Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsusele

Rahandusministeerium Teie: nr 1.1-26/5747-1, [email protected] RAM/23-1184/-1K Meie: 21.11.2023 nr 1.1-7/2114-1 Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsusele Austatud minister Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium edastas Tööinspektsioonile tutvumiseks avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsuse (ATS VTK) koos endapoolse kooskõlastuskirjaga. Tutvusime ATS VTK-ga ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) arvamusega ning käesolevaga teatame, et toetame algatust ning nõustume MKM poolt välja toodud märkuste ja täiendavate muutmisettepanekutega. Soovime omalt poolt aga juhtida tähelepanu veel kahele olulisele teemale, mida ATS VTK-s pole puudutatud, kuid mis haakuvad meie hinnangul VTK eesmärkidega. Nimelt on ATS VTK-s põhjendatud seaduse muutmise vajadust mh sellega, et ametiasutuse teenistujaid koheldakse täna ebavõrdselt ja riigi ressursse kasutatakse ebaotstarbekalt ehk probleemiks on osutunud samas ametiasutuses tööl olevate ametnike ja töötajate erinev kohtlemine, seda eelkõige tulenevalt neile kohalduvast erinevast õiguslikust regulatsioonist. Üheks ATS VTK-s püstitatud eesmärgiks on kaotada ära dubleerimised kahe erineva seaduse vahel, vähendada erisusi avaliku- ja eraõiguslike töösuhete administreerimisel ning tagada ametnikele töötajatega samaväärne õiguste kaitse. ATS VTK-s tuuakse ka välja, et avaliku teenistuse analüüsi tulemustest nähtub, et kõige suuremaks väljakutseks on ametnike ja töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine. Sestap puudub praktikas kohati vajadus nii rangelt ametnike ja töötajate eristamiseks. Seega on tekkinud vajadus vaadata üle teatud ATSi sätted, sealhulgas ametniku eetikat, avalikke- ja sisekonkursse, katseaega, arengu- ja hindamisvestlust, ametniku tähtajalist üleviimist, palgakorraldust ja teenistusest vabastamist puudutavad sätted. Kehtivas ATS-s on üheks teenistussuhte lõppemise aluseks teenistusest vabastamine distsiplinaarsüüteo eest (ATS § 94). Töötaja suhtes ei ole juba 2009. aasta 1. juulist alates, kui jõustus uus Töölepingu seadus (TLS), võimalik distsiplinaarkaristust kohaldada. Juhul kui tööandja soovib töölepingu üles öelda lepingulise kohustuse rikkumise tõttu, peab ta andma esmalt töötajale mõistliku tähtaja rikkumise lõpetamiseks (VÕS § 196 lg 2). Töötajale mõistliku tähtaja andmist rikkumise lõpetamiseks tuleb käsitleda koostoimes TLS § 88 lõikega 3, mille kohaselt tööandja võib töölepingu töötaja rikkumise või töövõime vähenemise tõttu üles öelda, kui ülesütlemisele on eelnenud hoiatus. Kui töötaja jätkab rikkumist, on tööandjal õigus leping üles öelda. Kuigi ATS käsiraamatus 1 on väide, nagu oleks töösuhte ja teenistussuhte lõpetamise alused kohustuste rikkumise tõttu sarnased, siis praktikas see paraku nii ei ole. Tööandjal on töötajale õigus (ja teatud juhtudel ka kohustus) teha töökohustuste rikkumise korral hoiatus ja nõuda seeläbi rikkumise lõpetamist ja enda käitumise parandamist. Hoiatus kui selline ei ole aga vaidlustatav (töötaja võib küll esitada vastuväited hoiatusele, kuid hoiatuse sisu ja põhjendatust hakatakse analüüsima alles töösuhte lõppemisele järgnenud töövaidluse raames, kui töötaja vaidlustab tööandjapoolset lepingu ülesütlemist). Teenistussuhtes saab ametnikule küll teha noomituse, kuid seda üksnes distsiplinaarmenetluse läbiviimise järgselt karistust määrates ning kuna noomitus on olemuselt 1 https://www.fin.ee/media/1977/download Mäealuse 2/3 / 12618 Tallinn / 626 9400 / [email protected] / www.ti.ee / www.tooelu.ee / iseteenindus.ti.ee Registrikood 70001969 karistus (erinevalt töösuhtes tehtavast hoiatusest), mis määratakse käskkirjaga, siis ka vaidlustatav. Lisaks saab noomituse määrata ametnikule alles pärast nõuetele vastava distsiplinaarmenetluse läbiviimist – see on aga ametiasutuse jaoks aja- ja ressursimahukas (nõuded distsiplinaarmenetlusele tulenevad seadusest 2 ). Ning lisaks võib juhtuda, et ametiasutus on distsiplinaarmenetluse läbiviimisel teinud olulise menetlusvea, mis toob endaga kaasa karistuse (olgu selleks siis noomituse määramine või rangeim karistus – teenistusest vabastamine) ebaseaduslikuks tunnistamise ja vaidlustatud käskkirja tühistamise – isegi, kui leiab kinnitamist, et süütegu, mida ametnikule ette heideti, tegelikult aset leidis. Teenistusest vabastamise käskkirja õigustühiseks tunnistamisel on aga endisel ametnikul õigus nõuda teenistusse ennistamist (töötaja puhul on selline õigus ametnikuga võrreldes oluliselt piiratum3) ja/või hüvitist4. Leiame, et ATS VTK-s toodud eesmärke arvesse võttes ei ole töötajate