Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta

Hr Mart Võrklaev Teie: 08.09.2023 nr 1.1-26/5747-1 Rahandusministeerium [email protected] Meie: 6.10.2023 nr 1-6/23-141/2 Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Austatud rahandusminister Täname Rahandusministeeriumi avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse (edaspidi VTK) arvamuse andmiseks saatmise eest. Valdavalt on VTKs kavandatavad avaliku teenistuse seaduse (ATS) muudatused arusaadavad, vajalikud ja põhjendatud. Riigikogu Kantseleil on VTK osas siiski mõned märkused ja ettepanekud, millega palume seaduseelnõu väljatöötamisel arvestada. 1. Palume tõsiselt kaaluda, kas VTK kavandatav muudatus 12, mis tuleneb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist ja millega soovitakse riigiasutuste juhtimise mobiilsemaks ja paindlikumaks muutmiseks muuta avaliku teenistuse osakonnajuhatajatele teenistussuhe tähtajaliseks, on põhjendatud ning võimalikud kaasnevad riskid maandatavad. 1.1. VTKs esitatud kujul jääb muudatuse vajadus ja küsimus, mis probleemi seeläbi lahendatakse, paraku selge selgituse ja vastuseta. 1.2. VTKst jääb ebaselgeks, kas muudatust kavandatakse vaid riigi ametiasutuste osakonnajuhatajate osas või see piirang laieneks ka asutuse muudele struktuuriüksuste juhtidele (VTK järgi on keskastme juhte kokku u 770, sh talituse või valdkonna juht, üksuse juht või muu juhataja) või ka riigi valitsusasutuste hallatavate asutuste juhtidele ja nende asejuhtidele/asetäitjatele. Eelnõu väljatöötamisel tuleb muudatusega seotud sihtrühm üheselt määratleda. 1.3. VTKs esitatud statistika kohaselt on avaliku teenistuse keskastmejuhtidest 30% oma praegusel ametikohal olnud üle 5 aasta, 9% üle 11 aasta ning 1% 20 ja rohkem aastat. Kusjuures 46% keskastmejuhtidest on ametikohal olnud 3–10 aastat ning 46% on oma ametikohal olnud alla 2 aasta. Arvestades asjakohast statistikat, ei nähtu sellest, et avalikus teenistuses oleks tõsine ja laialdane probleem liiga pikaaegsete ja n-ö mandunud keskastmejuhtidega. Nimetatud numbrid peegeldavad vastupidi küllaltki suurt mobiilsust ja isereguleeruvust. Ei ole ka esitatud andmeid, millest saaks üheselt järeldada, et üle viie või 10 aasta juhina samal teenistuskohal töötanud isik ei ole piisavalt paindlik, motiveeritud ja seisab riigiasutuse arengul ees. 1.4. VTKs ei ole analüüsitud võimalikke alternatiivseid ja leebemaid lahendusi keskastmejuhtide arendamiseks võrreldes osakonnajuhatajate või teiste keskastmejuhtide teenistussuhete tähtaegsusega. Näiteks võimalusi viia regulaarselt läbi juhtide atesteerimisi, keskastmejuhtide puhul valida tähtajalise üleviimise teise riigiasutusse, et seal kogemusi omandada (roteerumine), lõpetada teenistussuhe paindlikumalt tööandja ja teenistuja kokkuleppel vms.  2 1.5. VTKs on võimaliku keskastmejuhtide teenistussuhte tähtajana nähtud 5–10 aastat, kuid ei ole selgitatud, kas tegemist oleks asutuse juhi valikuga, kui pikaks perioodiks teenistustähtaeg määrata või sätestataks regulatsioon keskselt ja konkreetse tähtajaga ATSis. Oluline on tagada teenistujate võrdne kohtlemine vähemalt sama asutuse sees. 1.6. Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi koostamisse kaasatud sihtrühma hinnangul oleks see ajaraam (kuni 10 aastat) piisavalt pikk juhi visiooniks ja selle elluviimiseks ilma n-ö mandumiseta, teisalt aitab tähtaeg pakkuda juhile motivatsiooni pingutamiseks. Samas tõdetakse analüüsis, et kõige suurem probleem on hoopis keskastmejuhi rolli selguses ja ootustes. Seda küsimust aga VTKga ei adresseerita ega lahendata. 