Kiri

Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse kui rakendusüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit Audit nr JKS-51/2022 Lõpparuanne 13.09.2022 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Auditi lõpparuanne edastatakse: Hr Lauri Lugna, Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus, rakendusüksus Hr Kristjan Järvan, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, rakendusasutus Hr Martin Karro, Riigi Tugiteenuste Keskus, korraldusasutus Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus, sertifitseerimisasutus LÜHIÜLEVAADE Auditi eesmärk oli hinnata Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse (edaspidi EIS) kui rakendusüksuse (edaspidi RÜ) struktuuritoetuse administreerimisega seotud juhtimis- ja kontrollisüsteemi (edaspidi JKS) tõhusust struktuuritoetuse rakendamisperioodil 2014-2020. Hinnangu andmisel lähtusid Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna (edaspidi FKO) audiitorid põhinõudest 1 „Ülesannete piisav lahusus ning piisavad süsteemid aruandluseks ja seireks juhtudel, kui vastutav asutus usaldab ülesannete täitmise teisele asutusele“. Auditi ulatuses olid EIS-i kui RÜ kontrollitoimingud EIS-i kui toetuse saaja (programmi elluviija) tegevuse üle. Hinnangu andmisel EIS-i JKS-ile tuginesid FKO audiitorid toimingute käigus kogutud tõendusmaterjalidele ja auditi tulemusena tehtud tähelepanekutele. KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Põhinõude 1 alusel EISi kui RÜ ülesannete täitmisel on kohustuste lahusus olulises osas tagatud, siiski tehti mõned tähelepanekud. Auditi tulemusena jõudsid audiitorid järeldusele, et EIS kui Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 prioriteetsete suundade „Kasvuvõimeline ettevõtlus ja seda toetav teadus- ja arendustegevus” ning „Väikese ja keskmise suurusega ettevõtete arendamine ja piirkondade konkurentsivõime tugevdamine“ RÜ JKS toimib, kuid mõningad parandused on vajalikud (II kategooria 1). Audiitorite hinnangul on EISi kui RÜ protseduurireeglid olulises osas piisavad, kuid puudusi esines RÜ kontrollide läbiviimises. RÜ ei teosta projekti aruannetes esitatud näitajate osas sisulist kontrolli ning maksetaotluse (edaspidi MT) kontroll-lehelt puuduvad osad olulised kontrollikohad, näiteks puuduvad küsimused millega kontrollitakse riigiabi ja/või vähese tähtsusega abi (edaspidi VTA) andmiseks kehtestatud nõuete täitmist. Samuti ei ole maksetaotluse kontroll-lehtede täitmine alati piisavalt põhjalik. Lisaks ei ole osade toetusskeemide puhul selge, kas finantskorrektsioonide tegemine on EIS-i kui RÜ ülesanne või on RÜ ülesanded finantskorrektsiooni tegemisel üle antud MKM-ile. Seetõttu pole AA hinnangul praegusel juhul tagatud piisav õigusselgus. Samas AA hinnangul ei ole kohustuste lahususe mõttes lubatav, et MKM teeb enda toetusskeemide puhul ise finantskorrektsiooni otsuseid. Põhinõudele antud hinnangud on toodud aruande B-osas ning hinnangute koondtabel aruande lisas 1. Auditi käigus tehti kaks olulist2 tähelepanekut: 1 I kategooria – JKS toimib hästi; II kategooria – JKS toimib, kuid mõningad parandused on vajalikud; III kategooria – JKS toimib osaliselt, mistõttu on olulised parandused vajalikud; IV kategooria – JKS olulises osas ei toimi. 2 Olulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele puudustele (nt sisaldavad süsteemset viga), mis mõjutavad oluliselt RÜ ülesannete täitmist. Olulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt kiiret reageerimist ja tähelepanekutes viidatud puuduste lahendamist. Väheolulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele 2 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Tähelepanek nr 1.1 – RÜ teostatud kontrollitoimingud ei ole piisavad. Tähelepanek nr 1.2 – Finantskorrektsioonide tegemisel ei ole alati tagatud õigusselgus ega kohustuste lahusus. Lisaks on aruande B-osas toodud auditi tulemusena tehtud üks väheoluline tähelepanek. Auditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Auditi töörühm tänab EIS-i töötajaid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest auditi läbiviimisel. Kinnitame lõpparuande 20 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Anu Alber Ingrid Kuld Finantskontrolli osakonna Finantskontrolli osakonna I auditi talituse juht I auditi talituse juhtivaudiitor puudustele (nt sisaldavad juhuslikku viga), mis ei mõjuta oluliselt RÜ ülesannete täitmist. Väheolulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt reageerimist. 3 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne SISUKORD LÜHIÜLEVAADE ..................................................................................................................................................... 2 SISUKORD ............................................................................................................................................................. 4 A - OSA .................................................................................................................................................................. 5 1. KOKKUVÕTE AUDITI LÄBIVIIMISEST ............................................................................................................ 5 2. TAUSTINFO ........................................................................................................................................... 6 B-OSA .................................................................................................................................................................... 9 TÄHELEPANEKUD .................................................................................................................................... 9 Tähelepanek nr 1.1 – RÜ teostatud kontrollitoimingud ei ole piisavad (oluline). ................................................... 9 Tähelepanek nr 1.2 – Finantskorrektsioonide tegemisel ei ole alati tagatud õigusselgus ega kohustuste lahusus (oluline). .............................................................................................................................................................. 14 Tähelepanek nr 1.3 – Programmiliste tegevuste elluviimise kontrolli juhised ja kontroll-lehed vajavad täiendamist (väheoluline). ....................................................................................................................................................... 17 LISA 1 – KOONDHINNANG RÜ JKS-ILE ......................................................................................................... 