ja ametnike nii range eristamine teenistussuhte lõpetamisel mõistlik. Seega palume Rahandusministeeriumil ametniku distsiplinaarvastutust puudutav regulatsioon üle vaadata ja kaaluda teenistussuhte lõpetamise võimaldamist sarnaselt töölepingu seadusele, kus teenistuskohustuse rikkumise korral oleks ametiasutusel õigus (ja teatud juhtudel isegi kohustus) teha teenistujale hoiatus ning rikkumise jätkumise korral teenistussuhe lõpetada ehk tegemist ei oleks sellisel juhul mitte karistava meetmega vaid teenistussuhte lõpetamise ühe võimalusega, millele saab vaidluse korral anda hinnangu kohus. Tänasel kujul distsiplinaarmenetluse läbiviimine oleks Tööinspektsiooni hinnangul ilmselt põhjendatud vaid n-ö eriteenistuste puhul (kohtunikud, prokurörid, kohtutäiturid jt), kus see võib- olla vajalik, et tagada ametniku kohustuste järgimine või rehabiliteerida ametnikkonna maine ja avalikkuse huvi teenistuskohustuste järgimise vastu on kõrgem. Lisaks eeltoodule näeb kehtiv ATS ametnikule ette mitmeid tegevuspiiranguid. Kehtiv TLS võimaldab pooltel samuti sõlmida konkurentsipiirangu (§ 23: töösuhte ajal ja § 24: töösuhte lõppemise järgne) ning saladuse hoidmise kokkuleppeid. Kui teenistussuhte ajal on tegevuspiirangud mõistlikud ja asjakohased, siis ATS § 60 lg 5 sisuliselt kehtestab/sunnib ametnikule peale teenistussuhte järgse tegevuspiirangu: teenistusest vabastatud ametnik ei või ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates saada korruptsioonivastase seaduse § 7 lõike 1 punktide 2 ja 3 tähenduses seotud isikuks sellise eraõigusliku juriidilise isikuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. Seejuures mingit hüvitist sellise piirangu järgimise eest endisele ametnikule ette nähtud ei ole. Sisuliselt on nimetatud piirang võrreldav TLS § 24 sätestatud konkurentsipiiranguga, kuid ilma hüvitiseta. Riigikohus on leidnud oma praktikas, et kuna konkurentsikeeld on töötaja tegevusala või töökoha vaba valiku piiramine, peab selle eest makstava eritasu suurus olema õiglane ja kompenseerima töökohavaliku piirangut (RKTKo 3-2-1-14-05; nr 3- 2-1-115-05). Seega leiame, et Rahandusministeerium võiks kaaluda ametnikele sarnase hüvitusmehhanismi ettenägemist toimingupiirangu järgimise eest, nagu see on töölepingulises suhtes töötajate puhul võimalik (TLS § 24 kokkulepe), kuna taoline piirang võib oluliselt kitsendada ametniku valikuid uude töö- või teenistussuhtesse asumisel. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaire Saarep Peadirektor 2 Haldusorganil tuleb distsiplinaarmenetluse läbiviimisel lähtuda ka haldusmenetlust reguleerivatest sätetest ja haldusmenetluse põhimõtetest (vt RKHKo nr 3-3-1-46-12, p 22). Samas töötajate puhul on reeglid oluliselt lihtsamad ning menetlus sellest tulenevalt ka kiirem, mis on kasuks mõlemale poolele. Eksinu saab kiiresti hoiatuse kätte ja kui leiab, et tema õigusi rikuti lepingu hilisemalt ülesütlemisel, saab ka kohe kohtust kiiresti abi (ülesütlemise vaidlustamiseks peab pöörduma 30 kalendripäeva jooksul kohtusse, samas, kui ametnikul on võimalik tuvastusnõuet esitada 3 aastat (!). 3 TLS § 107 lg 3 kohaselt ei rahulda töövaidlusorgan tööandja taotlust töösuhe lõpetada, kui töötaja on ülesütlemise ajal rase või töötajal on õigus saada emapuhkust või töötaja on valitud töötajate esindajaks, välja arvatud juhul, kui mõlemapoolseid huve arvestades ei ole see mõistlikult võimalik. Samas ATS § 105 lg 4 sätestab, et ametnikul kes oli teenistusest vabastamise ajal rase, kellel on õigus emapuhkusele, isapuhkusele või lapsendajapuhkusele või kes kasvatab alla seitsmeaastast last, on õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral õigus hüvitise asemel nõuda vabastamise kohta antud haldusakti tühistamist, enda teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Ehk ATS ei näe ette võimalust teenistussuhet sellises olukorras üldse lõpetada vaid sisuliselt sunnib pooli teenistussuhet jätkama, sh olukorras, kus see pole poolte huve arvestades mõistlik (kohtuvaidlus pooli ilmselt ei lähenda/lepita, vaid pigem vastupidi). 4 Kui töövaidluses töövaidluskomisjon või kohus TLS § 109 hüvitise väljamõistmisel siiski kaaluvad töösuhte lõppemise asjaolusid ja praktikas sageli ka vähendatakse seadusega ettenähtud 3/12 kuu hüvitist, siis teenistusvaidluse korral kohtupraktikast praktiliselt hüvitise vähendamist ette ei tule. Samas ei maksa hüvitist mitte ametiasutus vaid riik (võrdluseks, töösuhtes mõistetakse hüvitis välja tööandjalt ehk n-ö tegelikult rikkujalt). 2 Teadmiseks: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Kairit Kuusemaa 5596 3175, [email protected] Ene Kivineem 5919 8107, [email protected] 3