1.7. Rahandusministeeriumi 2023. a koostatud „Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsis“ on osundatud, et Eesti-suguse väikeriigi ametnikud peavad sageli katma väga laia vastutusala ning tundma seda üsna sügavalt. Sellise ekspertiisi omandamine võtab aega, mis teeb ametnikud mitmetes valdkondades raskesti asendatavateks. See omakorda lisab avaliku teenistuse dünaamikale mõningased piirid. Sageli on osakondade, talituste või muude nimetustega struktuuriüksuste juhid ka valdkonna süvateadmistega eksperdid, mitte pelgalt nn administraatorid või tippjuhtkonna juhiste elluviijad. Nende ametikohtade tähtaegseks muutmine võib tuua kaasa riigiteenistuse volatiilsuse, kuna teenistussuhte tähtajalisus võib tingida vähesema huvi samal ametikohal jätkata või ametikohale uuesti kandideerida. Pikaaegse kogemusega ametnike lahkumisega nõrgeneb avaliku sektori institutsionaalne mälu ja võimekus. Olukorras, mil riigiasutused näevad vaeva, et enda juurde meelitada ja organisatsioonis hoida oma ala tippspetsialiste, võib keskastmejuhtide tähtaegsuse nõude õigusnormi kehtestamine vähendada asutuse atraktiivsust ja selles töötamise motivatsiooni. 1.8. VTK kohaselt on keskastmejuhte kokku u 770. Neile ameti- ja töökohtadele kõigile tähtajalise teenistussuhte regulatsiooni kohaldamine tõstab märkimisväärselt nii riigiasutuste personalitöötajate ja avalike konkursside läbiviijate töökoormust ning toob kaasa arvestatavad kulud. Vastava muudatuse rakendamiseks nähakse seaduseelnõu väljatöötamisel tõenäoliselt ette ka vastavad üleminekusätted, mis võivad tuua kaasa olukorra, kus korraga saabub suure hulga keskastme juhtide teenistustähtaja lõpp ja tuleb korraldada uued konkursid. Seda riski on VTKs põgusalt adresseeritud, kuid ei ole selgitatud, kas muudatus on kavandatava eesmärgiga võrreldes proportsionaalne meede. Seaduseelnõu väljatöötamisel tuleb kavandatava muudatuse osas esmalt viia läbi proportsionaalsuse test. 1.9. Ka avaliku teenistuse arendamise analüüsis on viidatud keskastmejuhtide töösuhete tähtajalisuse regulatsiooni riskidele, osundades, et võimalik muudatus peab olema toetatud tugimeetmete jõustamisega juhtide arendamiseks ja mobiilsuse tagamiseks, ilma milleta on märkimisväärne risk ametikoha atraktiivsusele. Teisalt võib tähtajalisus kaasa tuua oluliselt suureneva halduskoormuse personali standardprotsessides nagu värbamine, mistõttu on olulisel kohal optimaalsed personalitöö protsessid, näiteks keskne värbamisteenus ja seda toetavad IT- lahendused. Neid võimalikke lahendusi tuleb seaduseelnõu väljatöötamisel kaaluda. 1.10. Olukorras, kus asutuse või teenistuskoha spetsiifika nõuab väga detailseid valdkonnateadmisi, võib olla konkurents samale juhi kohale madal ehk tõenäoliselt senine juht valitakse kandideerides uueks tähtajaks uuesti ametisse. Seetõttu võib olla tegemist näiliku avaliku konkursiga. Sellistel juhtudel keskastmejuhi teenistustähtaja saabumisel kohustusliku konkursi korraldamine ning selleks riigiasutuste töö- ja rahalise ressursi kasutus ei ole mõistlik. Võimalike juhtide tähtaegsuse nõuete sätestamise puhul tuleks mõelda, kas üldse taolist üldist regulatsiooni kehtestada (proportsionaalsuskontroll) või võiks mõelda ka juhi rollist tulenevatele erandite seadmisele.  