Kiri

Ministeeriumid Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks esitamine Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ eelnõu. Arvestades et eelnõu langes Riigikogu menetlusest välja seoses koosseisu lõppemisega ja selles ei ole tehtud sisulisi muudatusi, võrreldes eelmise valitsuse poolt heakskiidetuga, palume teie tagasisidet hiljemalt 14. juuniks 2019. aastal. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg Minister Lisad: 1) Riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ eelnõu; 2) Riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030” eelnõu seletuskiri; 3) Kooskõlastustabel. Arvamuse avaldamiseks: Riigikontroll Riigikogu Kantselei Riigikantselei Õiguskantsleri Kantselei Justiitsministri õigusloome nõukoda SA Poliitikauuringute Keskus Praxis Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR Sihtasutus Eesti Koostöö Kogu Eesti Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liit Statistikaamet Eesti Keele Instituut Tartu Ülikooli õigusteaduskond TÜ sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus (RAKE) Tallinna Tehnikaülikool Eesti Juristide Liit Eesti Tööandjate Keskliit Eesti Kaupmeeste Liit Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda Teenusmajanduse Koda Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Eesti Akadeemiline Õigusteaduse Selts Eesti Teaduste Akadeemia Eesti õigusteaduse üliõpilaste liit Balti Uuringute Instituut Korruptsioonivaba Eesti E-riigi Akadeemia Karmen Vilms 620 8209 [email protected]  Eelnõu 16.05.2019 Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 Põhiseaduse § 65 punkti 1 ja riigieelarve seaduse § 20 lõike 1 alusel Riigikogu otsustab: I. Õigusloomepoliitika visioon ja eesmärk 1. Õigusloomepoliitika kujundamisel ja rakendamisel kindlustatakse Eesti Vabariigi põhiseadusest lähtuv õiguskord. Kui sekkumine ei ole põhiseadusest tulenevalt nõutav, sekkub riik nii vähesel määral kui võimalik. 2. Kvaliteetse õigusliku lahenduse saavutamiseks järgivad nii Vabariigi Valitsus kui ka Riigikogu kõrvalekaldumatult hea õigusloome põhimõtteid. Riigikogu võtab vastu üksnes sellise seaduse, mis vastab hea õigusloome põhimõtetele. 3. Hea õigusloome põhimõtteid tuleb rakendada ka valitsuse esimese saja päeva jooksul. Koalitsioonilepingus sisalduv viide mis tahes eelnõule ei ole aluseks selle eelnõu käsitlemiseks kiireloomulisena. Leitakse viis, kuidas koalitsioonilepingute kvaliteeti otsustavalt parandada. II. Hea õigusloome põhimõtted 4. Õigusloomepoliitika on kaasav, ettenähtav ja teadmuspõhine. Kodanikel on võrdne õigus õigusloomes kaasa rääkida. 5. Õigusloomes tuleb arvestada, et riigi pidamine peab olema paindlik, tõhus ja kokkuhoidlik. 6. Õiguskord on stabiilne ja selge, tagades õiguse kasutajate teadlikkuse normidest ja võimekuse neid järgida. 7. Sihiks seatakse, et aastaks 2030 väheneb õigusloome maht tuntavalt. Selle saavutamiseks ei algatata uusi seadusi kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne mida kaalutakse teisi võimalusi. Hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest lahenduste väljapakkumisel. 8. Õigusloome kavandamine kõigil tasanditel, sealhulgas valitsuse tegevusprogrammis, muutub konkreetse seaduse või selle sätte muutmist nõudvast enam probleemi- või visioonipõhiseks. 9. Jätkuvalt lähtutakse õigusloomes põhimõttest, et õigusnormid koondatakse üldjuhul süsteemselt arendatud üld- ja eriosa seadustesse. Avalikult tuleb hinnata ja kaaluda poliitiliselt soovitavate lahenduste õigusliku teostamise alternatiive, sealhulgas võrrelda, kuidas samalaadseid probleeme lahendatakse Eestiga õiguslikult, kultuuriliselt ja ühiskonnakorralduslikult sarnastes riikides. Normide kodifitseerimine ei saa olla eesmärk iseeneses. 10. Õiguskord aitab tagada Eesti rahvusvahelist konkurentsivõimet, inimeste heaolu ja ühiskonna turvalisust ning riik pakub selleks uuenduslikke lahendusi. Õigusloome peab sammu hoogustuva üleilmastumisega. Elukeskkonda kujundav õigusraamistik tagab üldiste huvide kaitse, kahandamata inimeste endi vastutust ja vabadusi ning piiramata ülemäära kaalutlusõigust, omandit ja ettevõtlust. 1 11. Jätkuvalt on oluline kõrgel tasemel aktiivselt panustada Euroopa Liidu ja rahvusvahelisse õigusloomesse, aidates ka sel tasandil kaasa hea õigusloome põhimõtete rakendamisele. Euroopa Liidu õigusloomes osalemisel arvestatakse võimalikult suures ulatuses riigisisese õigusloome põhimõtteid. Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õiguse rakendamine riigisiseses õiguses peab olema süsteemne ning valdkonnapõhiselt tervikuna juhitud. 12. Õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist ja loomist. Kõik õiguslikud lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas ja toetama selle arengut. III. Arengusuunad SEADUSEELNÕUDE MENETLUS 13.1. Seaduseelnõu väljatöötamise eel koostab Vabariigi Valitsus sisulise poliitikadokumendina sekkumise vajalikkust põhjendava väljatöötamiskavatsuse. 13.1.1. Väljatöötamiskavatsuses kirjeldatakse ülevaatlikult lahendatavat probleemi, seatavaid eesmärke, probleemi lahendamise võimalusi ja nende mõju. 13.1.2. Väljatöötamiskavatsus esitatakse avalikule arutelule ja teadmiseks Riigikogule. Soovi korral arutab väljatöötamiskavatsust Riigikogu. 13.1.3. Riigikogu ei võta menetlusse eelnõu, mille kohta ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust ja mille seletuskirjas ei ole seda põhjendatud. 13.1.4. Vabariigi Valitsus võib jätta väljatöötamiskavatsuse koostamata, kui seda õigustab avalik huvi ja seda on põhjendatud seaduseelnõu seletuskirjas. 13.2. Regulatsioonist mõjutatud isikutega arutatakse eelnõu põhilahendusi võimalikult varases menetlusetapis. 13.2.1. Kaasamine on tõhus üksnes juhul, kui seda toetab riigiasutuste töökorraldus. Kaasamine seostatakse õigusloomemenetlusega tervikuna. 13.2.2. Õigusaktide kättesaadavuse ning õigusloomemenetluse läbipaistvuse tagamiseks peavad kasutatavad infotehnoloogilised lahendused olema kodanikukesksed, kõigile juurdepääsetavad ja terviklikud. Oluline õigusteave koondatakse jätkuvalt Riigi Teatajasse ja selle kasutajasõbralikkust parandatakse. 13.2.3. Kaasamise hindamiseks ja arendamiseks seirab Vabariigi Valitsus korrapäraselt valitsusasutuste kaasamispraktikat. 13.3. Seadus peab olema mõjus. 13.3.1. Seaduse rakendamisega kaasneda võivat mõju hinnatakse enne eelnõu koostamist, lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest – olulise mõjuga muudatuse mõjuanalüüs peab olema põhjalikum ja sisaldama muu hulgas teiste võimalike lahendusviiside analüüsi. Riigikogu 2 tagab, et ka Riigikogu menetluse käigus eelnõus tehtava olulise mõjuga muudatuse mõju hinnatakse. 13.3.2. Euroopa Liidu ja rahvusvahelises õigusloomes osalemisel hinnatakse väljatöötatavate õigusaktide mõju juba Eesti seisukohtade kujundamisel. Samuti leitakse viis, kuidas selles etapis igakülgselt analüüsida väljatöötatava õigusakti sobivust Eesti õigusesse, kaasates valdkonna parimad asjatundjad. 13.3.3. Mõjuanalüüs sisaldab senisest enam kvantitatiivseid andmeid. Parema kvaliteedi tagamiseks on analüüs süsteemne ja kasutab nii tuntud kui ka uuenduslikke analüüsimeetodeid. Lahenduse rakendatavuse väljaselgitamiseks katsetatakse õigusloomes võrdlusrühmade peal ajutiselt eri lahendusi. Katsetamist võiks kaaluda eeskätt olukorras, kus võimalike lahendusviiside analüüs on väga ressursimahukas, ettepaneku mõju on prognoosimatu või selle analüüs on muul moel märkimisväärselt raskendatud. 13.3.4. Vabariigi Valitsus tagab, et õigusaktide mõjuanalüüsi süsteem oleks keskselt koordineeritud ning vajalik metoodiline tugi ja tööriistad olemas. Vabariigi Valitsus loob toimiva korralduse, et uuringute ja mõjuanalüüside tegemiseks saaks mõistlikult kasutada olemasolevaid andmeid, sealhulgas suurandmeid. Otsitakse võimalusi kaasata analüüsimisse tehisintellekt. Eesmärk on jõuda olukorda, kus kõik kehtivad õigusaktid on masinloetavad. 13.3.5. Halduskoormuse vähendamine on valitsuse ja seadusandja ühine eesmärk. Kavandatavad muudatused ei tohi koormust tõsta, peale selle tuleb otsida võimalusi vähendada olemasolevat koormust. Vabariigi Valitsus tagab, et halduskoormuse hindamine muutuks süsteemseks ja toimiks ühtsetel põhimõtetel, pakub hindamiseks metoodilist tuge ja seirab hindamist. Eesmärk on sisuline koormuse vähenemine ning keskendumine normide kehtestamise vajalikkusele ja otstarbekusele. 13.4. Järelhindamise osakaal õigusloomes peab suurenema. 13.4.1. Järelhindamise kaudu kontrollitakse eesmärgi saavutamist esmajoones selliste eelnõude jõustumise järel, millel on oluline mõju. Alati nähakse järelhindamiskohustus ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata. 13.4.2. Vabariigi Valitsus seab sisse järelhindamiskohustuse võtmise ja täitmise seire süsteemi. 13.4.3. Vabariigi Valitsus avalikustab järelhindamise tulemused ja esitab neis sisalduvad järeldused Riigikogule. ÕIGUSKEEL 14. Õigusaktide keel peab olema selge, täpne ja võimalikult lihtne. 14.1. Õigusaktide keelekasutuse ühtlaselt hea taseme saavutamiseks koostab Vabariigi Valitsus asjakohase koolituskava. Keelekoolitused muudetakse regulaarseks ja kohustuslikuks kõigile õigusloomepoliitika kujundamisega seotud ametnikele. 3 14.2. Terminoloogiliselt ühtlase ja korrektse õiguskeele saavutamiseks alustab eelnõu koostaja keeletoimetajaga koostööd juba seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse koostamise etapis. Töökorralduslikult tagatakse, et Vabariigi Valitsuselt Riigikogule esitatav eelnõu versioon on tervikuna keeleliselt toimetatud. 14.3. Õigusakti sõnastuse selguse saavutamiseks kasutatakse ka uuenduslikke meetodeid, muu hulgas testitakse põhjendatud juhul teksti arusaadavust kasutajate peal juba eelnõu koostamise ajal. 14.4. Vabariigi Valitsuse juhtimisel tihendatakse õigusaktide eelnõude keeletoimetajate koostööd, luues toimiva ja regulaarse koostöövormi. KOOSTÖÖ JA ARENDUS 15. Õigusloomealase koostöö ja arendustegevuse eesmärk on toetada kvaliteetse õiguse loomist. 15.1. Järjepidevalt parandatakse ja ühtlustatakse õigusloomejuristide erialaseid oskusi ning õigusloomepoliitika kujundamisega seotud ametnike teadlikkust heast õigusloomest. Soodustatakse õigusloomejuristide roteerumist ning pikaajalist praktikat nii avalikus teenistuses kui ka sellest väljaspool. Regulaarselt korraldatakse õigusloomejuristide arutelusid õiguspraktikutega. 15.2. Teadmuspõhise õigusloomepoliitika kujundamiseks ja hea õigusloome põhimõtete rakendamise teaduslikuks uurimiseks jätkatakse ja arendatakse edasi koostööd teadusasutustega. Samuti analüüsitakse ja arendatakse uusi õigusloome koostöövorme ja tehnilisi võimalusi. Eelnõude väljatöötamiseks luuakse tänapäevastest võimalustest lähtuv töökeskkond. 15.3. Õigusloomejuristide järelkasvu tagamise vältimatu eeldus on akadeemiline eestikeelne õigusharidus, mis annab põhjalikud teadmised Eesti õigussüsteemist. Oluline osa on võrdleval õigusteadusel ja valdkondadevahelisusel. IV. Aruandlus 16. Vabariigi Valitsus esitab alates 2020. aastast igal aastal Riigikogule ettekande hea õigusloome põhimõtete rakendamisest ja arengusuundade elluviimisest, lisades sellele eksperdiarvamuse põhialuste järgmisest. 4  Riigikogu otsuse „Õiguspoliitika põhialused aastani 2030“ eelnõu seletuskiri Lisa 1 Eelnõu koostamise ajal saabunud märkuste ja ettepanekutega arvestamine Jrk Kooskõlastaja, arvamuse esitaja seisukoht Justiitsministeeriumi seisukoht nr RAHANDUSMINISTEERIUM - KOOSKÕLASTAMATA 1. Eelnõu sisu ei ole kooskõlas Riigikogu taseme koordineerimise tasandiga. Arvestatud. Tulemusvaldkondade, programmide, juhendite tasandil koordineeritavad punktid tuleb dokumendist eemaldada. 2. Eelnõu peatükkide nimetused ja sisu ei ole omavahel kooskõlas. Arvestatud. Struktuuri muudetud 3. Eelnõu koostamisel tuleb arvestada riigieelarve seaduse § 19 ja § 20 tooduga ning Arvestatud, eelnõu ja SK-d täiendatud. kuna ÕPPA on pikaajaline dokument, siis on oluline tagada selle vastavus ka tulevikus jõustuvate seaduse redaktsioonidega. Täpsem info on kättesaadav strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise käsiraamatus: https://sites.google.com/site/eelarvejuhend/3-strateegiline-planeerimine/2-2-poliitika- pohialuste-protsess. Lisaks tuleb rohkem arvestada Eesti liikmelisusega Euroopa Liidus (edaspidi EL) ja Euroopa Liidu toimimise lepingust (edaspidi ELTL) tulenevat Liidu ja liikmesriikide pädevuse jaotusega. Tulenevalt ELTL-ist on finantssektoris EL õigusnormide, sh direktiivide ja määruste, maht ja mõju väga suur. Õiguspoliitika alustes ei räägita midagi Eesti riigi ülesannete üleandmisest EL-i ametiasutustele ja selle mõjust Eesti õiguspoliitikale ja õiguspraktikale. Muuhulgas tuleb arvestada, et finantsvaldkonnas on kohustus arvestada ELi pädevate ametiasutuste suunistega (sh õigusloomes). 4. Üldised märkused Arvestatud. 1  Lisada eesmärk ja visioon, mis selgitaksid dokumendi otstarvet ja kohta planeerimise süsteemis. 5. Dokumendis on esitatud mitme planeerimistasandi eesmärke. Näiteks puudutavad Arvestatud osaliselt. Struktuuri muudetud. osad punktid hea õigusloome põhimõtteid (nt 1, 2, 4, 8, 11, 12.1.2, 12.3, 12.4, 13), osad arengusuundi (nt punktid 5, 6 ja 10) ning osad on arengukava, programmi või juhendite ja tööplaanide tase. 6. Esitada eelnõuga koos üks seletuskiri, mitte jätta kaht seletuskirja versiooni. Arvestatud 7. Eesmärgid olulise mõjuga muudatuste kavandmisel jäävad ebaselgeks. Nimelt Selgitame: mida suurem on mõju, seda enam märgitakse, et mida olulisem on muudatusega kaasnev mõju, seda enam on põhjust peaks analüüsima eesmärgi saavutamise küsida, kas ja kuidas saab sama eesmärki saavutada muul viisil. Samas täpsustatakse, erinevaid viise, et tagada lahenduste et kavandav seadus peab olema mõjus. Seletuskirjas tuleb vastuolulised kohad üle proportsionaalsus. Seletuskirja täiendatud. vaadata. 8. Märgime, et seletuskirja on väga ebamugav lugeda, kuna ei ole välja toodud Selgitame: seletuskirja ülesehitus lähtub konkreetseid eelnõu punkte, mida selgitatakse. Samas kiidame seletuskirja mõjude teemadest. osa, milles on eelnõuga kaasnevaid mõjusid hästi kirjeldatud ning mis on selge ja arusaadav. 9. Riigikogu tase Arvestame sisuliselt. Nõustume, et menetluse Eelnõu punktis 3 on kirjas mh, et „õiguskord on stabiilne ja selge, et tagada õiguse käigus tehtud muudatuste jälgitavus võiks olla kasutajate teadlikkus normidest ja võimekus neid järgida.“ Teeme ettepaneku, et kui parem. Sellele probleemile püütakse lahendust Riigikogu menetluse käigus tehakse menetletavas eelnõus muudatusi, siis tuleb leida eelnõus nimetatud tehniliste võimaluste vastavalt muuta ka eelnõu seletuskirja. Kehtiva praktika kohaselt kajastatakse arendamise kaudu. Leiame, et p 3 täiendamine Riigikogu menetluse käigus tehtavate muudatuste selgitusi üksnes juhtivkomisjoni pakutud detailsel kujul ei sobitu hästi istungiprotokollides ja asjaomaseid selgitusi eelnõu seletuskirja ei lisata. Asjaomaste dokumendi ülesehitusega. sätete selgituste otsimine on keeruline ja aeganõudev. Kui soovitakse eelnimetatud Ministri määruste kooskõlastamisjärgne punktis 3 avaldatud eesmärke saavutada, siis tuleb tagada, et eelnõu asjaomased esitamine koos viimistletud eelnõuga, uue selgitused oleksid koondatud ühte dokumenti, milleks on eelnõu seletuskiri. seletuskirjaga ja kooskõlastamise käigus tehtud Problemaatiline on olukord ka ministri määruste seletuskirjadega, mida säilitatakse märkuste arvestamise tabeliga tuleb sama moodi ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis ja mis ei ole mõistlikul viisil määruse lisada Vabariigi Valitsuse eelnõude Infosüsteemi subjektidele kättesaadavad. (EISi) nagu muud eelnõud. See on praegu ka võimalik ja mõnede eelnõude puhul seda ka järgitakse ning sel juhul on nad seotud ja leitavad ka Riigi Teatajas avaldatud ministri 2  määruse juurest saki „Menetlusteave“ alt. Näitseks - https://www.riigiteataja.ee/akt_seosed.html?id=1 01042015009&vsty=METE Palume sellist ühtset korda ka Rahandusministeeriumil järgida. 10. Seletuskirjas mõõdetakse õigusloome mahtu kolme erineva näitaja alusel: Arvestatud, eelnõu sõnastust parandatud. 1) kooskõlastamisele esitatud eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste arv; Selgitame: seletuskirjas on toodud seni kasutusel 2) vastuvõetud ja väljakuulutatud seaduste arv kindlal ajavahemikul, nt aasta või olnud indikaatorid, millest kõigil on oma Riigikogu koosseisu jooksul; puudused, mida me ei eita. Õigusloome mahu 3) kindla ajavahemiku jooksul muudetud seaduste arv. vähendamist tuleb vaadelda ikkagi koosmõjus Kokkuvõtteks sedastatakse, et „nende indikaatorite põhjal ei saa järeldada, et eelnõu samas punktis teiste aspektidega – ei õigusloome mahtu oleks siiani suudetud oluliselt vähendada.“ Märgime, et ükski algatata kergekäeliselt; muudatuste vajalikkus kolmest indikaatorist ei erista dereguleerivat eelnõud uusi regulatsioone kehtestavast peab olema põhjendatud (VTK etapis); eelnõust, mistõttu ei saa nende põhjal teoreetiliseltki tuvastada õigusloome mahu hoidutakse ülereguleerimisest. Seletuskirja vähenemist. Indikaatorid ei aita tajuda ka muudatuste tegelikku mahtu. Nii jäi vastavalt täiendatud. seletuskirja kohaselt „muudatuste tipp aastasse 2014, kus muudeti 75% seadustest“. Ülima tõenäosusega põhjustas selle hüppe mitte pretsedenditu plahvatus õigusloomes, vaid üpris tagasihoidliku mahuga eelnõu 691 SE, millega kõigis kehtivais seadustes asendati viited konkreetsetele ministritele vormeliga „valdkonna eest vastutav minister” vastavas käändes. Õigusloome mahust parema ettekujutuse saamiseks soovitame seepärast võrrelda nt Riigi Teatajas avaldatud kehtivate õigusaktide mahtu (olgu lehekülgedes, tähemärkides või paragrahvides). Konteksti loomiseks võib lisada, et nt Windowsi operatsioonisüsteemi algkoodi ridade arv kasvas ajavahemikus 1993– 2003 kümme korda, ~5 miljonilt ~50 miljonini). 11. Eelnõu punktis 4 on kirjas: „Sihiks seatakse, et aastaks 2030 väheneb õigusloome Nõustume, et õigusloomet ei saa vaadata lahus maht tuntavalt. Uusi seadusi ei algatata kergekäeliselt. Uusi norme luuakse üksnes siis, ülejäänud ühiskonna toimimisest. Õiguslikud kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide muudatused peavad olema vajalikud, sh lahendamine on viimane abinõu, enne mida kaalutakse teisi võimalusi. Hoidutakse ajakohased, ja kvaliteetsed. Ajakohaste ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest lahenduste väljapakkumisel.“ Nõustume, lahenduste olulisust rõhutatakse eelnõus samuti et nn ülereguleerimisega ei tohi liiale minna. On aga oluline meeles pidada, et (üleilmastumine, teadmuspõhine majandus, põhiseaduse järgi on avaliku parlamentaarse debati läbinud seadused eelistatud 3  vahend, millega riigivõimu teostatakse - nii sätestab PS § 3 lg 1 ning samuti mitmed uuenduslikud lahendused, digiühiskond). teised kesksed põhiseaduse sätted nagu nt PS § 10, mille kohaselt on Eesti õigusriik. Sõnastust täpsustatud. Õigusloomet ei saa meie hinnangul vaadata lahus ühiskonna ja majanduse arengust või käsitleda seda kui mingit pahet nagu alkoholi liigtarvitamine, millega tuleb poliitika alusdokumendi tasemel prioriteedina võidelda. Kui asjale läheneda sellisel viisil, siis võib jõuda järelduseni, et olukord oli tänasest palju parem feodaalajastul, mil kirjapandud seaduste hulk oli väga väike ning neid muudeti samuti äärmiselt harva. Vaidlusküsimusi oli siis väga lihtne lahendada: määravaks sai tihti mõisnike või vürstide suva või lihtsalt tugevama õigus. Palume silmas pidada, et ühiskonna arenguga käib paratamatult kaasas õigusnormide kasv – nt pole liiklust reguleerivate normide maht kasvanud 19. sajandiga võrreldes mitte ametnike või poliitikute kiusu pärast vaid ennekõike ikka tehnoloogia ja mahtude eksponentsiaalse arengu tõttu. Õigus peabki olema tihedalt seotud tegelikus elus toimuvaga. Kui tehnoloogiline innovatsioon maailma muudab, peab sellega sammu pidama ka õigus. Ka parimal moel läbimõeldud seadus pole kaitstud vajaduse eest seda muuta, kui muutub tegelikkus, mida seadus on mõeldud reguleerima. Kui ühelt poolt soosib riik taoliste muudatuste kiirendamist, rõhutades järjepidevalt vajadust innovatsiooni ning teadus- ja arendustegevuse järgi, pole realistlik seada õigusloome dünaamikale vastupidiseid ootusi. Mõistagi muudab see asjaolu üksnes olulisemaks mitte algatada uusi seadusi kergekäeliselt ja luua uusi norme üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Siiski teeme ettepaneku käsitleda õiguslikku reguleerimist mitte ultima rationa, vaid võrdse võimalusena teiste lahenduste kõrval ning mitte vaadelda õigusloome mahu vähendamist eesmärgina iseeneses. Ei tohi unustada, et õiguskeskkonna stabiilsuse kõrval omab väärtust ka selle ajakohasus. 12. Eesti õiguspoliitika pikaajalist arengut mõjutav dokument võiks kajastada, kas soosida EL õigus on Eesti põhiseadusliku korra osa. EL-i liikmesriikide vahelisi lepinguid, mis väljuvad ELTL-i raamidest (nt Eelnõu p-s 11on rõhutatud hea õigusloome finantskriisilahenduse puhul valitsustevahelised kokkuleppe ehk intergovernmental põhimõtete rakendamise olulisust EL tasandil. agreement) või mitte. Kas antud õiguspoliitika dokument peaks ära markeerima ka Esitatud täiendusettepanek väljub käesoleva selle, millist õigusloomeprotsessi me ELis näha soovime? Rahandusministeerium eelnõu skoobist. eelistaks, et EL-i ja tema pädevusse kuuluvaid küsimusi reguleeritakse ennekõike ELTL-i alusel. 4 13. Eelnõu punkti 8 järgi tuleks õigusnormid koondada üldjuhul üld- ja eriosa seadustesse. Arvestatud, seletuskirja täiendatud. Sätte sisu ega vajadust ei ole seletuskirjas arusaadavalt avatud. Jääb arusaamatuks, mis põhjusel selline piiritlemine on vajalik. 14. Eelnõu punktis 9 on märgitud, et õiguskord võtab arvesse hoogustuvat üleilmastumist Arvestatud, sõnastust parandatud. ja teadmuspõhist majandust. Täpsustada, mida tähendab siin „võtab arvesse“? 15. Eelnõu punktis 10 on kirjas: „Jätkuvalt on oluline kõrgel tasemel panustada Euroopa Selgitame: Eelnõu p-s 11on rõhutatud hea Liidu ja rahvusvahelisse õigusloomesse, aidates kaasa ka sel tasandil hea õigusloome õigusloome põhimõtete rakendamise olulisust EL põhimõtete rakendamisele. Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õiguse rakendamine tasandil, mis katab ka selge keelelise väljenduse. riigisiseses õiguses peab olema süsteemne ning valdkonnapõhiselt tervikuna juhitud.“ Koolitused ametnikele on eelnõu kohaselt ette ELi eelnõudes esineb tihti sätteid, mis koosnevad n-ö mammutsätetest, mis on nähtud ja konkreetse ajahetke vajadustest tekkinud liikmesriikide kompromisside tulemusel. Tuleks tagada asjaolu, et EL-i tulenevalt võivad need ka hõlmata EL õigusega õigusaktid oleksid koostatud lihtsalt ja arusaadavalt, et nende ülevõtmine seotud küsimusi, mistõttu ei pea käesolevas liikmesriikide siseriiklikusse õigusesse võimaldaks paremini järgida eelnõu 3. punktis eelnõus EL õiguse ülevõtmisega seonduvat eraldi väljatoodud eesmärke. Seetõttu peaksid ametnikud hea seisma selle eest, et pakkuda välja tooma. ELi tasemel välja sobilikke lahendusi ja sõnastusettepanekuid. Vajadusel tuleb ametnikke vastavalt koolitada (nt kuidas esitada tugevaid argumente ja mõjusaid ettepanekuid vms). 16. Eelnõu punktis 11 on kirjas: „Õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati Nõustume, kuid teema väljub käesoleva eelnõu nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist ja loomist. Kõik õiguslikud skoobist. Käesoleval hetkel käimasoleva lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas.“ Toetame kõnealust riigikaitseõiguse revisjon osaliselt adresseerib eesmärki, siiski peaksime tagama võimekuse ka kriisisituatsioonides, kus nt puudub väljatoodud probleeme ja pakub lahendusi, ligipääs internetile või andmebaaside töö on takistatud või mis iganes moel ei ole samuti kuulub nimetatud teema osaliselt võimalik digiühiskonna teenuseid tavapäraselt kasutada, et tagada teenuste küberkaitse seaduse reguleerimisalasse. toimepidevus. 17. Arvestades EL-i õigusloome mahtu on oluline, et kui ühelt poolt soovitakse uute Arvestatud. Eesmärk ei ole VTK erandite normide väljatöötamist põhjalikult kaaluda VTK kaudu, siis teisalt säiliks võimalus ärakaotamine, vaid nende senisest korrektsem ja vähendada bürokraatiat olukorras, kus see on otstarbekas, ehk kus siseriiklikku põhjendatum kasutamine. Eelnõu vastavalt diskretsiooni on EL poolt vähendatud või tegemist on näiteks õigusnormides vigade täpsustatud ja seletuskirja täiendatud. parandamise/kiireloomulise eelnõuga. Seega ei peaks olema näiteks jätkuvalt vajalik VTK koostamine EL õiguse (rahvusvahelise õiguse) ülevõtmiseks – ehk vaatamata õigusloome printsiipide ülevaatamisele peaksid kehtivad HÕNTE põhimõtted siinkohal säilima. Eelnõu punkti 12.1.2. kohaselt peab VTK tegemine olema reegel. 5  Seletuskirja põhjal jääb ebaselgeks, kas vastava printsiibi raames on plaanis üle vaadata ka VTK-st loobumise erandite alused. Seega tuleks kaaluda erandite säilitamist HÕNTEs ning lubamist/sõnastamist ka printsiibi tasandil. Lisaks tuleb tagada, et VTK koostamine ei muutuks eesmärgiks omaette ja VTK koostamine ei tohiks olla liiga bürokraatlik ja koormav. Teatud juhtudel võiks olla ministeeriumitel rohkem õigusi VTK koostamisel, arvestades asjaomaste muudatuste sisu ja mõjusid. 18. Järelhindamiskohustuse muutmine õigusloomemenetluse osaks on teatud juhtudel Selgitame: vajalike muudatuste tegemist õiguses põhjendatud ja mõistlik, kuid mõjuanalüüsis on jäetud tähelepanuta, et ülima ei taunita. Kuid üldistatult saab öelda, et tõenäosusega tekitab nii saadav tagasiside survet uuteks õigusloomelisteks algatusteks, läbimõeldum protsess vähendab õiguslike mitte ei vähenda seda. Ka see viitab „õigusloome mahu tuntava vähendamise“ kui muudatuste mahtu ja võimaldab eesmärgi ebarealistlikkusele. Sama kehtib lahenduste testimise kohta „õigusloomeliste mittetoimivatest sätetest vabaneda. Ka katsetuste“ abil. õigusloomeline katsetus võimaldab vältida seda, et suuremahuline muudatus (mis ei pruugi olla tulemuslik, kuna piisavalt täpne mõjude prognoos ei ole võimalik) ei rakenduks kohe ja kõigile ning negatiivsete tulemuste korral on seda võimalik nö tagasi võtta. 19. Eelnõu punkt 15: Poliitika põhialused ei näe ette tegevuskava, mistõttu iga-aastane Arvestatud, eelnõu muudetud. ettekanne elluviimise kohta ei ole sisuline. Selle asemele sobiks nt ülevaade õiguspoliitika põhialustes toodud hea õigusloome põhimõtete rakendamisest ja arengusuundadel kavandatud muudatustest. 20. Vabariigi Valitsuse tase Võtame teadmiseks. Eelnõu punkt 12.3.1 kohaselt loob Vabariigi Valitsus toimiva korralduse, et uuringute ja mõjuanalüüside tegemiseks saaks mõistlikult kasutada olemasolevaid andmeid. Seletuskirjas on viidatud andmete saamise ühe allikana Statistikaametile (tulenevalt tema 2018–2022 arengukavast). Märgime, et Statistikaameti arengukava alusel plaanitakse ka riikliku statistika seadus üle vaadata ja plaanis on suured muudatused. Praegu koostatakse riikliku statistika seaduse muutmise seaduse eelnõu VTK-d. Eelnõu edasisel menetlemisel palume sellega arvestada. 21. Eelnõu punkt 14.1 alusel soodustatakse õigusloomejuristide roteerumist ning Selgitame: kavas ei ole ATSi muuta, vaid silmas pikaajalist praktikat nii avalikus teenistuses kui ka sellest väljaspool. Toetame seda on peetud ATS § 83 p 1 rakendamist, mille suunda. Kehtiv õigus seda aga praegu ei võimalda. Õigusloomejuristid on avalikud 6  teenistujad, kelle teenistuses olemist reguleerib avaliku teenistuse seadus (edaspidi kohaselt avaliku võimu teostamise õigus ajutiselt ATS). ATS § 33 lg 1 kohaselt võib ametniku tähtajaliselt üle viia teisele ametikohale peatataks. ühe ametiasutuse sees või teises ametiasutuses olevale ametikohale eesmärgiga suurendada ametniku pädevust ja motivatsiooni või edendada koostööd ametiasutuste vahel. Seletuskiri ei selgita täpsemalt, kuidas oleks võimalik korraldada rotatsiooni nt kohaliku omavalitsuse üksusesse või väljapoole avalikku teenistust ja kas selleks on kavas ATS-i muuta. 