Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta

Rahandusministeerium Teie: 08.09.2023 nr RAM/23-1184/01-1K Meie: 10.10.2023 nr 7-2/23-01715-2 Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Austatud minister Esitasite kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse (VTK). VTK kohaselt on ühtsema ja paindlikuma avaliku teenistuse töökultuuri ja -õiguse saavutamiseks vaja avaliku teenistuse seadus (ATS) ajakohastada. Selleks pakub VTK kaks võimalust: kas muuta kehtivat ATSi, ühtlustades ATSi ja töölepingu seaduse (TLS) sätteid TLSi suunas, vähendades dubleerimist ja laiendades mõningaid ATSi sätteid ametiasutuse töötajatele, tagamaks avaliku teenistuse väärtuspõhimõtete ühtlase rakendamise, või viia ellu laiem avaliku teenistuse reform, millega võtta avalikus teenistuses terviklikult kasutusse töölepingud, jättes avaliku teenistuse väärtuspõhimõtteid (nii eelarve, eetika kui ka avaliku võimu volituste normide osas) tagavad sätted eraldi seadusesse. Toetame laiema avaliku teenistuse reformi elluviimist. Selgitame alljärgnevalt oma seisukohta. 1. aprillil 2013. aastal jõustunud avaliku teenistuse seadusega sooviti tagada efektiivne, paindlik, avatud, läbipaistev ja jätkusuutlik avalik teenistus ning pädevad, usaldusväärsed, tulemustele orienteeritud ja motiveeritud ametnikud. Võrreldes varem kehtinud seadusega kehtestati muu hulgas uus ja kitsam ametniku definitsioon ja avaliku konkursi nõue avaliku teenistuse ametikohtadele, loodi uus ametnike hindamis- ja palgasüsteem, kaotati ametnike pensionid ja staažitasud. Samas nähti ette võimalus töötada ametiasutuses ka töölepingu alusel sellisel ametikohal, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Seaduse vastuvõtmise ajal olid uue ATSiga kaasnenud muudatused asjakohased ja vajalikud, kuid praeguseks on kehtiv seadus vananenud ja ei toeta head riigivalitsemist. Märgime, et alates ATSi jõustumisest 2013. a on ümbritsev keskkond, sh tööjõuturg väga oluliselt muutunud, eeldades paindlikkust ja võimet kiiresti kohaneda. Kehtiv seadus sellist paindlikkust ei toeta. Eriti selgelt on kehtiva regulatsiooni jäikus välja joonistunud viimaste aastate sise- ja väliskeskkonnast tulenevate mõjude taustal, nt vajadus Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi elluviimiseks kiirelt ümber korraldada ministeeriumide valitsemisalad, vajadus kiirelt reageerida erinevatele kriisidele (nt sõda Ukrainas, energiakriis), ja eespool Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 70004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee nimetatud näidetega kaasnev vajadus teenistujate kiireks ja paindlikuks liikumiseks asutuste vahel. Samuti olid ATSi reeglid 2020. a koroonakriisi alguses takistuseks kogu ühiskonda tabanud komplekskriisi efektiivsel lahendamisel, kus sisuliste teemade lahendamise kõrvalt kulus ebamõistlikult palju aega Riigikantselei ja teiste valitsusasutuste vahelisteks formaalsusteks ja kokkulepete sõlmimiseks, et kaasata kriisi lahendamiseks vajalik kompetents. Samuti on praktikas osutunud probleemiks ametnike ja töötajate eristamine. Erisused tekitavad probleeme ühtse organisatsioonikultuuri juurutamisel ja põhjustavad täiendavat bürokraatiat ning kasvatavad administratiivse töö mahtu, mis kaasneb igapäevaselt kahe seaduse paralleelse rakendamisega teenistusse võtmisel, teenistussuhte kestel ning teenistussuhte lõpetamisel. Lisaks ei ole riigi ametiasutuse ametniku ja töötaja staatuse eristamine alati kooskõlas ATSi eesmärkidega. Näiteks, kuigi seaduse palgaregulatsiooni üks eesmärke on tagada mõistlik ja piiritletud riigieelarve kasutamine, kohaldub seaduse regulatsioon vaid ametnikele, mitte aga samuti riigieelarvelist töötasu saavatele ametiasutuste töötajatele. Need on vaid