20 4 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne A - OSA 1. Kokkuvõte auditi läbiviimisest Auditi läbiviimise - Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus § 11 lõige 3; alus - Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna 2022. aasta tööplaan. Auditi läbiviija(d) Auditi töörühma kuulusid Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna I auditi talituse juhtivaudiitor Ingrid Kuld (auditi juht) ja II auditi talituse juhtivaudiitor Henry Kibin. Auditi eest vastutav isik on Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna I auditi talituse juht Anu Alber. Auditi toimingute Audit viidi läbi ajavahemikul 23.03.2022. a kuni 13.09.2022. a. läbiviimise aeg Auditi ulatus Auditi tulemusena annab FKO hinnangu EIS-i kui RÜ JKS-i tõhususele struktuuritoetuse rakendamisel perioodil 2014-2020. Hinnangu andmiseks analüüsiti ning testiti EIS-i kui RÜ JKS-i vastavust põhinõudele3 1: Ülesannete piisav lahusus ning piisavad süsteemid aruandluseks ja seireks juhtudel, kui vastutav asutus usaldab ülesannete täitmise teisele asutusele (hindamiskriteeriumid 1.1, 1.2, 1.3, 1.4). Auditi ulatuses on EIS-i kui RÜ kontrollitoimingud EIS-i kui toetuse saaja (programmi elluviija) tegevuse üle. Läbiviidud auditi Auditi eesmärgi saavutamiseks viisid audiitorid läbi järgmised auditi toimingud: toimingud - Hinnati põhinõude 1 ulatuses EIS-i tööprotseduuride kirjelduse piisavust RÜ ülesannete täitmiseks juhul, kui EIS on toetuse saaja. - Testiti EIS-i kui RÜ kontrollitoimingute (maksetaotluste menetlemine, hangete kontroll) läbiviimist EIS-i kui toetuse saaja (programmi elluviija) tegevuse üle hindamaks RÜ kohustuste lahusust ja tegevuse vastavust olemasolevatele protsessikirjeldustele. - Hinnati EIS-i kui RÜ ülesannete täitmiseks EIS-i kui TS tegevuse üle vajalike ametikohtade ning asjakohaste ametijuhendite olemasolu. - Viidi läbi intervjuud EIS-i kui RÜ protsessi eest vastutavate isikutega (RÜ all on mõeldud EIS-i järelevalve üksust) eesmärgiga täpsustada tööprotseduuride kirjeldust ning töötajate ülesandeid. - Hinnati täiendavaid tõendusmaterjale põhinõudele vastavuse hindamiseks Auditi läbiviimisel lähtuti Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna väljatöötatud „Perioodi 2014-2020 JKS auditi käsiraamatus“ sätestatud metoodikast. 3 EK määrusele 480/2014 ning EK poolt välja töötatud juhendmaterjalile „Guidance for the Commission And Member States on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States“ (EGESIF_14-0010 18/12/2014). 5 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Testimaks EIS-i kui RÜ kontrollitoiminguid EIS-i kui toetuse saaja (programmi elluviija) Valimi tegevuse üle valiti audiitori professionaalse hinnangu alusel maksetaotluste ja RÜ poolt moodustamine kontrollitud hangete üldkogumist4 välja neli maksetaotlust ja neli hanget, et veenduda, kas protsessi kirjeldus vastab tegelikkusele. - Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1303/2013 (edaspidi ÜSM); Õiguslik raamistik ja olulisemad - Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus (edaspidi STS); dokumendid, - Vabariigi Valitsuse määrus nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest millele tugineti hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi ÜM) ja ÜM seletuskirjad; - KA miinimumnõuded taotluste menetlemise, toetuse väljamaksmise ja elluviimise kontrollimisele (jõustunud 24.05.2022, edaspidi KAMIN juhend); - Miinimumnõuded rakendusüksusele ja -asutusele tööprotseduuride kirjelduse koostamiseks (jõustunud 24.05.2022); - EIS-i tööprotseduur P1 Üldosa (kehtib alates 02.05.2022, edaspidi P1); - EIS-i tööprotseduur OP1 programmiliste tegevuste elluviimise kontroll (kehtib alates 04.01.2022, edaspidi OP1) Auditeerimise Rahvusvahelised siseauditeerimise kutsetegevuse (IIA) standardid standardid Piirangud STS § 11 lõike 3 alusel on auditeeriva asutuse ülesannete täitmiseks auditeerival asutusel (edaspidi AA) õigus auditeerida RÜ-d. RÜ peab võimaldama auditi tegemist ning osutama selleks igakülgset abi. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad RÜ JKS-i korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad auditi eesmärgis toodud hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. Järeltoimingud Auditeeritaval tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise osas annab KA tagasisidet SFOS-i vahendusel. Lõpliku hinnangu soovituste elluviimisele annab auditeeriv asutus. Vajadusel viiakse läbi järelaudit. 2. Taustinfo Eesti riik peab tagama struktuuritoetuse nõuetekohase rakendamise ja sihipärase RÜ määramine kasutamise, rakendades tõhusaid JKS-e. AA-l on kohustus auditeerida toetuse andmise ja kasutamisega seotud subjektide JKS-ide tõhusust5. STS § 10 lg 2 järgi kui korraldusasutus (edaspidi KA) on rakendusasutuse ja RÜ 4 Maksetaotluste ja hangete üldkogumi moodustasid EIS-i kui RÜ poolt ajavahemikul 01.01.2022 – 31.03.2022 EIS-le kui toetuse saajale tehtud maksed ja kontrollitud hanked. 5 Vabariigi Valitsuse 7. augusti 2014. a määruse nr 127 “Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine” § 3. 6 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne ülesannete täitmiseks ettenähtud tööprotseduurid tunnistanud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 1303/2013, STSis ja selle alusel antud õigusaktides sätestatud nõuetele vastavaks, annab KA juht käskkirjaga rakendusasutusele ja RÜ-le loa asuda ülesandeid täitma. STS § 10 lõike 2 alusel andis KA juht 06.10.2014. a käskkirjaga nr 154 Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (edaspidi EAS) ja Sihtasutusele KredEx (edaspidi KredEx) loa asuda RÜ ülesandeid täitma. 29. aprillil 2021. a otsustas Vabariigi Valitsus EASi ja KredExi ühendada ja uue organisatsiooni juriidiline nimi on alates 1. jaanuarist 2022. a Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus (EIS). Ühinenud EASi ja KredExi ühendasutuse juhatuse esimehena alustas 17. jaanuarist 2022 tööd Lauri Lugna. Ühendasutuse juhatuse liikmetena jätkasid Sigrid Harjo (endine EAS juhatuse liige) ja Paul Kalle (endine Kredexi juhatuse liige). Auditi lõpparuande koostamise ajal selgus, et alates 15.08.2022 on uue struktuuri järgi ühendasutuse juhatus 5-liikmeline. Kuna EIS on Kredexi ja EASi õigusjärglane (EISi äriregistri koodiks jäi KredExi äriregistri kood), siis KA juht EIS-i osas uut käskkirja, millega antakse luba asuda täitma RÜ ülesandeid, ei väljastanud. Samas on KA EIS-i kui RÜ ülesannete täitmiseks ettenähtud tööprotseduurid üle vaadanud ja kooskõlastanud. RÜ ülesanded Vabariigi Valitsuse 23.12.2021. a korraldusega nr 449 kinnitatud perioodi 2014-2020 meetmete struktuuritoetuse meetmete nimekirja järgi rakendab seisuga 01.01.2022 EIS kui RÜ EIS-i rakendamisel kui programmi elluviija prioriteetsete suundade „Kasvuvõimeline ettevõtlus ja seda toetav teadus- ja arendustegevus” ning „Väikese ja keskmise suurusega ettevõtete arendamine ja piirkondade konkurentsivõime tugevdamine“ meetmeid: - 4.2 „TA&I süsteemi kohaliku sotsiaalmajandusliku mõju suurendamine ja nutikas spetsialiseerumine kasvualade (IKT + tervis + ressursid) arendamiseks“ (4 projekti); - 5.1 „Ettevõtlikkuse kasvatamine, ettevõtluse kasvu soodustamine, ettevõtluskeskkonna arendamine“ (7 projekti); - 5.3 „Loomemajanduse arendamine“ (3 projekti). STS § 8 lõike 2 järgi täidab RÜ KA ülesandeid, milleks on mh menetleda maksetaotlusi ja maksta toetus välja või jätta välja maksmata ning täita muid KA ülesandeid, mis on STS- ga ja selle alusel antud õigusaktidega RÜ-le pandud. EIS kui TS on kohustatud järgima RHSi, sest ta on hankija RHSi tähenduses. EIS-i hankekorra punkti 6.26 järgi otseostudele võib pakkumuse(d) võtta, kohaldades RHSis sätestatud üldpõhimõtteid ja punkti 7.37 järgi väikehanke läbiviimisel tuleb järgida RHSi üldpõhimõtteid. Sellest tulenevalt kontrollib EIS kui RÜ EISi kui toetuse saaja