3 2. VTKs nähakse ette, et sarnaselt töölepingu seadusega (TLS) muudetakse ATS § 39 (VTKs on ekslikult viidatud ATS §-le 38) ületunnitöö hüvitamisel kehtivat korda selliselt, et ületunnitöö hüvitamisel eelistatakse esmalt vaba aja andmist, kuid säilib võimalus hüvitada ületunnitöö rahas. Senise ATSi regulatsiooni muutmisel tuleb järgida, et teenistujate õigused ei muutuks kavandatava muudatusega veelgi vähem kaitstuks. Paraku on riigiasutustes kokkuhoiumeetmetena pea iga-aastaselt koondatud ametnikke, kelle ülesanded jagatakse teiste ametnike vahel ära. Ametnike ülesannete maht on seeläbi järjepidevalt suurenenud. Ajuti tuleb poliitilistest või muudest kiireloomulistest vajadustest tulenevalt lahendada kiirelt mõni küsimus, töötada välja seaduseelnõu või muu õigusakti eelnõu, mis hüppeliselt kasvatab töökoormust ja seeläbi toob ametnikele kaasa mahuka ületunnitöö. Osade ametnike puhul võib töökoormus riigiasutustes olla pidevalt üle normtööaja, mis ei võimalda tööandja pakutava vaba aja võtmist, kuna selle võrra kuhjuks tegemata tööülesannete ring veelgi. Ka kehtiva ATSi järgi on praktikas eelistatud ületunnitöö hüvitamist vabas ajas, mis aga tekitab ebaõiglust niigi ülekoormatud ametnikega, kui neile ei hüvitata ületunnitööd ka rahaliselt. Kui ATS §-s 39 sätestada senine praktika selgesõnaliselt sarnaselt TLSiga, siis on tööandjal veelgi lihtsam keelduda ülekoormatud ametnikele isikliku aja arvelt ületundide tegemise rahalisest hüvitamisest. Ehk võiks kaaluda alternatiivina lahendust, kus sätestataks, et kui teenistuja ei saa näiteks kahe nädala jooksul täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses vältimatute töökohustuste tõttu kasutama asuda, siis hüvitatakse ületunnitöö tegemine teenistujale rahaliselt. 3. VTK kohaselt täpsustatakse ATS § 33 tähtajalise üleviimise juures ühe ametiasutuse sees ja ametiasutuste vahel liikumist ameti- ja töökoha vahel. VTK kohaselt saab töötaja roteeruda ametniku kohale, kui ta on võetud tööle avaliku konkursiga. Sel juhul tuleb ametiasutusel säilitada värbamisdokumendid. Palume eelnõu väljatöötamisel selle rakendussätetes reguleerida, kui pikalt tuleb säilitada värbamisdokumente. 4. Selgituses ei ole selgelt viidatud kas nn roteerumine on edaspidi võimalik ka näiteks riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse vahel või ikkagi eri tasandi avalik- õiguslike institutsioonide vahel on kavandatavate muudatustega samuti roteerumine võimatu. 5. VTK järgi kavandatakse ATS § 61 muutmist, tuues sätte kohaldamisalasse, mis puudutab palgakomponente ja palga vähendamise aluseid, ka ametiasutuse töötajad, et tagada võrdne kohtlemine ametiasutuse sees. Muudatuse tulemusena kohalduvad seaduses sätestatud palgakomponendid ja muutuvpalga piirmäär edaspidi ka ametiasutuse töötajatele. Muudatuse eesmärk on eelarve kasutamise läbipaistvus. Muudatus on aga mõnevõrra vastuolus VTK esimese ja ilmselt eelistatud lahendusega, mis näeb ette muuta kehtivat ATSi, ühtlustades ATSi ja TLSi sätted TLSi suunas. VTK mõjude peatükis 11 on märgitud ka, et ATSi järgi on ametnike teenistusülesanded suurema mõju ja vastutusega, mistõttu ei tohiks nad palgapositsioonil olla kehvemas seisus kui töötajad, kelle töö peaks avaliku võimu teostamist vaid toetama. See väide pigem toetaks lahendust, kus vastavas osas võiks laiendada ametnikele TLSi töötajate palga tasustamise regulatsiooni. Kehtiva ATSi § 61 lõike 6 kohaselt ei maksa ametiasutus ametnikule sellist lisatasu või toetust, mille maksmine ei tulene seadusest. TLSis töötajate osas aga taolist kitsendust sätestatud ei ole. Seega jäävad ametiasutuse töötajad võrreldes kehtiva seadusega kavandatavate muudatustega õiguslikult halvemasse olukorda. Kavandatav muudatus on arusaadav, kuid eelnõu väljatöötamisel tuleb sellega kaasnevaid mõjusid põhjalikumalt selgitada. Märgime lisaks, et igal riigiasutusel on oma eelarve, mis seab niigi piirid teenistujatele (ametnikele ja töötajatele) lisatasude või toetuste maksmiseks. Riigikogu Kantselei palgajuhendis on ka praegu sätestatud, et ametnikke ja töötajaid koheldakse vastavas osas võrdselt.  