22. Juhendid ja tööplaanid Arvestatud, vt selgitus 17 Eelnõu kohaselt (p 12.1) tuleb Vabariigi Valitsusel seaduseelnõu väljatöötamise eel koostada sisulise poliitikadokumendina sekkumise vajalikkust põhjendav väljatöötamiskavatsus (edaspidi VTK). Sõnastus on resoluutne ja ei võimalda erandeid. Palume Justiitsministeeriumil eelnõu sõnastust muuta, et see võimaldaks VTK-d mitte koostada hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 1 lõikes 2 sätestatud juhtudel. Kuna VTK-d on nimetatud poliitikadokumendiks, siis tekib küsimus, kuidas seostub VTK RES § 19 nimetatud arengudokumentidega? 23. Eelnõu punkt 12.1.3 kohane väljatöötamiskavatsuse sisuline arutelu Riigikogus on Eelnõu muudetud ja SK-d täiendatud vastavalt. huvitav uuendus. Senini on parlamendipoliitikuid kaasatud poliitiliste valikute Eelnõukohane ettepanek on VTKde avalikust tegemiseks koalitsiooninõukogu kaudu või ka lepitud Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu arutelust Riigikogu teavitamine, jättes mõnede koalitsioonsaadikute delegatsiooni vahel muudatuste tegemises kokku. Kuna Riigikogule vabaduse otsustada, kas üht või teist VTK üldjuhul ei tohiks veel konkreetseid norme sisaldada vaid ainult võimalikku VTK-d arutada ja millises vormis arutada lahenduse kirjeldust, siis sellisel abstraktsel tasemel ei oleks VTK arutamine (komisjonis v täiskogul). Loomulikult on Riigikogu täiskogus mõttekas. Eelnõu tekstist ei selgu, kas VTK arutelu võiks eelnõu mõistlik Riigikogu antud suunistest lähtuda, koostajate hinnangul lisaks komisjonidele toimuda ka Riigikogu täiskogus riiklikult arvestades et seaduseelnõu menetlemisel tähtsa küsimuse arutelu vormis? Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et VTK arutelu Riigikogus tõusetuvad hiljem muidu samad võiks toimuda näiteks valdkondlikus komisjonis, kuid komisjon ise otsustab, millised küsimused. Kui mõne antud suunise suhtes eelnõud võetakse arutusele. Kas sellest saab välja lugeda, et Riigikogule on küll ilmneb edaspidise analüüsi käigus kaalukaid nõutav VTKd arutamiseks esitada, kuid Riigikogu komisjoni seisukoht VTK osas ei vastuargumente, ei pruugi olla mõistlik ole eelnõud välja töötavale ministeeriumile ja Vabariigi Valitsusele kohustuslik? Kui suunistest lähtuda, kuigi tuleb olla valmis Riigikogus VTK-de menetlemine ei ole ühtne (st kõiki VTK-sid ei menetleta ühte seisukohti põhjendama. Siiski ei tuleks hakata moodi), siis on küsitav üldse Riigikogus VTK-de menetlemise mõttekus. Palume iga üksiku komisjoni liikme suunisest lähtuma, seletuskirjas kavandatavat muudatust täpsemini avada. vaid ikka komisjoni kollegiaalselt otsustatud suunistest. 7 24. Eelnõu punktis 12.2.2 kirjutatakse, et: „Õigusaktide ja õigusteabe kättesaadavuse Praegu on menetlusteave kättesaadav iga parandamiseks ning õigusloomemenetluse läbipaistvuse tagamiseks peavad IT- vastuvõetud akti juures otselinkidena eelnõude süsteemide arendused olema kodanikukesksed, kõigile juurdepääsetavad ja dokumentidele nii Vabariigi Valitsuse eelnõude terviklikud. Oluline õigusteave koondatakse jätkuvalt Riigi Teatajasse ja selle infosüsteemis (EIS) kui ka seaduste ja Riigikogu kasutajasõbralikkust parandatakse.“ Teeme ettepaneku, et Riigi Teatajas olevate otsuste osas Riigikogu menetlusinfosüsteemile õigusaktide sätete juures oleks võimalik saada koheselt asjaomast teavet sätet muutnud (EMS). eelnõude ja seletuskirjade kohta (otselink Riigikogu vastavale veebilehele vms). Väljatöötatava uue õiguslooja töövahendi arendamisel peetakse seda ettepanekut silmas arvestades, et muudetavad sätted ja seletuskirja vastavad osad seotakse muutunud sätetega. 25. Jätta eelnõust välja punkt 12.3.3 lause „Iga uue koormava õigusnormi kehtestamisel Arvestatud, MKM ettepaneku kohaselt eelnõu tuleb kehtetuks tunnistada vähemalt üks seni kehtinud samaväärne norm“. Taoline sõnastust täpsustatud. lähenemine on vastuolus PS §-de 11 ja 14 mõttega. 26. Eelnõu punkt 13.2 kohaselt alustab eelnõu koostaja terminoloogiliselt ühtlase ja Selgitame: koormust ei tule juurde, vaid see võib korrektse õiguskeele saavutamiseks koostööd keeletoimetajaga juba seaduseelnõu isegi väheneda, kuivõrd algetapis oluliste väljatöötamiskavatsuse koostamise etapis ja tagatakse, et Riigikogule esitatav eelnõu terminiküsimuste läbiarutamine võimaldab versioon on tervikuna keeleliselt toimetatud. Toetame seda suunda. Samas ei ole hilisemas etapis sellesisulisi vaidlusi vältida. seletuskirja mõjude osas „Eesmärk VIII. Parandatakse õiguskeele kvaliteeti“ välja Ettepanek ei lisa ühtki täiendavat toodud, et suureneva töömahu tõttu on keeletoimetajaid juurde vaja ja sellega menetlusetappi, vaid eesmärk on suunata kaasnevad asutusele kulud. õigusloojaid terminiküsimustele varem mõtlema ja vajadusel konsulteerima. 27. Eelnõu punktis 13.3 kirjutatakse, „et veenduda õigusakti keele selguses, testitakse Täpsem rakenduskava pannakse paika teksti arusaadavust kasutajate peal juba eelnõu koostamise ajal.“ Õiguskeele rakendustegevuste planeerimisel. arendamine on oluline printsiip, siiski jääb praktika seisukohalt keeruliseks hinnata, Kuigi oleme nõus, et ka kaasamise käigus saab kuidas toimub punktis 13.3 nimetatud eelnõu koostamise ajal selle arusaadavuse sõnastuslikele probleemidele tähelepanu juhtida, testimine kasutajate peal. Kaasamine ja eelnõu kooskõlastusringid tagavad kasutajate siis teksti arusaadavuse testimise käigus poolt eelnõuga tutvumise võimaluse ja seega ka arusaadavuse kohta kommentaaride keskendutaks üksnes eelnõu keele esitamise. Täpsemalt tuleks avada, mida mõeldaks õigusakti testimise all antud juhul arusaadavusele. Seletuskirja täiendatud. ja kes oleks täpsemalt see testijate sihtrühm. 8 28. Eelnõu seletuskirja lk 60 mainitakse, et „õigusloojate töö kvaliteeti mõjutab ka see, Selgitame: õigusloometöövahendi eelanalüüsi ja kui hästi nende töövahendid nende tööd toetavad. /…/ Arvestades olemasolevaid prototüübi loomisse (ja katsetamisse) infotehnoloogilisi võimalusi, peaks õiguslooja töövahend täitma järgmisi eesmärke: 1) plaanitakse õigusloojaid kaasata. parandab ja ühtlustab õigusloome kvaliteeti; 2) võimaldab kasutusmugavust õigusloojale; 3) vähendab tehnilise töö mahtu; 4) muudab õigusloome läbipaistvamaks. /…/ Õigusloomemenetlust silmas pidades peaks õigusloojate töövahendi parendamine toimuma kõigi nende asutuste omavahelises koostöös, kes menetlusega seotud on.“ Toetame igati õigusloojate töö efektiivsemaks muutmist ja selleks vajalike arenduste loomist. Õigusloomemenetlust silmas pidades tuleb öelda, et kitsaskohad on kõige paremini teada õigusloojatele endile, mistõttu tuleks arvestada probleemide tuvastamisel ja nendele lahenduste otsimisel ka õigusloojate (st ametnike) ettepanekutega. Selle tarbeks tuleks luua vastav keskkond, kuhu ametnikud saavad märkida probleemkohti ja esitada ettepanekuid võimalike lahenduste osas. RIIGIKANTSELEI - KOOSKÕLASTAMATA 1. Eelnõu on järg Riigikogu otsusele „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ ja Seletuskirja täiendatud. Kokkuvõtted ÕPAS mitmed 2018 on esitatud eelnõu seletuskirjas. seal püstitatud eesmärkidest on taasesitatud käesoleva otsuse eelnõus. Eelnõu seletuskirjas ei ole aga antud terviklikku ülevaadet, millised on olnud senise õiguspoliitika arengusuundade elluviimise tulemused, kas seatud eesmärgid on edukalt saavutatud ja kas kavandatud tegevused on olnud asjakohased. Kuigi justiitsminister on teinud igal aastal Riigikogule ettekande arengusuundade elluviimise kohta, tuleks uue õiguspoliitika põhialuste koostamist alustada kokkuvõttest eelneva perioodi tulemuste kohta. Kokkuvõtte tegemisel tuleks arvesse võtta ka Vabariigi Valitsuses 30. juunil 2015. a heakskiidetud „Õigusloome mahu vähendamise kava“ täitmise tulemusi. Ilma kokkuvõtte ja eelmise perioodi tulemuste analüüsita ei mõju veenvalt, et just uued põhialused võimaldavad soovitud eesmärke saavutada. Eelnõu punktis 12.4 ettenähtud järelhindamine on kohane ja vajalik ka strateegiliste 9  arengudokumentide puhul. 2. Valdav enamik eelnõu eesmärke ja tegevusi on mõeldud täitmiseks Vabariigi Arvestatud, lähtudes Rahandusministeeriumi Valitsusele, vastavatest juhistest. mitte Riigikogule. Kui Vabariigi Valitsus soovib võtta endale kohustusi või anda Selgitame: riigil peab olema üks terviklik ministeeriumidele ülesandeid, siis saab seda teha valitsuse otsusega ja puudub vajadus õigusloomepoliitika, mis on põhiolemuselt sama taotleda nii valitsuse kui Riigikogu tasandil. ÕPAS 2018 selleks Riigikogu heakskiitu. Õigusloome kvaliteedi tagamiseks on valitsus seda kehtetuks muutumisega seda ühisosa sellisel võimalust kujul enam ei ole. Valitsusele kohustuste mitmel korral kasutanud. Näiteks on valitsus vastu võtnud hea õigusloome ja andmine on põhjendatav sellega, et valitsuses normitehnika algatatud seaduseelnõude kvaliteet määrab eeskirja, kinnitanud kaasamise hea tava ja mõjude hindamise metoodika. Selle asemel, lõppastmes ära Riigikogus menetletavate et tõsta eelnõude kvaliteedi. valitsuse otsustes sisalduvaid kohustusi Riigikogu tasandile, soovitame keskenduda nende täitmisele. Eelnõusse tuleks jätta ainult need tegevused, mis nõuavad mitte ainult valitsuse, vaid ka Riigikogu senise praktika muutmist. 3. Vältida tuleks 2011. a tekkinud olukorda, kus õiguspoliitika põhialused võtab vastu Arvestatud. Riigikogu vahetult enne oma koosseisu volituste lõppemist, mistõttu sellel otsusel puudub igasugune praktiline tähendus oma tööd lõpetava Riigikogu koosseisu tegevusele. Uute põhialuste tõsiseltvõetavuse tagamiseks peaks selle Riigikogule esitama see valitsus ja vastu võtma see Riigikogu koosseis, kes peavad hakkama seda ise täitma. Hea õigusloome tavade järgimine on kriitilise tähtsusega just iga uue valitsuse ja Riigikogu uue koosseisu tegevuse alguses. Põhialuste kehtivuse perioodil oleks loomulik, kui iga oma tegevust lõpetav valitsus ja Riigikogu koosseis teevad kokkuvõtte põhialuste elluviimisest ja iga uus Riigikogu koosseis 10  arutab oma tegevuse alguses põhialuste muutmise või uuendamise vajadust. 4. Lisaks ülaltoodud põhimõttelistele probleemidele on eelnõu tekstis mitmeid muid Arvestatud. Eelnõu ja SK-d vastavalt muudetud. olulisi puudusi. Näiteks on eelnõu punktis 15 sätestatud peaministrile kohustus esitada Riigikogule igal aastal ettekanne põhialuste elluviimise kohta ja ülevaade eelseisval perioodil kavandatavatest seadusloomealgatustest. Lahtine on, kuidas aitab seaduseelnõude ülevaate koostamine ja Riigikogule esitamine parandada õigusloome kvaliteeti. Eelnõu seletuskirjast ei selgu, millisel teadmisel see ettepanek põhineb. Eesti ja teiste riikide kogemus osutab pigem sellele, et sarnaste plaanide täitmine kujuneb ülejõukäivaks ja tingib nende pideva muutmise ning veelgi halvemal juhul sunnib algatustega kiirustama, mis seab ohtu hea õigusloome tavade järgimise. Teiselt poolt ei saaks ülevaade seadusloomealgatustest eksisteerida lahus valitsuse poliitikast, mille ülevaateid praktikas juba tehakse. Valitsuse poliitika peamistest eesmärkidest ja olulisematest sammudest annab Riigikogule esmase, samas kõige olulisema ülevaate peaministrikandidaat, kes taotleb volitust valitsuse moodustamiseks. Pärast valitsuse ametisse astumist käsitleb peaminister valitsuse poliitikat tervikuna igal aastal enne riigieelarve üleandmist Riigikogule. Uue ülevaate lisamine ja seda ainult õigusloome vaatest ei pruugi olla mõistlik ja vajab põhjendamist. Nõustuda ei saa ka sellega, et kohustus teha ettekanne põhialuste elluviimise kohta pannakse peaministrile. Riigikogu peaks andma ülesandeid valitsusele tervikuna (mida on eelnõus üldiselt järgitud) ja nende täitmise korraldus 11  sõltub juba valitsuse sisemisest tööjaotusest. 5. Eelnõu punktis 4 on eesmärgiks seatud, et tuleb tuntavalt vähendada õigusloome Eelnõu sõnastust täpsustatud, seades mahtu. rõhuasetuse õigusliku sekkumise vajalikkuse Seletuskirjas on esile toodud, et eelneva perioodi õiguspoliitika arengusuunad mahu põhjendamisele. Seletuskirja lisatud täiendavad teemat selgitused. otsesõnu ei käsitlenud, kuid sellega reformitud väljatöötamiskavatsuse etapi kaudne eesmärk on olnud õigusloome mahtu vähendada. Õigusloome mahu vähendamisega tegeleb ka Justiitsministeeriumi koostatud ja Vabariigi Valitsuses 30. juunil 2015. a heakskiidetud „Õigusloome mahu vähendamise kava“. Seletuskirjas nenditakse, et hoolimata nendest dokumentidest pole õigusloome mahule piiri panna suudetud. Kui eelneval perioodil ei suudetud mahu vähendamise eesmärki saavutada, siis tuleks analüüsida, miks ei ole suudetud seda teha ja milliste meetmetega oleks seda võimalik parandada. Lisaks jääb ebaselgeks, kui palju peaks õigusloome maht vähenema, st milline oleks optimaalne tase Eesti riigi jaoks. Kui see pole teada, on raskused eesmärgi saavutamise hindamisel mõistetavad. Juhime veel tähelepanu, et eelneva perioodi õiguspoliitika arengusuundade elluviimise 2017. aasta ettekandes nimetati, et vähem õigusloomet ei ole eesmärk omaette, vaid parem õigusloome vähendab õigusloome mahtu (https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files /oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf), mis on vähendamise eesmärgist märksa mõistlikum lähenemine. 6. Eelnõu punktis 5 väidetakse, et valitsus ei rakenda esimese saja päeva jooksul hea Arvestatud. Eelnõu sõnastust vastavalt õigusloome põhimõtteid. Selline väide vajab põhjendamist ja tõendamist. muudetud. Ebaõnnestunud on 12  lause koalitsioonilepingute juriidilise kvaliteedi parandamise kohta. Koalitsioonilepe on poliitiline kokkulepe, millele ei saa omistada juriidilist kvaliteeti. 7. Eelnõu punktiga 6 soovitakse valitsuse tegevusprogramm muuta lahenduskesksest Arvestatud. Selgitame: mõte on, et saavutatav probleemipõhiseks. Valitsuse tegevusprogramm on poliitika planeerimise ja tulemus koalitsioonilepingus ei tähendaks selle elluviimise kajastamist konkreetse seaduse või konkreetse vahend ning juba oma olemuselt lahenduskeskne. Valitsuse tegevusprogramm sätte muudatusena, so väga konkreetse koostatakse lahendusena olukorras, kus muid alternatiive ja koalitsioonileppe elluviimiseks, kusjuures viimane toob esile nii probleeme kui ka nende mõjusid ei ole eelnevalt üldse analüüsitud. pakub Eelnõu sõnastust muudetud, täiendatud. lahendusi. Küsitavaks jääb, eriti koalitsioonivalitsuste tingimustes, kas eeskätt probleemides kokkuleppimine võimaldab moodustada piisavalt töövõimelise valitsuse. Kui tegevusprogramm sisaldab peamiselt ainult probleeme, siis tekib küsimus, millise instrumendiga ja kas üldse planeeritakse lahendusi. Lisaks märgime, et tegevusprogrammis sisalduv lahendus ei pea tingimata tähendama õigusloomelist algatust ilma väljatöötamiskavatsuse, kaasamise või mõjude hindamiseta konkreetseks tähtajaks. Samuti on küsitav, miks peaks poliitika planeerimisel eelistama probleemi-, aga mitte näiteks visioonipõhist lähenemist. Head tulevikku vaatavad programmid ja strateegiad keskenduvad pigem visioonidele kui probleemidele. 8. Eelnõu punktides 12.1 kuni 12.1.2 käsitletakse väljatöötamiskavatsuse (VTK) Arvestatud. Nõustume kriitikaga, kuid sedalaadi koostamist ja muutused võtavadki aega. Senise praktika menetlust, mis on juba reguleeritud ja sobib paremini hea õigusloome ja normitehnika mittetoimimise tõttu ongi nimetatud eeskirja. Uuendusena nähakse eelnõu punktis 12.1.3 ette, et Vabariigi Valitsus peab uuendusettepanek tehtud. VTKde kasutamise VTK puhul on probleemiks, et nende kooskõlastamise esitama Riigikogule koos avaliku arutelu tulemuste ja kavaga, kuidas probleemi tulemusi ei aruta valitsus ega Riigikogu, mistõttu lahendatakse. jääb menetlus nö õhku rippuma ja sellest Meenutame, et õigusloome mahu vähendamise kava koostamisel ei olnud valitsusele tuleneda võivat selget kasu ei nähta. Praktikas vastuvõetav VTK-de esitamine ja heakskiitmine valitsuse poolt. See peaks aga olema samas viiakse olulised teemad arutamiseks vv 13  eelduseks nende esitamisel Riigikogule. VTK-de koostamise senist praktikat hinnates kabinetti, mis siiski viitab vajadusele eelnevalt on põhiküsimustes kokkulepped sõlmida. Eesmärk pigem tõenäoline, et uut nõuet tajutakse tarbetu lisaformaalsusena, mis suurendaks on suurendada ka seadusandja osalust veelgi seadusloomeprotsessis. VTK-de koostamisest hoidumist. Samuti jääb ebaselgeks, kas VTK tuleb koostada ka VTK erandid jäävad kehtima. Eelnõu ja Sk-d Euroopa vastavalt muudetud nii, et Riigikogu teavitatakse Liidu õiguse ülevõtmise eelnõude puhul. Kehtiva korra kohaselt nendele eelnõudele VTK-de avalikule arutelule esitamisest. Edasi VTK-d otsustab Riigikogu, milliste puhul soovib arutelu. koostama ei pea, kui see on varem juba tehtud (HÕNTE § 1 lg 2 p 2). Kõikide VTK-de VV-s arutamise nõue eelnõust välja jäetud. 9. Probleemne on eelnõu punktis 12.3.1 väljendatud nõude mõttekus. Näiteks peab Selgitame: oleme nõus, et vaja on ka nimetatud kvalitatiivseid uuringuid, kuid probleem on punkti kohaselt mõjuanalüüs sisaldama senisest enam kvantitatiivseid andmeid. olnud selles, et kvantitatiivset teavet võiks olla Leiame, et märksa enam. Seletuskirja täpsustatud. puudub vajadus rõhutada kvantitatiivseid andmeid, sest olenevalt valdkonnast ja mõjuanalüüsist võib oluliseks osutuda hoopis kvalitatiivne uuring. Punkti viimase lause kohaselt peab valitsus looma toimiva korralduse olemasolevate andmete kasutamiseks uuringutes ja mõjuanalüüsides. Sellise korralduse loomine aga ei hõlma vaid õigusloomet, sest olemasolevate andmete kättesaadavus ja kasutamine on oluline kogu riigi jaoks, andmeid kasutatakse eri arengudokumentide koostamisel, prognooside ja analüüside tegemisel. Seetõttu ei ole see tegevus õiguspoliitika valdkonna spetsiifiline ja sobituks paremini mõnesse muusse arengudokumenti. 10. Kummalise mulje jätab eelnõu punkt 12.3.2, mille kohaselt hakatakse õigusloomes Sõnastust parandatud. korraldama katsetusi. Küllap on mõeldud poliitika kujundamisel kasutatavat meetodit, kus moodustatakse väikesed, aga piisavalt esinduslikud võrdlusgrupid ja rakendatakse nende 14  suhtes ajutiselt eri lahendusi, hinnatakse seejärel saadud tulemusi, ning töötatakse välja ettepanekud püsivateks ja ühiskonda laiemalt hõlmavateks lahendusteks. 11. Mitmed eelnõu punktid väljuvad õiguspoliitika raamidest. Näiteks reguleeritakse Sõnastust parandatud eelnõu punktiga 6 poliitika kavandamist kõigil tasanditel ja punktis 3 sätestatakse riigi pidamise põhimõtted. 12. Õigusloome kvaliteedi parandamiseks esitatud ettepanekute kohta ei ole tehtud sisulist Selgitame: Mõjude analüüs on esitatud mõjude analüüsi. Puudub teadmuspõhine teave pakutud tegevuste eesmärgipärasuse, seletuskirjas niivõrd, kuivõrd see sedalaadi proportsionaalsuse ja kulude kohta. üldise strateegiadokumendi puhul üldse võimalik on. 13. Märgime, et Riigikantseleil ei ole võimaldatud käesoleva eelnõu valmimisel sisuliselt Väide ei vasta tõele. Lisaks mainitud osaleda. Samas puudutab eelnõu küsimusi, mis on seotud Riigikantselei ülesannetega, kohtumisele on toimunud kohtumine strateegia nt büroo direktoriga, samuti on põhialuste teemat Vabariigi Valitsuse töö planeerimine, otsustusprotsesside arendamine, poliitika arutatud kahel korral õigusloomejuhtide mõjuanalüüs ja ümarlaual: 1) ideekorje faasis; 2) eelnõu esimese kaasamine. Riigikantselei strateegiabüroo kutsuti ühele kaasamise teemalisele versiooni arutelul. Mõlemal ümarlaua koosolekule, kohtumisel olid kohal ka Riigikantselei kus jõuti järeldusele, et enne konkreetsete ettepanekute tegemist on vaja välja esindajad. Esialgse ideekorje põhjal kogutud selgitada ettepanekud saadeti laiali ka õigusloomejuhtide kaasamise olukord ministeeriumides. Teiste küsimuste lahendamiseks ei ole listi kaudu 15.12.2017, millele küsiti ka täiendusi, Riigikantseleiga mida Riigikantseleilt ei laekunud. Samuti ei koostööd tehtud. laekunud soovi sel teemal tihedamat koostööd teha. RIIGIKOGU KANTSELEI 1. Punktis 5 ja tagapool mitmes punktis kasutatakse läbivalt mõistet „hea õigusloome Juhime tähelepanu, et SK sisustab hea põhimõtted“, õigusloome põhimõtte. Selguse huvides on ÕPPA kuigi meile teadaolevalt ei ole taolisi põhimõtteid kusagil defineeritud ega üheselt 2030 ülesehitust ka muudetud sisustatud. Seetõttu jääb arusaamatuks mida täpsemalt mõeldakse nendele põhimõtetele viidates. Vastust ei 15  anna ka seletuskiri. Kui mõeldud on käesolevat otsust, Vabariigi Valitsuse määrust nr 180/211 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ või Riigikogu juhatuse 2012. aasta otsust nr 30 „Juhised Riigikogus seaduseelnõu menetlemise hea tava kujundamiseks“, siis tuleks vastavale aktile viidata. Hea õigusloome põhimõtete loetelu ei ole ammendav ja muuhulgas mõistetakse selle all mõistlikke menetlustähtaegu ja asjaomaste huvigruppide kaasamist. Riigikogu aspektist on oluline nt menetlustähtaegade järgimine ja on esinenud olukordi, kus valitsuse poolt esitatud eelnõu peaks olema jõustunud juba selle parlamendile esitamise hetkel või sedavõrd lühikese tähtaja jooksul, et parlamendis ei ole võimalik eelnõu tähtaegselt arutada ega menetleda. 2. Punkti 6 mõte jääb parlamendi aspektist arusaamatuks – mida mõeldakse poliitiliste ja Arvestatud, eelnõust see lause välja jäetud. õiguslike valikute eristamise ja koos käsitlemise põhimõtte all. Seadusandva kogu aspektist on õiguslik valik üheks poliitika elluviimise vahendiks ning arusaamatuks jääb, kuidas tuleks neid parlamendis eristada. 3. Punkt 7 seondub juba punkti 5 juures tõusetunud küsimusega. Kuni ei ole selgust, Vt selgitus märkusele nr 1 mida mõistetakse hea õigusloome põhimõtte all, siis ei ole kindlust ka selles, mida mõistetakse esitatud kohustuse all. Punktis on nimetatud, et hea õigusloome põhimõtted väljenduvad „käesolevates põhialustes“. Mitte kõik „Põhialuste“ sätted ei ole aga õigusloome põhimõtted, vaid on ka laiemaid põhimõtteid (nt punktid 1-3). Samuti vihjab hea õigusloome põhimõtete vormilistele nõudmistele viitamine pigem Vabariigi Valitsuse hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale või Riigikogu juhatuse analoogilistele otsustele. 4. Punkti 12.1 kohaselt koostab Vabariigi Valitsus seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse Arvestatud. Eelnõu sõnastust ja seletuskirja (VTK). vastavalt parandatud. 16  Punkti 12.1.2 kohaselt „väljatöötamiskavatsuse koostamine peab kujunema reegliks“. Kui punkt 12.1 sätestab niikuinii, et VTK tuleb koostada, jääb selgusetuks, miks on vaja veel rõhutada, et selle koostamine peab kujunema reegliks, sest eelnevalt on nõutud, et VTK tuleb koostada igal juhul. Seletuskirja vastavad lõigud räägivad ühemõtteliselt, et VTK-d ei koostata kõigile Vabariigi Valitsuse eelnõudele, vaid nende hulka tuleb suurendada. Seetõttu tõusetub küsimus, miks sätestab punkt 12.1 kohustuse, mille nii seletuskiri kui ka punkt 12.1.2 sisuliselt ära muudavad. 5. Punktis 12.1.3 on Riigikogu „kutsutud“ VTK-d sisuliselt arutama. Et „Õiguspoliitika Arvestatud, sõnastust muudetud. põhialused“ on Riigikogu enda otsus, ei ole õige, et Riigikogu kutsub iseennast VTK-d arutama. Sobivam oleks see lause sõnastada „Vajadusel arutab Riigikogu valdkondlik komisjon väljatöötamiskavatsust.“. 6. Punkti 12.2.1 teises lauses võiks täpsustada, et Vabariigi Valitsus seirab Arvestatud, sõnastust muudetud. valitsusasutuste kaasamispraktikat. 7. Punkti 12.3 kohaselt tagab Riigikogu, et ka Riigikogu menetluses tehtavatele olulise Seletuskirja täiendatud. Selgitame: Lisaks mõjuga Riigikogu enda ressurssidele saab mõju muudatusettepanekutele lisatakse mõjuanalüüs. Seletuskirja kohaselt ei vajaks taoline analüüside tegemiseks Riigikogu taotleda ka kohustus valitsuse valdkonnaministeeriumi abi, kuivõrd lisaressursse, sest Riigikogul on kaks mõjuanalüüsi struktuuri- Arenguseire Keskus VV algatatud eelnõude puhul valitsus eelnõu ning õigus- ja menetlust nagunii toetab. analüüsiosakond. Lisaks väidetakse, et kohustuse täitmiseks ei näi põhjendatud Eelnõu sõnastust täpsustatud eesmärgiga planeerida analüüsida üksnes nende oluliste muudatuste lisavahendeid. mõjusid, mis heakskiidetakse, mitte kõigi Riigikogu juhatuse kehtestatud „Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika muudatusettepanekute omi. eeskirja“ § 46 lõike 3 kohaselt tuleb ka praegu eeldatavalt olulise mõjuga eelnõudele lisada mõjuanalüüs. 17 Paragrahvi 51 kohaselt ei laiene see kohustus Riigikogu komisjoni, fraktsiooni ja liikme algatatud eelnõudele. Tegemist oli teadliku valikuga, mis tehti õiguspoliitika täna kehtivaid arengusuundi vastu võttes ja normitehnika eeskirju ühtlustades. Õiguspoliitika otsuse projekti kohaselt laieneks see kohustus nimetatud algatajate puhul ning ilmselt ka Riigikogu menetluses oleva õigusaktile esitatavatele muudatusettepanekutele kitsamas mõttes. Samas saab seda sätet tõlgendada nii, et eeldatavalt olulise mõjuga eelnõudele mõjuanalüüsi ei tehta, vaid see on vaja lisada ainult muudatusettepanekutele kitsamas mõttes. „Muudatuse“ all saab mõista nii eelnõu kui ka sellele tehtud muudatusettepanekut. Riigikogu menetluses algatatud olulise mõjuga eelnõud ja esitatud muudatusettepanekud võivad hõlmata kogu õigusliku regulatsiooni eset. Tuletame meelde, et Riigikogu XII koosseisu algatati Riigikogus 236 seaduseelnõud, lisaks otsuste eelnõud. Menetluses olevatele eelnõudele (sõltumata algatajast) tehti Riigikogus rohkesti muudatusettepanekuid. Seletuskirja lühike versioon (lk 12) selgitab, et „Põhialused“ seab eesmärgiks, et nii kaasamiseks kui ka mõjuanalüüsi koostamiseks kehtestatud nõuete täitmist kontrollitaks sisuliselt ja ainult juhul, kui need on täidetud, oleks lubatav eelnõu menetlusse võtta“. Taoline korraldus võib aga piirata Riigikogu liikmete ja fraktsioonide võimalust osaleda õigusloomes ning hakata selle kaudu pärssima demokraatia toimimist. Sellise kohustuse laiendamine Riigikogus algatatud eelnõudele 18 tooks kaasa Riigikogu liikme, fraktsiooni ja komisjoni põhiseadusega tagatud eelnõude algatamise õiguse lubamatul määral piiramise. Tuleb meeles pidada, et kui muudatusettepaneku mõjuanalüüs peaks olema tehtud enne muudatusettepaneku eelnõusse hääletamist või seaduse vastu võtmist (mis annaks analüüsile sisulise mõtte), peataks see eelnõu menetluse mõjuanalüüsi tegemise ajaks. Kui mõjuanalüüs muutuks muudatusettepaneku kohustuslikuks elemendiks, võib tekkida olukordi, kus muudatusettepanekul võib juhtivkomisjoni enamuse hinnangul puududa nõuetekohane mõjuanalüüs ning juhtivkomisjonil võib olla õigus keelduda muudatusettepanekut läbi vaatamast põhjusel, et see ei vasta RKKTS §-s 99 ettenähtud tingimustele. Samuti on vähetõenäoline, et nt kümnepäevase muudatusettepanekute esitamise tähtaja jooksul oleks reaalne koostada põhjalik mõjuanalüüs. Sel juhul võib juhtivkomisjon jätta muudatusettepaneku muudatusettepanekute loetelusse lisamata ning Riigikogu täiskogu võib kaotada võimaluse muudatusettepanekut arutada. Arenguseire Keskus ei ole mõjuanalüüsi üksus. Arenguseire seaduse § 2 kohaselt on arenguseire „Eesti ühiskonna pikaajaliste arengute tuvastamine ja analüüs ning nende põhjal arengustsenaariumite koostamine koos ühiskonnale avanevate võimaluste ja ohtude eristamisega, arengustsenaariumite realiseerumise jälgimine ning vajaduse korral arengustsenaariumite ja nende järelmite korrigeerimine“. Eelnõude mõjuanalüüsi arenguseire seadus keskusele ette ei näe. Õigus- ja analüüsiosakonna funktsioonide hulka kuulub muuhulgas ka menetluses olevate 19 eelnõude analüüs, ent ei ole reaalne, et osakonna tööülesannete oluline laiendamine saaks toimuda uute inimeste juurde palkamiseta või analüüside tellimiseta väljastpoolt kantseleid, st ilma oluliselt täiendavaid vahendeid kaasamata. Erinevate valdkondade mõjuanalüüs nõuab väga erinevate valdkondade spetsialiste, kelle erialased teadmised võimaldavad mõjuanalüüsi pädevalt läbi viia – harilikult koostab ühte mõjuanalüüsi mitu inimest. Õigus- ja analüüsiosakonna – eelkõige üldpädevusega teenistujate – praegusest võimekusest ei piisaks kaugeltki, selleks, et läbi viia sarnases mahus mõjuanalüüse, nagu teevad seda täna või tulevikus valitsuse ametnikud. Samuti ei pruugi olla parlamendil ligipääsu andmetele, mida täidesaatev võim kogub ja mh seaduseelnõude ettevalmistamiseks kasutab. Seetõttu ei pea me õigeks täismõõduliste mõjuanalüüside (Vabariigi Valitsuse hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale ning mõjude hindamise metoodika kohase) kohustuse seadmist Riigikogu menetluses olevatele eelnõudele ja neile tehtud muudatusettepanekutele. Samuti tuleks muuta seletuskirjade osasid, mis puudutavad Arenguseire Keskuse ning õigus- ja analüüsiosakonna funktsioone. Mõeldav oleks Riigikogus algatatud eelnõude ja muudatusettepanekute mõjuanalüüs vähendatud mahus ja mitte tingimata kirjalikult, analüüsi lisamisega eelnõule või muudatusettepanekule. Iga eelnõu või muudatusettepaneku koostamisel ja arutamisel mõeldakse selle mõjudele, uuritakse tausta, põhjendatakse muudatusi ja vaieldakse. Taolisel viisil analüüsitakse ka muudatuse mõjusid ja mingis ulatuses toimub seeläbi mõjuanalüüs, mida kajastatakse nt istungite protokollides. 