puhul riigihanke menetluse ning väikeostude puhul RHS § 3 nõuetele vastavust, kui maksetaotlus sisaldab riigihanke ja/või väikeostu tulemusel tekkinud kulusid. EIS kui RÜ teostab EISi kui TS poolt läbiviidavate riigihangete kontrolli enne väljamakset 100% ulatuses I tasandil ning 100% II tasandil alates rahvusvahelisest piirmäära ületavate hangete puhul. Hangete I tasandi kontrolli teostab JÜ hankeekspert ja II tasandi kontrolli JÜ vanemspetsialist. Alla RHSis kehtestatud lihthanke piirmäära jäävate ostude korral (kui kulu on maksetaotluse kontrolli valimis), mille maksumus on 20 000 eurot – 29 999,99 eurot (ilma käibemaksuta) teostab I tasandi kontrolli maksetaotluse menetluse 6 eeldatava maksumusega kuni 7999,99 eurot ilma käibemaksuta 7 eeldatava maksumusega 8000 kuni 29 999,99 eurot ilma käibemaksuta 7 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne käigus JÜ spetsialist ja II tasandi kontrolli JÜ vanemspetsialist. STS § 24 p 1 järgi on TS kohustus mh tagada projekti elluviimine ettenähtud tingimustel ja kavandatud tulemuse saavutamine. Enne lõppmakse tegemist kontrollib RÜ projekti eesmärkide saavutamist ja tulemuslikkust, raporteeritud näitajate vastavust näitajate metoodikale ning sihttasemete täitmist. Lisaks tuleb RÜ-l rakendada tõhusaid ja proportsionaalseid pettusevastaseid meetmeid, arvestades kindlakstehtud riske8. Juhtimiskontrollide kavandamisel peab KA (nagu ka RÜ) arvesse võtma pettuseriske. Juhtkonnal ja töötajatel peaks olema piisavalt teadmisi pettustest, et kindlaks teha ohumärgid9. 8 Ühissätete määrus (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1303/2013) Art 125 lg 4. 9 Euroopa Komisjoni “Juhised liikmesriikidele juhtimiskontrollide kohta” (Programmitöö periood 2014–2020) EGESIF_14-0012_02 final17/09/2015. 8 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne B-OSA TÄHELEPANEKUD Põhinõue 1 – Ülesannete piisav lahusus ning piisavad süsteemid aruandluseks ja seireks juhtudel, kui vastutav asutus usaldab ülesannete täitmise teisele asutusele EIS on taganud olulises osas aja- ja asjakohased protseduurireeglid ja kontroll-lehed seoses peamiste RÜ funktsioonide täitmisega EISi kui toetuse saaja üle. Siiski tuvastasid audiitorid RÜ tegevuses puudujääke maksetaotluse ja projekti aruandes esitatud näitajatega seotud kontrollitoimingutes. Lisaks puudusid maksetaotluse kontroll-lehelt mõned olulised kontrollikohad. Audiitorite hinnangul ka finantskorrektsioonide tegemisel ei ole alati tagatud õigusselgus ega kohustuste lahusus. EIS on taganud RÜ ülesannete täitmiseks EISi kui toetuse saaja üle vajalikud ressursid ning töötajad on teadlikud oma tööülesannetest ja tööprotseduuridest. RÜ funktsiooni täitvatel töötajatel (JÜ töötajad) on olemas asjakohased ametijuhendid. Audiitorite hinnangul on EIS-is kui RÜ-s selge ülesannete ja vastutuse jaotus olulises osas tagatud, siiski tuvastasid audiitorid RÜ tegevuses puuduseid, mistõttu on mõningad parandused vajalikud (II kategooria). Tähelepanek nr 1.1 – RÜ teostatud kontrollitoimingud ei ole piisavad (oluline). 1. RÜ ei teosta projekti aruandes esitatud näitajate osas sisulist kontrolli EK juhise10 ptk 1.11 järgi kui RÜ on ühtlasi toetuse saaja tuleb tagada ÜSM artikli 125 lõikes 5 sätestatud kontrollide tegemisel asjakohane ülesannete lahusus. Piisava lahususe saavutamiseks võib juhtimiskontrolle teostada näiteks sama organisatsiooni eraldiseisev osakond, mis on toetuse saaja osakonnast sõltumatu. EK juhise ptk-s 2.11 toodud selgituste järgi tuleb juhtimiskontrollidega muuhulgas kanda hoolt selle eest, et toetuse saaja teatatud näitajate ja sihtväärtustega seotud andmed – olgu tegemist koond- või mikroandmetega – on õigeaegsed, täielikud ja usaldusväärsed. Kontrollide käigus tuleks kontrollida andmete kogumist, säilitamist ja kvaliteeti käsitlevaid põhinõudeid. KAMIN juhendi ptk 9 järgi projektile seatud eesmärkide saavutamise ja tegevuste elluviimise tulemuslikkust hinnatakse minimaalselt ühel korral projekti lõpparuande ja viimase maksetaotluse menetlemise raames. Samas soovitab KAMIN juhend projekti edenemist ja projekti eesmärkide saavutamist hinnata rohkem kui üks kord. Lisaks ütleb KAMIN juhend, et projekti aruannete kontrollimisel tuleb kasutada kontroll-lehte, millega kontrollitakse mh kas kõik projektile määratud näitajad on näitajate metoodika kohaselt ja õigel ajahetkel ning tõendatult raporteeritud ning kas kokkulepitud tulemused on saavutatud või liigutakse kokkulepitud tulemuste saavutamise poole. RÜ protseduuride P1 ja OP1 järgi täidab järelevalve üksus (edaspidi JÜ) EIS-i programmiliste tegevuste osas RÜ funktsiooni, st omategevuste osas toimub tegevuste ja kulude kontrollimine JÜ-s. EIS-i omategevuse projektide aastaaruannete kontrolli teostab JÜ vanemspetsialist, kes teostab aruande nõuetele vastavuse, tegevuste vastavuse ja eesmärkide vastavuse kontrolli ning täidab aruande kontroll-lehe OP1 V2.11 Viimane sisaldab mh 10 Euroopa Komisjoni juhis „Juhised liikmesriikidele juhtimiskontrollide kohta (programmitöö periood 2014–2020)“, EGESIF_14- 0012_02 final, 17/09/2015 (edaspidi EK juhis) 11 Juhis OP1 ptk 6.1 p 2 ütleb OP1 V2 kontroll-lehe nimeks kulude loetelu ja maksetaotluse kontroll-leht, see ei ole õige 9 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne küsimust „Püstitatud eesmärgid on saavutatud vastavalt käskkirjale“. Kontrollküsimusele vastamisel tuleb kontrollijal hinnata projektile seatud vahe- ja lõppindikaatorite sihtväärtuste saavutatust ning eelarve täitmist. Intervjuul JÜ vanemspetsialistiga selgus, et tema projekti aastaaruannet kontrollides raporteeritud näitajate osas sisulist kontrolli ei teosta. JÜ ütluste järgi teostab näitajate osas sisulist kontrolli analüütik strateegilise arenduse üksusest (edaspidi STAÜ). Seetõttu ei ole audiitoritele lõpuni selge, mis toiminguid teostab RÜ projekti aruandes toodud vahe- ja lõppindikaatorite sihtväärtuste saavutatuse hindamisel. Audiitorite hinnangul ei toimu STAÜ-s mitte näitajate sisuline kontrollimine, vaid STAÜ annab sisendi EIS-i kui programmi elluviija kohustuse täitmiseks, milleks on mh anda aastaaruandes ülevaade projekti eesmärkide saavutamisest ning toetuse andmise käskkirjades toodud näitajate sihttasemete täitmisest. Seega audiitorite hinnangul EIS-i programmiliste tegevuste näitajate osas RÜ sisulist kontrolli ei teosta. Lisaks ei ole audiitorite hinnangul JÜ kirjeldatud viisil (STAÜ teostab näitajate kontrolli, st osaleb RÜ töös) tagatud RÜ ülesannete täitmisel kohustuste lahusus, sest omategevuste elluviija (Ettevõtluse ja Innovatsiooni Keskus, edaspidi EIK, kes koostab omategevuste projektide aastaaruandeid) ja nn RÜ tegevuses osalev strateegilise arenduse üksus asuvad mõlemad sama juhatuse esimehe alluvuses. 