4 6. VTKga kavandatakse muuta ATS § 65, mis näeb ette ametiasutuse palkade avalikustamise. Toetame põhimõtteliselt lahendust, et kõigi teenistujate palgad avalikustatakse, kuid palume seda võimalusel teha mitteisikustatud kujul. Ka mitteisikustatud palgaandmed aitavad tagada eelarve kasutamise läbipaistvuse. 7. VTKs on ATS § 102 kavandatava muudatuse osas selgitatud, et seadust täiendatakse hüvitise maksmise võimalusega teenistusest vabastamise korral. ATS § 102 käsitleb teenistusest vabastamist koondamise korral ja nn koondamishüvitise maksmist. Kavandatava muudatuse selgitusest ei selgu, kas nimetatud hüvitist võib maksta kumulatiivselt koondamishüvitisega või oleks teenistusest vabastamise hüvitis kohaldatav ka muudel juhtudel, sealhulgas ametniku soovil teenistussuhte lõpetamisel. Eelnõu väljatöötamisel tuleks regulatsiooni ulatus selgelt sätestada. Lisaks märgime, et lahkumishüvitise regulatsiooni seadusesse lisamine võib tekitada teenistujatel ootust, et seda ka alati makstakse. Näiteks kui sama teenistusgrupi teenistujale on ametiasutusest lahkumisel hüvitist makstud, võib see teine teenistuja esitada lahkumisel vastava nõude. See on lisakoormaks asutuse eelarvele. VTKst ei selgu, kas see on praktikas olnud reaalselt probleem, et töötajatele töölepingu lõpetamisel lahkumishüvitist makstakse ja ametnikele ei võimalda ATS maksta (kuigi teenistussuhte kestuse ajal saab ametnikele maksta näiteks preemiat). VTKs ei ole ka selgitatud, kas regulatsiooni on vaja tippametnike lahkumisel makstava hüvitise seadustamiseks. 8. VTKs on alternatiivse lahendusena ATSi sätete muutmisele (ühtlustades ATSi ja töölepingu seaduse sätteid TLSi suunas) nähtud ette võimalus viia läbi laiem avaliku teenistuse reform, millega võtta avalikus teenistuses terviklikult kasutusse töölepingud, jättes avaliku teenistuse väärtuspõhimõtteid tagavad sätted eraldi seadusesse (kas ATSi või luua riigiteenistujate seadus). VTK järgi oleks taolise suuremahulise reformi eesmärgiks kaotada ära dubleerimised kahe erineva seaduse vahel, vähendada erisusi avaliku- ja eraõiguslike töösuhete administreerimisel ning tagada ametnikele töötajatega samaväärne õiguste kaitse. Leiame, et tegemist oleks väga suuremahulise ja olulise mõjuga muudatusega, mis vajaks esmalt kontseptuaalselt selgelt läbi mõtlemist, võimalike riskide ja kasutegurite kaardistamist. Ametnike erilise rolli ja osatähtsuse vähendamine vajab kaalukaid argumente. Olukorras, kus samaaegselt tuleks ka muudatuse järel navigeerida erinevate seaduste vahel (TLS ja ATS või riigiteenistujate seadus), ei pruugi muudatuse järel olulist õigusselgust saavutada. Lisaks kahtleme lahenduses, millega saaks avaliku võimu volituse anda mitte isikuliselt konkreetsele teenistujale, vaid ametikoha põhiselt, kus määratakse ära avaliku võimu volitust eeldavad tegevused. Seda käsitlust ei ole VTKs õiguslikult analüüsitud ega põhjendatud. