike. Puudutab ainult neid tööandjaid, kelle töötaja on abipolitseinik ja kes kriisi ajal kaasatakse rohkem PPA abistamisse. Abipolitseinikud moodustavad praegu umbes 0,2% tööhõivest ja nende ajutine kõrvalejäämine tööhõivest ei oma olulist mõju majandusele tervikuna. Mõju avaldumise sagedus: väike. Mõju avaldub ainult tõsise kriisi ajal. Viimati oli selline kriis 2007. a aprillis (pronkssõduri teisaldamisega seotud rahutused). Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Tööandja majandustulemused võivad halveneda, kuna PPA ülesannetesse kaasatud isik võib ettevõttes olla ametikohal, mis olulisel määral mõjutab kasumi teenimist. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline, kuna see võib ilmneda ainult tõsise kriisi ajal. Mõju sihtrühm 4 ja selle suurus: kõik Eesti elanikud. Mõju valdkond: mõju riigi julgeolekule. Mõju kirjeldus: Massilise korratuse ohjeldamise edukas läbiviimine aitab ära hoida kriisi väljumist avaliku võimu kontrolli alt. Vastasel juhul võib kaasneda oht põhiseaduslikule korrale või iseseisvusele, sh võib kaasneda mitmesuguseid relvastatud konflikte. Sisekaitse reservi loomine ja rakendamine suurendab Eesti inimeste turvatunnet ja kaitsetahet ning usaldust politsei vastu. Mõju ulatus: väike. Sihtrühma käitumises muutusi ei ole ja sihtrühm ei pea muutustega kohanema. Mõju avaldumise sagedus: väike. Mõju avaldub ainult tõsise kriisi ajal. Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Ühtegi negatiivse iseloomuga mõju ei avaldu. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on küll väheoluline, aga positiivne, kuna paraneb kõikide inimeste turvatunne. 11.2. Kavandatav muudatus 2 – sisekaitse reservi moodustamine PPA koosseisus PPA koosseisu moodustatakse reservüksus, mille ülesanne on reageerida erakorralistele ja ulatuslikku sekkumist vajavatele sündmustele. Reservüksuste koosseisu arvatakse kaitseväekohustusega isikud (kaitseväekohustuslased), kes on saanud sisekaitselise väljaõppe. Sellisel isikul on kohustus osaleda reservüksuse tegevuses. Mõju sihtrühm 1 ja selle suurus: PPA teenistujad (arv täpsustamisel), kes tegelevad sisekaitse reservi edasise loomise ja tööshoidmisega (nt väljaõppeinstruktorid, formeerimisega seotud isikud, arvestusega tegelevad isikud jne) 19 Mõju valdkond: mõju riigiasutuste töökorraldusele. Mõju kirjeldus: PPA teenistujate ülesanne on pidada arvestust sisekaitse reservis olevate isikute üle, planeerida ja viia ellu nende väljaõpet ning luua PPA juurde sisekaitse reserviga seotud suutlikkus. Mõju ulatus: keskmine. PPA peab looma Kaitseväe reservteenistusega sarnase süsteemi reservis olevate inimeste kokkukutsumiseks, väljaõppe korraldamiseks ning sisekaitse ülesannete ettevalmistamiseks ja täitmiseks. Mõju avaldumise sagedus: keskmine. PPA koosseisus saavad olema teenistujad, kelle igapäevatöö on tegeleda sisekaitse reserviga seotud teemadega. Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Süsteemi juurutamisel (töömaht on väga suur) on võimalik, et peale sisekaitse reservi teenistujate kaasatakse reserviga oma põhitöö kõrvalt tegelema ka teised ametnikud ja seeläbi võib kannatada saada nende põhiülesannete täitmine. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on oluline, kuna sisekaitse reservi süsteemi juurutamine on aja- ja töömahukas. Mõju sihtrühm 2 ja selle suurus: kaitseväekohustuslased, kes on saanud sisekaitse reservi arvamiseks vajaliku väljaõppe (PPA koosseisus olevad isikud ja endised teenistujad; Sisekaitseakadeemia (sh varasem Politseikool) politseiametniku eriala lõpetanud isikud; abipolitseinikud ja endised abipolitseinikud; Kaitseliidu tegevliikmed, kes on nõus osalema korrakaitselises väljaõppes; ajateenistuse läbinud isikud, kellele on võimaldatud korrakaitselist väljaõpet. Sihtgrupi suurus