2. RÜ maksetaotluste kontroll-lehtedelt puuduvad olulised kontrollikohad Auditi käigus selgus, et kuigi KAMIN juhendiga on kehtestatud RÜ-dele kohustuslikud nõuded kontrolli ulatusele ja maksetaotluste menetlemisele, ei ole EIS maksetaotluste kontroll-lehel (MT KL) kõik olulised kontrollikohad siiski käsitlemist leidnud. Samuti pole EIS tööprotseduurides fikseeritud, miks mõnest maksetaotluste kontrolliga seotud kohustuslikust nõudest kõrvale on otsustatud kalduda. KAMIN juhendi punktist 5 tulenevalt on RÜ-l lubatud kontroll-lehelt välja jätta üksnes kontrollkohad, mis ei kohaldu. Auditi käigus ei leidnud aga tuvastamist, kuidas EIS kõigi kulude puhul oma järeldusteni jõudis. Näiteks tuvastas AA järgmised puudused: 2.1. VTA ja riigiabi Kuigi KAMIN juhendi lisast (MT_KL_Lisa_1) tulenevad vastavalt struktuuritoetuste seaduse § 24 punktile 13 kontrollikohad "Riigiabi (va vähese tähtsusega abi) andmisel on täidetud riigiabi reeglistikust tulenevad tingimused, sh ergutava mõju nõuded" ja "Vähese tähtsusega abi andmisel on täidetud VTA andmise reeglistikust tulenevad tingimused", siis EIS MT KL selliseid kontrollikohti ei kajasta. Viidatud kontrollikohad on seotud KAMIN juhendi punktiga 4.2, mille kohaselt peab RÜ elluviija maksetaotluste menetlemisel valimi alusel kontrollima ka riigiabi ja/või VTA andmiseks kehtestatud nõuete täitmist võttes selleks kasutusele asjakohased riigiabi kontroll-lehed või lisades vastavad küsimused maksetaotluse kontroll-lehtedele. KAMIN juhendi lisas on täpsustatud, et juhul, kui tegemist on projektiga, kus toetuse saaja/elluviija annab lõppsaajale toetust edasi ehk abi andmise otsust ei tee RÜ, vaid elluviija/toetuse saaja, kontrollib RÜ riigiabi nõuete täitmist maksetaotluse menetlemisel. EIS ise on auditi käigus selgitanud, et “lõppsaajate osas teostab elluviija mõistes riigiabi ja VTA kontrolli toetuste keskus (TOK) ning MT menetluse raames eraldi kontrolle ei tehta”12. EIS täpsustas, et “kuna elluviija poolne kontroll hetkel toimib ja risk on madal, siis pole menetlusökonoomika huvides mõistlik MT menetluse juures uut kontrolli teostada”13. AA hinnangul ei ole praegune praktika siiski kooskõlas eelviidatud KAMIN juhendi ja selle lisa nõuetega. Isegi kui faktiliselt on TOK-is riigiabi ja VTA kontrollid nõuetekohaselt teostatud, siis maksetaotluste menetluse mõttes puudub kontrollitoimingute kohta igasugune kontrolljälg. Antud juhul pole võimalik jõuda veendumusele, kas ja kuidas selliseid kulusid sisuliselt kontrolliti. On oluline, et kõik riigiabi ja VTA analüüsid oleksid MT kontroll-lehtedelt tuvastavad. Juhul kui riigiabi ja VTA osas kontrolli ei tehta, võib see viia olukorrani, kus lõplikud kasusaajad on saanud ebaseaduslikku abi, mis tuleb hiljem tagasi nõuda. 12 Vt EIS 19.05.2022 intervjuu protokoll p 23. 13 Vt EIS 07.06.2022 kirjalike vastuste lk 2. 10 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne 2.2. Üldkulud Kuigi KAMIN juhendi lisast (MT_KL_Lisa_1) tuleneb vastavalt ÜM § 4 lõikele 7 kontrollikoht "Üldkulusid ei ole hüvitatud kuludokumentide alusel", siis EIS MT KL sellist kontrollikohta ei kajasta. AA hinnangul on oluline märkida, et praegusel juhul kaasneb otseste ja kaudsete kulude eristamise ebaselgusega seoses risk, et EIS tõlgendab projektides toetavaid ja abistavaid tegevusi otsestena mitte kaudsetena. Juhul kui sellist kontrollikohta kontroll- lehel ei ole, võib kooskõla eelviidatud ÜM sättega jääda kontrollimata. AA rõhutab, et RÜ otsusest ja kaalutlustest peab jääma kontrolljälg. Praegusel juhul võib kontrolljälje puudumine viia olukorrani, kus kaudseid kulusid näidatakse otsestena, mis omakorda võib EIS-ile tuua tulevikus teoreetiliselt kaasa toetuse osalise tagasinõudmise. 2.3. Seosed hankelepinguga EIS MT KL sisaldab kontrollikohta nr 13 "Kui maksetaotlus sisaldab riigihangetega seotud kulutusi, siis on OP1 ptk 3 sätestatud nõuetest tulenevalt teostatud hankekontroll eraldi kontroll-lehe alusel". Selgitusena on lisatud, et sellist kontrolli teostab hankeekspert. EIS-i tööprotseduuride kohaselt teostavad maksetaotluste kontrolle järelevalve üksuse spetsialistid ja vanemspetsialistid. Riigihangete ja hankelepinguga seotud kontrolle teostab aga järelevalve üksuse hankeekspert. Järelikult teostavad hankelepingu kontrolle ning maksetaotluste kontrolle erinevad isikud. Seega ei ole MT kontrollijal sisulist kindlust, kas kontrollitav hankega seotud kulu on tegelikult hankelepingu sisuga kooskõlas või mitte. Praegusel juhul pole MT kontrollijal ülevaadet, kas arve on lepingupõhine või kas saadud kaup/teenus vastab oma sisult hankelepingu tingimustele. Olemasolev küsimus nr 13 sellist kindlust ei anna. AA hinnangul oleks sellisele veendumusele jõudmiseks tarvilik lisada MT KL juurde täiendav küsimus, näiteks "Kas hankega seotud kulu on hankelepinguga kooskõlas?" 2.4. Seotud isikud EIS MT KL sisaldab kontrollikohta, mis seostub väikehangete läbiviimisel RHS § 3 üldpõhimõtete täitmisega. AA hinnangul tuleks küsimuse nr 14 selgituse lahtrisse lisada kontrollikoht, mis annaks MT kontrollijale kindluse, et:  tehinguid pole tehtud seotud isikutega;  pakkujad pole omavahel seotud ning  pakkumisi pole küsitud toetuse saajaga seotud isikutelt. AA möönab, et kuigi EIS plaanib hakata kolm korda aastas teostama majanduslike huvide kontrolli ning seni pole väidetavalt probleeme tõusetunud, siis oleks riskide maandamiseks asjakohane selline kontrollikoht juba MT kontrollimise etapis kontroll-lehel lisada. 3. RÜ maksetaotluse kontroll-lehtede täitmine ei ole piisavalt põhjalik Auditi raames läbi viidud maksetaotluste menetlemisega seotud testimise käigus selgus, et EIS-i MT KL täitmine pole olnud alati piisavalt põhjalik ning üldiselt on KL märkuste lahtrid läbivalt tühjad. Muuhulgas tuvastas AA järgmised puudused: 3.1 Kui mõne kinnist tüüpi küsimuse puhul on jaatav, eitav või mitte kohalduv vastus ilma kommentaarita arusaadav, siis suuremahulisemat eeltööd nõudvate küsimuste korral ei ole alati tuvastatav, kuidas kontrollija oma hinnanguni jõudis. Kuna märkuste lahtrites kontrolljälg olulises osas puudub, tõstatab see omakorda riski, et kõiki kulusid pole piisavalt sisuliselt kontrollitud. Asjakohaseks näiteks oleks siinkohal kontrollikoht "Kulu on põhjendatud, tõhus, sisult arusaadav ning sobiv ja vajalik projekti eesmärkide saavutamiseks". Juhul kui maksetaotluses on kontrollitavaid kuluridu kümneid või veelgi enam, siis jääb märkuste lahtri mittetäitmisega ebaselgeks, kas ja mida ikkagi kontrolliti. 11 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne 3.2 Kahel juhul sattus testitavate MT kontrollide hulka RÜ poolt valimi alusel kontrollitud maksetaotlused. Muuhulgas nähtusid valimi tööpaberitest kulud märkusega "edasi tõstetud". EIS ise selgitas kohtumisel14, et „edasi tõstetud kulud on abikõlblikud kulud, mille abikõlblikkuse hetk pole veel saabunud, näiteks kui sündmus on alles saabumas või on hankekontroll lõpetamata“. EIS möönis, et edasi tõstetavate kulude tuvastamise viise on erinevaid, kuid juhul kui on koostatud valim, siis esineb alati risk, et mõni edasilükatav kulu jääb märkamata. Eeltoodust tulenevalt võetakse mingid kulud RÜ poolt MT-st välja, kuid selle põhjused pole MT kontroll-lehel ega valimi tööpaberis piisavalt selgelt välja toodud. AA hinnangul tuleks neil puhkudel tagada, et tööpaberites oleks olemas ka asjakohane ja piisavalt põhjalik selgitus. 