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Antero Habicht direktor Olivia Taluste 631 6507 [email protected] Urve Sinisaar 631 6328 [email protected] Hr Mart Võrklaev Teie: 08.09.2023 nr 1.1-26/5747-1 Rahandusministeerium [email protected] Meie: 6.10.2023 nr 1-6/23-141/2 Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Austatud rahandusminister Täname Rahandusministeeriumi avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse (edaspidi VTK) arvamuse andmiseks saatmise eest. Valdavalt on VTKs kavandatavad avaliku teenistuse seaduse (ATS) muudatused arusaadavad, vajalikud ja põhjendatud. Riigikogu Kantseleil on VTK osas siiski mõned märkused ja ettepanekud, millega palume seaduseelnõu väljatöötamisel arvestada. 1. Palume tõsiselt kaaluda, kas VTK kavandatav muudatus 12, mis tuleneb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist ja millega soovitakse riigiasutuste juhtimise mobiilsemaks ja paindlikumaks muutmiseks muuta avaliku teenistuse osakonnajuhatajatele teenistussuhe tähtajaliseks, on põhjendatud ning võimalikud kaasnevad riskid maandatavad. 1.1. VTKs esitatud kujul jääb muudatuse vajadus ja küsimus, mis probleemi seeläbi lahendatakse, paraku selge selgituse ja vastuseta. 1.2. VTKst jääb ebaselgeks, kas muudatust kavandatakse vaid riigi ametiasutuste osakonnajuhatajate osas või see piirang laieneks ka asutuse muudele struktuuriüksuste juhtidele (VTK järgi on keskastme juhte kokku u 770, sh talituse või valdkonna juht, üksuse juht või muu juhataja) või ka riigi valitsusasutuste hallatavate asutuste juhtidele ja nende asejuhtidele/asetäitjatele. Eelnõu väljatöötamisel tuleb muudatusega seotud sihtrühm üheselt määratleda. 1.3. VTKs esitatud statistika kohaselt on avaliku teenistuse keskastmejuhtidest 30% oma praegusel ametikohal olnud üle 5 aasta, 9% üle 11 aasta ning 1% 20 ja rohkem aastat. Kusjuures 46% keskastmejuhtidest on ametikohal olnud 3–10 aastat ning 46% on oma ametikohal olnud alla 2 aasta. Arvestades asjakohast statistikat, ei nähtu sellest, et avalikus teenistuses oleks tõsine ja laialdane probleem liiga pikaaegsete ja n-ö mandunud keskastmejuhtidega. Nimetatud numbrid peegeldavad vastupidi küllaltki suurt mobiilsust ja isereguleeruvust. Ei ole ka esitatud andmeid, millest saaks üheselt järeldada, et üle viie või 10 aasta juhina samal teenistuskohal töötanud isik ei ole piisavalt paindlik, motiveeritud ja seisab riigiasutuse arengul ees. 1.4. VTKs ei ole analüüsitud võimalikke alternatiivseid ja leebemaid lahendusi keskastmejuhtide arendamiseks võrreldes osakonnajuhatajate või teiste keskastmejuhtide teenistussuhete tähtaegsusega. Näiteks võimalusi viia regulaarselt läbi juhtide atesteerimisi, keskastmejuhtide puhul valida tähtajalise üleviimise teise riigiasutusse, et seal kogemusi omandada (roteerumine), lõpetada teenistussuhe paindlikumalt tööandja ja teenistuja kokkuleppel vms.  2 1.5. VTKs on võimaliku keskastmejuhtide teenistussuhte tähtajana nähtud 5–10 aastat, kuid ei ole selgitatud, kas tegemist oleks asutuse juhi valikuga, kui pikaks perioodiks teenistustähtaeg määrata või sätestataks regulatsioon keskselt ja konkreetse tähtajaga ATSis. Oluline on tagada teenistujate võrdne kohtlemine vähemalt sama asutuse sees. 1.6. Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi koostamisse kaasatud sihtrühma hinnangul oleks see ajaraam (kuni 10 aastat) piisavalt pikk juhi visiooniks ja selle elluviimiseks ilma n-ö mandumiseta, teisalt aitab tähtaeg pakkuda juhile motivatsiooni pingutamiseks. Samas tõdetakse analüüsis, et kõige suurem probleem on hoopis keskastmejuhi rolli selguses ja ootustes. Seda küsimust aga VTKga ei adresseerita ega lahendata. 