on u 25 000. Mõju valdkond 1: Sotsiaalsed, sealhulgas demograafilised mõjud, soolise võrdõiguslikkuse valdkond Mõju kirjeldus: reservüksuse koosseisu võib arvata vaid kaitseväekohustuslase, kellel on sisekaitse reservis olemiseks vajalik väljaõpe. Kaitseväekohustuslane on meessoost Eesti kodanik vanuses 17–60 aastat (k.a). Naissoost isik võib kaitseväekohustuse võtta vabatahtlikult. Sisekaitselise väljaõppe saamise eeldus ei ole kaitseväekohustuse olemasolu ega selle võtmine. Kaitseväekohustuse eeldust ei ole ka isiku asumisel politseiteenistusse. Seega tekib olukord, kus sarnase väljaõppe saanud isikuid koheldakse neile kohustuste panemisel erinevalt, pannes üksnes meessoost isikutele kohustuse käia reservteenistuses, kuigi väljaõppega antakse selline võimalus mõlemale sugupoolele. Erineva kohtlemise tagajärjel võivad seetõttu saada märkimisväärselt enam mõjutatud meessoost isiku põhiseaduslikud õigused ja kohustused: õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele, õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest ning õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Mõju ulatus: kuna muudatuse tulemusel ei muutu aeg, mille vältel võib isikult kaitseväeteenistuskohustuse täitmist nõuda (laieneb vaid teenistuskohtade ulatus), on mõju ulatus väike. Mõju avaldumise sagedus: muudatuse tulemusel tekib korrakaitselise väljaõppe saanud isikul regulaarne kohustus osaleda PPA korraldatavas lisaväljaõppes. Samuti tekib isikul kohustus asuda politseiteenistusse (erikordade ajal). Politseiteenistusse asumise regulaarsust ei ole võimalik hinnata, sest muudatus puudutab olukorda, mille esinemise sagedust ja ulatust ei ole võimalik prognoosida. Ebasoovitavate mõjude risk: kaitseväekohustuse täitmise võimaluste laiendamine lähtudes saadud väljaõppest võib vähendada meessoost isikute huvi osaleda korrakaitselises väljaõppes, sest selle väljaõppe tulemusena suureneb ka tõenäosus kohustuslikult osaleda ka reservteenistuses (õppekogunemine või lisaõppekogunemine) või politseiteenistuses (erikorra lahendamisel osalemine). Mõju valdkond 2: mõju majandusele, leibkondade toimetuleku ja majanduslike otsuste valdkond 20 Mõju kirjeldus: kohustuslikus korras teenistusse kutsutud isiku sissetulek võib väheneda, võrreldes tema sama aja sissetulekuga töö- või teenistussuhtest. Sissetuleku vähenemisega muutuvad isiku või tema leibkonna toimetuleku võimalused. Mõju ulatus: kavandatavad muudatused ei muuda võrreldes olemasoleva õigusruumiga reservteenistuse kestust, mistõttu ei suurene isiku võimalik politseiteenistuses viibimine, võrreldes kohustusega läbida kaitseväeteenistuse raames korraldatav reservteenistus. Seega on mõju ulatus väike. Mõju avaldamise sagedus: arvestades riigiasutuse ülesandeid ja vajadust väljaõpet korrata, võib korrakaitselise väljaõppe saanud isiku reservteenistusse kutsumise sagedus (kutsub PPA) muudatuse tulemusel erineda reservteenistusse kutsumise sagedusest (kutsub Kaitsevägi). Küll ei tohi erineda reservteenistuse üldine kestus.13 Seega on mõju avaldamise sagedus väike. Ebasoovitava mõju avaldumise risk. Vähesel määral võib suureneda isikute hulk, kelle toimetulek võib tema või tema perekonnaliikme või eestkostja reservteenistusse kutsumise tõttu oluliselt väheneda. Mõju valdkond 3: mõju majandusele, ettevõtluskeskkonna ja ettevõtete tegevuse valdkond Mõju kirjeldus: Asutuste arvu suurenemine, kelle tegevuse raames võib reservteenistust korraldada, suurendab töövõtjate hulka, keda perioodiliselt (nt ühe aasta jooksul) kutsutakse kaitseväekohustust täitma. Selle tulemusena suureneb töökohtade arv, kus tööandjad peavad perioodiliselt leidma asendaja, või millel ei saa eeldada töö tegemist, mistõttu võib suurenenud tõenäosusega väheneda tööandja suutlikkus pakkuda toodet või