3.3 Esines juhtumeid, kus I ja II tasandi kontrollijad vastasid kontroll-küsimustele erinevalt. EIS selgitas, et mõne sellise küsimuse puhul vastas kontrollija ekslikult valesti, mõni küsimus võimaldas mitmeti mõistmist ning mõnel juhul põhjendati juurde, mida erinevate vastustega tegelikult mõeldi15. AA hinnangul tuleks sellistes olukordades kaaluda märkuste lahtrisse põhjenduse lisamist, kust nähtuks, millest tulenevalt erinevus tekkis. Muul juhul tekib samade alusandmete korral erinevalt vastates kontrollitulemustest ebaselge kontrolljälg. Risk: Juhul kui RÜ ei kontrolli sisuliselt programmi elluviija esitatud näitajate asjakohasust ja täpsust, on oht, et tegemist ei ole usaldusväärsete andmetega ja seirearuandes toodud näitajate koguarv on vale. Kui RÜ-l puudub eelnevalt välja toodud oluliste kontrollide läbiviimise kohta kontrolljälg, siis ei saa kindel olla, et RÜ on kõik vajalikud kontrollid kulude abikõlblikkuse hindamiseks teostanud. Puudulik kontroll võib tuua tulevikus kaasa tagasinõudeid. Soovitus: Soovitame JÜ-l edaspidi teostada projekti aastaaruannetes toodud näitajate osas ka sisuline kontroll. Selleks soovitame RÜ-l täiendada juhise OP1 ptk-i 6 ja tegevusaruande kontroll-lehele OP1 V2 lisada kontrollküsimus, millega oleks tagatud näitajate sisuline kontroll lähtuvalt EK juhisest ja KAMIN juhendist, st kontrollitakse, kas kõik projektile määratud näitajad on raporteeritud vastavalt näitajate metoodikale, õigel ajahetkel ning tõendatult. Lisaks soovitame edaspidi tagada maksetaotluste kontrollide läbiviimisest ja dokumenteerimisest terviklik kontrolljälg. Soovitame RÜ-l maksetaotluste kontroll-lehtedele lisada punktides 2.1 kuni 2.4 nimetatud puuduolevad kontrollikohad ning tagada piisavalt põhjalik kontroll-lehtede, eelkõige märkuste lahtri täitmine. RÜ kommentaar: 1. Lisame selle kontrollikoha aruande kontrolli juurde. 2.1 Siinkohal tuleks siiski arvestada toetuse saaja (elluviija) eripäraga. Tegemist pole tavapärase toetuse saajaga (elluviijaga), kuna elluviija on ühtlasi ka sertifitseeritud RÜ ja samad isikud teevad kontrolli ka RÜ ülesannetes (kusjuures seal on see ka ühetasandiliselt ehk ka seal keegi teine nende inimeste tööd üle ei kontrolli) siis on risk meie hinnangul madal ja pole põhjendatud omaprogrammides rangemalt kontrollida. Samuti ei leitud auditi käigus, et VTA määramisel oleks eksitud (ka varasemalt pole seda tuvastatud). Iga kontroll, mille JÜ endale juurde võtab, tuleb mingi teise kontrolli arvelt. Ehk selleks, et seda ressursimahukat kontrolli MT kontrolli juures tegema hakata peame me kuskilt mujalt kontrolli vähendama. 2.2 Kontroll-lehel on see küsimus olemas (nr 21). 2.3 Siin on kaks eraldi asja. Hankeküsimus on selle kohta, et kas ekspert on kontrollinud hanke läbiviimise õigsust. Lepingu sisulist vastavust kuluga kontrollitakse ikka MT menetluse juures, seda see küsimus ei puuduta. See on üleüldine abikõlblikkuse küsimus, et arved vastavad lepingule. 14 Vt EIS 19.05.2022 intervjuu protokoll p 5. 15 Vt EIS 23.05.2022 kirjalike vastuste p 5. 12 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne 2.4 Lisame. 3.1 Ei nõustu sellega, niivõrd detailsete kommentaaride kirjutamine on ebamõistlik ajakulu ja see tuleks sisulise töö arvelt. Kontrolli teevad pikaajalise kogemusega spetsialistid kes oskavad oma tööd, kommentaari puudumine ei tähenda, et kontrolli poleks põhjalikult läbi viidud. Sisuline kontroll toimib. 3.2 Nõustume 3.3 Nõustume Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev RÜ-s: Kristo Kraanat, 90 päeva alates auditi lõpparuande kinnitamisest. KA kommentaar: Korraldusasutuse näitajate kvaliteedikontrolli tulemusel pole Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse poolt rakendatavate meetme tegevuste näitajates puuduseid tuvastatud, kuid nõustume auditiga, et seireandmete korrektsuse tagamiseks peab näitajate sisulist kontrolli lisaks elluviijale teostama ka JÜ, kes täidab rakendusüksuse rolli. KAMIN nõuete kohaselt peab rakendusüksuse tööprotseduurides selgelt kehtestama näitajate sisulise kontrollimise kohustuse ning tagama, et tulemusi hinnatakse kokku lepitud näitajate metoodika alusel, mis on kättesaadav Ekstranetis. Andmekvaliteedi tagamine rakendusüksuse tasandil on äärmiselt oluline, sest võimalikud vead aruannetes mõjutavad kogu rakenduskava aruandlust, mis võib omakorda tekitada finantskorrektsiooni riski. Palume töökorda täiendada selliselt, et näitaja sisulise kontrolli eest vastutaja oleks selgelt määratud ning kontroll-leht kataks kõiki KAMINa järgseid kontrollkohti. Muude auditi poolt viidatud tuvastatud ebakõlade kohta märgime, et vähemalt abitekstidega peab olema välja toodud ka vajadust kontrollida kulude vastavust hankelepingule ja et puudub huvide konflikt (vastav kontroll- küsimus koos selgitustega on esitatud ka KAMIN juhendis). Vähendamaks riski, et lõplikule kasusaajale on antud ebaseaduslikku abi tuleb rakendusüksusel kontrollida muuhulgas ka seda, kas elluviija on VTA/riigiabi andmisel järginud kehtivat regulatsiooni ja kontrollid nõuetekohaselt teostanud. Seega nõustume auditeeriva asutuse tähelepanekuga ja teeme rakendusüksusele ettepaneku kontrollida maksetaotluste menetlemisel valimi alusel riigiabi/VTA andmise nõuete täitmist ka juhul, kui elluviijaks on Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse struktuuriüksus. Kontroll-lehed peavad sisaldama KAMIN juhendis toodud kontroll-kohti ning kontroll-lehti tuleb täita sisuliselt nii, et kontrolljälg oleks terviklik, sh peab kontroll-lehelt selguma põhjendus/selgitus/viide allikale, kuidas kontrollija hinnanguni jõudis (küsimuste puhul, mis eeldavad selgitust/arvutuskäiku). Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev KA-s: Valdkonna eksperdid, jooksvalt AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma esialgse tähelepaneku juurde. Punkti 2.1 osas audiitorid lisavad, et antud auditis ei testitud riigiabi ja VTA määramise õiguspärasust See, et varasemalt pole VTA määramise osas vigu tuvastatud ei anna kindlustunnet, et vead puuduvad. Audiitorid on nõus KA-ga, kes soovitab RÜ-l elluviija EISi projektide osas riigiabi ja VTA andmise nõuete täitmist kontrollida maksetaotluse menetlemisel valimi alusel. Punkti 2.2 osas toovad audiitorid välja EISi MT kontroll-lehe küsimuse nr 21 - Ühtse määra alusel hüvitatud kaudseid kulusid ei ole hüvitatud tegelike ja tasutud kulude alusel (ÜM § 6 lg 316). Audiitorid viitavad tähelepanekus 16 Kulude lihtsustatud hüvitamisviise võib ühe projekti raames kombineerida juhul, kui igaüks neist hõlmab erineva toetatava tegevuse kulusid. Kui kulu on ühe viisi alusel hüvitatav kulu, siis ei või seda hüvitada teise viisi või tegelike kulude alusel. 