üksikud näited lisaks konkreetsetele probleemidele, mille lahendamiseks ATSis oleme teinud varem ettepanekuid (näiteks Riigikantselei 13. oktoobri 2017. a kiri nr 7-2/17- 01776-2 ja 29. oktoobri 2021. a kiri nr 11-10/21-02339-1) ja mida seni kahjuks arvestatud ei ole, kuid mis praeguses VTKs osaliselt kajastuvad. Nagu nähtub ka VTKst, on Rahandusministeerium käesoleval aastal koostöös Justiitsministeeriumi, Riigikantselei ja avaliku teenistuse ekspertide ning teiste valdkondade spetsialistidega juba analüüsinud avaliku teenistuse ajakohastamise vajadusi ja võimalusi. Avaliku teenistuse analüüsi tulemustest nähtub, et kõige suuremaks väljakutseks on ametnike ja töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine. Analüüsis on jõutud järeldusele, et praktikas kohati puudub vajadus nii rangelt ametnikke ja töötajaid eristada, seetõttu tuleks üle vaadata ATSi sätted, sealhulgas ametniku eetikat, avalikke ja sisekonkursse, katseaega, arengu- ja hindamisvestlust, ametniku tähtajalist üleviimist, palgakorraldust, teenistusstaaži ja teenistusest vabastamist puudutavad sätted. Lisaks on VTKs esile toodud probleemid ka ametnike ja töötajate erineva kohtlemisega tööaja arvestamisel (valveaeg, ületunnitöö, töö ööajal ja riigipühal), samuti vajadus muuta kehtivat ATSi seoses Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi ülesannetega kehtestada kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks kahekordne ametiaeg ning muuta osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks ning kehtestada avalikus sektoris 2027. aastaks alampalgaks 60% mediaanpalgast. Ühtlasi juhime tähelepanu, et käesoleva aasta maikuus Eesti Tööandjate Keskliidu, Eesti Ametiühingute Keskliidu ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi sõlmitud hea tahte kokkulepe seab eesmärgiks jõuda 2027. aastaks töötasu alammäärani, mis on 50% keskmisest brutopalgast. Eelnevast nähtub, et valdavas osas teenistussuhetes puudub vajadus ametnikke ja töötajaid eristada. Seetõttu leiame, et ATSi muutmisel ei saa piirduda ainult mõne paragrahvi muutmise ja ühtlustamisega. Toetame lahendust viia ametnike teenistussuhe üle töölepingulisele alusele selliselt, et kõigile avalikele teenistujatele (ametiasutuses töötavatele töötajatele ja ametnikele) kehtiks teenistussuhte baasseadusena TLS. Avaliku teenistuse eripärast lähtuvalt saab vajalikud erisused ette näha eriseadusega või töölepingu seaduse eriosas, millega tagatakse avalike teenistujate roll riigi struktuuris, professionaalsus ja vajalikud kontrollimehhanismid. Sarnasele lahendusele osutatakse nii analüüsis kui ka VTKs. 2 (3) Oleme seisukohal, et laiapõhjalise reformiga tuleb tegeleda kohe. Riigi pikaajalises arengustrateegias „Eesti 2035“ on seatud ambitsioonikad eesmärgid, muu hulgas on kirjeldatud ootused, et riik on usaldusväärne, uuendusmeelne, paindliku riigivalitsemisega ja orienteeritud innovatsioonile. Kehtiv õigus peab nende ootuste elluviimist tõhusalt ja parimal viisil toetama. Seega tuleks ellu viia laiem avaliku teenistuse reform, mis arvestab Eesti riigi ees seisvaid väljakutseid, nüüdisaegseid töösuhteid ja -vorme ning sise- ja väliskeskkonna mõjusid. Ühtlasi palume pöörata seaduseelnõu koostamisel tähelepanu põhjalikule mõjude analüüsile. Eelnõu seletuskiri peaks muu hulgas kirjeldama, millised olulised mõjud, lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda. Märgime täiendavalt, et lisaks juba varem analüüsi koostamisse kaasatud asutustele tuleb reformi ettevalmistamisse ja elluviimisse kindlasti kaasata Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, kelle valitsemisalasse kuulub töösuhete ja töökeskkonna korraldamine. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Taimar Peterkop Riigisekretär 3 (3)