20 8. Otsuse projekti punktist 12.3 ei selgu, kes peaks otsustama, kas muudatus on Täpsemad reeglid võiks vajaduse korral eeldatavalt olulise Riigikogu oma normitehnika juhendis paika mõjuga või mitte. panna. 9. Punkti 12.3.3 kohaselt tuleb iga uue koormava õigusnormi kehtestamisel kehtetuks Arvestatud. Eelnõu sõnastust muudetud. tunnistada vähemalt üks seni kehtinud samaväärne norm. Taolise jäiga reegli kehtestamine ei tundu põhjendatud ja võib viia mehhaanilise õigusnormide kehtetuks tunnistamiseni ka siis, kui koormav norm on põhjendatud. Kui eeskujuks on võetud Suurbritannias kehtinud sarnase nimega one in, one out põhimõte, siis tuleb arvestada, et seal oli mitmeid põhimõtteliselt suuri välistusi, millistele seadustele see põhimõte ei laienenud, nt maksumuudatused, EL õiguse üle võtmine ja muud seadused, mis ei ole otseselt ettevõtjatele suunatud. Koormavate õigusnormide vähendamine ei peaks olema seotud uute normide kehtestamisega, vaid sellest sõltumatu. 10. Punkti 12.4.3 kohaselt esitab Vabariigi Valitsus järelhindamise tulemused Arvestatud. „Riigikogule arutamiseks“. Taoline sõnastus võimaldab tuletada järelduse, et esitatud materjale peaks arutama Riigikogu täiskogu. Parem oleks sõnastada sätte lõpp lihtsalt „esitab neis sisalduvad järeldused Riigikogule“. 11. Punkt 13: nõustudes sisuliselt punktis tooduga ja rõhutades õiguskeele tähtsust, tekitab Arvestatud. Eelnõu sõnastust on täpsustatud. nende Lisaks selgitame: Eesmärk ei ole seda kasutajate sätete juures küsimusi põhimõtete kohaldamine Riigikogus. Näiteks oleks kummaline peal testimist kui meetodit kasutada alati, vaid kehtestada üksnes ühe võimalikuna muude õigusselguse põhimõte, et Riigikogu liige peaks enne eelnõu esitamist selle teksti arusaadavust tagamise viiside kõrval. testima 21  kasutajate peal (p 13.2), või seda, et iga Riigikogu liikme poolt esitatav eelnõu peab olema pädeva keeletoimetaja poolt toimetatud (p 13). Need sätted on sõnastatud vaid Vabariigi Valitsuse õigusloome korraldust arvestades, jättes tähele panemata seadusandliku algatuse erisused Riigikogu liikmete, fraktsioonide või komisjonide poolt. 12. Seletuskirja osas peame vajalikuks märkida, et kuna põhialuste kehtimine on ette Selgitame: Leiame siiski, et detailne seletuskiri nähtud võimaldab saada hea pildi muutusi tingivast aastani 2030, siis ei ole mõistlik sellise detailsusastmega seletuskirja lisamine, kuna olukorrast. On selge, et seletuskirja tuleb mõista, see võib saada takistuseks tulevikus tekkivate olukordade juures õiguspoliitika võttes arvesse konkreetset ajahetke, mil see põhialustes endis seatud üldiste koostati. Üldisemad sõnastused võivad kaotada eesmärkide täitmist, sest aastaks 2030 võivad olla õiguspoliitika detailsed väljakutsed igasuguse võimaluse pakutud ettepanekute taga hoopis reaalset olukorda näha. teistsugused. Seletuskiri on oluline otsuse teksti tõlgendamisel ja põhialuste üldisemate sõnastuste sisustamisel ning seetõttu peaks olema kasutatav kogu põhialuste kehtivuse aja jooksul. MAJANDUS- JA KOMMUNIKATSIOONIMINISTEERIUM – KOOSKÕLASTATUD MÄRKUSTEGA 1. Õiguspoliitika põhialuste visiooniks on eelnõu seletuskirja kohaselt aastaks 2030 Eesti Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt ei saa Vabariigi põhiseadusest lähtuva hea õigusloome põhimõtte rakendamine. Põhimõtted, Vabariigi Valitsus mõjutada põhialuste mida ÕPPA 2030 käsitleb hea õigusloome põhimõtet moodustavana, on olnud alates elluviimist Riigikogu tasandil. 2011. aastast kirjas Riigikogu vastu võetud „Õiguspoliitika arengusuundades aastani 2018“ (edaspidi ÕPPA 2018). ÕPPA 2030 seletuskirjas esitatud tõdemuse kohaselt ei ole Riigikogu rakendanud ÕPPA 2018 tervikuna, samas kui Vabariigi Valitsuse tasemel on hea õigusloome põhimõtted sätestatud Vabariigi Valitsuse 22.12.2011. a määrusega nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas“ ja neid ka järgitakse. Seletuskirja kohaselt on ÕPPA 2030 suunatud eelkõige Vabariigi Valitsusele ja seega on tegu valitsuse tasandil olemasolevate regulatsioonide dubleerimisega. Palume selgitada, kuidas on plaanitud tagada seekordse Riigikogu otsuse elluviimine (või vähemalt eelmisest suuremas ulatuses elluviimine) eelkõige Riigikogu tasandil. 22 2. Riigikogu otsuse eelnõu punktis 7 on sätestatud, et Riigikogus menetlusse võetav Arvestatud. Eelnõu viidatud punkti on seaduseelnõu peab sisuliselt, mitte ainult vormiliselt vastama hea õigusloome muudetud. põhimõtetele. Otsuse seletuskirjas tuuakse Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 92 lõike 1 puudusena välja, et see sätestab vaid eelnõu vormistuse Riigikogu juhatuse kehtestatud normitehnilistele eeskirjadele vastamise kohustuslikkuse. Kuna Riigikogu juhatusel on Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 93 lõike 3 kohaselt võimalik keelduda eelnõu menetlusse võtmisest vaid siis, kui eelnõu ei vasta sama seaduse § 92 nõuetele, jääb arusaamatuks, kuidas või millega tagatakse otsuse punkti 7 täitmine? Kas Riigikogu juhatusel on võimalik käesoleva otsuse punkti 7 alusel keelduda eelnõu menetlusse võtmisest põhjusel, et see ei vasta sisuliselt hea õigusloome põhimõtetele? 3. Riigikogu otsuse punkt 9 sätestab, et õiguskord aitab tagada Eesti rahvusvahelise Tegemist on eesmärkidega, mis on hea konkurentsivõime. Seletuskirjas selgitatakse, et tegu on seisukohaga, mida tunnistavad õigusloome põhimõtete osa ja millega nii Euroopa Liit, OECD kui ka Maailma Pank. Kuidas või mil viisil mõjutab sellise õigusloomes tuleb arvestada. üldiselt tunnustatud seisukoha kirjapanemine Riigikogu otsusesse hea õigusloome põhimõtte rakendamist, dokumendist endast ega seletuskirjast ei selgu. Eelnõu sisaldab ka muid ajatuid postulaate, tõdemusi ja Eesti Vabariigi põhiseadusest tuleneva taasesitamist, mille otsuses ülekordamine hea õigusloome põhimõtte rakendamisele pigem mõju ei oma. 4. Riigikogu otsuse eelnõu punkt 12.3.3 sekkub Vabariigi Valitsuse Arvestatud. Eelnõu vastav punkt muudetud enesekorraldusõigusesse. See, milline ministeerium on teatud küsimuse eest vastutav ja seda juhtiv, on Vabariigi Valitsuse siseasi. Palume punkti sõnastust muuta ja esitada see järgnevalt: Halduskoormuse vähendamine peab olema ühine valdkondadeülene eesmärk, millega tuleb tegeleda kõigil ministeeriumidel, valitsusel tervikuna, aga ka seadusandjal. Halduskoormus tekib eri valdkonnapoliitikate kujundamise käigus, mistõttu tuleb reaalse koormuse vähenemise saavutamiseks sellega tegeleda kõigi valdkondade poliitikakujundajatel, et koormuse kasvu ära hoida alles kavandatavates muudatustes-algatustes ja otsida võimalusi koormust vähendada juba kehtivates regulatsioonides ja praktikates. Vabariigi Valitsuse korraldab, et halduskoormuse hindamine muutuks süsteemseks ja toimiks ühtsetel põhimõtetel, pakub halduskoormuse hindamiseks metoodilist tuge (juhendmaterjalid, nõustamine) ja seirab halduskoormuse hindamist. 23  Eesmärgiks peab olema sisuline koormuse vähenemine, milles ei tohiks takerduda seadusetähe arvulisse mõõtmisse, vaid normide kehtestamise sisulisele vajalikkusele ja otstarbekusele, proportsionaalsusele soovitava eesmärgiga. Eelnõu seletuskirja lk 46 neljandas lõigus jääb ebaselgeks, mida on silmas peetud konkreetsete valdkondlike mudelite ja meetodite kasutamise kontrollimise all. Täpsustame sarnaselt eelnõu punktile 12.3.3 nagu märkisime üle-eelmises lõigus: halduskoormuse hindamine on iga ministeeriumi poliitikakujundamise mõjude hindamise osa. 5. Otsuse eelnõu punkti 15 kohaselt lisab peaminister alates 2020. aastast Riigikogule Arvestatud. Eelnõust nimetatud osa välja jäetud tehtavale ettekandele ülevaate eelseisval aastal kavandatavatest ja SK-s selgitatud, et juhul kui tulevikus seadusloomealgatustest. Kuna õigusloome on vaid üks osa ministeeriumi tegevusest ja ülevaatesse panna seadusloomeliste kavatsuste vaid üks poliitika kujundamise ning elluviimise vahend, siis Majandus- ja osa, tuleb selleks mõistlik ja võimalikult vähe Kommunikatsiooniministeerium eraldi tööplaani õigusloomelise tegevuse kohta ei koormav lahendus leida. pea. Seetõttu tooks kavandatavate seadusloomealgatuste ülevaate koostamine kaasa Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile täiendava ülesande, mille puhul peab olema väga selge selle oodatav tulemus ja sellega saavutatav kasu. Sellise kohustuse ministeeriumile panemisel tuleb täpsemalt hinnata ülesandega kaasnevat koormust ning selle oodatavat mõju hea õigusloome põhimõtte rakendumisele. Nagu Riigikogu otsuse seletuskirjas ka märgitud, koondab Justiitsministeerium ka täna teiste ministeeriumite seadusloomeliste algatuste kavatsusi, kuid selgusetuks on jäänud sellise tegevuse mõju reaalsele õigusloomele või selle kvaliteedile. 6. Märgime, et kooskõlastamiseks esitatud Riigikogu otsuse eelnõu vormistus ei vasta Otsuse eelnõule ei laiene samad nõuded, mis „Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnikale“. Nii näiteks jagatakse seaduseelnõudele. Vormistuses on võetud normitehnika eeskirja kohaselt pikemad Riigikogu otsused araabia numbritega eeskuju hiljuti menetletud Riigikogu otsustest, tähistatud punktideks (eeskirja § 53), samuti ei kasutata erinevalt seaduseelnõust mille sisuks valdkonna põhialused. Riigikogu otsuses umbisikulise tegumoe oleviku kindlat kõneviisi, vaid da-tegevusnime. Palume Kantseleil vormistuslikke märkusi eelnõule ei eelnõu vormistus ja sõnastus viia viidatud normitehnika eeskirjaga kooskõlla. olnud. SOTSIAALMINISTEERIUM 1. Eelnõu punktis 12.1.3 on uue põhimõttena toodud välja, et pärast avalikku arutelu Selgitame: oleme nõus, et takistust VTK-sid esitab Vabariigi Valitsus väljatöötamiskavatsuse Riigikogule koos avaliku arutelu Riigikogus arutada ei ole ka praegu. Osaliselt tulemuste ja kavaga, kuidas probleem lahendatakse. Riigikogu on kutsutud seda ka tehakse, kuid ühtset praktikat ei ole. väljatöötamiskavatsusi sisuliselt arutama. Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et ÕPPA 2030 eesmärk oleks seda praktikat 24 väljatöötamiskavatsuse arutelu Riigikogus tagaks selle, et Riigikogu liikmed saaksid suunata, jättes konkreetsema korralduse kavandatava kohta teavet ajal, kui olulisi otsuseid langetatakse, mis omakorda Riigikogu enda kujundada. võimaldaks muuta tulemuslikumaks hilisema huvirühmade kaasamise Riigikogu VTK Riigikogus arutamise eesmärk on kaasata komisjonide töösse. seadusandja varases faasis, anda väärtuslikku Käesoleva ettepaneku lisamine õiguspoliitika põhialuste dokumenti vajaks informatsiooni nii eelnõu tulevastele koostajatele põhjalikumat analüüsi ning selgitust, millist probleemi ettepanekuga püütakse kui ka Riigikogu liikmetele edasiseks lahendada. Praegu ei esine ühtegi takistust Riigikogu liikmetel tutvuda menetluseks ega saa olla käsitatav ebamõistliku väljatöötamiskavatsusega juba õigusloome varasemas etapis ning praktikas seda ressursikasutusena. Eelnõu ja Sk-d vastavalt võimalust olulisema mõjuga eelnõude puhul ka kasutatakse. Millise muudetud nii, et Riigikogu teavitatakse VTK-de väljatöötamiskavatsuse või eelnõuga varem tutvuda soovitakse, selgub üldjuhul avalikule arutelule esitamisest. Edasi otsustab valdkonna ministeeriumi ja Riigikogu komisjoni koostöös. Riigikogu, milliste puhul soovib arutelu. Kõikide Punktis 12.1.3 sisalduva ettepaneku tegemisel jääb selgusetuks, kuidas VTK-de VV-s arutamise nõue eelnõust välja väljatöötamiskavatsuste esitamise ja nendega tutvumise protseduur välja näeb ning jäetud. mis on tagajärg, kui Riigikogu ei nõustu väljatöötamiskavatsuses esitatud ettepanekutega. Samuti ei ole esitatud seletuskirjast arusaadav, miks väljapakutud põhimõtet peaks rakendama kõigi eelnõude puhul, nii olulise mõjuga kui ka vähest mõju omavate eelnõude puhul. Antud juhul hägustub ka võimude lahusese põhimõte, mille kohaselt tuleks tagada tööjaotusega eri võimuorganite vahel võimalikult tõhus riigivalitsemine. Põhiseaduse § 103 näeb ette, et seaduste algatamise õigus on Riigikogu liikmel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil, Vabariigi Valitsusel ja Vabariigi Presidendil põhiseaduse muutmiseks. Vabariigi Valitsusele antud õigus algatada seadusi võimaldab realiseerida poliitilist programmi ning seaduse algatamise õigusele ei tohiks põhiseaduse kohaselt kehtestada rangeid piiranguid. Samas näeb PS § 103 ette, et Riigikogul on õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu. Eelnevast tulenevalt leiame, et kehtiv õigusloomemenetlus on piisav ning järgib võimude lahususe süsteemi ja täiendavaid kohustuslikke õigusloomemenetluse etappe, mis tekitavad juurde ebamõistlikku ressursikasutust, ei ole vajalik juurde lisada. 25 2. Punkti 12.3 kohaselt peab seadus olema mõjus ning seaduse rakendamisega kaasneda Selgitame: mõjuanalüüside detailsusaste on võivat mõju hinnatakse enne eelnõu koostamist, lähtudes proportsionaalsuse eelnõuti väga erinev, mistõttu seda ei olegi põhimõttest – olulise mõjuga muudatuse analüüs peab olema põhjalikum ja sisaldama võimalik täpsemalt etappide kaupa määratleda. muu hulgas teiste võimalike lahendusviiside mõjuanalüüsi. Riigikogu tagab, et ka Tõepoolest võib Riigikogus tehtavate Riigikogu menetluses tehtavatele olulise mõjuga muudatusettepanekutele lisatakse muudatuste analüüs tähendada ka valitsuse mõjuanalüüs. kaasamist, arvestades et sageli on parim teave Leiame, et õiguspoliitika põhialustes on vaja eristada, millise detailsusega valdkonnast just valdkonna ministeeriumides. mõjuanalüüse eri õigusloome etappides teha tuleb. Väljatöötamiskavatsuse puhul Väikeses riigis ei ole mõistlik dubleerivaid saame rääkida eelanalüüsist, mis ei lange kokku lõpliku mõjuanalüüsiga. kompetentsikeskusi luua. Seaduseelnõu muutub üldjuhul koostamise ajal, mistõttu eelnevalt koostatud analüüs enam eelnõu teksti terves ulatuses (või ka üldse) ei kata. Seega on eelanalüüs ja lõplik mõjuanalüüs nii erineva fookusega kui ka erineva põhjalikkusega. Riigikogu menetluses tehtavate muudatuste puhul on oluline, et see kajastuks ka mõju hinnangutes. Samas võib sellega kaasneda surve ministeeriumidele teha väga lühikese ajaga põhjalik analüüs, milleks ei ole piisavalt aega, sealhulgas ei võimalda ajaraam ka vajalikke andmeid saada. Seega on igati tervitatav, et mõjuanalüüse Riigikogu tasandil teeksid eelkõige Riigikogu Kantselei mõjuanalüüsiüksused: õigus- ja analüüsiosakond ning Arenguseire Keskus. Eelnõu seletuskirjas ei selgu, kas nimetatud üksused teevad mõjuhinnanguid ise või kontrollivad juba tehtud mõjuhinnanguid. 3. Punktis 12.3.1 on märgitud, et mõjuanalüüs peab sisaldama senisest enam Arvestatud sisuliselt. Seletuskirja täiendatud. kvantitatiivseid andmeid. Parema kvaliteedi tagamiseks peab analüüs olema Selgitame: oleme nõus, et alati ei saa kasutada süsteemne ja kasutama nii tuntud kui ka uuenduslikke analüüsimeetodeid. kvantitatiivseid andmeid kasutada. SP 12.3.1. Juhime tähelepanu, et olenevalt teemadest, olemasolevatest või kogumist eesmärk on rõhutada, et arvandmeid kasutataks võimaldavatest andmetest ei saa alati olla eesmärgiks kvantitatiivanalüüs, vaid senisest enam. Mõistagi ei ole nõutav kasutada võimalike mõjude kirjeldus mistahes tunnustatud meetodil eeldusel, et metodoloogia kvantitatiivseid andmeid seal, kus neid ei ole või valik ja rakendamine on läbi mõeldud ja eesmärgipärane. Lisaks tekib küsimus, mida ei saa. Uuenduslike meetodite all on mõeldud mõeldakse uuenduslike analüüsimeetodite all – kas eksperimentide tegemist? eeskätt katsetusi, aga ka muid, mida käsitatud Kokkuvõttes teeme ettepaneku punkt 12.3.1 uuesti üle vaadata ja selgemalt sõnastada, seletuskirjas. Samuti on eesmärk, et oldaks lähtudes ikkagi üldprintsiipidest, mitte metodoloogiliste kitsenduste ettekirjutamisest. kursis uuema rahvusvahelise praktikaga ja Kui siinkohal mõeldi, et edaspidi püüab riik kasutada senisest enam registrite sellest õpitaks. 26  andmeid, siis selle väljatoomine on sobiv, kuid tuleb arvestada, et teatud teemadel ei ole võimalik kvantitatiivseid andmeid saada või ei ole need lihtsalt kõnekad. 4. Punktis 12.3.2 nähakse ette, et lahenduste testimiseks korraldatakse õigusloomes Arvestatud sisuliselt. Seletuskirja täiendatud. katsetusi. Ettepaneku kohaselt tuleks katsetuse tegemist kaaluda eeskätt olukorras, kus Selgitame: raamseadust katsetuste võimalike lahendusviiside analüüs on väga ressursimahukas, ettepaneku mõju on võimaldamiseks ei ole kavas välja töötada. Küll prognoosimatu või selle analüüs on muul moel märkimisväärselt raskendatud. aga juhul, kui konkreetse katsetuse tegemine Toetame punktis 12.3.2 sisalduvat ideed, kuid sooviksime täpsemaid selgitusi selle nõuaks eelnevalt seaduse tasandil regulatsiooni, rakendamise kohta. Kas Justiitsministeeriumil on kavas töötada välja raamseadus, mis tuleb seadust muuta. Kaaluda tuleb HÕNTE võimaldaks katsetusi korraldada või on mõeldud, et mingi konkreetne lahendus muutmise vajadust. Sõnastust on osaliselt kehtestatakse konkreetses eriseaduses tähtajalisena või hoopis midagi muud? Samuti parandatud. palume kaaluda, kas sõna „katsetused“ kasutamine on kõige asjakohasem. 5. Punktis 12.3.3 märgitakse, et Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi Arvestatud osaliselt, eelnõu sõnastust MKM juhtimisel muudetakse halduskoormuse mõõtmine süsteemseks, keskselt ettepanekul parandatud. koordineerituks ja võrreldavuse tagamiseks ühtsetest põhimõtetest lähtuvaks. Iga uue koormava õigusnormi kehtestamisel tuleb kehtetuks tunnistada vähemalt üks seni kehtinud samaväärne norm. Märgime siinkohal, et teatud valdkondades ei ole halduskoormuse detailsemaks analüüsimiseks andmeid. Andmete täiendav kogumine pikendab analüüsi protsessi ning teisalt võib suurendada halduskoormust. Lisaks tekivad küsimused. Aga kui ei ole ühtegi samaväärset normi? Kuidas üldse hinnata samaväärsust? Eelnevat arvesse võttes teeme ettepaneku asendada viimases lauses sõna „tuleb“ sõnadega „on soovitav“. 6. Punkti 12.3.4 kohaselt pakub Justiitsministeerium mõjuanalüüsi tööriistu ja Nõustume, et mõjuanalüüsi tööriistakast on metoodilist tuge ning koordineerib õigusaktide mõjuanalüüsi süsteemi. teatava üldistusastmega ega pruugi alati anda Mõjuanalüüsi tööriistakasti idee juures on seletuskirjas välja toodud, et eesmärgi terviklahendusi. Selle mõte on olemasolevate saavutamine nõuab koordineerivat tööd Statistikaametilt (andmete kättesaadavus) ja võimaluste piires mõjuanalüüside koostajaid Justiitsministeeriumilt (mõjuanalüüsi tööriistakasti loomine). Mõjuanalüüsis abistada. Edasine tegevusplaan seoses andmete kasutatavad andmed on osades valdkondades üpris spetsiifilised, Statistikaameti kättesaadavusega pannakse paika andmed ainult toetavad mõjuanalüüsi üldist osa, kuid detailsem info tuleb siiski rakendustegevuste planeerimisel. koondada vastaval ministeeriumil. Sellises olukorras tuleb arvestada, et kõikidele teemadele rakenduvat tööriistakasti ei ole võimalik luua. Selline tööriistakast võib jääda liiga üldiseks ning ei pruugi iga teema puhul võimaldada ajalist kokkuhoidu. 27  Pigem tuleks täpsemalt selgitada kuidas loob Vabariigi Valitsus punktis 12.3.1 sätestatu kohaselt sellise korralduse, et vajalikud andmed oleksid olemas ja mõistliku aja jooksul kättesaadavad neile, kelle tööülesandeks on mõjuanalüüse koostada. Ka seletuskirjas on esitatud andmekaitsega seotud küsimused, kuid teisalt on küsimus ka selles, millisel moel ja kuidas on võimalik erinevaid registreid ühendada ning teha vajalikud mõjuanalüüsid võimalikult kiiresti ja vähese halduskoormusega. 7. Punktis 12.4.1 on märgitud, et järelhindamise kaudu kontrollitakse eesmärgi Arvestatud, eelnõu sõnastust vastavalt saavutamist esmajoones selliste eelnõude jõustumise järel, millel on oluline mõju. muudetud. Meetme eesmärk on tagada, et olulise Alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui seaduseelnõu mõjuga eelnõude puhul, mida on kiireloomuliselt väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata. menetletud, vähemalt pärast jõustumist Leiame, et järelhindamine peab olenema ikka sellest, kas tegemist on olulise mõjuga kontrollitaks õigusaktiga kaasnevat mõju ja eelnõuga või mitte (mitte lähtuma muudest kriteeriumidest). Viimane peab selguma soovitud eesmärkide saavutamist. seaduseelnõu mõju osast ka sel juhul, kui väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud. 8. Punkti 13.3 kohaselt testitakse teksti arusaadavust kasutajate peal juba eelnõu Arvestatud, seletuskirja vastavalt täiendatud. koostamise ajal. Palume selle punkti juures täpsustada, kes ja kuidas selliseid teste Tegevusi peaks läbi viima eelnõu ettevalmistav tegema hakkab. Samuti tuleks selgitada, miks tavapärane kaasamisprotsess seda ministeerium. Täpsem rakenduskava pannakse eesmärki ei täida. paika rakendustegevuste planeerimisel. Kuigi oleme nõus, et ka kaasamise käigus saab sõnastuslikele probleemidele tähelepanu juhtida, siis teksti arusaadavuse testimise käigus keskendutaks üksnes eelnõu keele arusaadavusele. 9. Punktis 14.5 on märgitud, et teadmuspõhise õiguspoliitika kujundamiseks ja hea Nõustume. Lisaks märgime, et mõjuanalüüside õigusloome põhimõtete teadvustamiseks jätkatakse ja arendatakse edasi koostööd koostajatele on parasjagu käimas väga mahukas, teadusasutustega. Olemasoleva hariduse rahastusmudeli kõrval toetab riik võimaluste mitmest moodulist koosnev koolitusprogramm, piires eesmärki, et kõigis olulistes õiguse valdkondades oleks õigusteaduse mis ongi pigem suunatud valdkonna arendamine Eestis järjepidev, mitte projektipõhine. spetsialistidele, mitte õigusloomejuristidele. Juhime tähelepanu, et lisaks õigusloomejuristidele on vaja arendada ja luua Seletuskirja täiendatud. koostöövõimalusi mõju analüüside koostamiseks ning sellekohase kompetentsi suurendamiseks ministeeriumides ja teadusasutustes, näiteks käsitleda ülikoolide teatud erialade õppekavades HÕNTE ja selle alusel koostatud mõjuanalüüsi hindamise 28  metoodikat. Mõjuanalüüside koostajateks ei ole alati õigusloomejuristid või valdkonna spetsialistid. MAAELUMINISTEERIUM 1. Eelnõu punktis 2 on sätestatud, et õigus on demokraatlikus õigusriigis oluline Selgitame: teadlikult oli valitud sõna „oluline“ ja poliitiliste mitte „peamine“. Selle mõte oli rõhutada, et otsuste elluviimise vahend. Teeme ettepaneku asendada sõna „oluline” sõnaga õigusloome kõrval on ka muid „peamine”, kuna mitteregulatiivseid meetmeid probleemide õigus on nii kehtivate õiguspoliitika arengusuundade punkti 2 kui ka neid heaks kiitva lahendamiseks, mida tuleb eelnevalt kaaluda. otsuse Samas on see lause eelnõu viimasest versioonist preambuli kohaselt peamine poliitiliste otsuste elluviimise vahend. Leiame, et väljend välja jäetud. „peamine poliitiliste otsuste elluviimise vahend” väljendab kõige lähedasemalt professor Raul Naritsa mõtet, mida seletuskirja kohaselt (lk 14 ja lk 61) eelnõuga ilmselt edasi anda soovitakse – seadus on ainsaks vahendiks riigi käes meie kõigi käitumise reguleerimiseks ja valitsuse peamine poliitika kujundamise vahend on õigus. 2. Eelnõu punktide 12.1 ja 12.1.3 kohaselt koostab seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse Eelnõu ja Sk-d vastavalt muudetud nii, et Vabariigi Valitsus ja esitab selle pärast avalikku arutelu Riigikogule koos avaliku Riigikogu teavitatakse VTK-de avalikule arutelu arutelule esitamisest. Edasi otsustab Riigikogu, tulemuste ja kavaga kuidas probleem lahendatakse. Seletuskirja mõjude osas milliste puhul soovib arutelu. Kõikide VTK-de selgitatakse aga, VV-s arutamise nõue eelnõust välja jäetud. et väljatöötamiskavatsus on võimalik Riigikogule esitada paralleelselt avalikule Muus osas selgitame: Täiendavat kava pole vaja arutelule koostada. Varasem ajakulu aitab vältida esitamisega ja Riigikogul võimalik valida, millistel teemadel ta soovib valitsuse hilisemat ajakulu. esindajatega Eesmärk ei ole tekitada juurde ühtki täiendavat väljatöötamiskavatsusi arutada ja millistel mitte. Teeme ettepaneku need sätted lisadokumenti, vaid Riigikogule VTK-st veelkord läbi teavitamisel anda teavet kavandatavate vaadata ja selgelt välja kirjutada, kuidas on edaspidi kavandatud seadusemuudatuste kohta. väljatöötamiskavatsustega seonduv töökorraldus. Samuti, kui seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse Riigikogule esitamine 29  on kavandatud alles pärast avalikku arutelu, tuleks seletuskirja täiendada ka hinnanguga seaduseelnõu menetlusele eeldatavalt kaasneva täiendava ajakulu ja sellega saavutada loodetava seaduseelnõude kvaliteedi tõusu kohta. Maaeluministeerium ei toeta lisaks väljatöötamiskavatsustele täiendava probleemi lahendamise kava väljatöötamist. 3. Eelnõu punktis 12.2.2 mainitud olulise õigusteabe Riigi Teatajasse koondamise kohta Ministri määruste kooskõlastamisjärgne märgime, et hetkel on ühtselt lahendamata ministri määruste eelnõude seletuskirjade esitamine koos viimistletud eelnõuga, uue kättesaadavus. Kui seaduse eelnõu seletuskiri on kättesaadav Riigikogu veebilehelt ja seletuskirjaga ja kooskõlastamise käigus tehtud Vabariigi märkuste arvestamise tabeliga tuleb sama moodi Valitsuse määruse eelnõu seletuskiri on üldjuhul kättesaadav EISi veebilehelt, siis lisada Vabariigi Valitsuse eelnõude Infosüsteemi ministri (EISi) nagu muud eelnõud. See on praegu ka määruse eelnõu seletuskirja viimane versioon üldjuhul kättesaadav ei ole. Samas oleks võimalik ja mõnede eelnõude puhul seda ka see järgitakse ning sel juhul on nad seotud ja rakendajatele ja ka õigusloojatele teisest ministeeriumidest vajalik ministri määruse leitavad ka Riigi Teatajas avaldatud ministri tõlgendamiseks, eriti nende muudatuste puhul, mis tehakse eelnõusse pärast selle määruse juurest saki „Menetlusteave“ alt. EISis kooskõlastamist. Seetõttu on Maaeluministeerium alustanud ministri määruste Näitseks - eelnõude https://www.riigiteataja.ee/akt_seosed.html?id=1 seletuskirjade kättesaadavaks tegemist ministeeriumi veebilehel. Sellist teavet otsivale 01042015009&vsty=METE isikule oleks aga ilmselt tunduvalt kasutajasõbralikum kui kõigi õigusaktide eelnõude Palume sellist ühtset korda ka seletuskirjad Maaeluministeeriumil järgida. oleks lihtsalt leitavad ühelt, näiteks Riigi Teataja veebilehelt. 