13 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne ÜM § 4 p-le 7. Viimase järgi peab RÜ MT kontrolli käigus kontrollima, et abikõlblike kulude hulka ei oleks arvatud ÜM § 9 lõikes 5 nimetatud üldkulud17, välja arvatud kulude lihtsustatud hüvitamisviiside alusel või riigiabina toetuse andmisel. Samuti ei tohi abikõlblike kulude hulgas olla projekti toetavate tegevuste tegemisega seotud abistavate tegevuste kulud (loetelu ÜM § 9 lg 6). Seega audiitoritel puudub kindlus, kas EISi MT kontroll-lehe küsimusega nr 21 just eespool nimetatud kontrolle teostatakse. Et igale MT kontrollijale oleks teada, mida küsimusega nr 21 kontrollitakse soovitame MT kontroll-lehte täiendada, lisades olemasolevale küsimusele abiteksti või selgitused või lisades juurde täiendava küsimuse. Punkti 2.3 osas viitab EIS, et küsimusele, kas arved vastavad lepingule, kontrollitakse MT kontroll-lehel oleva üleüldise abikõlblikkuse küsimusega. Audiitoritele ei ole lõpuni selge, millist MT kontroll-lehe küsimust peetakse üleüldiseks abikõlblikkuse küsimuseks (küsimus nr 6, 7 vm). Seetõttu soovitavad audiitorid MT kontroll-lehte täiendada lisades kontroll-lehe olemasolevale küsimusele abiteksti või selgitused. Punkti 3.1 osas nõustuvad audiitorid KA-ga - kontroll-lehti tuleb täita sisuliselt nii, et kontrolljälg oleks terviklik, sh peab kontroll-lehelt selguma põhjendus/selgitus/viide allikale, kuidas kontrollija hinnanguni jõudis (küsimuste puhul, mis eeldavad selgitust/arvutuskäiku). EISi RÜ tööprotseduuride testimisel selgus, et kui MT kontrollitakse valimi alusel, tekib lisaks MT kontroll-lehele ka nn valimi tööpaber, kuhu MT kontrollija oli osade kuluridade juurde lisanud kommentaari/märkuse. Seega soovitame MT kontrollijal edaspidi valimi tööpaberis olevat kommentaaride/märkuste lahtrit täita põhjalikumalt, lisades iga valimisse sattunud kulurea osas täiendava info nt kulu seos projektiga, abikõlbliku summa erinevuse põhjused kuludokumendi kogusummast, hanke number jm ning MT kontroll-lehele lisada viide valimi tööpaberile. Tähelepanek nr 1.2 – Finantskorrektsioonide tegemisel ei ole alati tagatud õigusselgus ega kohustuste lahusus (oluline). EIS rakendab oma programmiliste tegevuste elluviimisel kontrolli korda OP1, mille ptk 7 käsitleb finantskorrektsioonide tegemist. OP1 punkti 7.1 järgi kui peaks ilmnema, et toetust on kasutatud mitteabikõlblike kulude hüvitamiseks, teeb toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise otsuse rakendusasutus. Ka 12.04.2022 auditi avakoosolekul leidis kinnitust, et EIS kui RÜ ei tee EIS kui toetuse saaja kohta finantskorrektsiooni otsuseid ning see roll on antud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM). 1. Auditi toimingute käigus selgus, et mitme toetusskeemi puhul, kus EIS ise on toetuse saajaks, on vastuolu OP1 punktiga 7.1. Näiteks toetusskeemi “Rakendusuuringute ja eksperimentaalarenduse programmi elluviimise toetamine"18 p 5.1 järgi tehakse finantskorrektsiooni otsus vastavalt STS §-dele 45–47 ja ÜM §-dele 21–23. Sama dokumendi seletuskirja punktist 5 nähtub aga selgelt, et toetuse tagasinõude otsuse teeb RÜ. Ka toetusskeemi “Toetuse andmise tingimused turisminõudluse suurendamise toetamiseks”19 p 7.1. sätestab samaviisi, et finantskorrektsiooni otsus tehakse vastavalt STS §-des 45–47 ja ÜM §-des 21–23 sätestatule. Pöördudes aga seletuskirja poole, nähtub jällegi, et toetuse tagasinõude otsuse teeb RÜ. Hilisemate muudatuste järel on viidatud punkti sisu jäänud samaks. 17 Projekti üldkuludeks loetakse järgmised kulud: 1) kontoritarvete ja -mööbli ostmise, rentimise, hooldamise ja remondi kulud; 2) sidekulud, sealhulgas interneti-, telefoni- ja postikulu; 3) infotehnoloogia kulud, sealhulgas tark- ja riistvara, kontoritehnika ostmise ja rentimise, ning serverite, võrkude ja kontoritehnika hooldamise ja remondi kulud; 4) kütte, vee, elektri ja ruumide koristamise kulud; 5) ruumide rendikulud; 6) valveteenuse kulud; 7) maamaks; 8) pangakonto avamise ja haldamise kulud ning makse ülekandetasu; 9) riigisisese lähetuse kulu tehnilise abina toetuse andmisel. 18 Väliskaubandus ja infotehnoloogiaministri 30.12.2020 käskkiri nr 269 "Rakendusuuringute ja eksperimentaalarenduse programmi elluviimise toetamine". 19 Väliskaubandus ja ettevõtlusministri 31.03.2015 käskkiri nr 15-0094 "Toetuse andmise tingimused ettevõtlusteadlikkuse arendamiseks", viimati muudetud 25.05.2021 käskkirjaga nr 126. 14 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Toetusskeemi “Toetuse andmise tingimused ettevõtlusteadlikkuse arendamiseks”20 p 7.1 kohaselt teeb finantskorrektsioone RÜ vastavalt STS §-dele 45–47. Ka toetuse andmise tingimuste seletuskirja punktist 7 nähtub, et toetuse tagasinõudmisega tegeleb RÜ. Kusjuures esmase eelnõu seletuskirja lk 22 rõhutab, et finantskorrektsiooni otsust ei tee mitte rakendusasutus, vaid RÜ. Hilisemate korduvate muudatuste järel on viidatud punkti sisu jäänud samaks. Eeltoodust tulenevalt ei ole nimetatud toetusskeemide puhul selge, kas finantskorrektsioonide tegemine on EIS-i kui RÜ ülesanne või on RÜ ülesanded neil puhkudel antud üle MKM-ile. Seetõttu pole AA hinnangul praegusel juhul tagatud piisav õigusselgus. Nimelt juhul kui viidatud toetusskeemide puhul on finantskorrektsiooni otsustega seotud RÜ funktsioon delegeeritud MKM-i, tuleks seda õigusselguse huvides ka toetuse andmise tingimustes või seletuskirjades väljendada. Näiteks oleks parem praktika see, kui juba toetuse andmise tingimustes oleks finantskorrektsioonide tegija roll selgelt MKM-il või rakendusasutusel üldisemalt. 2. AA hinnangul ei ole kohustuste lahususe mõttes lubatav, et MKM teeb enda toetusskeemide puhul ise finantskorrektsiooni otsuseid. 19.05.2022 intervjuul nimetas EIS-i esindaja MKM-i kui programmi "tulemuste tellijat". AA hinnangul on selline hinnang täpne, kuna oma olemuselt ongi nende toetusskeemide puhul, mida EIS rakendab, tegemist toetusega rakendusasutuse tegevusteks. MKM kui rakendusasutus on need toetusskeemid välja töötanud, neid kujundanud, juhtinud ning toetuse kasutamist nõustanud. Eeltoodust tulenevalt on MKM-il EIS-i omaprogrammilistes tegevustes kandev roll, mistõttu ei saa pidada lubatavaks olukorda, kus finantskorrektsioonidega seotud otsustusprotsess kuulub nende toetusskeemide puhul samuti MKM-ile. AA hinnangul ei pruugi sellise praktika puhul olla tagatud ülesannete piisav lahusus. Nimelt kui MKM-il on ühelt poolt huvi toetusskeemide edukaks rakendamiseks, siis võib teoreetiliselt olla küsitav sama isiku motivatsioon oma toetusskeemide osas tagasinõudeid teha. Praeguste tööprotseduuride jätkumisel pole välistatud olukord, kus MKM-i huvid toetusskeemi rakendamisel võivad mõjutada tema kohustuste täitmist tagasinõuete tegemisel. Vältimaks sääraseid huvide konflikti võimalusi, oleks ülesannete lahususe mõistes õigem, kui finantskorrektsiooni otsuseid teeks MKM-ist sõltumatu isik. Teistes analoogsetes toetusskeemides, kus elluviija rakendab toetust rakendusasutuse tegevusteks, on AA-le teadaolevalt delegeeritud tagasinõuete tegemine Riigi Tugiteenuste Keskusele. Vältimaks olukordi, kus MKM peab sisuliselt enda tegevustele tagasinõudeid tegema, peaks sellistel juhtudel finantskorrektsiooni otsuseid tegema KA. Risk: Punktis 1 nimetatud olukorra jätkumisel esineb risk, et rikutakse õigusselguse põhimõtteid. Seoses punktis 2 nimetatud asjaoluga, et MKM teeb enda toetusskeemides ise finantskorrektsiooni otsuseid, pole tagatud kohustuste lahusus ning esineda võib huvide konfliktile viitav risk. Soovitus: Soovitame toetuse andmise tingimused ja/või seletuskirjad viia tegeliku olukorraga kooskõlla ning täpsustada finantskorrektsioonide tegijaga seotud asjaolusid. Samuti soovitame tagasinõuetega seotud otsustusprotsessi MKM-i koosseisust eraldada - finantskorrektsioonide otsuseid peaks tegema KA. RÜ kommentaar: 1. Ei nõustu selle tähelepanekuga. MKMil on FKO tegemise esmaseks aluseks Vabariigi Valituse kinnitatud meetmete nimekiri. Selles on MKM määratud teatud meetmete puhul täitma RÜ ülesandeid. Teine on MKMi tööprotseduuride kirjeldus, mis on iga-aastaselt uuendatav dokument ning selle kinnitab ka KA. Kolmandaks on 20 Ettevõtlusministri 02.07.2017 käskkiri nr 15-0186 "Toetuse andmise tingimused turisminõudluse suurendamise toetamiseks", viimati muudetud 27.07.2021 käskkirjaga nr 169. 