1.7. Rahandusministeeriumi 2023. a koostatud „Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsis“ on osundatud, et Eesti-suguse väikeriigi ametnikud peavad sageli katma väga laia vastutusala ning tundma seda üsna sügavalt. Sellise ekspertiisi omandamine võtab aega, mis teeb ametnikud mitmetes valdkondades raskesti asendatavateks. See omakorda lisab avaliku teenistuse dünaamikale mõningased piirid. Sageli on osakondade, talituste või muude nimetustega struktuuriüksuste juhid ka valdkonna süvateadmistega eksperdid, mitte pelgalt nn administraatorid või tippjuhtkonna juhiste elluviijad. Nende ametikohtade tähtaegseks muutmine võib tuua kaasa riigiteenistuse volatiilsuse, kuna teenistussuhte tähtajalisus võib tingida vähesema huvi samal ametikohal jätkata või ametikohale uuesti kandideerida. Pikaaegse kogemusega ametnike lahkumisega nõrgeneb avaliku sektori institutsionaalne mälu ja võimekus. Olukorras, mil riigiasutused näevad vaeva, et enda juurde meelitada ja organisatsioonis hoida oma ala tippspetsialiste, võib keskastmejuhtide tähtaegsuse nõude õigusnormi kehtestamine vähendada asutuse atraktiivsust ja selles töötamise motivatsiooni. 1.8. VTK kohaselt on keskastmejuhte kokku u 770. Neile ameti- ja töökohtadele kõigile tähtajalise teenistussuhte regulatsiooni kohaldamine tõstab märkimisväärselt nii riigiasutuste personalitöötajate ja avalike konkursside läbiviijate töökoormust ning toob kaasa arvestatavad kulud. Vastava muudatuse rakendamiseks nähakse seaduseelnõu väljatöötamisel tõenäoliselt ette ka vastavad üleminekusätted, mis võivad tuua kaasa olukorra, kus korraga saabub suure hulga keskastme juhtide teenistustähtaja lõpp ja tuleb korraldada uued konkursid. Seda riski on VTKs põgusalt adresseeritud, kuid ei ole selgitatud, kas muudatus on kavandatava eesmärgiga võrreldes proportsionaalne meede. Seaduseelnõu väljatöötamisel tuleb kavandatava muudatuse osas esmalt viia läbi proportsionaalsuse test. 1.9. Ka avaliku teenistuse arendamise analüüsis on viidatud keskastmejuhtide töösuhete tähtajalisuse regulatsiooni riskidele, osundades, et võimalik muudatus peab olema toetatud tugimeetmete jõustamisega juhtide arendamiseks ja mobiilsuse tagamiseks, ilma milleta on märkimisväärne risk ametikoha atraktiivsusele. Teisalt võib tähtajalisus kaasa tuua oluliselt suureneva halduskoormuse personali standardprotsessides nagu värbamine, mistõttu on olulisel kohal optimaalsed personalitöö protsessid, näiteks keskne värbamisteenus ja seda toetavad IT- lahendused. Neid võimalikke lahendusi tuleb seaduseelnõu väljatöötamisel kaaluda. 1.10. Olukorras, kus asutuse või teenistuskoha spetsiifika nõuab väga detailseid valdkonnateadmisi, võib olla konkurents samale juhi kohale madal ehk tõenäoliselt senine juht valitakse kandideerides uueks tähtajaks uuesti ametisse. Seetõttu võib olla tegemist näiliku avaliku konkursiga. Sellistel juhtudel keskastmejuhi teenistustähtaja saabumisel kohustusliku konkursi korraldamine ning selleks riigiasutuste töö- ja rahalise ressursi kasutus ei ole mõistlik. Võimalike juhtide tähtaegsuse nõuete sätestamise puhul tuleks mõelda, kas üldse taolist üldist regulatsiooni kehtestada (proportsionaalsuskontroll) või võiks mõelda ka juhi rollist tulenevatele erandite seadmisele.  