4. Eelnõu punkti 12.2.3 kohaselt hoitakse seaduste tõlked järjepidevalt ajakohases seisus. Lähtudes sellest, et tõlkimise mahud sõltuvad Sättest ei selgu, kes peab seaduste tõlkeid ajakohases seisus hoidma, kus neid hoitakse rahalise ressursi võimalustest, ei pea ja põhjendatuks Riigikogu otsuse tasandil detailselt millisesse keelde tõlgitud seadustest on jutt. Eelnõu teistes sätetes seaduste tõlkimise tõlgitavate seaduste mahtu ette näha. Seaduste küsimust tõlkimise regulatsioon sisaldub Riigi Teataja ei käsitleta ega ka viidata õiguspoliitika arengusuundade punktile 16, kus käsitleti seaduse §-s 6. Tõlked on kättesaadavad Riigi seaduste Teatajast. tõlkimist inglise keelde. Seletuskirjas mainitakse ka seaduste tõlkeid vene keelde (lk 39). Teeme 30  ettepaneku sätet selles osas täpsustada. 5. Eelnõu punktis 12.3.2 käsitletakse lahenduste testimist ja õigusloomes korraldatavaid Seletuskirja täiendatud. katsetusi. Seletuskirja mõjude osas selgitatakse seda tegevusena, kui seadus kutsutakse ellu piiratud perioodiks või üksnes piiritletud sihtrühma peal lahenduse katsetamiseks. Välja tuuakse positiivne mõju õigusloomele, mis katsetamise tulemusena muutub teadmuspõhiseks, ning kodanikuühiskonnale ja majandusele, kus nii kodanikud kui ettevõtjad suudavad nende peal tehtavate katsete tulemusena mõista riigi huvi muudatuste vastu ja muudatuste eesmärke. Teeme ettepaneku täiendada seletuskirja mõjude osa ka sellise katsetamise õiguspärasust põhistavate kaalutlustega, nagu näiteks kooskõla põhiseaduses sätestatud võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõttega, samuti punkti 12.3.2 kooskõla põhialuste punktis 4 sätestatuga, mille kohaselt uusi norme luuakse üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. 6. Eelnõu punkti 12.3.3 kohaselt tuleb iga uue koormava õigusnormi kehtestamisel Arvestatud osaliselt, eelnõu sõnastust kehtetuks täpsustatud MKM ettepanekul. tunnistada vähemalt üks seni kehtinud samaväärne norm. Maaeluministeerium leiab, et mõistlik oleks keskenduda pigem sellele, et hinnata esmalt alati ja kriitiliselt kohustuse vajalikkust. Selle tagamiseks on põhialuste punktis 4 juba sätestatud, et uusi norme luuakse üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Juhul kui koormava õigusnormi vajalikkus on kindlaks tehtud, võib punkt 12.3.3 pigem takistada vajalike normide kehtestamist, kuid ei pruugi nö 31  vahetuskauba olemasolu korral välistada ebavajalike normide kehtestamist. Lisaks märgime, et oluline osa põllumajanduse valdkonna õigusaktides sätestatud õigusnormidest tuleneb Euroopa Liidu õigusaktidest. Seetõttu ei pruugi olla võimalik Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmisega lisanduva koormava õigusnormi kehtestamisel kehtetuks tunnistada teist samaväärset koormavat õigusnormi, kuna ka see võib olla Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmise tõttu kehtestatud. Samasugune probleem võib tekkida ka seoses Euroopa Liidu otsekohalduva õigusakti rakendamisega, kui rakendamise tagamiseks on kehtestatud isikuid koormav õigusnorm. Nagu seletuskirjaski märgitud (lk 37), ei võrdu ka Euroopa Komisjoni jaoks parem õigusloome õigusliku reguleerimise vähenemisega ning seetõttu ei kavatse Euroopa Komisjon halduskoormuse vähendamisel lähtuda otsestest arvulistest eesmärkidest. Sellest tulenevalt teeme ettepaneku, et juhul kui selle sätte olemasolu põhialustes siiski vajalikuks peetakse, sõnastatakse see säte Suurbritannia eeskujul nii, et see kohalduks üksnes siseriiklike koormavate õigusnormide suhtes. 7. Eelnõu punkti 13 kohaselt peab iga õigustloova akti eelnõu olema keeleliselt Arvestatud, nimetatud nõue eelnõust välja toimetanud jäetud. selleks pädev keeletoimetaja. Kuigi seletuskirjas kirjeldatakse õigustloova akti eelnõu keeletoimetajal vajaminevaid oskusi, siis seni ei ole õigustloova akti eelnõu keeleliseks toimetamiseks pädevusnõuet kehtestatud ning seda ei ole kavas kehtestada ka selle eelnõuga. Seetõttu teeme eelnõu õigusselguse ja arusaadavuse tagamiseks ettepaneku jätta eelnõust välja eksitavalt pädevusnõude olemasolule viitavad sõnad „selleks pädev”. 32 8. Eelnõu punkti 13.1 kohaselt muudetakse keelekoolitused regulaarseks ja Arvestatud, sõnastust parandatud. kohustuslikuks kõigile õigusloojatele. Kehtivas õiguses ei kasutata terminit „õiguslooja”. Seletuskirja kohaselt peetakse silmas mitte üksnes õigusloomejuriste, vaid ka avaliku teenistuse tippjuhte. Samas tegelevad õigustloovate aktide eelnõude koostamisega ministeeriumides peamiselt põhiosakondade ametnikud. Vabariigi Valitsuse 8. novembri 2012. a määruse nr 92 „Riigi ametiasutuste teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja teenistuskohtade liigitamise kord” lisa 4 kohaselt ongi õigustloovate aktide eelnõudekoostamine eelkõige arengu ja poliitika kujundamise teenistusgruppi kuuluvate ametnike ülesanne. Eelnõude koostamisel osalemine ja nende juriidilise kontrolli tegemine on aga õigusloome teenistusgruppi kuuluvate ametnike ülesanne. Neid kahte teenistusgruppi kuuluvaid ametnikke võiks küll koos õigusloojatena käsitleda, kuid teeme ettepaneku eelnõu selguse ja arusaadavuse eesmärgil asendada termin „õiguslooja” õigusaktides juba kasutatava ja üheselt mõistetavama terminiga. Samuti teeme ettepaneku loobuda eelnõu seletuskirjas terminite „seaduse tehniline koostaja” ja „eelnõude õigustehniline valmistamine” kasutamisest. Nii eespool mainitud Vabariigi Valitsuse määruses kui ka teistes õigusaktides kasutatakse kohasemaid ja täpsemaid termineid silmas peetud töölõikude kohta. Juba Riigikogu otsuse „„Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” heakskiitmine” eelnõu seletuskirjas (lk 30) märgiti, et ministeeriumide juhtkonnas tuleb 33  loobuda arusaamast, et poliitikavaliku ja Riigikogule seda kajastava seaduseelnõu vahepeale jääv on üksnes tehniline ettevalmistamine ja et õigusloomejuristid on tehnilise töötaja staatuses ja kelle rolliks on peamiselt poliitikaosakonna poolt koostatud eelnõu kooskõla tagamine kehtiva normitehnika eeskirjaga. Leiame, et seda põhimõtet tuleks järgida ka selles eelnõus ja seletuskirjas. 9. Eelnõu punkti 13.2 teise lause kohaselt tuleb töökorralduslikult tagada, et Vabariigi Tegemist on Vabariigi Valitsuse enesekorralduse Valitsuselt Riigikogule esitatav eelnõu versioon on tervikuna keeleliselt toimetatud. küsimusega, mistõttu seda detailselt Riigikogu Ministeerium saab oma keeletoimetaja kaudu tagada üksnes selle, et ministeeriumidele otsuse eelnõus täpsustada ei ole põhjendatud. ja Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks esitatav ning Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda esitatav eelnõu oleks tervikuna keeleliselt toimetatud. Ka Riigikantseleil on olemas oma keeletoimetaja. Kuigi Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda esitatud eelnõus peab vajaduse korral muudatusi tegema reeglina eelnõu esitanud ministeerium, ei ole eelnõu esitava ministeeriumi töökorralduse kaudu võimalik tagada Vabariigi Valitsuselt Riigikogule esitatava eelnõu versiooni tervikuna keeleliselt toimetamist, kuna eelnõu ei ole sel ajal enam eelnõu koostanud ministeeriumi menetluses. Eelnõu seletuskirjas on kirjeldatud, et kooskõlastamise ja avaliku arutelu tulemusena eelnõusse tehtud muudatused tuleks üle vaadata eelnõu keeletoimetajal, kuid mainitud ei ole Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda esitatud eelnõusse Riigikantseleis tehtud muudatuste ülevaatamist. Teeme ettepaneku selle sätte teist lauset 34  täpsustada nii, et oleks aru saada, kelle töökorraldus selle kohustuse täitmise peab tagama. 10. Eelnõu punkti 13.3 kohaselt testitakse õigusakti keele arusaadavust kasutajate peal Arvestatud, eelnõu teksti täpsustatud. See oli ka juba eelnõu algne mõte. eelnõu koostamise ajal. Teeme ettepaneku mitte kirjutada eelnõusse eelnõu teksti arusaadavuse testimist kohustusena, vaid pigem ühe arenguvõimalusena tulevikus. Nagu viimasel õiguskeele päeval peetud ettekannetes rõhutati, on tekstist arusaamine loetu sisu mõistmine, mida erinevalt infotehnoloogilise kommunikatsiooni valdkonnas kasutatavast asjakohaste juhiste kaudu toimuvast testimisest saab kindlaks teha peamiselt vaid intervjuude kaudu. Kaudselt annavad selle kohta hetkel juba tagasisidet ka eelnõu kohta avalikul konsultatsioonil esitatud arvamused. 11. Eelnõu punkti 14.5 teise lause kohaselt toetab riik võimaluste piires järjepidevat Selgitame. Käesoleva sõnastuse eesmärk ei ole õigusteaduse arendamist kõigis olulistes õiguse valdkondades. Teeme ettepaneku lahterdada õigusteaduse valdkondi olulisteks ja mitte mitteolulisteks, vaid mõte on sõltuvalt sellest lahterdada eelnõus õigusteaduse erinevaid valdkondi olulisteks ja mitteolulisteks, vaid teemast või probleemist vms, mis on parajasti määratleda need selgelt. oluline (ja see ei ole ette ennustatav), püüda riigil leida täiendavaid teaduse rahastamise võimalusi. Samas on see lause RaM märkuse tõttu eelnõust välja jäetud, kuivõrd on tegemist pigem hariduspoliitika rahastamise teemaga. 12. Lisaks eelnevale teeme ettepaneku täiendada eelnõu seletuskirja õigusloome mahu Arvestatud, seletuskirja täiendatud. hetkeolukorda käsitlevat osa ka selgitusega, et suur osa õigusloome mahust on tingitud ka erinevates õiguse valdkondades toimuvast kodifitseerimisest, valdkonna õigusaktide revisjonist ja Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmise või rakendamise vajadusest. Näiteks 2014. aastal 35  jõustusid majandustegevuse seadustiku üldosa seadus, korrakaitseseadus, Vabariigi Valitsuse seaduse ja sellega seonduvate teiste seaduste muutmise seadus seoses ministrite ametinimetuste muutmisega ning vastu võeti 2015. a 1. jaanuaril jõustunud karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus. Kõigi nimetatud seadustega muudeti ka pea kõiki Eesti seadusi. 2018. aastal on samasugust pea kõigi seaduste muutmist ette näha seoses andmekaitse üldmääruse rakendamisega, mille nõuetega kooskõlla viimiseks on välja töötatud isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seaduse eelnõu. KULTUURIMINISTEERIUM 1. Eelnõu punktis 4 seatakse sihiks, et aastaks 2030 väheneb õigusloome maht tunduvalt. Arvestatud. Eelnõu sõnastust muudetud Selle ühe vahendina nähakse rakendada teiste riikide eeskujul lähenemist, et iga koormava õigusnormi kehtestamisel tuleb tunnistada kehtetuks vähemalt üks seni kehtinud samaväärne norm (p 12.3.3). Seletuskirjas on õigesti märgitud, et lisanduvate koormuste üle arvepidamine tekitaks lisatööd ning seetõttu on vajalik välja töötada ühtne mudel. Tänasel päeval sellist mudelit ei ole ning MKM alles hakkab seda välja töötama (p 12.3.3 esimene lause). Samas ei ole teada, kui kaua see aega võtab ja kui toimiv see saab olema. Seejuures otsuse eelnõu p 12.3.3 teine lause käsib „üks sisse, vähemalt üks välja“ lähenemist kasutama. Teisalt tuleb arvestada, et selle põhimõtte järgmine ei pruugi alati olla võimalik või põhjendatud, küsimusi tekitab ka, mis on samaväärne norm. Palume selle põhimõtte rakendamise plaani otsuse seletuskirjas enam avada. Oleme seisukohal, et p 12.3.3 tuleb sõnastada leebemalt ning sõnastada, et iga uue koormava õigusnormi kehtestamisel tuleb hinnata isikute halduskoormust ning kaaluda seni kehtinud samaväärsete normide säilitamise vajalikkust. 2. Eelnõu punkt 12.1.3 näeb ette, et Vabariigi Valitsus esitab eelnõu Eelnõu ja Sk-d vastavalt muudetud nii, et väljatöötamiskavatsuse Riigikogule koos avalikustamise tulemustega ja kavaga, Riigikogu teavitatakse VTK-de avalikule kuidas probleem lahendatakse. Palume otsuse eelnõus täpsustada, mis on selle arutelule esitamisest, jättes Riigikogule vabaduse 36  eesmärk, kas silmas peetakse esitamist teadmiseks (seletuskiri lk 32) või ikkagi pigem otsustada, kas üht või teist VTK-d arutada ja sisulist arutamist (eelnõu seletuskiri lk 65). Samuti palume seletuskirjas täpsustada, millises vormis arutada (komisjonis v täiskogul). mida peetakse silmas selle all, et VTK esitab Vabariigi Valitsus (kas seda saab teha Kõigi VTK-de VV-s arutamise nõue eelnõust ministeerium otse või läbi VV) ning kas probleemi lahendamise kava all peetakse välja jäetud silmas plaani selle kohta, kuidas lahendusi hakatakse leidma, sh huvigruppide kaasamist või juba sisulisi lahendusi. 3. Otsuse eelnõu seletuskirjas (lk 42) on tõdetud, et mõjuanalüüside tegemise juures on P 12.3.1 edasine tegevusplaan seoses andmete probleemiks keeruline ligipääs andmebaasidele, kus säilitatakse riiklikult kogutud kättesaadavusega pannakse paika andmeid, sh viidatakse ka andmekaitsest tulenevatele kitsendustele. Otsuse eelnõu p rakendustegevuste planeerimisel. 12.3.1 teine lause näeb ette, et Vabariigi Valitsus loob toimiva korralduse, et uuringute ja mõjuanalüüside tegemiseks saaks mõistlikult kasutada olemasolevaid andmeid. Teeme ettepaneku otsuse eelnõu seletuskirja täpsustada ning kirjeldada, milliseid õiguslikke ja teisi lahendusi (seletuskirja lk 51 nimetab juhendit) kavandatakse ning millise ministeeriumi juhtimisel hakatakse seda teemat lahendama. 4. Otsuse punkt 12.3.2 näeb ette lahenduste testimiseks õigusloomes katsetuste Katsetuste tegemist ei takista juba praegu miski. läbiviimise. Palume seletuskirjas täpsustada, kuidas katsetuste tegemine on plaanis Igal konkreetsel juhul tuleb otsustada, kas selle reguleerida ning millises ajalises perspektiivis selle võimaluse loomisega hakatakse toimimise eelduseks on seaduse muudatus, kes tegelema. on sihtgrupp, kes kontrollgrupp jne. 5. Otsuse eelnõu punkt 13 on keskendunud õiguskeelele. Kultuuriministeeriumi Arvestades et tegemist on valitsuse õigusloome mahu juures ei ole põhjendatud eraldi keeletoimetaja ametikoha loomine enesekorraldust puudutava küsimusega, ei pea ning ministeerium on keeletoimetaja teenust sisse ostnud. Teenuse sisseostmisel ei põhjendatuks seda käesolevas eelnõu täpsustada. pruugi olla eelnõu koostajate ja keeletoimetaja koostöö nii tihe, kui otsuse eelnõu Küll oleme nõus, et küsimus vajab edasist seletuskirjas soovitakse näha, sh ei toimiks ka keeletoimetajate koostöövormid. arutelu. Seletuskirja lk 56 märgitakse, et on vajalik analüüsida, milline töökorraldus võiks tagada, et ka väiksema õigusloome mahuga ministeeriumid saaksid eelnõude keeletoimetamisel kasutada pädevaid keeletoimetajaid. Teeme ettepanku, et sellisel juhul võiks ministeerium teha eelnõu kavandamisest alates koostööd Justiitsministeeriumi keeletoimetajatega või laiemalt kaaluda õigusaktide keeletoimetamise ülesande tsentraliseerimist Justiitsministeeriumi juurde. 6. Otsuse eelnõu p 12.2.2 käsitleb mh Riigi Teataja kasutajasõbralikkuse parandamist. Halduslepinguid üldjuhul ei muudeta ja seega on Riigi Teataja seaduse § 3 sätestab, milliste õigusaktide terviktekstid Riigi Teatajas harva vaja teksti koos muudatustega. Teisest avaldatakse. Nende hulgas ei ole nimetatud Riigi Teatajas avaldamisele kuuluvaid küljest ei koostata ei halduslepinguid ega ka 37  ministeeriumi, Riigikantselei ja teiste riigiasutuste sõlmitud piiritlemata arvu ministri käskkirju selliselt, et neist oleks juhtumeid reguleerivat halduslepingut (§ 2 lg 2 p 6) ja ministri käskkirja (kui selle võimalik tehniliselt terviktekste koostada ja avaldamine Riigi Teatajas on seadusega ette nähtud, § 2 lg 3 p 5). Teeme ettepaneku õigustloovate aktide normitehnikale vastavalt kaaluda ka nimetatud halduslepingute ning Riigi Teatajas avaldamisele kuuluvate samasugust funktsionaalsust tagada. Ministri ministri käskkirjade, eelkõige üldkorralduste puhul terviktekstide avaldamise käskkirjad on siiski enamusel juhtudel kas sisseviimist. individuaalsed haldusaktid või asutusesiseseid regulatsioone sisaldavad aktid, mille avaldamine Riigi Teatajas ei ole otstarbekas. Nende teatavaks tegemine ja nende üle arvestuse pidamine on mõistlik korraldada asutusesiseselt. KESKKONNAMINISTEERIUM 1. Esmalt peab Keskkonnaministeerium vajalikuks rõhutada, et ÕPAS sisaldab mitmeid Eesmärk ei ole töökoormust tõsta, vaid seda ettepanekuid, mille puhul võib eeldada märgatavat aja jm ressursi vajaduse kasvu, protsessi jooksul paremini jagada. Eelnõu ja Sk- ilma veenvalt selle vajadust selgitamata ning kavandatava muudatuse mõju piisavalt d vastavalt muudetud nii, et Riigikogu analüüsimata. teavitatakse VTK-de avalikule arutelule Esitatud eelnõu muudatused kasvatavad kulusid (uute ülesannete maht, teenistujate arv esitamisest, jättes Riigikogule vabaduse jms). Seletuskirjas ei ole aga piisava põhjalikkusega analüüsitud, milline on otsustada, kas üht või teist VTK-d arutada ja töökoormuse kasv ja millised on kaasnevad rahalised kulud seoses eelnõukohase millises vormis arutada (komisjonis v täiskogul). otsuse rakendamisega. Riigi üldine suund on riigihalduse ülalpidamiskulude Kõigi VTK-de VV-s arutamise nõue eelnõust vähendamine, mitte kasvatamine, mistõttu ei tohiks muudatused kaasa tuua kulusid, välja jäetud mida saavutatav kasu selgelt ei õigusta. Ühe näitena võib nimetada väljatöötamiskavatsuste arutelu Riigikogus, mis tõstab meie hinnangul oluliselt Riigikogu ja ka eelnõu väljatöötamise eest vastutava ministeeriumi töökoormust ja ressursivajadust. Seletuskirja kohaselt aga töökoormust sisuliselt ei lisandu. Samas prognoositakse VTKde arvuks aastas 75, mis on võrreldes praegusega ligi kahekordne kasv (seletuskiri lk 65). Ainuüksi VTKde arvu lisandumine ei tähenda, et samas mahus väheneb ka väljatöötatavate eelnõude maht, mistõttu ei ole korrektne ka väita, et üldist töökoormuse kasvu ei teki ülesannete ümberjaotumise tõttu. Samamoodi on üldsõnaliselt jõutud järeldusele, et Neist igaühe puhul selle ühekordne arutamine Riigikogu komisjonis ei mõjutaks oluliselt Riigikogu töökoormust, ilma seda väidet analüüsi tulemustega toetamata. Ilmselgelt puudub pelgal arutelul ilma VTKga tuvumata ja sellesse süüvimata mõte, mis tähendab siiski 38  märkimisväärset komisjonis arutamisele eelnevat lisanduvat töökoormust. Seda aspekti seletuskiri ei käsitle. Sama pealiskaudselt on lähenetud ka teiste oluliste töökoormust puudutavate muudatuste mõjuhindamisele. Õigustloovate aktide eelnõude mõju hindamisi kavandatakse koostada senisest põhjalikumalt (alternatiivide hindamine, kvantitatiivsete andmete osakaalu tõstmine), ning suurendatakse järelhindamiste hulka ja sisulist mahtu. Täpsemalt tuleb hinnata ka nende protsessidega kaasnevaid töökoormuste suurenemisi ja kulusid. Palume seletuskirja täiendada vastava analüüsiga. 2. Kõigi väljatöötamiskavatsuste kohustuslikus korras Riigikogule saatmine ei ole Selgitame: eelnõude menetlemine peabki olema Keskkonnaministeeriumi hinnangul mõistlik (punkt 12.1.3). Seletuskirjas ei ole lahti läbimõeldum ja põhjalikum, sellest tulenevalt ka kirjutatud, kui kaua VTK Riigikogus menetlemine eelnõu menetlust pikendab ja kui aeganõudvam. Kokkuvõte VTK arutelust kauaks eluline küsimus või asjaolu võib jääda vajaliku regulatsioonita ning mida see tehakse juba praegu ja lisatakse enamasti SK kõik endaga kaasa toob. juurde. Seega ei ole sellise kokkuvõtte näol tegu Riigikogu töökoormuse kasv ja eelnõu menetluse pikenemine ei ole meie hinnangul täiendava tegevusega. Osaliselt arutatakse põhjendatud (vt ka kirja p 1). On ainult leitud, et õigusloomeprotsess võib mõneti VTKsid juba praegu Riigikogus. Eelnõu pikeneda, aga ei pruugi kui VTK esitada Riigikogule paralleelselt avalikule arutelule eesmärk on praktikat ühtlustada ja tagada, et esitamisega. See on väga konkreetne menetluslik soovitus, mida ei pruugi mitmel nimelt teave oluliste teemade kohta jõuaks ka põhjusel olla võimalik rakendada. Kui õigusloomemenetlusse tekib juurde uus etapp, Riigikogusse. ÕPPA 2030 eesmärk oleks seda siis ei ole piisav üldsõnaline järeldus, et protsess vist võib mõnevõrra pikeneda. praktikat suunata, jättes konkreetsema Jääb ka ebaselgeks, mis on Riigikogu sisend eelnõusse. korralduse Riigikogu enda kujundada. Eelnõu koostajad on leidnud, et lisaks on Riigikogul võimalik valida, millistel Riigikogu saab ise otsustada, kas konkreetset teemadel ta soovib valitsuse esindajatega VTK-sid arutada ja millistel mitte VTK-d komisjonis arutada või võtta see lihtsalt (seletuskiri lk 65). Selleks, et seda otsustada, kaasneb ettevalmistustöö, milleks kulub teadmiseks. samuti aeg, isegi kui konkreetset VTKd arutada ei soovitagi. Selle töö maht ja selleks VTK Riigikogus arutamise eesmärk on kaasata vajalikud ressursid on samuti hindamata. seadusandja varases faasis, anda väärtuslikku Seletuskirja (lk 65) kohaselt on VTKde Riigikogusse suunamise eesmärk järgmine: informatsiooni nii eelnõu tulevastele koostajatele Eesmärk on VTK-de Riigikogusse (valdkonna komisjoni) arutamiseks esitamise kui ka Riigikogu liikmetele edasiseks kaudu kaasata Riigikogu juba võimalikult varases faasis – eesmärgiga tagada VTK-le menetluseks ega saa olla käsitatav ebamõistliku järgneva võimaliku eelnõu sujuvam menetlus hilisemas faasis Riigikogus. Juhime ressursikasutusena. siinkohal tähelepanu, et menetletavatest eelnõudest Riigikogu teavitamiseks ja Mõju õigusloomeprotsessile on SK mõjude osas kaasamiseks on hoovad ka kehtivas õiguses. Näiteks võimaldab kehtiv õigus käsitletud. 39  parlamentaarset kontrolli Vabariigi Valitsuse tegevuse üle. Riigikogu liikmed saavad igal ajal kutsuda Vabariigi Valitsuse esindajad neid huvitavatest küsimustest rääkima. Eelnõu p 15 kohaselt esitab peaminister alates 2020. aastast igal aastal Riigikogule ettekande õiguspoliitika põhialuste elluviimise kohta, lisades sellele ülevaate eelseisval perioodil kavandatavatest seadusloomealgatustest. Ka praegu käib keskkonnaminister iga poolaasta alguses tutvustamas õigusloome algatustest ja parlamendi liikmed saavad vajadusel küsida lisainfot. Samuti on VTKde puhul tegu EISi kaudu kättesaadavate dokumentidega, millega Riigikogul on võimalik praegugi tutvuda. Lähtudes ÕPASe punktist 11 tuleks kaaluda, kas sama eesmärk oleks võimalik saavutada olemasolevate tehniliste lahenduste täiendamise abil. Seletuskirjas on punkti eesmärki väga napilt kirjeldatud. Eesmärgiks on tagada sujuvam edasine menetlus, kuid analüüsimata on, kas valitud meetod on selle eesmärgi saavutamiseks kõige eesmärgipärasem ja otstarbekam. Kas senine eelnõude menetlus Riigikogus on olnud mittesujuv niisugusel määral, mis tingiks meetmete võtmise vajaduse? Kas ei oleks mõistlikum uute nõuete kehtestamise asemel edasi arendada olemasolevat süsteemi ja tagada VTKde kättesaadavus EISi kaudu? Riigikogu seisukoha andmise võimalused on nagunii tagatud läbi parlamentaarse kontrolli meetodite. Seletuskirja lk 64 nimetab ÕPAS ühe eesmärgina bürokraatia ja tarbetutu asjaajamise vähendamise. Ilma nähtava lisandväärtuseta kuid märgatavalt töökoormust juurde tekitava menetlusetapi lisamine ei tundu olevat selle eesmärgiga kooskõlas. Meetme sissekirjutamine eelnõusse enne põhjalikku analüüsi on ennatlik ja võib tekitada probleeme rakendamisel. 3. Keskkonnaministeerium toetab põhimõtteliselt õigusloome mahu vähendamist, kuid Arvestatud osaliselt, eelnõu sõnastust täiesti arusaamatuks jääb punktis 12.3.3 võetud suund: iga koormava õigusnormi täpsustatud ja seletuskirja täiendatud. kehtestamisel tuleb kehtetuks tunnistada vähemalt üks seni kehtinud koormav samaväärne norm. See ei ole keskkonnaõiguses ja ilmselt ka teistes õigusharudes rakendatav. Tegemist on pealiskaudse deklaratsiooniga, mis diskrediteerib kogu dokumendi tõsiseltvõetavust. Muudatusega ei lahendata probleemi, vaid tekitatakse uusi senisele lisaks. Õigusloome on vajaduspõhine, mistõttu kehtivas õiguses ei saa olla n-ö „varuks“ õigusnorme, mille saab lihtsalt niisama kehtetuks tunnistada. Õigusnormide 40  kehtestamisel kaalutakse iga õigusnormi otstarbekust ning kuigi sageli osutub vana normi kehtetuks tunnistamine vajalikuks, ei ole mõistlik sellist puhtstatistilist ja pinnapealset deklaratsiooni teha. Eelduslikult siiski ka tulevikus on normiloome eelkõige vajaduspõhine ning kehtetuks tunnistatakse vaid ebavajalikud normid. Seega on juhul, kui sellist põhimõtet peaks hakkama sõna-sõnalt järgima, tegemist ebamõistliku nõudega ning ebavajaliku koormusega õigusloomeprotsessile. Kuigi seletuskirja kohaselt ei ole võetud lõplikku seisukohta, kas jätta see reegel n-ö poliitiliseks suunanäitajaks või kehtestada konkreetsed mehhanismid sellest kinnipidamise järgimiseks (lk 38, 63), on see siiski sõnastatud väga imperatiivselt. Sellisel juhul tuleks reegel sõnastada teisiti, nt iga koormava õigusnormi kehtestamisel tuleb kehtivat õigust analüüsida ja võimalusel kehtetuks tunnistada vähemalt üks seni kehtinud koormav samaväärne norm. Kuid märgime, et ka see lisaks õigusloojatele töökoormust, kuna tekib vajadus selliseid norme „otsida“. Selleks kuluva aja saaks pigem kasutada õigusnormide sisulisele analüüsimisele ja regulatsiooni tõhustamisele. Seletuskirjas on kirjeldatud erinevaid mõõdikuid ja meetodeid õigusloome mahu vähendamiseks, sh erinevate riikide näiteid, samas ei selgu, miks on valitud eelviidatud meetod. Eesti õigusloome maht on näitena toodud riikidega võrreldes ilmselt piisavalt väike, et võiks eeldada ka paindlikumate ja mõistlikumate lahenduste olemasolu kui „üks sisse, üks välja“ reegli juurutamine. Lisaks õigusloome vähendamisele tuleks eelnõukohases otsuses rõhutada ka ettevõtjate halduskoormuse ja ametnike töökoormuse vähendamist seoses õigusloome mahu vähenemisega. 4. Punkti 12.4.1 kohaselt nähakse järelhindamise kohustus alati ette siis, kui Arvestatud osaliselt. Eelnõu ja Sk-d muudetud seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu nii, et järelhindamine on kohustuslik nende koostamata. Seletuskirjas ei ole aga analüüsitud, millise koormuse see kaasa toob. kiireloomuliste eelnõude puhul, millel on VTK Kuna algandmed on olemas, siis palume analüüsida ning analüüsi tulemused koostamata ja millega kaasnevad olulised mõjud. seletuskirja kanda. Leiame, et järelhindamine on põhimõtteliselt vajalik, kuid ei toeta Eelnõu eesmärk on siiski vähendada punkti 12.4.1 teist lauset nii resoluutses sõnastuses. kiireloomuliste eelnõude hulka, kuivõrd Kõigis valdkondades ja kõigi eelnõude puhul ei pruugi järelhindamine olla vajalik. kiireloomuliste eelnõude puhul on enamasti Näiteks näitavad mitmetes keskkonnavaldkondades keskkonnanormide tõhusust ka mõjud hindamata. Kui eelnõu soovitakse keskkonnaandmed, mida kogutakse iga-aastaselt seireandmetena ja erinevate menetleda kiireloomuliselt ja on põhjendatud, miks selline menetlusviis on avalikes huvides, 41  uuringute kaudu. Seda ei saa nimetada klassikaliseks õigusakti mõju järelhindamiseks, võib siiski eeldada, et menetlemine on vajalik kuid sisuliselt see seda on. mingi muutuse tekitamiseks, st eelnõu on Kiireloomuliste eelnõude puhul võiks siiski eelnõu koostaja (koostöös millekski vajalik. S Justiitsministeeriumiga) igal juhul eraldi hinnata, kas ja mis ulatuses on Eesmärk ei ole, et kõikides valdkondades ja kõigi järelhondamine vajalik. Seega kokkuvõttes võiks sätte sõnastada järgmiselt: eelnõude puhul tuleks järelhindamisi teha. See Järelhindamiskohustus nähakse vajadusel ette ka siis, kui seaduseelnõu peab lähtuma ikka vajaduspõhisusest. Samas kui väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata. vajadus on olemas, võib kasutada ka olemasolevaid andmeid järelhindamiste jaoks. Asjakohased indikaatorid tuleb lihtsalt eelnõu koostamise käigus läbi mõelda, eelnõus piiritleda ja SK-s selgitada. 5. Üldise märkusena seletuskirja kohta toome välja, et seletuskirjas ei ole mitme eelnõu Võtame teadmiseks. Samas märgime, et punkti mõtet piisavalt lahti seletatud, mistõttu ei ole need üheselt arusaadavad või ei Riigikogu otsuse eelnõu seletuskirjale ei laiene ole seletuskiri eelnõuga kooskõlas, kuna eelnõu sõnastuse ja seletuskirja sõnastuse samad nõuded mis seaduseelnõu seletuskirjale. eesmärgid on erinevad. Täpsemad märkused on esitatud konkreetsete punktide juures. 