15 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Rahandusministeeriumi 07.11.2016 a käskkiri nr 225 „Loa andmine rakendusüksuse ülesannete täitmiseks“. See sätestab samuti MKMi volitused finantskorrektsioonide tegemisel. 2. Ei nõustu selle tähelepanekuga, MKMile on selline luba käesolevaks perioodiks antud. MKMil on FKO tegemise esmaseks aluseks Vabariigi Valituse kinnitatud meetmete nimekiri. Selles on MKM määratud teatud meetmete puhul täitma RÜ ülesandeid. Teine on MKMi tööprotseduuride kirjeldus, mis on iga-aastaselt uuendatav dokument ning selle kinnitab ka KA. Kolmandaks on Rahandusministeeriumi 07.11.2016 a käskkiri nr 225 „Loa andmine rakendusüksuse ülesannete täitmiseks“. See sätestab samuti MKMi volitused finantskorrektsioonide tegemisel. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev RÜ-s: Kristo Kraanat, 90 päeva alates auditi lõpparuande kinnitamisest. KA kommentaar: Nõustume auditi soovitusega viia toetuse andmise tingimused ja/või seletuskirjad tegeliku olukorraga kooskõlla ning täpsustada finantskorrektsioonide tegijaga seotud asjaolusid. Auditi soovitus eraldada MKM-i koosseisust tagasinõuetega seotud otsustusprotsess ja viia see korraldusasutuse ülesandeks ei ole korraldusasutuse hinnangul käesoleval hetkel vältimatult vajalik, kuna korraldusasutusele teadaolevalt ei ole esinenud juhtumeid/olukordi, kus Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse poolt rakendatavates MKM-i toetusskeemides oleks finantskorrektsiooni otsuste koostamisel jäetud finantskorrektsioon rikkumise tuvastamisel põhjendamata juhtudel tegemata või rakendatud tahtlikult vale korrektsioonimäära. Küll soovitame MKM-il hinnata esinevaid riske, mis punktis 2 nimetatud olukorra jätkumisel esinevad ning vajadusel on korraldusasutus valmis selle ülesande endale võtma, kui MKM soovib sellise muudatuse teha. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev KA-s: Urmo Merila, jooksvalt MKMi kommentaar: Nõustume tähelepanekuga õigusselguse osas. Oleme iseseisvalt tuvastanud ühe EISi omategevuse, mille puhul ei olnud meetmete nimekirjas korrektselt määratletud MKMi roll FKO otsustajana. Vastava muudatuse palve oleme juba esitanud. Vaatame meetmete nimekirjas üle ka teiste EISi omategevuste osas FKO-sid otsustama määratud asutused ja vajadusel palume järgmise kavandatud meetmete nimekirja muudatusega teha vajalikud parandused. Praegu kehtivat ülesannete jaotust EISi omategevuste FKO-de otsustamise osas on praeguse hetkeni kasutatud katkematult alates SF perioodist 2004-2006. Sealhulgas on ülesannete jaotus akrediteeritud ka AA poolt. Ministeeriumi siseselt on toetusmeetmete tegevuste eesmärgistamine ning FKO-de otsustamine lahutatud organisatsiooni struktuuriüksuste tasemel. Arvestades seda, ning et seniajani ei ole meile teadaolevalt võimalik huvide konflikti risk praktikas avaldunud, ei pea me praeguses 2014-2020 programmperioodi lõppfaasis enam otstarbekaks ülesannete jaotust muuta. AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma esialgse tähelepaneku juurde. Punkti 2 osas oleme nõus, programmperioodi 2014-2020 lõppfaasis ei ole otstarbekas ülesannete jaotust enam muuta. Kuid uue perioodi 2021-2027 toetuse andmise tingimusi koostades soovitame RA enda toetusskeemide puhul tagasinõuetega seotud otsustusprotsessi RA enda koosseisust eraldada ja anda finantskorrektsiooni otsusete tegemise õigus KA-le. 16 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne Tähelepanek nr 1.3 – Programmiliste tegevuste elluviimise kontrolli juhised ja kontroll-lehed vajavad täiendamist (väheoluline). 1. P1 p 1.6 asutuse struktuuri järgi on toetuste keskus (TOK) toetuste RÜ, kes tegeleb kõikide RÜ-le omaste ülesannetega ettevõtlustoetuste valdkonnas (lähtuvalt sisemisest korrast P2_EV). Juhise OP1 p 1.2 järgi korra OP1 J1 „Programmides taotleja vastavuskontrolli teostamine “ rakendamisel täidab TOK_TAI (Toetuste aruandluse ja info üksus) programmi elluviija funktsiooni. Nimetatud korra järgi teostab EAS kasusaaja (edaspidi ka taotleja) vastavuskontrolli komisjoni määruse (EÜ) nr 1407/2013, milles käsitletakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (ELT L 352, 24.12.2013, lk 1–8) artikli 3 (edaspidi VTA määrus) ja vastava programmi programmdokumendi mõistes juhtudel, kus kasusaaja saab tegevuses osalemise käigus abi 1 000,00 ja rohkem eurot. Auditi toimingute käigus selgus, et lisaks OP1 J1-s nimetatud vastavuskontrollile koostab TOK E-toetuses ka programmi elluviija maksetaotlusi, st TOK pakub EIS-i programmilistele tegevustele tehnilist teenust. P1-s vastav info puudub. 2. Juhise OP1 ptk 3 järgi toimub riigihangete kontroll faaside kaupa: a) I faas – hanketeate ja riigihanke alusdokumentide kontroll, b) II faas - hankemenetluse läbiviimise õiguspärasuse kontroll, c) III faas – hankelepingu sõlmimise kontroll ja d) IV faas – hankelepingu täitmise kontroll. Auditi toimingute käigus selgitas JÜ hankeekspert, et OP1-s ega mujal ei ole kirjas, mis faasis millistele kontrollküsimustele vastatakse. Tulenevalt faaside ja kontroll-lehtede loogikast vastatakse I faasis alusdokumentide ja seatud tingimustega seotud küsimustele, II faasis hankemenetlusega seotud küsimustele, III faasis hankelepinguga seotud küsimustele ja IV faasis hankelepingu täitmise ja muudatustega seotud küsimustele. Hankelepingu täitmise kontroll (IV faas) toimub enne viimase arve väljamaksmist. Auditi toimingute käigus selgus, et osade hangete kontrollimisel pärast III faasi oli jäetud mingitele hankemenetluse läbiviimisega seotud küsimustele vastamata. Lisaks nägid audiitorid, et osad hankelepingu muudatused (nt projektijuhi vahetus) olid auditi hetkel JÜ hankeeksperdi poolt hindamata. JÜ hankeeksperdi hinnangul tehakse vastavad kontrollid IV faasis so hankelepingu täitmise kontrollis, st enne viimase arve väljamaksmist. Sellest tulenevalt soovitavad audiitorid lisada hanke kontroll-lehele kontrollküsimuse ette või taha veerg, kuhu lisatakse faas, mis hetkel tuleb küsimusele vastata. Veel soovitame hanke kontroll-lehele lisada küsimused hankelepingu täitmise kohta (nt kindlustuslepingu sõlmimine teatud aja jooksul peale hankelepingu sõlmimist, garantiikirja saamine peale hankelepingu sõlmimist jms). Lisaks tuleb audiitorite hinnangul kõik hankelepingu muudatused k.a hankelepinguga seotud isikute vahetus kontrollida JÜ hankeeksperdi poolt kohe pärast hankelepingu muudatuse toimumist, et veenduda muudatuse õiguspärasuses. 