teenust. Asendajate pidev palkamine võib suurendada tööjõukulusid. Mõju ulatus: mõju ulatust ei ole võimalik ennustada, kuna ei ole teada reservteenistusse ja politseiteenistusse kohustatavate isikute tegevusala, elukutse ja töökoha valikud ja seetõttu ka majandussektorid (sh riigisektor), mida kavandatav muudatus võib enim mõjutada. Mõju avaldamise sagedus: muudatuse tulemusena suureneb aasta jooksul korraldatavate õppekogunemiste ja lisaõppekogunemiste arv ning reservteenistusse kutsud isikute arv. Ebasoovitava mõju avaldumise risk: riigi maksutulu vähenemine ja eelarvekulu suurenemine riigi eelarvest rahastavate ametikohtade arvu suurendamise tõttu, see tähendab, et suureneb isikute arv, kelle ülalpidamise ja muud kulud (sh makstavad toetused) peab katma riik. Mõju valdkond 4: mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, sisejulgeoleku ja kuritegevusega võitlemise valdkond Mõju kirjeldus: eelnõuga suurendatakse isikute arvu, keda on võimalik rakendada sisejulgeoleku tagamisel ja kuritegevusega võitlemisel. Seeläbi suureneb riigi suutlikkus efektiivsemalt reageerida ohule ja vähendada sündmuste eskaleerimise ohtu. Korrakaitselise väljaõppe saanud isikute arvu suurendamine, ka neid vahetult rakendamata, suurendab üldist teadmist ohtudest ja võimalust, et kodanikud löövad kaasa riigikaitses, ning parandab ennetustegevust, mille tulemusena suureneb üldine turvalisus. Mõju ulatus: kaitseväekohustuslasi on kavas rakendada väljaõppel (reservteenistus) või tavapärasest enam inimesi nõudvate sündmuste lahendamisel, mille toimumist ei ole võimalik ennustada, mistõttu on mõju valdkonnale väike. Mõju avaldamise sagedus: kuna reservteenistuse raames on korrapäraseid õppekogunemisi kavandatud ka praegu, on mõju avaldumine väike, sest sisult on õppekogunemine väljaõpe. 13 KVTS-i § 69 lõike 1 kohaselt võib reservis oleva isiku tema auastme põhiliiki arvestades kutsuda reservteenistusse järgmiselt: 1) ohvitseri – kokku kuni 12 kuuks; 2) allohvitseri – kokku kuni üheksaks kuuks; 3) sõduri – kokku kuni kuueks kuuks. 21 Kaitseväekohustuslaste rakendamine tegeliku sündmuse lahendamisel on väikese tõenäosusega. Ebasoovitavate mõjude risk: Väike. Negatiivse iseloomuga mõju puudub või on vähene. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline, kuna reservteenistuse põhimõtteid ei ole plaanis muuta. Muutub vaid võimalus läbida kaitseväeteenistuskohustus peale Kaitseväe ka PPA-s. Võimaliku negatiivse mõju saab maandada heatasemelise selgitustööga, sest see muudatus on kooskõlas laiapindse riigikaitse põhimõttega. Mõju sihtrühm 3 ja selle suurus: kõik Eesti elanikud. Mõju valdkond: mõju riigi julgeolekule. Mõju kirjeldus: täiustades piiri- ja objektikaitse süsteemi sisekaitse reserviga, aitab see PPA-l ka kõige keerulisemas kriisis kaasata lisaks inimesi ning sel moel tagatakse reservkoosseisu püsivus ja operatiivsus. See omakorda aitab ära hoida kriisi väljumise avaliku võimu kontrolli alt ja vältida, et kriis ei hakkaks ohustama põhiseaduslikku korda või iseseisvust. Mõju ulatus: väike. Eesti elanikele otsest muudatusi ei kaasne. Mõju avaldumise sagedus: väike. Mõju avaldub ainult tõsise kriisi ajal. Viimati oli selline kriis 2007. a aprillis (pronkssõduri teisaldamisega seotud rahutused). Ebasoovitavate mõjude risk: väike. Ühtegi negatiivse iseloomuga mõju ei avaldu. Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatuse mõju on väheoluline ja positiivne, kuna paraneb kõigi Eesti elanike turvatunne. 22  12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Muudatus ei mõjuta olulisel määral ettevõtete ja kodanike halduskoormust, kuna kaitseväeteenistuskohustuse täitmise põhimõtteid (nt reservteenistuse või õppekogunemise kestus) ei muudeta. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatuste rakendamisega seotud kulud tekivad eeskätt PPA-le. Need on järgmised: 1) abipolitseinike kaasamise tugevdamisega seotud püsikulud – eesmärk on tugevdada abipolitseinike rühmajuhtimist igas maakonnas. Igasse maakonda luuakse rühmajuhi ametikoht, kelle ülesanne on suurendada abipolitseinike arvu, korraldada koolitusi igapäevase tegevuse ja kriisi teemal (täiendusõppe maht suureneb) ning tugevdada igapäevase suhtluse kaudu rühma sidusust ja ühtekuuluvustunnet, kindlustades abipolitseinike suurema panuse ja valmiduse osaleda politsei tegevuses ka kriisiajal. Esialgne kulu on ligikaudu 1 miljon eurot igal aastal. Kulu suurust täpsustatakse seaduseelnõu seletuskirjas. 2) sisekaitse reservi haldamisega seotud püsikulud – PPA juurde moodustakse uusi ametikohti (arv on täpsustamisel). Neil töötavad inimesed hakkavad arvestust pidama sisekaitse reservis olevate isikute üle ning planeerima PPA-s toimuvat reservteenistust. Esialgne kulu on ligikaudu 500 000 eurot igal aastal. Kulu suurust täpsustatakse seaduseelnõu seletuskirjas. 3) sisekaitse reservi andmekoguga seotud kulud – vajalik on mõne olemasoleva andmekogu14 funktsioonide laiendamine või uue andmekogu loomine olemasoleval platvormil. Kõige sarnasem oma ülesehituselt on Kaitseväe mobilisatsiooniregister, kuid ka selle kasutuselevõtmisega kaasnevad ühekordseid soetamis- ja seadistuskulud. Oluline on välja töötada lahendus, mis kataks ära sisekaitse reserviga seotud vajadused ning oleks samas ka kulutõhus. Andmekogu täpne lahendus töötatakse välja 2020 I poolaastal ja kõiki üksikasju, sh kulusid, selgitakse seaduseelnõu seletuskirjas. 4) sisekaitse reservis olevate isikute varustuse, relvastuse ja väljaõppega seotud püsikulud – need on kulud, mis kaasnevad valmisoleku kontrolli ja õppekogunemise läbiviimisega (varustus, relvastus, varustuse ja relvastuse ladustamine, majutus, toitlustus, tervisekontroll, hüvitised, sotsiaalsed tagatised jne). Arvestatud püstitatud eesmärki on esialgne kulu umbes 4,4 miljonit eurot igal aastal. Kulu suurus täpsustatakse seaduseelnõu seletuskirjas. 14. Edasine mõjude analüüs Olulise mõjuga muudatusi on VTK koostajatel kavas lähemalt seletada eelnõu seletuskirjas. Eraldi analüüse ei ole esialgu plaanis koostada. 14 nt riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogu (SAP), riigipiiri valvamise korraldamise andmekogu (KILP) 23 VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus 15.1. Töötatakse välja uus 15.2. Muudatused tehakse senise seaduse tervikseadus – struktuuris × 15.3. Selgitus Muudatuste maht ei eelda seaduse uue tervikteksti väljatöötamist. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid PPVS, APolS, KVTS, ATS, TLS, RiKS, TuMS, KKS, RSVS 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Eelnõu koostamise käigus kaasatakse eelnõus käsitletavate teemade alusel järgmised huvirühmad: PPA, Kaitsepolitseiamet, Eesti Abipolitseinike Kogu ja Kaitseministeerium. Huvirühmadega on kavas kohtuda 2020. aasta I poolel, et II poolaastal keskenduda seadusmuudatuste lõplikule väljatöötamisele. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Mõju lisaanalüüsi ei plaanita. VTK-s esitatud mõjuanalüüsi täiendatakse ja täpsustatakse eelnõu koostamise käigus konkreetsete õigusaktide väljatöötamisel. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) Lisakontseptsiooni ei koostata. valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja Eelnõu plaanitav kooskõlastamise aeg kooskõlastamise aeg on 2020. a II poolaasta. 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg Muudatused on kavandatud jõustada üldises korras. 22. Vastutavate ametnike nimed ja Jaanus Heinsar, 612 5256 kontaktandmed ([email protected]), Eimar Veldre, 612 5153 ([email protected]) Svetlana Meister, 612 5012 ([email protected]) 24