6. Soovime teha ka üldise märkuse mõningate ÕPAS punktide sõnastuse stiili kohta. Viidatud punktid üle vaadatud ja osaliselt ÕPAS näol on üheltpoolt tegemist üldise arengudokumendiga, teisalt on selle oodatav muudetud. ja soovitav eesmärk vägagi konkreetne – kokku leppida põhisuundades, mille alusel järgmise kümmekonna aasta jooksul menetletakse seaduseelnõusid, arendatakse õiguskeelt ja korraldatakse õigusloomet (eelnõu seletuskirja lk 3). Seega peab koostatava dokumendi sõnastus olema küll üldine, kuid teisalt piisavalt täpne, ja arvestades ka ÕPAS kehtimise pikka ajaraami, neutraalne, vältides praeguses hetkes koostatud emotsionaalseid loosungilikke lauseid. Mitu punkti kõlavad senisest praktikast lähtuva etteheitena, mida tuleks püüda sellise taseme dokumendis võimalusel vältida. Üldiselt ei täida need punktid ka dokumendi eesmärki, st ei anna selget põhisuunda kuhu ja kuidas tuleks edasi liikuda. Palume eelnõu selles osas veelkord üle vaadata. Näitena võib nimetada järgmised punktid: 1) punkt 5 Koalitsioonilepingus sisalduv viide mis tahes eelnõule ei ole aluseks selle eelnõu käsitlemiseks kiireloomulisena. Leitakse viis, kuidas koalitsioonilepingute juriidilist kvaliteeti otsustavalt parandada. Esimene lause püüab kõrvaldada teatud praktikat, kuid ei anna tegelikult midagi õigusloomeprotsessile järgmiseks 10 aastaks 42  juurde, öeldes vaid, et teatud konkreetset viidet konkreetses dokumendis ei tohi käsitleda kiireloomulisuse alusena. Ei ole usutav, et massiliselt oleks kiireloomulisuses aluseks ainuüksi väide sellele eelnõule viite sisaldumine koalitsioonilepingus. Sellise sätte sisaldumine ÕPASes tekitab pigem küsimuse, kas koalitsioonilepingule viitamist eelnõu seletuskirjas tuleks tingimata vältida?; 2) punkti 7 teine lause Riigikogus menetlusse võetav seaduseelnõu peab ka sisuliselt, mitte ainult vormiliselt vastama hea õigusloome põhimõtetele. Jääb arusaamatuks, millele siin tähelepanu juhitakse ja mida sellise sõnastusega täpselt soovitakse saavutada. Sõnastus viitab sellele, nagu vastaks eelnõud praegu hea õigusloome põhimõtetele vaid vormiliselt. Ka juhul kui see nii oleks, ei oleks kohane järgmiseks 10-aastaseks perioodiks valdkonna arengu üldreeglitesse sellist „noomitust“ sisse kirjutada. Punkti 7 viimase lause võiks sõnastada järgmiselt: Riigikogus menetlusse võetav seaduseelnõu peab vastama hea õigusloome põhimõtetele nii sisuliselt kui ka vormiliselt; 3) punkt 12.1.2 Väljatöötamiskavatsuse koostamine peab muutuma reegliks. Kuna eelnevad ja järgnevad punktid kirjeldavad juba millistel juhtudel VTKd koostada ja mida kavandatakse senisest praktikas muuta, siis on selline deklaratiivne säte sisutu; 4) punkt 12.3 Riigikogu tagab, et ka Riigikogu menetluses tehtavatele olulise mõjuga muudatusettepanekutele lisatakse mõjuanalüüs. Sobilik ja piisav oleks, kui see oleks sõnastatud kõigi eelnõude kohta kehtiva kohustusena, sõltumata nende algatajast; 5) punkt 12.4 Järelhindamine peab muutuma õigusloomemenetluse osaks. Ebatäpne deklaratiivne väide, järelhindamine on ka praegu õigusloomemenetluse osa. Selle asemel võiks punkti sõnastada rõhutades vajadust suurendada järelhindamise rolli õigusloomemenetluses. 7. Palume punktist 4 välja jätta teine lause – Uusi seadusi ei algatata kergekäeliselt. Jääme eriarvamusele, peame nimetatud lause Selles punktis on juba piisavalt öeldud, et uue õigustloova akti väljatöötamine peab säilimist oluliseks. olema põhjendatud. See lause on üleliigne ega anna midagi juurde. 8. Palume punkti 5 viimast lauset seletuskirjas selgitada. Kas ÕPAS eesmärk on algatada Sõnastust on parandatud. Kuid mõte on arutelu viiside üle, kuidas koalitsioonilepingute juriidilist kvaliteeti otsustavalt jätkuvalt see, et koalitsioonilepingutes ei tohiks parandada (Leitakse viis..)? Või on kavas selleks järgmise perioodi jooksul ka juba sisalduda üksikasjalikke täitmiseks mõeldud konkreetseid samme astuda? Kui on võimalik, palume seletuskirjas tuua näiteid, punkte, mis ei põhine eelneval analüüsil 43  kuidas oleks koalitsioonilepingute juriidilist kvaliteeti eelnõu koostajate hinnangul võimalik parandada. 9. Punkti 6 osas palume samuti viimast lauset seletuskirjas selgitada, kuna lause sisu ei Sisu lahtikirjutus juba sisaldus seletuskirjas. ole üheselt arusaadav. Viidatud lause aga jätsime eelnõust välja, kuivõrd mööname, et ei olnud kõige paremini õnnestunud. 10. Punkti 8 kohaselt lähtutakse õigusloomes põhimõttest, et õigusnormid koondatakse Eelnõu ja SK-d vastavalt täiendatud üldjuhul süsteemselt arendatud üld- ja eriosa seadustesse. Seletuskiri seda lähenemist põhimõttega, et kodifitseerimine ei peaks olema täielikult ei toeta. Seletuskirja kohaselt ei peaks kodifitseerima kergekäeliselt (lk 15). eesmärk omaette, vaid esmajoones peab olema Punkti 8 tekstist võiks aga mõista, et kodifitseerimisprotsess jätkub. Palume sisuline vajadus norme ajakohastada. seletuskirjas selgemalt avada punkti 8 sisu. Seletuskiri võiks anda ka suunise millal kodifitseerimine on põhjendatud ja millal mitte. Samuti võiks seletuskirjas olla kriteeriumid, millal on vaja koostada terviktekst ja millal mitte. Seletuskirja lk 16 selgitatakse, et tervikteksti koostamist ei tingi seaduse vanus, kuid seletuskirjas võiks olla kirjeldatud ka teisi kirteeriume. 11. Palume seletuskirjas selgitada eelnõu punkti 10 teise lause mõtet. Nõue, et Euroopa Selgitused sisalduvad SK ptk-s „Parem Liidu ja rahvusvahelise õiguse rakendamine riigisiseses õiguses peab olema süsteemne õigusloome EL-s“. ning valdkonnapõhiselt tervikuna juhitud jääb oma sisult ja eesmärgilt väga ähmaseks. Ka seletuskirjast ei leia selle lause sisu kohta selgitusi. Seega tekib küsimus, kas selle punkti järele on üldse sisulist vajadust. Seletuskirjas esitatu ei anna alust eeldada, et ilma seda punkti ÕPASesse kirjutamata muutuks Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õiguse rakendamine mittesüsteemseks või mitte-valdkonnapõhiseks. 12. Punktis 11 kasutatakse mõistet digiühiskond, mida seletuskirjas ei kasutata ega Arvestamata. Ei nõustu, et nimetatud termin selgitata. Palume mõiste vähemalt seletuskirjas avada. vajaks eraldi selgitamist, kuivõrd ei erine siin Lisaks ei saa me nõustuda esitatud sõnastuses punkti 11 teise lausega (Kõik õiguslikud kontekstis sellest, mida üldkeeles sama termini lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas). Keskkonnaministeeriumi all mõistetakse. Eelnõu ei näe ette hinnangul ei saa digilahendustele järsult ja imperatiivselt üle minna, vaid seda tuleb digilahendustele imperatiivset üleminemist, vaid teha vastavalt võimalustele ning arvestades ka muu maailma olukorda, mis ei ole nii eelnõude koostamisel digiaspektidele mõtlemist, digitaliseeritud kui Eesti. Seletuskirja lk 22 on punkti eesmärk pehmemalt sõnastatud nendega arvestamist. kui säte ise, mistõttu teeme ettepaneku ka eelnõu sõnastada sellest lähtudes, nt vajadusel või võimalusel peavad kõik õiguslikud lahendused olema rakendatavad digiühiskonnas. 44 13. Punkti 12.1.3 kohaselt esitab Vabariigi Valitsus pärast avalikku arutelu Eesmärk ei ole tekitada juurde ühtki täiendavat väljatöötamiskavatsuse Riigikogule koos avaliku arutelu tulemuste ja kavaga, kuidas lisadokumenti, vaid Riigikogule VTK esitamisel probleem lahendatakse. Mida on mõeldud selle kava alla? Palume seletuskirjas anda anda teavet avalikule arutelule esitatavate VTK- selgitus. Meie hinnangul on tegemist topelt nõudega, sest väljatöötamiskavatsus on ise de kohta. Eelnõu ja SK-d vastavalt muudetud. juba kava, kus peab kirjeldama, kuidas probleem lahendatakse. 14. Punkti 12.2.1 viimase lause kohta palume anda seletuskirjas selgitus milles seire Seire tähendab kaasamispraktikate süsteemset seisneb ning kas ja kuidas kuidas see võib mõjutada riigiasutuste töökoormust. jälgimist Riigikantselei poolt kindlate indikaatorite alusel. Konkreetset seire korraldust ei ole veel välja töötatud, kuid selle teostamine peaks teisi asutusi koormama vähimal võimalikul viisil. 15. Punkt 12.3.2 Lahenduse testimiseks korraldatakse õigusloomes katsetusi. Katsetuse Näiteid on SK-s toodud teiste riikide kohta. Eesti tegemist võiks kaaluda eeskätt olukorras, kus võimalike lahendusviiside analüüs on puhul näiteid tuua ei ole, kuigi mittetöötavate väga ressursimahukas, ettepaneku mõju on prognoosimatu või selle analüüs on muul noorte tööle hõivamise soodustamise eelnõu moel märkimisväärselt raskendatud. Palume tuua näiteid sellise olukorra kohta ning raames Justiitsministeerium soovitas palume selgitada seda, kuidas see punkt sobitub meie tänasesse väga rangesse mõju Sotsiaalministeeriumil seda meetodit rakendada. hindamise süsteemi. Palume kaaluda, kas ei peaks mõju hindamise kohta HÕNTE-s Katsetamise eesmärk ongi koguda teavet mõjude sellisel juhul ka vastavat erandit tegema, ning neid kaalutlusi seletuskirjas selgitada. kohta, mistõttu sobitub see mõjude hindamise süsteemiga. HÕNTE muutmise vajadust tuleb hinnata. Seletuskirja täiendatud. 16. Punkti 13.3 kohaselt, et veenduda õigusakti keele selguses, testitakse teksti Seletuskirja on täiendatud. Selgitame: arusaadavust kasutajate peal juba eelnõu koostamise ajal. Palume seletuskirjas tavapärasest kaasamisest erineb arusaadavuse selgitada, mis vormis ja kuidas see testimine peaks välja nägema ning kas see on testimine selle poolest, et keskendutaks midagi erinevat tavapärasest kaasamismenetlusest, kus samuti tutvustatakse eelnõud konkreetselt teksti selguse kommenteerimise, huvigruppidele. mitte muudele sisuküsimustele. 17. Punkt 14 – palume seletuskirjas selgitada, mida mõeldakse õigusloome korralduse all. Arvestatud, selle punkti pealkiri oli ebaõnnestunud ja on muudetud, sestap selgitusi ei ole lisatud. 18. Eelnõus on käsitlemata rahvusvahelises ja EL õigusloomes osalemine Arvestatud. (konventsioonid, määrused, direktiivid) – mõju hindamist on vaja juba nende väljatöötamise ajal Eesti seisukoha kujundamiseks. 45 19. Häirib ilusõnade rohkus: tuntavalt, otsustavalt, kõrvalekaldumatult, alati, jätkuvalt, Arvestamata. Tegemist on põhialustega, mitte järjepidevalt jne. õigustloova akti tekstiga. 20. Punkt 3 teine lause – Õiguskord on stabiilne ja selge, et tagada õiguse kasutajate Arvestatud. teadlikkus normidest ja võimekus neid järgida. See võiks pigem kõlada nii: Õiguskord on stabiilne ja selge ning tagab õiguse kasutajate teadlikkuse normidest ja võime neid järgida. Või: …, tagades õiguse kasutajate teadlikkuse normidest ja suutlikkuse neid järgida. 21. Punkt 4 – sõna tuntavalt on väga ebamäärane. Arvestamata. Tegemist on põhialustega, mitte õigustloova akti tekstiga. 22. Punkt 7 esimene lause. Kvaliteetse õigusliku lahenduse saavutamiseks järgitakse Arvestatud. kõrvalekaldumatult käesolevates põhialustes väljendatud hea õigusloome põhimõtteid nii Vabariigi Valitsuse kui ka Riigikogu tasandil. Kursiivi tõstetud sõnad ülearused. Lauses on olemas nii alus(ed) kui ka öeldis, aga kasutatakse umbisikulist tegumoodi. 23. Punktides 8, 10, 12.2.2 ja 14.1 kasutatud sõna jätkuvalt on ülearune. Arvestamata. Soovitud on rõhutada järjepidevust. 24. Punktid 14.1 kuni 14.5 on liiga detailse sõnastusega, mis on sobilikum seletuskirja. Arvestamata. Peame vajalikuks säilitada need Võiks üldisemalt sõnastada. punktid. 25. Punkti 14.4 võiks keeleliselt kohendada eesti keelele omasemaks ja alustada lauset Arvestamata. Antud kontekstis peame õigemaks sõnadega „Õigusloomejuristide juurdekasvu tagamiseks on vaja...“. Sõna säilitada võõrsõna, mis on levinum. interdistsiplinaarsus asemel võiks kasutada eestikeelset sõna erialadevahelisus. KAITSEMINISTEERIUM 1. Toetame õigusloome mahu vähendamise eesmärki (lk 8 jj), kuid selle hõlbustamiseks ÕPPA 2030 kohaselt ei ole enam kohustuslik peaks kavand sisaldama konkreetsemaid meetmeid selle eesmärgi saavutamiseks (nt kontseptsiooni etapp. Vastav käsitlus on Sk-s, regulatsiooni üle vaatamine, täiendavad koolitused) Hetkel näeb kavand ette SK mõjude osa täiendatud. Samas kaasav, täiendavaid õigusloomelisi tegevusi, lisatakse täiendavaid etappe õigusloome protsessi läbimõeldud ja teadmuspõhine õigusloome ja tehakse muid halduskoormust suurendavaid muudatusi. Palume kavandit täiendada nõuabki rohkem aega. Olukord, kus viiendik konkreetsete meetmetega õigusloome mahu vähendamiseks ja õigusloome protsessi seaduseelnõudest menetletakse kiireloomuliselt, tõhustamiseks. Samuti ei toeta me õigusloomes täiendavate regulatsioonide ja ei ole demokraatlikus riigis rahu olukorras kooskõlastusetappide loomist ilma, et oleks hinnatud teiste õigusloome etappide põhjendatud. Võttes arvesse hetkeolukorra, kus vajadust ning praktilisust. Seetõttu peab Kaitseministeerium vajalikuks, et kavand VTKde koostamise kohustust ei ole praktikas sisaldaks hinnanguid õigusloome protsesside olemasolevate etappide ja nende õiguslikult siduvana käsitatud, on eelnõus välja vajalikkuse kohta. pakutud meetmed, mis tagaksid VTKde 46  koostamise – VTKde esitamine Riigikogule; ilma VTK-ta eelnõude Riigikogu menetlusse võtmata jätmine. Paindlikkuse säilitab aga see, et juhul, kui avalik huvi seda nõuab, võib alustada kohe eelnõust, põhjendades seda Sk-s. SK-d täiendatud. 2. Kavandi lk 35 tuuakse õigusloome vohamise näitena seadusemuudatuste arvu. Samas Arvestatud, eelnõu ja SK-d täiendatud. Sellised on selline mõõdik väheinformatiivne, sest ei erista regulatiivseid muudatusi mõõdikud ongi väheinformatiivsed ja seda ongi mitteregulatiivsetest, samuti ei eristata neid muudatusi, mille arvu on võimalik rõhutatud, mistõttu on eesmärk keskenduda mõjutada (riigi enda algatatud muudatused) neist, mille teostamine on paratamatu mahu vähendamisel sellele, et põhjendataks (näiteks EL õiguse ülevõtmine). Nii ei tohiks õigusloome vohamise näitena kehtida õigusliku sekkumise vajalikkust ja valitaks muudatused, mil muutub mõne asutuse nimetus või võetakse üle Euroopa Liidu õigus. kohane regulatsiooni tasand. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) rakendamine tõi kaasa vähemalt 130 seaduse muutmise vajaduse. Palume kavandis täpsustada, mida on silmas peetud õigusloome vohamise all. Kaitseministeeriumi hinnangul võiks õiguspoliitika kujundamisel suunata ka tähelepanu sellele, kuidas vältida eelpool kirjeldatud massmuudatuste vajadust. Heaks näiteks võiks tuua olukorra, kus seaduses ei nimetata enam konkreetset ministrit vaid viidatakse valdkonna eest vastutavale ministrile, mida vajadusel täiendatakse viitega valdkonnale. Samast põhimõttest lähtuvalt võiks kaaluda valitsusasutuste nimetuste väljatoomise vähendamist seaduse tasemel ning jätta pädevuste kirjeldamine täitevvõimu akti tasemele. 3. Toetame igati õigusloomeliste koolituste jätkamise kavatsust (lk 58 jj), samas Oleme nõus viidatud vajadusega, kuid soovime soovitame vastavaid koolitustel osalemine võimalust pakkuda ka rakendavale poolele, keskenduda siiski õigusloomega seotud tagamaks nende teadmine uuendustest õigusloomes. Kaitseministeerium toetab ametnikele, kuivõrd see on käesoleva eelnõu kavatsust liikuda õiguse rakendamisele põhineva hariduse andmiselt valdkonda skoobis. Samas märgime, et ka seniste koolituste mitmekülgsemalt hõlmava õppe andmisele. Kaitseministeerium on nõus seisukohaga, puhul on vabade kohtade puhul võimaldatud et õigus ei ole vaid õiguse rakendamine vaid on ka õiguse loomine. Seetõttu ei peaks kaasata valitsemisala asutuste ametnikke. riigi finantseeritav õpe keskenduma vaid advokaatide ja kohtunike koolitamisele, vaid andma muuhulgas vajalikud teadmised õiguseloomise protsessist. 47 4. Täpsustamist vajab pädeva keeletoimetaja nõue (lk 56). Kavandist ei selgu, mil viisil Arvestatud, nimetatud nõue eelnõust välja on kavas pädevust hinnata ja kas väljastatakse ka sellekohane tunnistus. Käesoleval jäetud. ajal läbib seaduseelnõu enne seadusena vastuvõtmist sisuliselt kolm keeletoimetust ning Kaitseministeeriumi praktika kohaselt ei ole ühegi eelnõu menetluses olnud olukorda, kus järgmine keeletoimetus ei ole teinud eelnevasse toimetusse parandusi. Eeltoodust lähtuvalt palume täpsustada kavandis keeletoimetust puudutavat osa, et oleks selge, mida toimetaja pädevuse all silmas peetakse. 5. Kaitseministeeriumi hinnangul vajab ühtlustamist ka seaduseelnõude tõlkimine inglise Arvestatud, sõnastust täiendatud. keelde, sest tänase praktika kohaselt võib üks ja sama mõiste või termin olla erinevates aktides tõlgitud erinevalt või on kasutusele võetud üldlevinud terminitest erinevaid termineid. Ka tõlgete ühtlustamine kannab endas selgema õigusloome eesmärki. Palume kavandit täiendada ka võõrkeelsete tekstide ühtlustamise vajadusega. ÕIGUSKANTSLERI KANTSELEI 1. Õigusloome ning seaduste mahu vähendamine ei tohi saada omaette eesmärgiks. Eelnõu sõnastust parandatud, seletuskirja Vajalik norm, täiendatud. mis teeb inimeste elu paremaks, peab olemas olema. Kui põhiseaduse järgi tuleb mõni küsimus seadusega reguleerida, siis ongi seadus vajalikule normile ainus sobiv asukoht. Kui siht on luua võimalikult vähe norme sisaldavaid seadusi, võib see vastukaaluks tuua kaasa üha enam volitusnorme, mis tähendab, et määrused muutuvad üha mahukamateks. Ühest küljest on see küll mõistlik, sest kõik küsimused seaduse tasandil reguleerimist ei vaja. Teisalt on seadus määrusega võrreldes läbimõeldum ning selle menetlus on põhjalikum (alates juba väljatöötamiskavatsusest). Samuti tagab seadus paremini õiguskorra stabiilsuse, kuna seda on määrusega võrreldes keerulisem muuta. Nii võib regulatsiooni võimalikult suures ulatuses madalamale tasandile 48  viimine hakata mõjutama õigusnormide kvaliteeti. Normiadressaadi seisukohalt on aga küsimus pigem selles, kas ja kuidas on tema tegevus reguleeritud. Vältida tasuks liigseid norme, mis kahandavad inimeste endi vastutust ja vabadust ning piiravad ülemääraselt ametnike kaalutlusõigust. Vajalik norm peab olema õiges õigusaktis, selge ja hõlpsasti täidetav. 2. Õiguskorra stabiilsuse eesmärgiga ei pruugi kooskõlas olla põhialustes kajastatud Arvestatud, eelnõu täiendatud. kodifitseerimise põhimõte. Kodifitseerimine ei tohiks olla omaette eesmärk ning ilma sisulise vajaduseta pole mõtet seadusi muuta. Kui seaduse rakendamisega ei ole probleeme, ei tohiks pelgalt n-ö ilu pärast seadusi ümber kirjutada ning inimesi uute normide tundmaõppimisega koormata. Samuti tuleb arvestada, et kodifitseerimisega võidakse kasutuks muuta senine kohtupraktika. 3. Õigusloome kvaliteedi parandamiseks ei ole õige kitsendada Riigikogu liikmete õigust Arvestatud, sõnastust muudetud. eelnõusid algatada ja muuta. See, et valitsus algatab enamiku seaduseelnõusid, on parlamentaarses riigis tavapärane, kuid täitevvõim ei tohi asuda õigusloomet monopoliseerima. Seades eelnõudele ning nende muudatusettepanekutele liiga ranged nõuded (nt mõjuanalüüsi esitamise kohustuse), võib see kõige enam piirata opositsiooni võimalusi oma põhiseaduslikke õigusi kasutada. Ühest küljest võivad takistuseks saada Riigikogu liikme võimalused, aga ka lihtsalt eelnõu menetlemise tempo. On ju selge, et Riigikogu liikmel ei ole samasuguseid võimalusi mõjuanalüüsi tellida, nagu on valitsusel. Teisalt, kui eelnõu vastuvõtmisega on kiire, sest kohe jõuab kätte nt direktiivi ülevõtmise tähtaeg, ei ole ka muudatusettepanekute esitamiseks palju aega. Sama mõjuga võib olla nõue, et menetlusse võetav eelnõu peab mitte ainult vormiliselt, vaid ka sisuliselt vastama hea õigusloome põhimõtetele. Nimelt peab Riigikogu juhatus eelnõu menetlusse võtma kolme tööpäeva jooksul pärast selle 49  üleandmist (Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RKKTS) § 93 lg 1). Selle ajaga ei ole eelnõu sisuline analüüsimine mõeldav. Põhiseadusest ega RKKTS-st ei tulene, et Riigikogu juhatusel peaks olema niivõrd ulatuslik eelkontrolli ja -otsustuse õigus eelnõu algatamise takistamiseks. Riigikogu tõhusa toimimise huvides saab seaduse algatamisele kehtestada vormilisi piiranguid, kuid eelnõu sisule saab piiranguid seada vaid põhiseadus. EESTI KAUBANDUS-TÖÖSTUSKODA 1. Õigusloome kitsaskohad Võtame teadmiseks Üheks oluliseks murekohaks on õigusaktide mõjuanalüüside tegemata jätmine või mõjuanalüüsi läbiviimine pealiskaudselt. Eelkõige on see probleemiks olukorras, kus õigusakt sisaldab olulise mõjuga muudatust. Mõjuanalüüsi madalale kvaliteedile viitab ka Justiitsministeeriumi koostatud eelnõu seletuskiri, mille kohaselt oli 2017. aastal kvaliteetsed vaid ligi kolmandik VTK-de ja eelnõude mõjuanalüüsidest. Teise kitsaskohana näeme liiga suurt õigusloome mahtu. 2017. aastal esitati kooskõlastamisele 119 eelnõud ehk 12 võrra rohkem kui 2016. aastal. Õigusloome maht kasvas isegi olukorras, kus pool aastat olid ametnikud hõivatud ELi eesistumisega. Suurt õigusloome mahtu ei saa põhjendada ka üksnes EL-st tulenevate õigusaktidega, sest ca 75 protsenti õigusloomest on siseriiklik ehk ei ole seotud ELi õiguse rakendamisega. Kuna Eesti riik ei ole kriisis, vaid stabiilses ühiskonna arengus, siis ei vaja me iga aasta kiireloomulisi õigusaktide muudatusi. Õigusloome mahuga tihedalt seotud probleemiks on ka ülereguleerimine. Kaubanduskoda ei pea mõistlikuks tänast olukorda, kus iga aasta muudetakse rohkem kui pooli seaduseid, kusjuures mõnda õigusakti muudetakse ka korduvalt ühe aasta jooksul. Nii on inimestel, ettevõtjatel kui ka avalikul sektoril väga keeruline orienteeruda Eesti õigusmaastikul. Lisaks valmistab meile muret asjaolu, et liiga sageli esineb juhtumeid, kus ühe või teise probleemi esimese ja ainuvõimaliku lahendusena nähakse õigusakti muudatust või uue õigusakti kehtestamist. Õigusakti muutmine peab muutuma viimaseks vahendiks probleemi lahendamisel ning enne seda tuleb analüüsida ja vajadusel katsetada muid meetodeid. Õigusloome protsessis oleme kokku puutunud ka olukordadega, kus poliitikud ja/või ametnikud valivad välja ühe konkreetse regulatiivse lahenduse probleemi lahendamiseks ning hilisemates õigusloome etappides hakatakse otsima põhjendusi, 50  miks see on kõige parem lahendus. Õigusloome protsess peaks toimima aga vastupidiselt. Esmalt tuleb sõnastada probleem, mida lahendama hakatakse. Seejärel tuleb kaardistada ja analüüsida erinevate alternatiivide mõjusid ja alles siis tuleb teha lõplik valik erinevate alternatiivide hulgast. Kaubanduskoda näeb ühe olulise õigusloome protsessi osana väljatöötamiskavatsust, kus tuleb sõnastada probleem, pakkuda välja erinevaid alternatiive probleemi lahendamiseks ning hinnata alternatiivide mõjusid. Kuigi väljatöötamiskavatsuse koostamine on õigusloome protsessis üldreeglina kohustuslik, siis eelmisel aastal ei eelnenud rohkem kui kahele kolmandikule seaduseelnõudest väljatöötamiskavatsust. Kolmandikul juhtudest põhjendati väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmist kiireloomulisusega, mis ei tundu Eesti ühiskondlikku arengut silmas pidades loogilise põhjendusena. Kaubanduskoda soovib tunnustada Justiitsministeeriumit selle eest, et Riigikogu otsuse „Õiguspoliitika põhialused aastani 2030“ eelnõu seletuskirjas on välja toodud aus ja objektiivne ülevaade tänase õigusloome protsessi kitsaskohtadest. Seletuskirjas kirjeldatud probleemid kattuvad sellega, mida Kaubanduskoda on kogenud õigusloome protsessis osalemisel. 3. Lahendused õigusloome kitsaskohtadele Teadmiseks võetud Meie hinnangul on juba täna olemas mõistlikud põhimõtted, mis aitavad tagada ettenähtavat, kvaliteetset, ausat ja stabiilset õiguspoliitikat. Need põhimõtted on kirjas näiteks hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas, kaasamise heas tavas ja mõjude hindamise metoodikas. Seetõttu ei näe me vajadust esitada ettepanekuid õiguspoliitika põhialuste aastani 2030 täiendamiseks. Kaubanduskoja hinnangul aitab õigusloome kvaliteeti parandada kõige paremini see, kui ametnikud ja poliitikud hakkavad igapäevaselt järgima õigusloome protsessis kehtivaid põhimõtteid. Näiteks kehtib ka praegu põhimõte, et plaanitavate seadusemuudatuste mõju tuleb analüüsida, igale eelnõule peab eelnema väljatöötamiskavatsus, õigusloome protsessi tuleb kaasata huvigruppe jne, kuid nendest põhimõtetest ei peeta paljudel juhtudel kinni. Seega uute põhimõtete lisamise või olemasolevate põhimõtete täpsustamise asemel tuleb järgida olemasolevaid põhimõtteid. Ja kui juhtub, et mõni poliitik või ametnik unustab järgida hea õigusloome põhimõtteid, siis võiksid lisaks huvigruppidele ka teised poliitikud ja 51  ametnikud seda meelde tuletada. Eesti peab jõudma olukorda, kus eelnõu jäetakse kooskõlastusringil kooskõlastamata, Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiitmata või Riigikogu poolt vastu võtmata, kui eelnõu menetlemisel on rikutud hea õigusloome põhimõtteid. TÖÖANDJATE KESKLIIT 1. Toetame Eelnõu eesmärke ning loodame, et nii Vabariigi Valitsus kui ka Riigikogu Teadmiseks võetud ja arvestatud. neist reaalselt lähtuvad. Seetõttu teeme ettepaneku muuta Eelnõud veelgi põhjalikumaks, tuues olulisemad regulatsioonid seletuskirjast otse Eelnõu teksti. Eesti Tööandjate Keskliit peab väga oluliseks Eelnõu põhimõtet, mille kohaselt regulatiivset sekkumist nähakse kui viimast ja mitte esimest võimalust probleemi lahendada. Oleme seisukohal, et õigusloome maht peab oluliselt vähenema. Samuti avaldame toetust õigusaktide mõjuanalüüside põhjalikumaks ning alternatiivide põhiseks muutmisele. Seejuures julgustame rohkem pöörduma sisendi saamiseks erialaorganisatsioonide poole, kellel on konkreetses valdkonnas otsene tagasiside ettevõtjatelt. Soovime, et riik võtaks endale seadusliku kohustuse lisada kõikidesse eelnõudesse muudatuste mõjuanalüüs majandusagentide käitumisele ja majandusele ning kohustuse neid analüüse ka avaldada enne lõpliku otsuse vastu võtmist. See võimaldaks informeeritud ja demokraatlikku õigusloomet. TARTU ÜLIKOOLI ÕIGUSTEADUSKOND 1. Oleme seisukohal, et õigusloomejuristi jaoks on esmatähtis Eesti õigussüsteemi väga hea tundmine. Sellele leiab kinnitust eelnõu nn pika seletuskirja mitmetest punktidest (nt lk 7 ja lk 14: vajalik on tagada väljapakutud õigusliku lahenduse põhiseaduspärasus; lk 13 ja lk 21: seadus peab sobima Eesti õigussüsteemi, EL õiguse ülevõtmisel tuleb tagada tuleb tagada Eesti õigussüsteemi terviklikkus ja tasakaalustatus). Sealhulgas on ka võrdleva õigusteaduse metoodika eduka rakendamise eelduseks Eesti õigussüsteemi tundmine (seletuskirja lk 60: võrdlemine ei tähenda automaatselt teiste riikide õigusnormide ülevõtmist, vaid õpitu ja kogetu tuleb ümber panna just Eesti konteksti). Õiguslikult korrektse ja keeleliselt üheselt ja lihtsalt mõistetava normi koostamiseks ning vajadusel ka uute õigusterminite loomiseks peab õigusloomega tegeleval juristil olema väga hea eesti keele ja kitsamalt eesti õiguskeele oskus. Rõhutame, et nii Eesti õigussüsteemi tundmise kui eesti 52  õiguskeele oskuse omandamist on võimalik tagada just eestikeelse ning Eesti õigussüsteemi põhjalikule tundmaõppimisele suunatud õigushariduse kaudu. Seda on seletuskirja lk 61 ka põhjendatult märgitud. 2. Reguleeritava valdkonnaga seotud spetsiifiliste teadmiste puudumist on juristil Arvestatud osaliselt. Sõnastust täiendatud, kuid võimalik kompenseerida, arendades tihedat suhtlust ja koostööd vastava valdkonna rahastusmudelit puudutav osa eelnõu tekstist ekspertidega. Seevastu vastutus õigusliku lahenduse asjakohase sõnastuse ja muu Rahandusministeeriumi märkuse tõttu välja õigussüsteemiga sobivuse eest lasub just õigusloomejuristil. Seetõttu leiame, et jäetud, kuivõrd ei ole tegemist pigem interdistsiplinaarne aspekt õigusloomes on oluline, ent koos sellega tuleks kindlasti hariduspoliitika rahastamise teemaga. rõhutada just Eesti õigussüsteemi põhjaliku tundmise nõuet. Tervitame lähenemist, et õiguspoliitika alusdokumendis on tähelepanu pööratud õigusteaduse järjepideva arendamise tarvilikkusele. Eesti ühiskonna vajadusi arvestavate ja seega õigusloomes praktilist väljundit omavate õigusteaduslike uuringute läbiviimiseks vajaliku kompetentsi ja teadlaskonna järelkasvu on võimalik tagada õigusteaduse doktoriõppe kaudu, millele eelneb kvaliteetne ja põhjalik eestikeelne ning teaduspõhine (st teadustöö kogemusega õppejõudude poolt antav) õigusharidus bakalaureuse- ja magistritasemel. Eelnevast tulenevalt teeme ettepaneku muuta Riigikogu otsuse eelnõu punktide 14.4 ja 14.5 sõnastust järgmiselt: 14.4. Õigusloome juristide järelkasvu tagamise vältimatu eeldus on akadeemiline eestikeelne ja teaduspõhine õigusharidus, mis annab põhjalikud teadmised Eesti õigussüsteemist. Oluline osa on võrdleval õigusteadusel ja interdistsiplinaarsusel. 