3. Juhise OP1 ptk 5.2 p 1 järgi olukordades, kus projektijuht ei nõustu MT korrigeerima mitteabikõlblike kulude osas või mitteabikõlblikud kulud on välja makstud või tegemist on RHSi rikkumisega, fikseerib JÜ spetsialist/JÜ hankespetsialist/JÜ vanemspetsialist rikkumise infosüsteemis ja teavitab koheselt tuvastatud mitteabikõlblikest kuludest JÜ valdkonnajuhti. Sama juhise peatüki 5.2 punkti 2 järgi JÜ valdkonnajuht analüüsib rikkumise asjaolusid, teavitab tuvastatud mitteabikõlblikest kuludest rakendusasutust (saadetakse RA-le memo). JÜ valdkonnajuht korraldab rikkumise registreerimise SFOSis. Auditi toimingute käigus läbiviidud kohtumisel selgitati audiitoritele, et punktis 1 nimetatud rikkumise infosüsteemi all on mõeldud SFOSi. Seega fikseerivad rikkumise infosüsteemis SFOS nii punktis 1 toodud spetsialistid kui ka punktis 2 toodud JÜ valdkonnajuht. Hetkel ei ole lõpuni selge, kes rikkumise SFOSis registreerib. Audiitorite hinnangul tuleb rikkumine SFOSis registreerida enne JÜ valdkonnajuhi vastavat analüüsi, st kes tuvastab, see registreerib ka rikkumise SFOSis. 17 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne 4. EIS-i programmiliste tegevuste (st käskkirjaliste omategevuste) toetuse andmise käskkirjad ja EIS-i enda koostatud erinevad juhised/juhendid sisaldavad aegunud asutuste nimesid ja mittekasutusel olevaid infosüsteeme. Auditi toimingute käigus selgus, et EIS-i programmiliste tegevuste toetuse andmise käskkirjad on uuendamata, viimastes on RÜ ja omategevuste elluviijateks endiselt EAS. Ka erinevates EIS-i enda juhistes/kordades on kasutusel lisaks EAS-le ka infosüsteemide nimesid, mida enam ei kasutata näiteks Navision, NAV kaart jne. Samuti on EISi JÜ töötajate ametijuhendid uuendamata, viimased sisaldavad viiteid EAS-le. Risk: Kui KA-le pole teada, millised üksused osalevad EIS-i kui elluviija tegevustes, eksisteerib risk, et TOK, kes on toetuste RÜ saab tehnilist abi ka töötajate osas, kes tegelikult osalevad EIS-i kui elluviija tegevustes. Kui hanke kontroll-lehelt puuduvad küsimused hankelepingu täitmise osas on oht, et hankelepingus sätestatud tingimused jäävad kontrollimata. Kui OP1 järgi fikseerivad rikkumise SFOSis nii rikkumise tuvastajad kui ka valdkonna juht, eksisteerib oht, et rikkumine jääb SFOSis registreerimata või ei registreerita rikkumist õigeaegselt. Soovitus: Soovitame P1-s välja tuua, et TOK (toetuse RÜ) osaleb ka EIS-i kui projekti elluviija tegevustes maksetaotluse koostajana. Lisaks soovitame EIS-i juhiseid ja kontroll-lehti täiendada vastavalt tähelepaneku punktides kirjeldatud viisil ning uuendada JÜ töötajate ametijuhendid. RÜ kommentaar: 1. Anname info edasi P1 muutjatele. 2. Oleme võtnud kasutusele KAMINa hanke kontroll-lehe 1:1-le ja ei soovi endale eraldi vormi teha. Sisulist probleemi sellest pole tekkinud. Meil sellised hanked praktiliselt puuduvad milles nõutakse kindlustuslepinguid või garantiikirju peale hankelepingu sõlmimist. Senise praktika põhjal on see risk väga väike, kuid tõhustame kontrolli lepingu muudatuste osas. 3. Jah nii ongi, et kaks inimest on sellega seotud. SFOSis käivad kõik rikkumised nii, et üks isik sisestab ja JÜ valdkonnajuht kinnitab (või kui ei nõustu sisuga, siis saadab tagasi). Siiski JÜ valdkonnajuht kinnitab rikkumise, tema ise kunagi ei sisesta. 4. EIS lühendit ei ole soovitud kasutada. Nimelühend alles lepitakse kokku. Lisaks on alates 15.08.2022 uus struktuur, mille raames ka kõiki kordasid muudetakse. Struktuurimuudatusest tulenev kordade muutmine on pikaajaline protsess, kordade muutmisega tahetakse aasta lõpuks valmis saada. Edasi hakatakse muutma juhendeid/vorme jne. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev RÜ-s: Kristo Kraanat, 90 päeva alates auditi lõpparuande kinnitamisest. KA kommentaar: Nõustume valdavalt auditi välja tooduga ning soovitame Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutusel puudused juhistes ja kontroll-lehtedel kõrvaldada (sh täiendada riigihangete kontroll-lehte hankelepingu tingimuste täitmise osaga ning tähistada, millised kontrollküsimused igas faasis tuleb ära täita) ning uuendada JÜ töötajate ametijuhendid. Leiame, et hankelepingute muudatused võib koheselt kontrollida, kuid need peavad saama kontrollitud hiljemalt hetkeks, kui välja on jäänud maksta 25%, mis on maksimaalne tagasinõudemäär rikkumise korral. Rakendusüksusel tuleb sealjuures pidada silmas muudatuse sisu, ulatust ja millised on muudatusega 18 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne seotud riskid. Näiteks tasub väikesemahuliste muudatuste puhul jälgida muudatuste koguväärtuse kumulatiivset kasvu, et tagada muudatuste sisuline kontroll, kui lubatud muudatuste koguväärtus hakkab täituma (nt RHS § 123 lg 1 p 1-is nimetatud 10 või 15 %). Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev KA-s: Valdkonna eksperdid, jooksvalt AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma esialgse tähelepaneku juurde. Punkti 2 osas audiitorid lisavad, et KAMIN riigihangete kontroll-lehe kontrollküsimuste sõnastust ei ole lubatud muuta, kuid RÜ võib oma tööprotseduurides või riigihangete kontroll-lehel täpsemalt kirjeldada, kuidas igale küsimusele vastavust kontrollitakse ja teha muid täiendusi abistamaks kontrollijat kontrolli läbiviimisel. Küsimusi võib RÜ-le sobivalt grupeerida (näiteks kavandatava eelkontrolli ulatuse ja fookuse järgi) ja nende järjekorda muuta ning küsimusi juurde lisada. Faaside kaupa hanke kontrollimine on kasutusel ainult EISis (st hanke aludokumentide kontrollist kuni HL täitmise kontrollini kasutatakse ühte ja sama kontroll-lehte) ja hanke kontroll-lehte kasutatakse ka projektide osas, kus toetuse saajad tulevad väljapoolt EISi. Seetõttu on AA hinnangul hanke KL täiendamine põhjendatud lisades kontroll-lehele nn abistava „faasi veeru“ kui ka küsimused HL täitmise kohta. Punkti 3 osas soovitame OP1 täiendada selliselt, et kõigile oleks üheselt arusaadav, mis on JÜ peaspetsialisti ja JÜ valdkonna juhi ülesanded SFOSis rikkumiste sisestamisel ja menetlemisel. 19 EIS-i kui RÜ juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit – lõpparuanne LISA 1 – Koondhinnang RÜ JKS-ile Põhinõue Kategooria I Kategooria II Kategooria III Kategooria IV Põhinõue 1. Ülesannete piisav lahusus ning piisavad süsteemid aruandluseks ja seireks X juhtudel, kui vastutav asutus usaldab ülesannete täitmise teisele asutusele Koondhinnang RÜ JKS-ile X 20  Hr Lauri Lugna Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus Meie 14.09.2022 nr 10-5/7373-1 [email protected] Juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditi lõpparuande edastamine Austatud härra Lugna Edastame Teile Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse kui rakendusüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditi lõpparuande nr JKS-51/2022. Lõpparuandesse on lisatud rakendusüksuse ja korraldusasutuse esitatud kommentaarid, mis sisaldavad tähtaegu auditi soovituste rakendamise osas. Aruandes toodud soovituste rakendamist hindab korraldusasutus. Lõpliku hinnangu soovituste elluviimisele annab auditeeriv asutus. Täname Teid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Siruli Finantskontrolli osakonna juhataja Auditeeriva asutuse juht Lisa: JKS auditi lõpparuanne (20 lehel) Sama: Hr Kristjan Järvan, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ([email protected]); Hr Martin Karro, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]); Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]). Ingrid Kuld 6113294 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272