3 2. VTKs nähakse ette, et sarnaselt töölepingu seadusega (TLS) muudetakse ATS § 39 (VTKs on ekslikult viidatud ATS §-le 38) ületunnitöö hüvitamisel kehtivat korda selliselt, et ületunnitöö hüvitamisel eelistatakse esmalt vaba aja andmist, kuid säilib võimalus hüvitada ületunnitöö rahas. Senise ATSi regulatsiooni muutmisel tuleb järgida, et teenistujate õigused ei muutuks kavandatava muudatusega veelgi vähem kaitstuks. Paraku on riigiasutustes kokkuhoiumeetmetena pea iga-aastaselt koondatud ametnikke, kelle ülesanded jagatakse teiste ametnike vahel ära. Ametnike ülesannete maht on seeläbi järjepidevalt suurenenud. Ajuti tuleb poliitilistest või muudest kiireloomulistest vajadustest tulenevalt lahendada kiirelt mõni küsimus, töötada välja seaduseelnõu või muu õigusakti eelnõu, mis hüppeliselt kasvatab töökoormust ja seeläbi toob ametnikele kaasa mahuka ületunnitöö. Osade ametnike puhul võib töökoormus riigiasutustes olla pidevalt üle normtööaja, mis ei võimalda tööandja pakutava vaba aja võtmist, kuna selle võrra kuhjuks tegemata tööülesannete ring veelgi. Ka kehtiva ATSi järgi on praktikas eelistatud ületunnitöö hüvitamist vabas ajas, mis aga tekitab ebaõiglust niigi ülekoormatud ametnikega, kui neile ei hüvitata ületunnitööd ka rahaliselt. Kui ATS §-s 39 sätestada senine praktika selgesõnaliselt sarnaselt TLSiga, siis on tööandjal veelgi lihtsam keelduda ülekoormatud ametnikele isikliku aja arvelt ületundide tegemise rahalisest hüvitamisest. Ehk võiks kaaluda alternatiivina lahendust, kus sätestataks, et kui teenistuja ei saa näiteks kahe nädala jooksul täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses vältimatute töökohustuste tõttu kasutama asuda, siis hüvitatakse ületunnitöö tegemine teenistujale rahaliselt. 3. VTK kohaselt täpsustatakse ATS § 33 tähtajalise üleviimise juures ühe ametiasutuse sees ja ametiasutuste vahel liikumist ameti- ja töökoha vahel. VTK kohaselt saab töötaja roteeruda ametniku kohale, kui ta on võetud tööle avaliku konkursiga. Sel juhul tuleb ametiasutusel säilitada värbamisdokumendid. Palume eelnõu väljatöötamisel selle rakendussätetes reguleerida, kui pikalt tuleb säilitada värbamisdokumente. 4. Selgituses ei ole selgelt viidatud kas nn roteerumine on edaspidi võimalik ka näiteks riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse vahel või ikkagi eri tasandi avalik- õiguslike institutsioonide vahel on kavandatavate muudatustega samuti roteerumine võimatu. 5. VTK järgi kavandatakse ATS § 61 muutmist, tuues sätte kohaldamisalasse, mis puudutab palgakomponente ja palga vähendamise aluseid, ka ametiasutuse töötajad, et tagada võrdne kohtlemine ametiasutuse sees. Muudatuse tulemusena kohalduvad seaduses sätestatud palgakomponendid ja muutuvpalga piirmäär edaspidi ka ametiasutuse töötajatele. Muudatuse eesmärk on eelarve kasutamise läbipaistvus. Muudatus on aga mõnevõrra vastuolus VTK esimese ja ilmselt eelistatud lahendusega, mis näeb ette muuta kehtivat ATSi, ühtlustades ATSi ja TLSi sätted TLSi suunas. VTK mõjude peatükis 11 on märgitud ka, et ATSi järgi on ametnike teenistusülesanded suurema mõju ja vastutusega, mistõttu ei tohiks nad palgapositsioonil olla kehvemas seisus kui töötajad, kelle töö peaks avaliku võimu teostamist vaid toetama. See väide pigem toetaks lahendust, kus vastavas osas võiks laiendada ametnikele TLSi töötajate palga tasustamise regulatsiooni. Kehtiva ATSi § 61 lõike 6 kohaselt ei maksa ametiasutus ametnikule sellist lisatasu või toetust, mille maksmine ei tulene seadusest. TLSis töötajate osas aga taolist kitsendust sätestatud ei ole. Seega jäävad ametiasutuse töötajad võrreldes kehtiva seadusega kavandatavate muudatustega õiguslikult halvemasse olukorda. Kavandatav muudatus on arusaadav, kuid eelnõu väljatöötamisel tuleb sellega kaasnevaid mõjusid põhjalikumalt selgitada. Märgime lisaks, et igal riigiasutusel on oma eelarve, mis seab niigi piirid teenistujatele (ametnikele ja töötajatele) lisatasude või toetuste maksmiseks. Riigikogu Kantselei palgajuhendis on ka praegu sätestatud, et ametnikke ja töötajaid koheldakse vastavas osas võrdselt.  