14.5. Teadmuspõhise õiguspoliitika kujundamiseks ja hea õigusloome põhimõtete teadvustamiseks jätkatakse ja arendatakse edasi koostööd teadusasutustega. Olemasoleva hariduse rahastusmudeli kõrval toetab riik võimaluste piires õigusteaduse doktoriõpet ning eesmärki, et kõigis olulistes õiguse valdkondades oleks õigusteaduse arendamine Eestis järjepidev, mitte projektipõhine. 3. Samuti teeme ettepaneku täiendada eelnõu seletuskirja lk 61 teist lõiku, sõnastades Arvestatud, täiendatud seletuskirja selle esimese lause järgnevalt: Jätkuvalt on õigusteaduses kõige olulisem kvaliteetse ning teaduspõhise (st teadustöö kogemusega õppejõudude poolt antava) eestikeelse õigushariduse tagamine, mis annaks tudengitele põhjaliku ülevaate Eesti õigussüsteemist ning valmistaks nad ette õigust praktiseerima Eestis. 53 4. Lisaks teeme ettepaneku muuta seletuskirja lk 61 kolmandat lõiku, sõnastades selle Arvestatud, täiendatud seletuskirja järgmiselt: Nii kvaliteetse õigusõppe kui ka teaduspõhise poliitikakujundamise seisukohast on oluline leida ülikoolidele ja eeskätt teadusele jätkusuutlik rahastamismudel. Selleks saab riik toetada mõne valdkonna doktoriõpet, tellides ülikoolidelt nii konkreetseid uuringuid kui ka akadeemilist kompetentsi konkreetses valdkonnas, pakkuda välja ühiskonnale huvipakkuvaid teadustööde teemasid, sõlmida institutsionaalseid lepinguid, toetada valdkonna konverentse, trükiseid jne. Eesti ühiskonna vajadusi arvestavate ja seega õigusloomes praktilist väljundit omavate õigusteaduslike uuringute läbiviimiseks vajaliku kompetentsi ja teadlaskonna järelkasvu on võimalik tagada õigusteaduse doktoriõppe kaudu, millele eelneb kvaliteetne ja põhjalik eestikeelne ning teaduspõhine (st teadustöö kogemusega õppejõudude poolt antav) õigusharidus bakalaureuse- ja magistritasemel. Oluline on riiklik rahastus eelkõige selliste õigusteaduse valdkondade uurimiseks, mis mujalt toetust ei saa, aga on ühiskonna ja Eesti õigusteaduse arengu seisukohast olulised. EESTI ADVOKATUUR 1. Eelnõu vajalikkus Riigikogu praegune otsus kehtib aastani 2018. Advokatuuri hinnangul saab õigusloome kultuuri parandada läbi praktika suunamise, Pärast seda riigi õiguspoliitika põhialuseid ühes mis eeldab sihikindlat ja järjepidevat tööd. Täiendav mittesiduv regulatsioon hea dokumendis enam ei sisaldu. õigusloome tava kujunemisele kaasa ei aita. Eelnõu kordab soovitusi, mis on juba normatiivsed kas läbi hea õigusloome ja normitehnikaeeskirja (HÕNTE) või Riigikogu õigusloome soovituste. Riigikogu soovitused võeti vastu 23.02.2011, kuid siiani on enamik suunistest täitmata või neid täidetakse näiliselt. Tihti on eelnõu koostamine juba otsustatud ja sellest ei loobuta ka juhul, kui uute normide sisu või vajalikkuse suhtes puudub üksmeel. Enamik eelnõus sätestatud põhimõtteid on oma laadilt triviaalsed ja nende üle kordamine eraldi väärtust ei loo (nt õigusloome eesmärgiks põhiseaduslike õiguste tagamine, seaduste jagunemine üld- ja eriosa seadusteks, olulise õigusteabe avaldamine Riigi Teatajas, koostöö edendamine ja koolituste korraldamine) või on nende rakendumine vähetõenäoline (nt koalitsioonilepingute kvaliteedi parandamine, õigusloomega inimeste heaolu ja Eesti konkurentsivõime parandamine, õigusloome mahu vähendamine ning õigusloomeliste lahenduste katsetamine). 54 2. Märkused eelnõule Arvestatud, eelnõu pealkiri muudetud. Kuna eelnõu puudutab õigusloomet, mis on õiguspoliitika üks osa, oleks õigem Selgitame. Kavas on nii õiguslooja töökeskkonna pealkiri eelnõule "õigusloome poliitika põhialused". arendamiseks kui ka mõjude analüüsis kasutada Eelnõus puuduvad tõsiseltvõetavad õigusloome poliitika visioon ning eesmärgid. innovatiivseid lahendusi, paraku eelnõu tekst Näiteks siht, et aastaks 2030 väheneb õigusloome maht tuntavalt ja et uusi seadusi ei seda sõnaselgelt ehk ei kajastanud. Eelnõu algatata kergekäeliselt (p 4), ei saa olla 12 aasta kaugune eesmärk 27 aastat pärast sõnastust ja seletuskirja täpsustatud. riikliku iseseisvuse taastamist. Need põhimõtted peaksid olema juba ammu juurdunud ja kui ei ole, tuleb deklaratsioonide asemel analüüsida probleemi põhjusi. Eelnõu käsitleb küll põgusalt õigusloome valdkonnas tegutsevate juristide täienduskoolituse korraldamist, kuid ei puuduta muud koostööd teadusasutustega. Õigushariduse valupunktid, nagu õigusõppe ja teadustegevuse kvaliteet ning ebapiisav rahastus, õigusteaduse mittekäsitlemine rahvusteadusena jne, on küll laiemad kui õigusloome poliitika, kuid neil on vahetu mõju õigusloomele. Selleks, et õigusloome oleks teaduspõhine ning debatt praegusest kvaliteetsem ning paremini tasakaalustatud, peavad õigusloomes kolmanda osapoolena poliitikute ja ametnike kõrval osalema eelmistest sõltumatud teadlased. Pea täielikult on eelnõus mööda mindud tehnoloogia ja innovatsiooni mõjust õigusloomele. Senist tehnilist progressi arvestades areneb keeletehnoloogia 12 aasta jooksul oluliselt ning õigusaktid ja -normid peavad selle aja jooksul muutuma masinloetavaks. Eelnõus ei ole kordagi mainitud nt tehisintellekti ehk suurandmeanalüüsi ja masinõppe mõju õigusloomele, sh kasutust mõjuanalüüsis ja järelhindamisel. Eelnõus kavandatud analüüsivajadus suurendab oluliselt bürokraatiat ning Eesti piiratud inimressurssi arvestades ei ole masinaid appi võtmata võimalik seda tööd ära teha. Eelnõu koostamisele on kulunud tohutult ressurssi. Eelnõu ja kahe seletuskirja koostamisse on kaasatud 15 inimest Justiitsministeeriumist, eelnõud on arutatud paljudes töö-, rakke- jm rühmades. Kulunud tööhulga kohta on eelnõus asjalikke soovitusi kahetsusväärselt vähe. TARTU ÜLIKOOLI RAKE 1. Eelnõus väljatoodud eesmärgid ja planeeritavad tegevused on praegustele vajadustele Teadmiseks võetud vastavad, edasise arengu planeerimisel on keskendutud tänastele kitsaskohtadele. Eelnõus on hästi sõnastatud nii hea õiguspoliitika kui õigusloome eesmärk, mille 55 märksõnadeks on oluliste osapoolte kaasamine, õiguskindlus (ettenähtavus), teadmistele toetumine ja kõrge kvaliteediga õiguse loomine. Seatud eesmärkide saavutamisel on võtmetähtsusega oluliste osapoolte kaasamine ning analüüside erapooletus ja objektiivsus. Tervitatav on eraldi tähelepanu pööramine mõjude eel- ja järelanalüüsile/-hindamisele ja rõõm on tõdeda, et õiguspoliitika põhisuundade 11 olulisema eesmärgi hulgas on neile eraldi tähelepanu pööratud. Viimasel kümnendil on õigusloomes selles valdkonnas toimunud tuntav areng. Kahjuks on ka näiteid, kus ka suure sotsiaal-majandusliku mõjuga muudatustele on eelnenud üksnes pinnapealne analüüs ning praktikas on selgunud, et mõjud on eeldatust suuremad või teistsugused. Nagu ka eelnõu seletuskirjas välja toodud, on oluline senisest enam pöörata tähelepanu kooskõlale põhiseaduse ja põhiõigustega ning riive proportsionaalsusele. See aitab saavutada eelnõu esimeses punktis seatud eesmärki: sekkuda vaid seal ja selles mahus nagu on tarvis. Kuna RAKE missioon on suurendada teadmistele toetuva otsustamise osakaalu Eestis, siis järgnevalt toon välja soovitused seoses eesmärkidega 4.-7. Olen nõus, et praegu kogutavate andmete kasutamispotentsiaal on praeguse kasutusega võrreldes märksa suurem. Erinevate andmebaaside omavahel „suhtlema“ panemine on praegu suureks väljakutseks ja seda sageli mitte niivõrd tehniliste kuivõrd bürokraatlike takistuste tõttu. Oluline on, et eel- ja järelhindamisi ei tehta üksnes „linnukese“ pärast, formaalsete nõuete täitmiseks, vaid need oleksid sisulised ja objektiivsed. Kahtlemata on oluline roll arvandmetel nii nagu 7. eesmärgis välja toodud, kuid soovitame kaaluda selles eesmärgis ka kvalitatiivsetele andmetele tähelepanu pööramist. RAKE kogemus näitab, et arvandmete analüüsi mõistmiseks ja tõlgendamiseks on oluline lisada analüüsi ka kvalitatiivne mõõde (sihtgrupi ja huvigruppide kogemused, arvamused, hoiakud, ootused). Selge ja lihtsa õiguskeele kasutamine on samuti väga oluline ja tore, et ka see on eraldi eesmärgiks seatud. 56  Kuna enamik seadustest annab Eesti elanikele õigusi ja paneb neile kohustusi, siis on oluline, et sätted oleksid lihtsalt ja üheselt arusaadavalt sõnastatud. See vähendab vaidlusi, sh kohtuvaidlusi, mis kulutavad tarbetult ressurssi ning aitab kaasa ka ühe eesmärgi – halduskoormuse – vähendamisele. Kokkuvõttes, õiguspoliitika põhialustes on meie hinnangul rõhuasetused paigutatud õigetesse valdkondadesse. Kuigi see on seletuskirjast väljaloetav, võiks ehk kaaluda selgemalt ka selle väljatoomist, et eesmärk on õigusteadlike kodanike kasvatamine. Soovime jõudu poliitika põhialuste elluviijatele. E-RIIGI AKADEEMIA 1. Eesti on maailmas tunnustust võitnud kui edukas e-riik peamiselt edusammudega e- Teadmiseks võetud teenuste arendamisel. Kodanikele poliitilistes protsessides osalemiseks võimaluste loomisel on tulemused tagasihoidlikumad (vt. näiteks UN E-Government Knowledge Database ). Seda tunnistab ka kehtiv Infoühiskonna arengukava 2020, mille kohaselt meil kasutatakse IKT võimalusi liiga vähe poliitikakujundamise parendamiseks. Nimetatud arengukava seab eesmärgiks nutikama riigivalitsemise, mille saavutamisel on üheks meetmeks avaliku sektori ja kodanike koostöö edendamine teenuste loomisel ja poliitikakujunduses. Hiljuti Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poolt Vabariigi Valitsusele esitatud „Eesti infoühiskonna arengukava 2020“ rakendusplaani aastateks 2017–2020 2017. aastal täitmise aruanne“ näitab, et avaliku sektori ja kodanike koostöö edendamise meetmes pole progressi märgata. Sama kinnitab ka Eesti Avatud Valitsemise tegevuskava 2016 – 2018 kohta tehtud sõltumatu raport, mille kohaselt Eesti edusammud avatud ja kaasava valitsemise edendamisel on tagasihoidlikud. Praegusest olukorrast tulenevalt on ilmne vajadus, et ÕPPA 2030 annaks selged suunised, millistest põhimõtetest peaks lähtuma õigusloome infoühiskonna tingimustes. Nii nagu valitsemine terviklikuna, peaks ka õigusloome protsess olema läbipaistev, kodanikuosalust toetav ja korruptiivset mõju välistav. Leiame, et ÕPPA 2030 tekst vajab selle mõjususe suurendamiseks ja avatud õigusloomele üleminekuks edasist tööd. 57 2. Sissejuhatavas lõigus asendada viide Riigieelarve seadusele viitega põhiseaduse §-le Arvestatud. 65, p.2, 3 ja 16. Selgitus: Riigikogu pädevus otsustada riigielu küsimusi tuleneb otseselt Põhiseadusest, viide riigieelarve seadusele pisendab ÕPPA tähendust. 3. Täiendada p. 2 järgnevalt (siin ja edaspidi muudatus alla joonitud): Õiguspoliitika on Arvestatud, sõnastust täiendatud. kaasav, ettenähtav ja teadmuspõhine. Õigus kui demokraatlikus õigusriigis oluline poliitiliste otsuste elluviimise vahend tagab igaühe põhiseaduslikud õigused ja vabadused ning ühiskonna koostoime. Kodanikel on võrdsed õigused õigusloomes kaasa rääkida. Selgistus: Lisatud lause täpsustab kaasamise tähendust infoühiskonna tingimustes, kus eesmärgiks on võimalik seada kodanike võrdne kohtlemine. Kaasamise senine käsitlus, mis toetub peamiselt huvigruppidele, ei taga kodanikele võrdseid õigusi õigusloomes osaleda. Reeglina puudub avalikkusel informatsioon toimuvate konsultatsioonide kohta ja seega ka võimalus kaasa rääkida. Kodanike osalemiseks võrdsete õiguste selge tunnistamine kohustab avalikku võimu välja arendama läbipaistva ja kaasava õigusloomemenetluse käsitluse seonduvalt IKT võimaluste rakendamisega (vt. ettepanekut nr. 5). 4. Toetades küll I p.5 mõtet, juhime tähelepanu sellele, et teatud olukordades võib Eelnõus kasutusele võetud avalik huvi kui õigusakti käsitlemine kiireloomulisena olla vajalik, selleks on vaja anda selged määratlemata õigusmõiste. kriteeriumid õigusloomemenetlust tervikuna korraldavas õigusaktis (vt. ettepanekut Väljatöötamiskavatsuse tegemata jätmise korral nr. 5.). tuleb alati põhjendada, miks selline teguviis on avaliku huviga kooskõlas, nt kui menetlemisega tuleb kiirustada, peab põhjendama, miks kiirustamine on vajalik, miks see on avalikes huvides. 5. Täiendada p.11 järgnevalt: Õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati Arvestatud, sõnastust täpsustatud. nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist ja loomist. Kõik õiguslikud lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas ja toetama selle arengut. Selgitus: Eesti on väljendanud ambitsiooni olla maailmas suunanäitajaks nende valdkondade reguleerimisel, mida tehnoloogia kiire areng oluliselt mõjutab. Sellised teemad nagu AI, platvormimajandus, aga ka mobiilsusega seotud väljakutsed (töö muutumine, sotsiaalsüsteemide ajakohastamise vajadus, maksundus jne) peaksid olema Eesti õigusloomes aktiivselt päevakorras. Lisatud teksti mõtteks on rõhutada vajadust õigusloomes ettepoole vaadata. 58 6. Täiendada II osa uue punktiga 12.1 punktiga järgmises sõnastuses: Sisuliselt arvestatud. Kaasamine peab olema Õigusloomemenetluse läbipaistvuse tagamiseks ja kodanikele osalusvõimaluste tugevamalt õigusloomemenetlusega seotud (nt loomiseks kehtestab Vabariigi Valitsus tervikliku õigusaktide, nii seaduseelnõude kui kaasamise hea tava menetlustähtajad peavad ka valitsuse õigusaktide ettevalmistamise korralduse seostatuna kasutatavate langema ühte muude menetlustähtaegade infosüsteemidega. Selles sätestatakse nõuded avalikule arutelule ja määratletakse arvestamisalustega jne), samuti peab alati juhud, kui eelnõu menetlemine võib toimuda kiireloomulisena. toimuma minimaalnõuetele vastav avalik Selgitus: Praegu on õigusloome korraldus täitevvõimu tasandil reguleeritud erinevate konsultatsioon kaasamise infosüsteemis, mis õigusaktide ja soovituslike kordadega, mis ei taga protsessi läbipaistvust ja praeguseni puudulikult toiminud. Eelnõu ülevaatlikkust ning kindlat seost olemasolevate infosüsteemidega (Osalusveeb, EIS). sõnastust täpsustatud. Puudub ühine arusaam avaliku arutelu vajalikkusest ja menetlusetapi sisust ning seosest infosüsteemidega. Infosüsteemide uuendamisele ja kasutaja-kesksusele ei pöörata piisavat tähelepanu. Eelnõude kiireloomulist menetlemist kasutatakse põhjendamatult sageli, mis näitab, et puuduvad selged õiguslikud alused ja järelevalve toimuva üle. Alternatiivina võiks teha ÕPPA 2030 raames Riigikogule ettepaneku reguleerida avatud õigusloome põhimõtete rakendamine nii Riigikogu kui ka täitevvõimu tasandil seadusega (teabe avalikustamine õigusloomemenetluse olulistes etappides, avaliku arutelu ja sidusgruppide kaasamise korraldamise põhimõtted, kiireloomuline menetlus jms.). Oluline on saavutada üksmeel, kuidas õigusloomemenetlus kui demokraatliku riigivalitsemise oluline osa jõuaks paberajastust digiajastusse. 7. Täiendada p. 12.1.1 järgmiselt: Väljatöötamiskavatsuses kirjeldatakse ülevaatlikult Arvestatud, sõnastust täiendatud. lahendatavat probleemi, seatavaid eesmärke, probleemi lahendamise võimalusi ja mõju. Väljatöötamiskavatsus esitatakse avalikule arutelule. Selgitus: Täpsustab p. 12.1.3 rakendamist. 8. Täiendada p. 12.2.1. järgmiselt: Kaasamine on tõhus üksnes juhul, kui seda toetab Sisuliselt arvestatud, eelnõu sõnastust riigiasutuse töökorraldus, õigusloomemenetluse reeglite järgimine ja aktiivne avalik täiendatud. kommunikatsioon. Kaasamise hindamiseks ja arendamiseks seiravad Riigikogu ja Vabariigi Valitsus kaasamispraktikat regulaarselt ja annavad suuniseid uute innovaatiliste lahenduste kasutamiseks õigusloomes ja poliitikakujunduses. Selgitus: Kodanikud peavad saama osalusvõimalustest teadlikuks, mis nõuab aktiivset teavitustööd ja kasutajakeskseid infosüsteeme. Kindlasti ei piisa üksnes info 59  avalikustamisest infosüsteemis, sellele peab lisanduma avalikkuse, aga ka õigusest otseselt mõjutatud sihtgruppide aktiivne teavitamine. Arvestades ÕPPA 2030 ajahorisonti on vaja tagada, et õigusloomemenetlus käiks kaasas infoühiskonna kiire arenguga, sh. vajadusega uuendada demokraatia toimemehhanisme. Juba praegu katsetatakse maailmas õigusloomes erinevaid meetodeid (ühisloome, AI kasutamine jms.) - Riigikogu ja Vabariigi Valitsus peavad kujundama võimekuse võtta Eestis kasutusele parimad rahvusvahelised praktikad ja ka ise midagi maailmale pakkuda. 9. Täiendada p.14 järgmiselt: Õigusloome korralduse eesmärk on toetada kvaliteetse Tegemist on valitsuse õiguse loomist. Õigusloome korraldust juhib ja koordineerib Justiitsministeerium, kes enesekorraldusküsimusega, mistõttu esitatud toetub Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse sellekohastele otsustele. täpsustust ei saa arvesse võtta. Selgitus: Õigusloome korraldus valitsuse tasandil on kõike valitsusasutusi hõlmav ülesanne, kuid siiski on vaja suuremat selgust, milline ministeerium ja kes valitsuse liikmetest valdkonna eest konkreetselt vastutab. Käesolevas tagasisides ÕPPA 2030 tekstile ei käsitle me otseselt sellist olulist teemat nagu aus ja korruptsioonivaba õigusloome. Kindlasti aitab sellele kaasa menetlusprotsessi läbipaistvus ja sidusrühmade ning avalikkuse kaasamise täpsemad reeglid, kui need teoks saavad. Siiski võiks kaaluda lobby korrastavate põhimõtete ja reeglite sätestamist seadusega, mis on mitmetes riikides levinud praktika ning lisada selline tegevussuund ÕPPA 2030 teksti. Oleme valmis edasiseks koostööks ÕPPA 2030 teksti viimistlemisel. 60  Riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030” eelnõu seletuskiri Sisukord I. Sissejuhatus ........................................................................................................................................ 3 II. Õigusloomepoliitika põhialuste koostamine .................................................................................. 4 III. Õigusloomepoliitika põhialuste vajalikkus ................................................................................... 5 IV. Visioon ja üleriigiline eesmärk...................................................................................................... 8 PÕHISEADUSEST LÄHTUV ÕIGUSLOOME ............................................................................ 8 V. Hea õigusloome põhimõtted.......................................................................................................... 10 HEA ÕIGUSLOOME PÕHIMÕTETE RAKENDAMINE ........................................................ 10 Vähem õigusloomet ....................................................................................................................... 13 Õiguse süsteemne arendamine ...................................................................................................... 15 Konkurentsivõimeline õiguskeskkond ............................................................................................ 19 Parem õigusloome Euroopa Liidus ............................................................................................... 22 VI. Arengusuunad ............................................................................................................................... 25 SEADUSEELNÕUDE MENETLUS ............................................................................................. 26 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 26 Arengusuunad................................................................................................................................ 31 VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS .................................................................................................. 31 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 31 Arengusuunad................................................................................................................................ 34 ÕIGUSLOOME MAHT ................................................................................................................. 36 Hetkeolukord ja arengusuunad ..................................................................................................... 36 KAASAMINE .................................................................................................................................. 42 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 42 Arengusuunad................................................................................................................................ 44 MÕJUANALÜÜS ............................................................................................................................ 45 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 45 Arengusuunad................................................................................................................................ 55 JÄRELHINDAMINE ...................................................................................................................... 58 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 58 Arengusuunad................................................................................................................................ 60 1  ÕIGUSKEEL ................................................................................................................................... 62 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 62 Arengusuunad................................................................................................................................ 63 KOOSTÖÖ JA ARENDUS ............................................................................................................ 65 Hetkeolukord ................................................................................................................................. 65 Arengusuunad................................................................................................................................ 66 VII. Aruandlus ja ajakohastamine .................................................................................................... 68 VIII. Õigusloomepoliitika põhialustega kaasnevad mõjud ............................................................. 69 IX. Kooskõlastamine ja avalik konsultatsioon .................................................................................. 82 X. Jõustumine ...................................................................................................................................... 82 2 I. Sissejuhatus Õigusloomepoliitika põhialuste ülesandeks on seada hea õigusloome standard ja olla pikaajaliseks poliitiliseks suunanäitajaks, millest õigusloomes lähtuda. Seeläbi peaks olema võimalik tagada suurem stabiilsus ja ettenähtavus õiguspoliitilistes valikutes. Samas ei saa põhialused ette näha väga konkreetseid tegevusi, mis lõppastmes sõltuvad ikkagi võimul oleva valitsuse ja Riigikogu enamuse poliitilistest otsustest üksikküsimustes. See tähendab, et põhialustes sätestatu on küllaltki üldine, kuid seejuures peab olema võimalikult laialt läbi arutatud, toetust leidnud ning kokku lepitud. Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 on ideaalselt toimiva õigusloome mõõdupuu, mis peab vastu pidama võimalikule valitsuse vahetumisele ja Riigikogu koosseisu muutumisele põhialuste kehtivusajal. Poliitika põhialused, mida toetab ainult valitsuskoalitsioon ja mis ei leia Riigikogu opositsiooni osalistki toetust, ei saa olla üleriigiliseks visiooniks ja nende pikaajaline kestus oleks kaheldav. Arengudokumendi koostamiseks korraldati arvukalt kohtumisi sidusrühmade esindajatega, arutamaks seniste õiguspoliitika arengusuundade rakendumist, hetkeolukorda ja arenguvajadusi. Kõik need kohtumised olid olulised ja väärtuslikud, et leida vajalik tasakaalupunkt otsustamaks, millega õigusloomepoliitikas jätkata ja mida tuleks uuendada, arendada. Õigusloomepoliitika põhialustega lepitakse kokku Eesti õigusloomepoliitika pikaajalises visioonis ja hea õigusloome põhimõtetes, mis on aluseks seaduseelnõude menetlemisel, õiguskeele arendamisel ning koostöö ja arendustegevuse korraldamisel järgneva kümmekonna aasta jooksul. Poliitikasuundade selge sõnastamine ja jõustamine on oluline ka huvirühmadele ja ühiskonnale laiemalt, tagamaks õiguspoliitika ettenähtavuse ja avatuse. Võrreldes õiguspoliitika arengusuundadega aastani 2018 ei muuda õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 olulisel määral juba võetud suunda. Jätkuvalt on keskne kaasava ja tõendusel põhineva hea õigusloome põhimõttest lähtuva õigusloome saavutamine. Varasemast selgemalt on rõhutatud põhimõtet, mille kohaselt õigusloome pole mitte esimene, vaid viimane abinõu probleemi lahendamisel. Samuti on uutes põhialustes erinevalt senistest seatud eesmärgiks, et õigusloome maht peab vähenema. Kui aga õiguslikke meetmeid eelistatakse, suunatakse õigusloojad kaaluma valikuid muu hulgas uuenduslikke meetodeid kasutades. Ka õigusloome peab kaasas käima tehnika arenguga andmeanalüüsis. Õigusloomele esitatavad nõuded peavad tagama selle, et loodavad seadused on põhiseaduspärased ning suurendavad konkurentsivõimet, heaolu ja turvalisust. Nende valdkondlike eesmärkide sõnastamise mõte ei ole asendada koalitsioonilepingut, vaid märksa üldisemal tasandil ja konsensuslikult seada sihid riigi õiguspoliitikas. Õiguspoliitika kujundamisel tuleb kõigis valdkondades ja kõigil tasanditel edaspidi lähtuda õigusloomepoliitika põhialustega seatud eesmärkidest. 3 II. Õigusloomepoliitika põhialuste koostamine Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 (edaspidi ÕPPA 2030) koostamine algatati Vabariigi Valitsuses Justiitsministeeriumi eestvedamisel 2017. a sügisel loogilise jätkuna Riigikogu otsusele „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“ (edaspidi ÕPAS 2018). Õigusloomepoliitika põhialuste koostamist koordineeris Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse juhataja Karmen Vilms ([email protected]), ettevalmistusprotsessi juhtis õiguspoliitika asekantsler Kai Härmand ([email protected]). Õigusloomepoliitika põhialuste eelnõu ja seletuskirja on koostanud Karmen Vilms, selle eri osade koostamisse on panustanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika asekantsler Kai Härmand, õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse juhataja Illimar Pärnamägi, eraõiguse talituse juhataja Indrek Niklus, õiguspoliitika osakonna nõunikud Annika Leevand ja Kärt Merilain, õigusloome korralduse talituse nõunikud Külvi Noor, Merit Valge, Pilleriin Lindsalu, Uku-Mats Peedosk, Joel Kook ja Margit Juhkam, keeletoimetaja Mari Koik, justiitshalduspoliitika osakonna Riigi Teataja talituse juhataja Jüri Heinla ning kriminaalpoliitika osakonna karistusõiguse ja menetluse talituse juhataja Tanel Kalmet. Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse keeletoimetaja Mari Koik. Õigusloomepoliitika põhialuste koostamisel andis nõu ja põhialustega seatavaid eesmärke arutas oma kolmel kohtumisel 2015. aastal loodud justiitsministri õigusloome nõukoda, mille ülesannete hulka kuulub esitada omapoolsed seisukohad justiitsministri iga-aastase Eesti õiguspoliitika arengusuundade täitmise ettekande kohta, arutada justiitsministri või nõukoja liikmete ettepanekul konkreetsete õiguspoliitiliste või seadusandlike algatuste üle ja võtta nende suhtes seisukoht, anda soovitusi hea õigusloome arendamiseks. Justiitsministri õigusloome nõukoja esimees on vandeadvokaat Jüri Raidla. Nõukotta kuuluvad Allar Jõks, Lauri Mälksoo, Jaan Ginter, Mihkel Oviir, Toomas Luman, Lasse Lehis, Priidu Pärna, Annika Uudelepp ja Ülle Madise. Lisaks saadeti nõukoja liikmetele eelnõu ja seletuskirja tööversioonid kirjalikuks arvamuse avaldamiseks enne ametliku kooskõlastusringi ja avaliku arutelu toimumist. Huvirühmade kaasamiseks kõigis etappides, alustades probleemi püstitamisest ja eesmärkide määratlemisest, korraldas Justiitsministeerium 2017. aasta lõpus ja 2018. aasta alguses kümmekond huvirühmadele ning riigi- ja teadusasutustele suunatud aruteluringi, keskendudes neis eraldiseisvatele teemadele, nagu kaasamine, õiguskeel, mõjude hindamine, mõju ettevõtjatele, järelhindamine, innovatsioon, õigusloome korraldus jne. Kaasamist puudutaval kohtumisel osalesid: Liia Hänni (E-riigi Akadeemia), Alari Rammo (Vabaühenduste Liit), Henry Kattago (Riigikantselei), Merilin Truuväärt (Riigikantselei), Elo Tuppits (Maaeluministeerium), Teele Pehk (Koostöö Kogu) ja Justiitsministeeriumi esindajad. Õiguskeele teemadel toimunud aruteluringis osalesid: Maire Raadik (EKI vanemkeelekorraldaja), Katrin Hallik (EKI vanemkeelekorraldaja; eurokeel + selge keel), 4 Helen Kranich (Õiguskantsleri Kantselei õiguskorra kaitse osakonna vanemnõunik), Katrin Pever (Riigikogu stenogrammi- ja tõlkeosakonna juhataja), Riste Uuesoo (Õiguskantsleri Kantselei keeletoimetaja) ja Justiitsministeeriumi esindajad. Mõjuanalüüside kitsaskohti arutasid Justiitsministeeriumi ametnikud Janno Järve (Centar), Rauno Vinni (Praxis) ja Hede Sinisaarega (SoM). Õigusloome ettevõtjatele avaldatava mõju hindamise ja ettevõtjate kaasamise arutelul osalesid Piia Zimmermann (Eesti Tööandjate Keskliit), Nele Peil (Eesti Kaupmeeste Liit), Roomet Sõrmus (Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda), Evelyn Sepp (Teenusmajanduse Koda) ja Justiitsministeeriumi ametnikud. Õigushariduse ja teaduskoostöö teemadel kohtusid Justiitsministeeriumi ametnikud Peep Pruksi (TÜ õigusteaduskonna direktor), Age Värvi (TÜ õigusteaduskonna asedirektor), Krista Paali (Eesti Juristide Liidu direktor), Indrek Reimandi (Haridus- ja Teadusministeeriumi asekantsler; kõrgharidus, teadus ja keelepoliitika) ja Tanel Kerikmäega (Tallinna Tehnikaülikooli õiguse instituudi direktor). Innovatiivsete lahenduste kasutuselevõttu õigusloomes arutati 2016. aastal Vabariigi Valitsuse loodud avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni rakkerühma1 juhi Maarjo Mändmaaga. Halduskoormuse mõõtmise teemadel vahetati mõtteid bürokraatia vähendamise rakkerühma2 juhi Liis Kasemetsaga. Kohtuti Riigikogu Kantselei, Riigikontrolli ja Riigikantselei ametnikega. Õiguspoliitika arengusuunad on olnud teemaks kahel (2017. aasta detsembris ja 2018. aasta märtsis) õigusloomejuhtide ümarlaual, kus osalevad kõigi ministeeriumide ja Riigikantselei ning põhiseaduslike institutsioonide (Riigikogu Kantselei, Õiguskantsleri Kantselei ja Vabariigi Presidendi Kantselei) õigusosakondade juhid. III. Õigusloomepoliitika põhialuste vajalikkus Selgesõnaliste poliitikasuuniste jõustamine on vajalik, sest annab ühtse aluse, millest õigusloomes lähtuda. Kokkulepitud raamistik annab huvirühmadele ja ühiskonnale laiemalt kindluse ja selged ootused, millele tugineda õigusloomes osalemisel. Õigusloomepoliitika põhialuste vajalikkust rõhutati peaaegu kõigil eelnõu ettevalmistavatel kohtumistel. Arvestades, et põhialustega seatakse õigusloome standard ja suund, mille poole püüelda, on need oluliseks allikaks nii poliitikutele, ametnikele kui ka huvirühmadele. Huvirühmadel, aga ka näiteks parlamendi opositsioonil oleks põhialuste näol – nagu siiani on olnud ÕPAS 2018 – allikas, millele viidata või mille alusel nõuda õiguspoliitika kujundamist 1 https://riigikantselei.ee/et/avaliku-sektori-ja-sotsiaalse-innovatsiooni-rakkeruhm 2 https://www.mkm.ee/et/nullburokraatia 5 selgete, demokraatlikule riigile kohaste ja rahvusvaheliselt tunnustatud reeglite alusel. Selline allikas osutub vajalikuks eriti olukordades, kus kiputakse heast praktikast kõrvale kalduma. Ka Euroopa Liidu tasandil, kus õigusloome kvaliteet on prioriteetne teema, on sellised alusdokumendid olemas. Olulisima õigusloomepoliitika alusdokumendiga EL-s, Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppega3 on paika pandud parema õigusloome tava, millest kolm institutsiooni sellessamas kokkuleppes lubavad kinni pidada. Kolm institutsiooni tunnistavad oma ühist vastutust kvaliteetsete EL õigusaktide koostamise eest ja selle tagamise eest, et õigusaktid keskenduksid valdkondadele, kus neil on kõige suurem lisaväärtus Euroopa kodanike jaoks, et õigusaktid oleksid liidu ühiste poliitikaeesmärkide saavutamiseks võimalikult tõhusad, lihtsad ja selged, väldiksid ülereguleerimist ning kodanikele, haldusasutustele ja ettevõtjatele, eelkõige väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKE-d) tulenevat halduskoormust ning et need koostataks viisil, mis võimaldaks neid hõlpsalt üle võtta ja praktikas kohaldada ning tugevdada liidu majanduse konkurentsivõimet ja jätkusuutlikkust4. Nimelt sedalaadi alusdokumentidele viidates ja nende järgimist tähtsustades5 on võimalik saavutada edasine areng. OECD põhialused õiguspoliitikas on koondatud soovitusteks6 hea õigusloome kohta, mis pärinevad aastast 2012. Soovituste punkt 1.2 rõhutab sõnaselgelt vajadust kehtestada õigusloome kvaliteedi parandamiseks kõigil tasanditel – nii valitsuse kui ka seadusandja tasandil – valdkondadeülene integreeritud lähenemine, mis hõlmaks erinevaid poliitikasuundi (ingl policies), tööriistu ja institutsioone. ÕPAS 2018 täidab seda soovitust ja selle kehtivuse lõppemisel oleks sama eesmärk täita ÕPPA 2030-l. OECD 2015. aasta ülevaate7 kohaselt on enamik riike seda soovitust täitnud. Õigusel (nii õigusloome kui ka konkreetse õigusvaldkonna õigusnormide sisuline kvaliteet), millele põhialused keskenduvad, on rahvusvaheliselt tunnustatud seisukohtade kohaselt mõju riigi konkurentsivõimele. Regulatsioonide mõju majanduskasvule tunnistavad nii EL, OECD kui ka Maailma Pank. Nii toonitab Maailma Pank ühes oma paljudest raportitest8, et nimelt 3 Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe „Institutsioonidevaheline kokkulepe, 13. aprill 2016, parema õigusloome kohta“, Euroopa Liidu Teataja, L 123, 12. mai 2016: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512(01) 4 Institutsioonidevaheline kokkulepe parema õigusloome kohta, selgituspunkt 2. 5 Eesti eesistumise ajal oli hea õigusloome vallas olulisim ülesanne töötada välja EL Nõukogu mõjuhinnangute lähteülesande standarditud vorm, millest edaspidi olenevad nii tellitavate mõjuhinnangute kvaliteet kui ka eeldused, et nõukogu mõjuhinnangute süsteem kujuneks edukaks. Erinevalt Euroopa Komisjonist ja Euroopa Parlamendist ei ole Euroopa Liidu Nõukogus mõjuanalüüsi süsteem veel välja arendatud selliseks, nagu see institutsioonidevahelise kokkuleppe kohaselt olema peaks. 6 Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, 2012: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf 7 OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en , p 26. 8 Jacobs, Scott; Ladegaard, Peter. 2010. Better regulation for growth : governance frameworks and tools for effective regulatory reform - regulatory governance in developing countries (English). Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/543401468176979961/Better-regulation-for-growth- governance-frameworks-and-tools-for-effective-regulatory-reform-regulatory-governance-in-developing- countries, p 1 6 õigusloomemenetluse ja nõuete reformid, mis parandavad õigusloome kvaliteeti, aitavad samas parandada üldist heaolu ja loovad paremad tingimused ettevõtlusele. Seejuures viitab Maailma Panga raport ka mitmetele uuringutele, mis on kinnitanud regulatsioonide kvaliteedi ja majanduskasvu omavahelist seost, selgitades, et hea õigusloome elementide kasutamise mõju võib olla nii mikro- kui makromajanduslik9. Õigusaktide kvaliteeti ja selle seost riigi majanduskeskkonnaga rõhutab näiteks raport Doing Business 201810. Ka EL Nõukogus arutatakse parema õigusloome teemasid just konkurentsivõime nõukogu all korraldatavas konkurentsivõime ja kasvu töörühmas. See tähendab, et hea õigusloome ei ole asi iseeneses, vaid kindlate põhimõtete järgmine aitab tagada laiemat heaolu. Põhialused suunavad looma sellist õiguskeskkonda, milles kehtivaid norme õiguse adressaadid mõistavad ja tahavad järgida, kuna on saanud osaleda normide kujunemises. Tuleb teadvustada, et pingutusi hea õiguskeskkonna nimel teevad paljud riigid, st riikide vahel on konkurents. On selge, et edu saab tagada üksnes läbimõeldud, süsteemne ja kavakindel õigusloome juhtimine. Kehtiva ÕPAS 2018 täitmise kohta on justiitsminister igal aastal Vabariigi Valitsuse nimel teinud ülevaate Riigikogule11. Viimane teeb kokkuvõtte sellest, kuidas arengusuundade täitmine on aastate lõikes läinud ja millised on trendid. Kuigi näiteks väljatöötamiskavatsuste osakaal on jäänud loodetust väiksemaks, ei saa öelda, et see instituut oleks täielikult läbi kukkunud. On mitmeid häid näiteid arengusuundade rakendamise ajast, kus seadusloome algatamine väljatöötamiskavatsuse etapiga alustades on tekitanud aktiivse ja vajaliku ühiskondliku debati. Väljatöötamiskavatsuste vajalikkust on üha kindlamalt väljendanud ka huvigruppide esindajad. Mitmetele headele näidetele on osutatud iga-aastastes ülevaadetes. Suurima probleemina võib täheldada tendentsi menetleda mitmeid olulisi muudatusi kiireloomuliselt, st väljatöötamiskavatsuseta, puuduliku kaasamise ja põhjaliku mõjuanalüüsita. Selline trend ei peaks aga tähendama, et väljatöötamiskavatsuse instituut tuleks ära kaotada, vaid pigem on vaja tegeleda sellega, kuidas seadusloome tempot aeglustada. Samas on vaja säilitada võimalus vajalikke ja põhjendatult kiireid muudatusi menetleda paindlikult. Märksa paremaks on läinud mõjuanalüüside kvaliteet. Suurenenud on ka mõjuanalüüside arutelu tähtsus. Oluliseks tõukeks sellele on paraku olnud ka mõned ebaõnnestunud otsused12, kus kaasnevatele mõjudele ei ole otsustusprotsessis piisaval määral tähelepanu pööratud. Kaasamine on saanud vajalikud raamid kaasamise hea tava näol, kuid järele on vaja aidata kaasamisoskust ja eri meetodite kasutamist. Seletuskirja IV peatüki punktides on käsitletud lähemalt eri suundade hetkeolukorda ja sellest tulenevat vajadust uute põhialuste kontekstis kas midagi muuta, uuendada või säilitada. 9 Samas lk 9 10 Doing Business 2018, a World Bank Group Flagship Report, p 3, http://www.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB2018-Full- Report.pdf 11 Kõik ülevaated kättesaadavad: https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/oiguspoliitika- arengusuunad 12 Nt aktsiisipoliitikaga seonduv 7 IV. Visioon ja üleriigiline eesmärk PÕHISEADUSEST LÄHTUV ÕIGUSLOOME Õiguspoliitika põhialuste visioonina tagatakse aastaks 2030 Eestis põhiseadusest lähtuva hea õigusloome põhimõtete rakendamine kõigil tasanditel: nii Vabariigi Valitsuse kui ka Riigikogu tasandil. Sarnaselt ÕPAS 2018 tekstiga rõhutab kõnesolev eelnõu õiguspoliitika tuginemist põhiseadusele. Õiguspoliitika saab tugineda üksnes sellele, mis on põhiseaduse kohaselt võimalik. Nii on asjakohane korrata ÕPAS 2018 seletuskirjas13 esitatut: „Eesti Vabariigi õiguspoliitika kontseptsiooni ja õigusliku mõtte alusdokument on põhiseadus, mis määrab kindlaks riigi poliitilised põhijooned ja eesmärgid. Seetõttu tuleb õiguspoliitika kujundamisel esmajoones lähtuda põhiseaduse sätetest, mis tagavad üksikisiku õigused ja riigikorralduse. Teisalt on põhiseadus ka esmane õigusloometegevuse kvaliteedi hindamise mõõdupuu. Nii on põhiseaduse II peatükis sätestatud põhiõiguste kataloog raamiks, milles seadusandja tegutsema peab. Seega sisaldub põhiseaduses n-ö miinimumstandard, millele teised seadused peavad vastama. Riigi efektiivseks juhtimiseks peab aga seaduste kvaliteedi hindamisel minema põhiseadusest kaugemale. Õigusaktide kvaliteedile suurema tähelepanu pööramise ning kvaliteedi parandamise kaudu on võimalik mõjutada riigi konkurentsivõimet, viia poliitilisi eesmärke ellu eesmärgistatumal ja efektiivsemal viisil ning hoida reaalselt kokku nii riigi kui ka erasektori kulusid, suurendades seeläbi ühiskonna üldist efektiivsust.“ Põhiseadusest tuletatud olulistel õiguse üldpõhimõtetel, nagu proportsionaalsusel, õiguskindlusel, õigusselgusel jne on oluline osa üldises raamistikus, mille alusel üldse uut õigust luua saab. Samas vajab üldine raamistik nüüdisajast lähtuvat sisustamist ja arendamist, millele põhialused saavad kaasa aidata. ÕPPA 2030 on mõeldud täitmiseks eeskätt Vabariigi Valitsusele, kuid osades, kus on eraldi nimetatud Riigikogu või ei ole kohustatud subjekti üldse nimetatud, on need täitmiseks siduvad ka Riigikogule. Näiteks peab Riigikogu tagama, et seaduseelnõu menetluse käigus tehtud oluliste muudatuste mõju analüüsitaks (ÕPPA 2030 nimetab ülesande täitjana Riigikogu), kuid Riigikogu peab sarnaselt valitsusega tagama ka õiguskeele selguse ja huvirühmade kaasamise õigusloomesse (ÕPPA 2030 ei nimeta konkreetset kohustatud subjekti). Kuigi osa ülesandeid on antud ainult Vabariigi Valitsusele, on nende nimetamine põhialustes vajalik, sest nende täitmisest sõltub valitsuse algatatud seaduseelnõude kvaliteet Riigikogu kui seadusandja jaoks. Selleks et heakskiidetud põhimõtetest ka lähtutaks, näeb ÕPPA 2030 ette, et Riigikogu võtab vastu üksnes sellise seaduse, mis vastab hea õigusloome põhimõtetele. See eeldab, et Riigikogu menetluses hinnatakse sisuliselt seaduseelnõu vastavust hea õigusloome põhimõtetele. OECD hinnangul on märgata parlamentide kasvavat rolli hea õigusloome põhimõtete rakendajate ja edendajatena, headeks näideteks on Suurbritannia, Šveitsi, Rootsi ja Tšiili ja Euroopa 13 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f0c061f0-ec2c-001e-62ab- b19ab878c7f5/Riigikogu%20otsus%20__Õiguspoliitika%20arengusuunad%20aastani%202018_%20heakskiitmi ne_ lk 1. 8 Parlament14. Kui sageli on parlamendile kehtestatud mõjuanalüüsi kohustuses nähtud põhjendamatut, sealhulgas põhiseadusvastast parlamendiliikme algatusõiguse piiramist, on teisalt rõhutatud ka seda, et parlamentide aktiivsem roll mõjuanalüüside koostajate või kontrollijatena võimaldab neil taastada oma algset võimu seadusandjana15. Tõenduspõhised analüüsid ja kaasamine ei asenda lõppastmes poliitilist otsustust, mis tehakse lähtuvalt poliitilistest argumentidest. Ja kuna õiguslik lahendus ei ole ainus võimalikest, ei ole poliitilise valiku analüüsita ärategemine mõistlik ega ettenägelik. Ka ÕPAS 2018 seletuskirjas on rõhutatud, et poliitiliste valikute hindamiseks saab kasutada poliitilisi kriteeriume, õiguslike valikute hindamiseks õiguslikke kriteeriume: „Oluline on seda eristamist silmas pidada ka igapäevaste õiguspoliitiliste diskussioonide käigus, kuivõrd praktikas aetakse need kaks argumentatsioonitaset tihti segi. Nii tuuakse tihti õigustehnilisi argumente – ükskõik kas õigustatult või mitte – seaduse vastu, millele ollakse vastu hoopis selle poliitilise sisu tõttu. […] Õigusloomeprotsessi jaoks saab siit järeldada ühte: poliitikavalikute ja õigustehniliste lahenduste üle otsustamine tuleks võimaluse korral seaduse ettevalmistamise käigus lahutada. Samuti tuleks seaduse õigustehnilise ettevalmistamise juurde asuda alles siis, kui on piisavalt täpselt selgeks tehtud, mida poliitiliselt soovitakse saavutada. Just selle põhimõtte realiseerimiseks on Euroopa Liidu õigusloomeprotsess kujundatud selliseks, et kõigepealt toimub põhjalik poliitiline debatt roheliste ja valgete raamatute pinnal ja alles pärast nende diskussioonide lõppu asutakse eelnõu juriidiliselt vormistama. Eelkõige tagatakse selliste poliitikadokumentide koostamise abil: a) selge poliitiline kontroll tulevase õigusakti sisu üle; b) selged poliitilised juhtnöörid seaduse tehnilisele koostajale.“16 Lisaks liiga konkreetsele planeerimisele on viimased valitsused oma tegevusprogrammides ette näinud n-ö 100 päeva ülesanded, mille kõigi puhul, juhul kui need tavaolukorras nõuaks väljatöötamiskavatsust õigusloome algetapina, on sellest kiireloomulisuse argumenti kasutades loobutud. Kiirustamisel jäetakse kõrvale alternatiivide analüüs, mistõttu sisuliselt tekitatakse juurde õigusloomet, mille vajalikkuses ei ole kitsa ajaraami tõttu jõutud veenduda. Mõjuanalüüs, aga ka eelnõude kvaliteet tervikuna on sellistes olukordades tavaliselt puudulik. ÕPPA 2030 eelnõu ettepanek on seetõttu loobuda edaspidi nn 100 päeva reeglist, millel tegelikult mingit õiguslikku alust kehtivas õiguses ei ole. Ka õiguskantsler on kritiseerinud 100 päeva kasutamist kiireloomuliste eelnõude menetlemiseks, öeldes oma 2016/2017 aastaülevaates järgmist: „Uue valitsuskoalitsiooni esimesed sada päeva on omandanud tähenduse, mida Põhiseaduse kohaselt neil olema ei peaks. Sada päeva on ette nähtud sisseelamiseks, töö alustamiseks, juhtimise ülevõtmiseks ning ehk ka uue koalitsiooni 14 Law Evaluation and Better Regulation: The Role for Parliaments. Joint meeting of the OECD and the Scrutiny Committee on Law Implementation of the French Senate, 5 December 2013. Kättesaadav: https://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/Concept%20note_role%20for%20parliaments.pdf 15 L’étude d’impact au Parlement français : un instrument de mutation du rôle des assemblées dans le processus législatif?, Bertrand Léo Combrade. Revue française d'administration publique 2014/1 (N° 149): https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2014-1-page-195.htm 16 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f0c061f0-ec2c-001e-62ab- b19ab878c7f5/Riigikogu%20otsus%20__Õiguspoliitika%20arengusuunad%20aastani%202018_%20heakskiitmi ne_ lk 7. 9 prioriteete kajastavate seadusemuudatuste ettevalmistamiseks, aga mitte nende kiireloomuliseks menetlemiseks parlamendis.“17 Seepärast ongi põhialuste eesmärgina märgitud, et hea õigusloome põhimõtteid tuleb järgida ka valitsuse esimese saja päeva jooksul. Nimetatud eesmärgi saavutamist toetaks kahtlemata see, kui paraneks koalitsioonilepingute kvaliteet. Selle eesmärgi täitmine on poliitikute kätes. Eesmärgi saavutamisele saab kaasa aidata nii, et juba valimisprogrammide koostamisel kasutatakse võimalikult suurel määral (nii valitsuse kui ka valitsusväliste) asjatundjate abi. Mida sisukamad ja enamal analüüsil põhinevad on erakondade programmid, seda sisukam ja realistlikum on kokkuvõttes koalitsioonileping. Oluline on ka see, kuidas koalitsioonileping sõnastatakse – läbianalüüsitumaid eesmärke on võimalik sõnastada konkreetsemalt kui neid, mis alles vajavad analüüsi. Olukorras, kus pole kindlust, et üht või teist seadusesätet tuleb muuta, tuleks eesmärgid sõnastada enam probleemi- või visioonipõhiselt. Kui ettevalmistustöö on olnud piisav ja põhjalik, on ka saja päeva jooksul võimalik menetleda eelnõusid nii, et need vastaks hea õigusloome põhimõtetele. Kindlasti ei ole põhjendatud lugeda kõiki koalitsioonilepingus kokkulepitud, eriti aga saja päeva jooksul teostada tahetavaid ülesandeid automaatselt kiireloomuliseks. Kiireloomulisust peab ka sellises olukorras õigustama ülekaalukas avalik huvi. Üldreeglina on aga avalik huvi see, et õigusloome põhineks teadmusel, oleks kaasav ja ettenähtav. V. Hea õigusloome põhimõtted HEA ÕIGUSLOOME PÕHIMÕTETE RAKENDAMINE Kui olemasolevat õigusloomemenetlust järgides on jõutud selleni, et probleemi lahendamiseks valitakse õiguslik meede, on ametnikkonna ülesanne tagada selle õigusliku lahenduse kvaliteet. Praegu ametis olev Euroopa Komisjon on rõhutanud, et parem õigusloome on tähtis teema. Õigusloome ei ole eesmärk omaette – see peab tooma Euroopa kodanikele märgatavat kasu ja aitama lahendada ühiseid probleeme. Täpselt suunatud, tõenditel põhinevaid ja lihtsas stiilis kirjutatud õigusnorme rakendatakse suurema tõenäosusega nõuetekohaselt ning nendega saavutatakse seatud eesmärgid, olgu siis majanduse, sotsiaal- või keskkonna valdkonnas. Ajakohased, proportsionaalsed ja eesmärgile vastavad õigusnormid on äärmiselt olulised õigusriigi põhimõtte tagamise ja ühiste väärtuste toetamise, aga ka ametiasutuste ja äriühingute tegevuse tulemuslikkuse seisukohast.18 Parema (või eestipärasemalt hea) õigusloome (ingl Better Regulation) all mõistetakse OECD riikides, sealhulgas Euroopa Liidus, sellist õiguse loomist ja rakendamist, mis on hästi planeeritud, kaasav ja tõendusel põhinev. OECD on eriti rõhutanud kõrgeima taseme poliitilise 17 Õiguskantsleri aastaülevaade 2016/2017, õigusloome osa: http://www.oiguskantsler.ee/ylevaade2017/oigusloome 18 Komisjoni teatis „Parem õigusloome: paremad tulemused – tugevam liit“, Brüssel,14.9.2016, COM(2016) 615 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0615&from=ET 10 toetuse olemasolu ning sobivat ja tõenduspõhist poliitikat soosivate struktuuride ja institutsioonide olemasolu vajalikkust.19 2014. aastal ametisse astunud Euroopa Komisjon seadis parema õigusloome oma ametiaja üheks prioriteediks. Paremale õigusloomele määrati esmakordselt kõrgetasemeline poliitiline vastutaja komisjoni esimese asepresidendi Frans Timmermansi näol. Eesti ei erine siin teistest EL ega OECD liikmesriikidest, kus kaasavat, ettenähtavat ja tõenduspõhist õigusloomet tähtsustatakse. Tõuke hea õigusloome poliitika rakendamiseks andis suurel määral kehtiv ÕPAS 2018. Nii võibki öelda, et hea õigusloome põhimõtted sisalduvad Eesti kontekstis ÕPAS 2018-s ja selle rakendusaktides ning edaspidi edasiarendatud kujul muu hulgas ÕPPA 2030 tekstis. ÕPAS 2018 rakendamise tulemusena uuendas Vabariigi Valitsus ulatuslikult seniseid normitehnika eeskirju20, täiendas õigusloomemenetlust väljatöötamiskavatsuse ja järelhindamise etappidega ning töötas välja ühtsed nõuded mõjuanalüüsile ja kaasamise hea tava. Riigikogu ÕPAS rakendajana ühtlustas koostöös valitusega normitehnika reeglid. ÕPAS 2018 rakendamisega seotuks võib pidada ka 2016. aastal vastu võetud ja jõustunud21 Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 36 täiendamist nõudega, mille kohaselt Riigikogu komisjon kaasab eelnõu arutellu need asjassepuutuvad huvirühmad, kes olid kaasatud eelnõu ettevalmistamisse ja soovivad osaleda eelnõu arutelul. Kuigi eelnõu 2. lugemise seletuskiri, millega eelnimetatud muudatusettepanek esitati, ei sisaldanud viidet ÕPAS-ele ei ole, põhjendab just see soovi muuta Riigikogu töö kaasavamaks ja avatumaks.22 ÕPAS 2018 preambul rõhutab, et heakskiidetud arengusuundi tuleb järgida kõigil tasanditel kavandatavate õiguslike vahendite abil elluviidavate poliitikaotsuste ettevalmistamisel. Siiski ei ole kõik selles sisalduvad ülesanded suunatud Riigikogule. Näiteks väljatöötamiskavatsuse koostamine on ülesanne Vabariigi Valitsusele, mis on kehtestatud HÕNTE-ga. Erinevalt Riigikogu kodu- ja töökorra seadusest ning Riigikogu juhatuse 2011. aasta 27. detsembri otsusega nr 136 kinnitatud „Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirjast“ näeb Vabariigi Valitsuse kehtestatud HÕNTE ette seadusloome kohustusliku algetapina väljatöötamiskavatsuse koostamise. Aluseks oli just Riigikogu poolt ÕPAS-s sõnastatud ülesanne valitsusele. Seega kui seaduse algatab peale valitsuse muu selleks õigustatud isik (PS § 103), siis temale VTK koostamise kohustus sõnaselgelt ei laiene. Ka mõjuanalüüsi ja järelhindamise üksikasjalikud nõuded kehtivad üksnes valitsuse tasandi jaoks. Nii jääb see ka uutes põhialustes. VTK on menetluslik viis, kuidas valitsus saab realiseerida hea õigusloome põhimõtteid. See aga ei tähenda, et Riigikogu ei peaks järgima hea õigusloome põhimõtteid. 19 Soovitused 1 ja 3: Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, 2012: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf 20 Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. aasta määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE), RT I, 29.12.2011, 228, https://www.riigiteataja.ee/akt/129122011228 21 Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus, RT I, 03.05.2016, 2, https://www.riigiteataja.ee/akt/103052016002 22 175SE II seletuskiri, lk 1, https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/74175104-bd2d-4f43-8f2e- 4a28202be242 . 11 Arutletud on VTK nõuete olemuse ja õigusliku siduvuse üle. Küsitud on ka, kas VTK nõuete eiramine võib olla nii suure kaaluga normi formaalse õiguspärasuse eelduse rikkumine, mis mõjutab selle põhiseaduspärasust. Just viimati nimetatu kerkis ühe küsimusena nn haldusreformi põhiseaduslikkuse järelevalve asjas Riigikohtus23 , kus Riigikohus leidis, et VTK koostamata jätmine ei too kaasa formaalset põhiseadusvastasust. Kohus põhjendas oma otsuse p-s 110, et kuna HÕNTE kehtestamine pole osa põhiseaduses ette nähtud seadusandlikust protseduurist, siis ei mõjuta HÕNTE-s kehtestatud nõuded PS § 87 p-s 4 sätestatud pädevust esitada Riigikogule seaduseelnõusid. Kuigi VTK eiramine ei pruugi olla ipso jure formaalne alus seaduse põhiseadusvastasuse tuvastamisel, võib lõpptulemuseks olla ikkagi seaduse põhiseadusevastaseks tunnistamine põhjusel, et kohtul ei ole vastupidist kinnitavaid kaalutlusi. Nii tunnistaski Riigikohus 2002. aastal24 normi põhiseadusevastaseks põhjusel, et kohus ei saanud kaaluda, kas normi tulemusena ettevõtlusvabadusse sekkumine oli demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega moonutanud ettevõtlusvabaduse olemust. Väljatöötamiskavatsusel on oluline ülesanne nii proportsionaalsuse kui hea halduse põhimõttega kooskõla tagamise seisukohast. VTK koostamise nõue seadusloome esimese etapina on loodud tagama suuremat sidusust ja õiguslike lahenduste efektiivsust. VTK peab andma vastuse, kas probleemi lahendamiseks on vaja seadust. VTK peab andma vastuse, kas probleemi lahendamiseks on esiteks üldse vaja seadust ning teiseks, millise intensiivsusega seaduse lahendust. Sellest lähtuvalt võib VTK koostamata jätmine ehk konkreetse juhtumi jaoks kõige sobivama lahenduse otsimine, ja sellele järgnev, kõigis järgmistes menetlusetappides puudulik mõjude hindamine ja kaasamine lõppastmes tuua kaasa seaduse vastuolu proportsionaalsuse põhimõttega (kavandatud meede ei pruugi olla sobiv, vajalik ega mõõdukas) ehk seaduse materiaalse põhiseadusvastasuse. Nimelt peaks just VTK-st algav õigusloomeprotsess tagama parimal viisil selle, et seaduseelnõus pakutavad lahendused on läbi mõeldud ja toimivad ning nende mõjud tänu varajasele kaasamisele hästi prognoositavad. VTK instituut on loodud avatud arutelu läbiviimiseks probleemi olemuse, sekkumise vajalikkuse ning loodava lahenduse sisulise õigsuse, sh proportsionaalsuse üle. Seega loovad VTK koostamine ja selle nõude õiguslik siduvus eelduse parema õigusloome sünniks. ÕPPA 2030 näeb ette, et Riigikogu võtab vastu üksnes sellise seaduse, mis vastab hea õigusloome põhimõtetele, luues sellega kehtestatud nõuete ja nende järgimise seose. Eelnevale lisaks näitab nõuete järgmine riigi tõsiseltvõetavust. Nii väljatöötamiskavatsused kui ka järelhindamise tulemused peavad jõudma ka Riigikogu liikmete kätte aruteluks. Väljatöötamiskavatsuste arutelu Riigikogus tagaks selle, et Riigikogu liikmed saaksid kavandatava kohta teavet ajal, kui olulisi otsuseid langetatakse, mis omakorda võimaldaks muuta tulemuslikumaks hilisema huvirühmade kaasamise Riigikogu komisjonide töösse. Järelhindamise aruannete arutelu Riigikogus võimaldaks aga Riigikogu liikmetel saada vahetut tagasisidet selle kohta, kas vastuvõetud ja jõustunud seadused praktikas soovitud viisil rakendusid ning milliseid mõjusid tegelikult endaga kaasa tõid. 23 Riigikohtu 20.12.2016 otsus nr 3-4-1-3-16, p 110. 24 RKPJKo 10.05.2002, otsus nr 3-4-1-3-02. 