4 6. VTKga kavandatakse muuta ATS § 65, mis näeb ette ametiasutuse palkade avalikustamise. Toetame põhimõtteliselt lahendust, et kõigi teenistujate palgad avalikustatakse, kuid palume seda võimalusel teha mitteisikustatud kujul. Ka mitteisikustatud palgaandmed aitavad tagada eelarve kasutamise läbipaistvuse. 7. VTKs on ATS § 102 kavandatava muudatuse osas selgitatud, et seadust täiendatakse hüvitise maksmise võimalusega teenistusest vabastamise korral. ATS § 102 käsitleb teenistusest vabastamist koondamise korral ja nn koondamishüvitise maksmist. Kavandatava muudatuse selgitusest ei selgu, kas nimetatud hüvitist võib maksta kumulatiivselt koondamishüvitisega või oleks teenistusest vabastamise hüvitis kohaldatav ka muudel juhtudel, sealhulgas ametniku soovil teenistussuhte lõpetamisel. Eelnõu väljatöötamisel tuleks regulatsiooni ulatus selgelt sätestada. Lisaks märgime, et lahkumishüvitise regulatsiooni seadusesse lisamine võib tekitada teenistujatel ootust, et seda ka alati makstakse. Näiteks kui sama teenistusgrupi teenistujale on ametiasutusest lahkumisel hüvitist makstud, võib see teine teenistuja esitada lahkumisel vastava nõude. See on lisakoormaks asutuse eelarvele. VTKst ei selgu, kas see on praktikas olnud reaalselt probleem, et töötajatele töölepingu lõpetamisel lahkumishüvitist makstakse ja ametnikele ei võimalda ATS maksta (kuigi teenistussuhte kestuse ajal saab ametnikele maksta näiteks preemiat). VTKs ei ole ka selgitatud, kas regulatsiooni on vaja tippametnike lahkumisel makstava hüvitise seadustamiseks. 8. VTKs on alternatiivse lahendusena ATSi sätete muutmisele (ühtlustades ATSi ja töölepingu seaduse sätteid TLSi suunas) nähtud ette võimalus viia läbi laiem avaliku teenistuse reform, millega võtta avalikus teenistuses terviklikult kasutusse töölepingud, jättes avaliku teenistuse väärtuspõhimõtteid tagavad sätted eraldi seadusesse (kas ATSi või luua riigiteenistujate seadus). VTK järgi oleks taolise suuremahulise reformi eesmärgiks kaotada ära dubleerimised kahe erineva seaduse vahel, vähendada erisusi avaliku- ja eraõiguslike töösuhete administreerimisel ning tagada ametnikele töötajatega samaväärne õiguste kaitse. Leiame, et tegemist oleks väga suuremahulise ja olulise mõjuga muudatusega, mis vajaks esmalt kontseptuaalselt selgelt läbi mõtlemist, võimalike riskide ja kasutegurite kaardistamist. Ametnike erilise rolli ja osatähtsuse vähendamine vajab kaalukaid argumente. Olukorras, kus samaaegselt tuleks ka muudatuse järel navigeerida erinevate seaduste vahel (TLS ja ATS või riigiteenistujate seadus), ei pruugi muudatuse järel olulist õigusselgust saavutada. Lisaks kahtleme lahenduses, millega saaks avaliku võimu volituse anda mitte isikuliselt konkreetsele teenistujale, vaid ametikoha põhiselt, kus määratakse ära avaliku võimu volitust eeldavad tegevused. Seda käsitlust ei ole VTKs õiguslikult analüüsitud ega põhjendatud. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Antero Habicht direktor Olivia Taluste 631 6507 [email protected] Urve Sinisaar 631 6328 [email protected]