12 Selge, täpne ja võimalikult lihtne õiguskeel on hea õigusloome põhimõtte lahutamatu osa. Hea õiguskeel võimaldab õiguse adressaatidel õigusnormides sisalduvast paremini aru saada. Selleks, et õigust luues tekiks veendumus, kas loodav tekst on ikka arusaadav, võiks menetluse käigus tekstide arusaadavust nende kasutajate peal testida. Õiguse kasutaja on ÕPPA 2030 kohaselt üldmõiste, mis hõlmab nii õiguse adressaate, huvirühmi, rakendajaid kui ka laiemalt inimesi, kes potentsiaalselt konkreetse õigusnormi ja õiguse valdkonnaga võivad kokku puutuda ja peaksid sellest seetõttu ka aru saama. Õiguskeele teemaline järjepidev koolitamine ja nii õigusloomejuristide koostöö keeletoimetajatega kui ka keeletoimetajate omavaheline koostöö on mõlemad ühtviisi vajalikud õigusaktide keele kvaliteedi paremaks muutmiseks. Vähem õigusloomet Õigusnormide hulk on pidevas kasvus. Koos normide lisandumisega muutub keerulisemaks ja detailsemaks normide sisu. Vajadusele õigusloome mahule piir panna on tähelepanu juhitud korduvalt.25 Et õigusloomes tehtavad muudatused ja nende hulk peavad olema mõistlikus tasakaalus, rõhutas justiitsminister ka 2015. aastal, kui valitsuse liikmetele õigusloome mahu vähendamise kava26 tutvustas. Ometi ei ole ministeeriumide õigusloomeplaanide ülevaatest, mida Justiitsministeeriumi eestvedamisel kokku pannakse,27 ega menetletud eelnõude arvu järgi võimalik tõdeda, et õigusloome maht oleks tuntavalt vähenenud ja tempo aeglustunud. 2017. aasta 1. jaanuaril jõus olnud seadustest muudeti aasta jooksul rohkem kui pooli, mõnda neist seejuures korduvalt. Seejuures väärib esile tõstmist asjaolu, et peamine osa õigusloomest tuleneb riigisisesest vajadusest, mitte EL õiguse rakendamise kohustusest, nagu ekslikult sageli arvatakse. Näiteks kõigist 2017. aastal Justiitsministeeriumis läbi vaadatud õigusloomealgatustest (VTK-d ja seaduseelnõud kokku) tuleneb EL õigusega ühtlustamise vajadusest umbes neljandik, 2018. aastal ca 30%. Ülejäänud seadusloome algatused ei olnud EL õiguse ülevõtmise kohustusega seotud. EL õigusloome osakaal Eesti õigusloomealgatuste seas on võrreldes varasemaga isegi veidi vähenenud. Uue Euroopa Komisjoni parema õigusloome tegevuskava annab alust arvata, et sarnaselt käimasoleva arutelu eesmärkidega Eestis väheneb lähitulevikus ka vastu võetavate EL õigusaktide arv. Näiteks on praegune Euroopa Komisjon õigusloome mahu ohjeldamise endale prioriteediks seadnud ja sel eesmärgil asutas Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker 14. novembril 2017 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühma juhtlausega „Teeme vähem, aga paremini“. Rakkerühm andis oma tulemustest aru 15. juuliks 2018. Seejuures esitas ta 25 https://arvamus.postimees.ee/3379225/urmas-reinsalu-10-ettepanekut-kuidas-tommata-seaduste- masstootmisele-pidurit, https://arvamus.postimees.ee/4106309/hanno-pevkur-seadused-ei-tohi-takistada- majanduse-arengut , Indrek Neivelt ETV „Foorumi“ saates 09.01.2018, https://etv.err.ee/v/9895d47b-df22-40c0- 82eb-942a5fad69ff jne. 26 http://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/oigusloome-mahu-vahendamise-kava 27 www.just.ee/oma 13 soovitused subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte paremaks kohaldamiseks, osutas poliitikavaldkondadele, kus pädevuse võiks tagasi delegeerida või lõplikult tagasi anda liikmesriikidele, ning pakkus välja, kuidas piirkondlikke ja kohalikke omavalitsusi saaks paremini kaasata EL poliitika kujundamisse ja elluviimisse.28 Rakkerühm alustas tööd 1. jaanuaril 2018. Seda asus juhtima parema õigusloome, institutsioonidevaheliste suhete, õigusriigi põhimõtete ja põhiõiguste harta eest vastutav komisjoni esimene asepresident Frans Timmermans. Vähem õigusloomet tähendab ka vähem kordi otsust, et probleemi lahendab seaduse muutmine või uus seadus. Oluline on mõista eeskätt poliitilisel tasandil, et seaduse muutmise kõrval eksisteerib muid, mitteregulatiivseid probleemi lahendamise viise, kusjuures seaduse muutmine ei pruugi olla valikutest parim. Vaid õiguslikele lahendustele keskenduv mõtteviis sünnitabki üha uusi ja uusi eelnõusid. ÕPPA 2030 suunab õigusloojaid, aga ka otsusetegijaid ehk poliitikuid kaaluma ja valima ka muid lahendusi peale õiguslike. Eelnõu läheb veel kaugemale, toonitades, et õiguslik lahendus on viimane abinõu. ÕPPA 2030 ei näe ette, et õigusloome mahtu tuleks mõõta muudetavate seaduste arvu, eelnõude arvu või muu sellise näitaja abil. Sellised näitajad on üksnes illustreerivad ja neid tuleb alati tõlgendada, vaadates arvude taha. Näiteks andmekaitsereformi rakendamine toob kaasa väga paljude seaduste muutmise, mis suurendab õigusloome mahtu, kuid reformi läbiviimine on siiski vajalik ja asjassepuutuvaid seadusi ei saa muutmata jätta. Õigusloome mahtu tuleb mõõta kompleksselt ja võimatu on öelda, milline on optimaalne õigusloome maht konkreetsetes arvudes väljendatuna. Optimaalset õigusloome mahtu on võimalik saavutada nii, et võimalikult paljudel juhtudel küsitakse, kas probleemi ei saa lahendada seadust muutmata. Selle tagamiseks annab parima võimaluse seadusloome alustamine väljatöötamiskavatsuse etapist. Kokkuvõtvalt saab öelda, et õigusloome mahu optimaalsust hinnates tuleb vaadata menetletavate eelnõude arvu, nende suhet VTK-dega, hinnata kvalitatiivselt nii menetluse käigus kui ka hiljem ülevaatena, millised muudatused on tehtud, mille pärast neid on menetletud ja kas eelnõu esitamine on olnud probleemi lahendamiseks tingimata vajalik või oleks probleemi saanud lahendada kehtiva õiguse tõlgendamise teel või muid meetodeid rakendades. Eestil EL liikmesriigina ei ole võimalik valida, kas ta rakendab EL õigust või mitte, st rakendamiseks vajalikud õigusaktid tuleb igal juhul kohasel tasandil vastu võtta. On selge, et just väljatöötamiskavatsuse etapis tuleks muude kaalutud lahenduste võimalikkusele suurimat tähelepanu pöörata, kuna eelnõu täpse sõnastuse väljatöötamise etapis poleks sellest tõesti enam kasu. Ei tohiks unustada, et üldine põhimõte peaks olema nimelt selles, et regulatiivse lahenduse kasuks võib otsustada alles siis, kui muul viisil probleemi lahendada ei saa. Seega tuleks regulatiivset sekkumist näha kui viimast ja mitte esimest võimalust asja lahendada. Selline mõtteviis peab alguse saama juba poliitikakujundamise algetapist. Kui valitsuse tegevusprogramm või ministeeriumide tööplaanid näevad esimese tegevusena ette seaduse muutmise, on ennatlikult määratud kindel viis, kuidas probleemi 28 Vt https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and- how_et#objectives ; vt ka otsust rakkerühma loomise kohta: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-c- 7810-president-decision_en_1.pdf 14 lahendada, jättes kõrvale varajase kaasamise ja mõjude hindamise. Nii muutub kogu edasine tegevus valmislahenduse õigustamiseks ja lahendusele probleemi otsimiseks. Ja lõppastmes küsitakse otsustajatelt ikkagi, millest nad otsuse tegemisel lähtusid, milline oli huvirühmade tagasiside ning millist mõju otsus eeldatavasti avaldaks. Nii poliitiline juhtkond kui ka ametnikkond peavad seisma selle eest, et valitsuse tegevusprogrammi ega muudesse töö planeerimise dokumentidesse ei satuks esimese tegevusena konkreetne õiguslik lahendus, vaid et eelistataks probleemi- ja analüüsipõhist planeerimist, mis jätaks valitsusele aega sisuliseks kaasamiseks ja mõjude hindamiseks. Õiguse süsteemne arendamine Võib öelda, et peamised alused õigusliku kvaliteedi tagamiseks on Eestis paigas ja nendega arvestatakse õigusloomes. Tuleb tõdeda, et võrreldes ÕPAS 2018-ga olulisi muudatusi selles küsimuses ei ole, küll aga leidub täpsustusi ja uusi rõhuasetusi. Seadus peab sobima Eesti õigussüsteemi ja sobiva lahenduse väljatöötamise käigus on hea õigusloome tunnuseks tutvumine õiguslike lahendustega ka teistes riikides. Võrdlev õigus mitte ainult ei võimalda teada saada, kuidas teised riigid sama probleemi on lahendanud, vaid see võimaldab võrdleva kogemuse kaudu paremini mõista oma riigi õigust.29 Võrdlev-õigusliku analüüsi tähtsustamise kõrval on ÕPPA 2030 eelnõus sõnaselgelt rõhutatud pakutud lahenduste põhiseaduspärasuse tagamise vajalikkust. Praktika on näidanud, et kuigi nõue analüüsida eelnõu seletuskirjas kooskõla põhiseadusega sisaldub HÕNTE-s, tehakse selliseid analüüse harva või piirdutakse formaalse konstateeringuga, et eelnõu on kooskõlas põhiseadusega. On rohkelt näiteid, kus analüüsi ei ole tehtud, kuigi on enam kui selge, et tegemist on olukorraga, kus see peaks olema tehtud.30 Kohtab siiski ka näiteid, kus põhiseadusega kooskõla analüüs on seletuskirjas esitatud. Paraku mitmete selliste analüüside puhul on suureks probleemiks analüüsi enda kvaliteet. Sagedaseks puuduseks näiteks proportsionaalsuse põhimõttega kooskõla analüüsimisel on see, et jäetakse tõendamata valitud meetmete vajalikkus, st miks leitakse, et samu eesmärke ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui valitud meede.31 Õigusnormi looja peab põhjalikult tundma reguleeritavat valdkonda, selle õigusliku reguleerimise võimalusi (koos kaasnevate mõjudega) Eestis ja kasutatud lahendusi mujal riikides. Normi mõjusa rakenduse eelduseks on selle sobivus Eesti õigusesse. Seejuures ei tohi unustada, et lahenduste leidmisel on üleriigiline eesmärk otsida kõige konkurentsivõimelisemaid lahendusi, mis ei koormaks õiguse adressaate ülemäära ja mille täitmise tagamiseks kaasataks osapooli lahenduste väljatöötamisse võimalikult varases 29 R. David, C. Jauffret-Spinosi, „Les grands systèmes de droit contemporains“, Dalloz 2002, lk 9. 30 http://arileht.delfi.ee/news/uudised/rahanduskomisjon-saatis-allar-joksi-oigusliku-analuusi- ekspertiisi?id=67100690 31 Nt alkoholi- ja reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5e413a00-8cd4-4c61-bd42-81ad405ee80b 15 staadiumis. Teaduslikult on uuritud ja kinnitust leidnud32, et inimesed aktsepteerivad norme – isegi neid, mille vastu nad algselt olid – ja täidavad neid vabatahtlikult märksa suurema tõenäosusega siis, kui eelnev menetlus on nende jaoks tundunud õiglane (ingl perceived procedural justice). Seejuures on väljakutseks tagada õigusnormi selgus nii, et selle sisu oleks adressaadile kerge vaevaga mõistetav. Kui tekstist arusaamine nõuab erilisi ponnistusi, ei pruugi õiglasest menetlusest saadav positiivne tõuge kauaks kestma jääda. Eelneva võtab kenasti kokku professor Raul Narits juba oma 1998. aastal ilmunud artiklis: „Seadused on mõeldud inimkäitumise korrastamiseks, kindlustunde loomiseks. Nad on ka ainsaks vahendiks riigi käes meie kõigi käitumise reguleerimiseks. Et aga seaduste regulatiivne toime ei jääks ainult vastu vaatama õigusnormi tekstist, vaid et õigus tegelikult toimiks, on vaja, et seadustes sisalduvad lahendused tuleneksid reaalsetest suhetest, tegelikust elust. Nii ma arvangi, et ühe hea seaduse sünniks oleks vaja väga täpselt ja ammendavalt tunda seda elu, mida seaduse abil püütakse korrastada. Teiseks on vaja see transformeerida õiguse keelde ning kolmandaks on vaja seadusele leida võimalikult adekvaatne koht õigustloovate aktide süsteemis.“33 Eesti kuulub Mandri-Euroopa õigussüsteemi. Eraõigus, olles võtnud omaks pandektilise süsteemi, lähtub üld- ja eriosa loogikast. Ka avalikus õiguses on see osaliselt realiseerunud. Just osaline realiseeritus nõuabki iga kord avaliku õiguse valdkonna seaduste loomisel või muutmisel otsima ja looma seoseid kehtivate seadustega ning andma uuele seadusele süsteemis õige koht. Lähtudes eesmärgist süsteemsuse kaudu suurendada õiguse arusaadavust, on ka avaliku õiguse valdkonna õigusloomes põhjendatud seaduste vaheliste seoste loomisel, aga ka ühe seaduse sees võtta ülesehituses aluseks üld- ja eriosa jaotus niivõrd, kuivõrd see on võimalik. Haldusõiguse üldosa moodustavad muu haldusõiguse ehk haldusõiguse eriosa suhtes üldised ehk nn sulgude ette toodud normid. Praeguseks on välja kujunenud olukord, milles kehtivad seadused reguleerivad haldusmenetluse ning haldusorganisatsiooni küsimusi erinevalt, kusjuures erinevused on sageli põhjendamatud. Seetõttu on nn sulgude ette toodud osa napp. Haldusõiguse üldosa täiustamise eesmärk on see tühik täita. Haldusõiguse üldosas selgelt reguleeritud haldusorganisatsioon võimaldab ka saada selgema ülevaate riigist tervikuna, esindades halduse ühtsuse ideed vastukaaluks üha suuremale halduse killustumisele. Haldusorganisatsiooni ühtne regulatsioon tagab selle, et riigi täidetavad haldusülesanded korraldatakse ja täidetakse kodaniku jaoks efektiivselt ja riigi jaoks optimaalselt, samuti võimaldab see vältida tegevuste kattuvust, soodustab andmete ühekordset kogumist ja väldib liigset halduskoormust. Ulatuslikumaks viisiks õiguskorras korda ja süsteemsust luua on senise seaduse asemel uue tervikteksti eelnõu koostamine või veel laiemalt valdkonna õiguse kodifitseerimine. Uue seaduse, veelgi enam terve valdkonna kodifitseerimine ei tohiks toimuda kergekäeliselt. Arvestada tuleb, et uue seaduse tervikteksti loomisega saab õiguskorras olulisel määral 32 Kees van den Bos, Lynn van der Velden, E. Allan Lind, „On the Role of Perceived Procedural Justice in Citizens’ Reactions to Government Decisions and the Handling of Conflicts“, Utrecht Law Review, http://www.utrechtlawreview.org | Volume 10, Issue 4 (November) 2014 | URN:NBN:NL:UI:10-1-115837 | 33 R. Narits „Eesti õiguskord ja väärtusjurisprudents“, Juridica 1998/1,|lk 2–6 16 kahjustada õiguse stabiilsus. Samuti kaotab aktuaalsuse senine kohtupraktika ja uuendamist vajaksid ka kõik seonduvad õigusaktid, dokumendid, lepingud jne. Teisalt, kehtiva õiguse analüüsi ja ajakohastamist käsitletakse samuti parema õigusloome osana olukorras, kus selle eesmärgiks on muuta õigus selle kasutajatele paremini ligipääsetavaks. Suurema selguse ja süsteemsuse loomiseks õiguskorras on Mandri-Euroopa õigusperekonda kuuluvates riikides ajalooliselt kasutatud kodifitseerimist. 2001. aastal avaldatud Mandelkerni raport34, mis on hea õigusloome poliitika üks alusdokumente, nimetas õiguse kodifitseerimist üheks oluliseks viisiks, kuidas sama valdkonna õigusakte omavahel ühtlustada ja seeläbi kehtiva õiguse kättesaadavust parandada. Erinevalt mitmetest vana õiguskorraga riikidest on Eestis olemas lihtne ligipääs kehtivale õigusele. Täpne ülevaade on meil olemas tänu sellele, et Eesti Riigi Teatajas ilmuvad kõik õigustloovad aktid elektrooniliselt, neist koostatakse kohe avaldamisel terviktekstid ja ka õigusloome on lähtuv tervikteksti loogikast. Selline taristu muudab õiguse oluliselt paremini kättesaadavaks, võrreldes mitmete vanade demokraatiatega, kus mõnesaja aasta taguseid, kuid siiski kehtivaid seadusi tuleb ka 21. sajandil otsida paberkandjalt. Kodifitseerimise vajaduse tingisid Eestis valdkonna seaduste vahelised ebakõlad, vasturääkivused ja süsteemitus, mis tähendab, et Eestis on kodifitseerimise abil soovitud muuta õigust selgemaks, kõrvaldades seejuures sama valdkonna seaduste omavahelised vastuolud. Valdkonniti on kodifitseerimise põhjused varieerunud, kuid üldistatult oli Eesti kontekstis kodifitseerimisprojektide algatamise taga kaks peamist põhjust: 1) 90-ndatel õiguskorras toimunud muudatuste rohkus, mille tulemusena kõigi loodud seaduste kvaliteet polnud sugugi hea ega ühtlane; 2) kohe sellele järgnenud uued kiirkorras tehtud muudatused, ühtlustamaks meie õigust Euroopa Liidu õigusest tulenevate nõuetega, mis omakorda paiskas segi õigusaktide ja -normide esialgse süsteemi. Nii seadis 2007. aastal valitsuse moodustanud koalitsioon eesmärgiks kodifitseerida mitmed õiguse valdkonnad35. Praeguseks on kodifitseerimisprojektide olemus mõneti muutunud, hõlmates ka kehtiva seadustiku või seaduste põhjalikku, sisulist ja süsteemset analüüsi, ühtlustamist ja 34 Nn Mandelkerni grupi lõppraport parema õigusloome kohta, 13. november 2001, http://ec.europa.eu/smart- regulation/better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf 35 Euroopa Sotsiaalfondi rahastuse toel alustati 2007–2013 rahastamisperioodil seitsme õigusvaldkonna kodifitseerimist: majandushaldusõigus, väärteomenetlus, karistusõigus, ehitus- ja planeerimisõigus, keskkonnaõigus, sotsiaalõigus ja intellektuaalse omandi õigus. Esimese alustatud kodifitseerimisprojekti – keskkonnaõiguse kodifitseerimise käigus loodi keskkonnaseadustiku üldosa seadus ja uuendati täielikult kõiki eriosa seadusi. Protsess on olnud väga aja- ja töömahukas, mistõttu viimased eriosa seaduseelnõud (veeseaduse eelnõu ja jäätmeseaduse eelnõu) on alles menetluses. Majandushaldusõiguse kodifitseerimise käigus töötati välja majandustegevuse seadustiku üldosa. Väärteomenetluse kodifitseerimise käigus töötati välja väärteomenetluse seadustik. Karistusõiguse kodifitseerimise käigus töötati välja karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus. Ehitus- ja planeerimisõiguse kodifitseerimise käigus töötati välja ehitusseadustik ja planeerimisseadus ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus. Sotsiaalõiguse kodifitseerimise käigus töötati välja järgmised seadused: 1) sotsiaalseadustiku üldosa seadus; 2) sotsiaalhoolekande seadus; 3) perehüvitiste seadus. Tööseaduse eelnõu koostamine ei ole aga läinud, nagu esialgu plaaniti, ja mitmetel põhjustel selle menetlemine praegu seisab. Intellektuaalse omandi õiguse kodifitseerimise käigus töötati välja autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste seaduse eelnõu ja tööstusomandiseadustiku eelnõu. 17 ajakohastamist ehk revisjoni, mis võib, aga ei pruugi kaasa tuua uue tervikseaduse loomist. Nii ongi 2014–2020 rahastamisperioodil keskendutud esmajoones revisjonidele ja revisjoni etappi on jõudnud järgmised õigusvaldkonnad: ühinguõigus, maksejõuetusõigus, mereõigus, riigikaitseõigus ja kriminaalmenetlusõigus. On fakt, et õiguse kodifitseerimine kui väga ressursimahukas ettevõtmine on Eestis saanud ka tugevat kriitikat36. Praktika on näidanud, et ka seaduse uue tervikteksti koostamise otsus langetatakse tihti liiga kergelt. Näiteks 2015. aastal esitati uus seaduse terviktekst või soov koostada uus terviktekst kokku 20 eelnõu ja 6 VTK-ga. Uue tervikteksti koostamine ei ole õigustatav üksnes sellega, et kehtiv seadus on juba 10 aastat vana. 10 aastat ei pruugi seaduse puhul olla sugugi palju. Hea seadus võib kesta märksa kauem. Uue seaduse loomist peavad õigustama sisulised argumendid ja kindlasti mitte formaalne väide, et muudetakse üle poole seaduse tekstist. Kuna õiguskorra stabiilsust tuleb säilitada niivõrd, kuivõrd see on võimalik, kaaludes seejuures, kas õigusselgus ei vähene, tuleb esimese valikuna alati eelistada muutmise seaduse eelnõu koostamist. Nii peabki õigusloomepoliitika põhialustes olema eelseisva 10 aasta perspektiivis selgelt rõhutatud, et uute seaduste loomine ei peaks toimuma kergekäeliselt. Eesti eraõiguse valdkonna seaduste ajakohastamine toimus üldistatult kahes etapis – esiteks loodi 90-ndate alguses n-ö üleminekuseadused ja seejärel, pärast sajandivahetust, juba uued ja modernsed seadused. Musternäide on kindlasti võlaõigusseadus, aga ka perekonnaseadus või pärimisseadus või tsiviilkohtumenetluse seadustik. Üks väheseid erandeid, kus seni kehtib 1995. aastal jõustunud seadus, on äriühinguõigus (muud ühinguõigust reguleerivad seadused on jõustunud hiljem). See, et äriseadustik jõustus juba enam kui 20 aastat tagasi, ei tähenda, et äriseadustikku ei oleks vahepeal muudetud, vastupidi – seda on muudetud väga palju kordi. ÕPPA 2030 ütleb sõnaselgelt, et kodifitseerimine ei saa olla eesmärk omaette. See tähendab seda, et Eesti õigusloomepoliitikas ei ole eesmärgiks luua uusi seadusi üksnes nendes parema süsteemsuse saavutamiseks, vaid ulatuslikud muudatused peab tingima siiski esmajoones sisuline vajadus õigusloomet ajakohastada. Nimetatud täpsustus on vajalik, kuna praktikas on nt Prantsusmaal, ELis jm kasutatud õiguse kodifitseerimise ühe meetodina ka sellist meetodit, mis keskendub üksnes süsteemi korrastamisele, lubamata seejuures teha õiguses sisulisi muudatusi. ÕPPA 2030 kohaselt sellist meetodit Eesti järgima ei peaks ja muudatusi tuleb siiski teha üksnes ja esmajoones sisulise muutmisvajaduse korral, mitte vaid regulatsioone mehaaniliselt eri seadustest kokku tõstes. Õigusloome korraldus peab toetama kvaliteetse õiguse loomist. Seepärast on oluline õigusloomejuristide pädevuse pidev ja jätkuv arendamine. Samuti tuleb järjepidevalt analüüsida uusi tehnilisi võimalusi ja koostöövorme, mille abil õigusloome kvaliteeti ja selle läbipaistvust parandada. Lisaks õigusloomejuristide taseme tõstmisele on vaja panustada ka analüütilisse võimekusse ning riigi käsutuses oleva statistika ja muude andmete, sh suurandmete kasutamisse kvaliteetsete ja adekvaatsete mõjuhinnangute koostamisel. 36 Nt õiguskantsleri aastaülevaade 2016/2017 18 Konkurentsivõimeline õiguskeskkond Riigid on omavahelises tugevas konkurentsis nii majanduse, elukeskkonna kui ka õiguskorra poolest. Õiguskord ja selle tulemuslik rakendamine peab tagama Eesti rahvusvahelise konkurentsivõime ning võtma arvesse hoogustuvat üleilmastumist ja teadmistepõhist majandust. Selleks peab seadus tagama inimeste heaolu, majanduse konkurentsivõime ja ühiskonna turvalisuse ning riik peab selleks välja pakkuma uuenduslikke ja ettevaatavaid lahendusi. Riigi õiguspoliitiline suund peab olema püüelda selle poole, et Eesti õiguskeskkond oleks nüüdisaegne, atraktiivne ja majanduse konkurentsivõimet tagav. Sellest aspektist vajab näiteks ühinguõiguse valdkond kindlasti süsteemset ülevaatamist, korrastamist ja ajakohastamist, et käia kaasas uute ärimudelitega. Kindlasti ei ole kõik kehtiva äriseadustiku aluseks olevad põhimõtted valed (pigem on ikka õiged), kuid näiteks osaühingu kapitaliseerituse reeglite kohta esitatavad nõudmised on tänapäeval mõnevõrra teistsugused, kui need oli 90-ndate keskel. Sama saab öelda ka osanike suhtlemise kohta ühinguga või erinevate piiriülese mobiilsusreeglite kohta, mis on eriti oluliseks muutunud just Euroopa Liidu liikmesriikide vaheliste ärisuhete tihenemise tõttu. Kuid praegune aeg esitab riigile õiguse arendamisel täiendavaid väljakutseid ka ainuüksi sellest tulenevalt, et inimesed saavad palju vabamalt ja kiiremini riikide vahel liikuda, luues niiviisi õigussuhteid muu hulgas selliste õiguskordadega, mille aluseks olevad väärtused või põhimõtteid ei ühildu väga hästi näiteks Eesti enda õiguskorraga. Klassikaline näide on perekonnaõigus, kus tuleb tegeleda võõras kultuuris sõlmitud abielu tunnustamisega või laste õiguste kaitsmisega. Meie ühiskonna jaoks harjumatute peresuhete kõrval võiks näitena tuua common law’ süsteemist pärit kohtulahendid karistavate kahjuhüvitistega ja nende täitmisega seotud probleemid. Need on üksnes mõned näited küsimustest, mida üleilmastumine meie õigussüsteemile esitab. Oma kodanikest hooliva riigina ei saa Eesti neist küsimustest kõrvale vaadata. Seetõttu tuleb järjest enam ja põhjalikumalt tegeleda rahvusvahelise eraõiguse normidega, mis reguleerivad õigusküsimusi seoses teiste riikide seaduste rakendamisega, teistest riikidest pärit kohtumenetluse osalistega või kohtulahenditega, mida Eestis soovitakse täita. Ühelt poolt aitab meid selles väga palju Euroopa Liit, kes on liikmesriikide ülese selguse ja õiguskindluse tagamiseks kujundanud paljudes küsimustes ühtsed õiguslikud raamid, kuid ikka veel on väga palju teha ka Eestil endal. Lisaks Euroopa Liidu õigusloomes osalemisele on meie enda kujundada näiteks rahvusvahelise pankrotimenetluse alased suhted EL väliste riikidega (majanduslikult esikohal on kindlasti suhted Venemaaga, aga ka Norraga, USA-ga). Äriühingute tegevust ja elukaart reguleeriv õigusraamistik peab vastama nüüdisaegsetele majanduse suundumustele. Kui ühinguõiguse peamine küsimus ja väljakutse seondub piiriüleselt tegutsevate ühingute asutamise ja igapäevase tegevusega, siis samavõrra tuleb mõelda ka sellele, mis saab siis, kui ühingu majandusnäitajad ei võimalda tal enam turul toimida ja endale õigusi ning kohustusi võtta. Kuigi Eesti pankrotiseadust on korduvalt muudetud ja loodud ka täiesti uusi seadusi (näiteks saneerimisseadus ning võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seadus), siis tuleb tõdeda, et ka selles valdkonnas on märgata kogu maailmas teatud paradigmaatilist nihet. Kui varem oli peamiseks küsimuseks see, kuidas jagada vara, mis 19 maksejõuetust ühingust maha jääb, siis nüüd ollakse jõutud tõdemuseni, et see on üksnes väga viimaste tagajärgedega tegelemine. Pigem tuleks pöörata tähelepanu just sellele, et õigel ajal oleks võimalik maksejõuetust ära tunda, võtta kasutusele sobivad abinõud ja pakkuda ettevõtjale uut võimalust oma majandustegevus enne pankrotti ümber korraldada ja taas õitsele saada. Ilmselt on omandisuhted läbinud pärast Eesti taasiseseisvumist kõige suuremad ja põhimõttelisemad muudatused. Omandit kui ühte põhiõigust ja vabadust tunnustab ka meie põhiseadus, olemas on asjaõigusseadus, mis reguleerib omaniku suhet tema omandiga. See on valdkond, mis vajab järjepidevat õigushoolet, et põhiseadusega pandud raamid püsiksid ka järgmised aastakümned. Kuid koos ühiskonna pideva muutumisega on järjepidevalt muutunud ja kasvanud ka immateriaalse vara osatähtsus meie igapäevaelus. Olgu näideteks infotehnoloogia areng või interneti vahendusel tarbitav loominguline sisu, valdkond, mille osakaal majanduses kasvab väga kiiresti. Kõik see – leiutised, ärisaladused, kaubamärgid, autoriõigusega kaitstud teosed – vajavad järjepidevat kaitset. Intellektuaalne omand muutub järjest tähtsamaks tänu infotehnoloogia arengule, kuid samas ka järjest ohustatumaks just tänu infotehnoloogia arengule. Selle koosluse õige tasakaalu leidmine ongi tänapäeva õiguskorra suur väljakutse. Viimaste aastate areng on näidanud, et õiglane, kiire ja kulutõhus kohtumõistmine on omaette väärtus, mille arendamisse tuleb pidevalt panustada, sest ühiskonna muutumisega muutuvad ka ootused kohtumõistmisele ja muutub kohtumõistmine ise. Kohtupidamise ja -korralduse tehnilises pooles tuleb järjest enam pöörata tähelepanu digilahenduste kasutamisele, mis aitab kokku hoida kohtutele eraldatud ressurssi, kasutada seda just õigusemõistmise läbiviimiseks ja vähendada seeläbi toetavate tegevuste peale kulutamist. Ning kindlasti tuleb järjepidevalt analüüsida menetlusõigusi, et veelgi paremini tagada poolte õigusi ja huve kohtumenetluses, kuid seda tuleb teha tõhusalt ja kohaselt, arvestades kaitstavate õiguste kaalu ühiskonnas. Lisaks kohtumenetlusele peab jätkuvalt panustama kohtulahendite sundtäitmisse, sest üksnes seeläbi kõrvaldatakse paljudel juhtudel tegelikult valitsev ebaõiglus – võlgnikult saadakse kätte aastaid tasumata võlg või veekaitsevööndist kõrvaldatakse keskkonnale ohtlikud rajatised. Ka selles valdkonnas on õiguskorral vaja muutuda, et arvestada ühiskonna arengut ja rõhuasetuste muutumist. Kohtulahendite sundtäitmise kujundamisel peab kaaluma läbiviidava menetluse kulutõhusust, osapoolte õigusi õiglasele menetlusele ja kiirust ning leidma nende põhiväärtuste vahel tasakaalu, mis võib sõltuda ka täidetavate lahendite olemusest ja õigushüvest. Vaidluste lahendamine ja õiguste jõustamine sundtäitmise kaudu ei hõlma üksnes riigisisest kohtumenetlust või täitemenetlust, vaid peab hoogustuva üleilmastumise tingimustes arvestama järjest enam ka sellega, et Eestis tuleb selgeks vaielda õiguslikke küsimusi, mis seonduvad teiste riikide õiguskordadega, või täita lahendeid, mis on tehtud teistes riikides. Sest inimese või ettevõtja jaoks on poolik lahendus see, kui tema õiguste maksmapanemine pahatahtliku võlgniku suhtes lõppeb Eesti riigipiiril, olgu siis tegu kohtumenetluse või lahendi sundtäitmisega. Nii peab riik järjest enam panustama koostöösse teiste riikidega, olgu see siis Euroopa Liidu tasandil, panustades muude rahvusvaheliste organisatsioonide töösse (Haagi Rahvusvaheline Eraõiguse Konverents, WIPO, EPO) või arendades kahepoolseid suhteid. 20 Kohtu vahendusel vaidluste lahendamine, olgu need siis kodaniku ja riigi vahelised vaidlused või ettevõtja ja ettevõtja vahelised vaidlused, on möödapääsmatu ja vajalik eelkõige siis, kui osapooled ei soovi oma seisukohtadest taganeda ega ole valmis ilma erapooletu kohtuniku otsuseta vaidlust lõpetama. Kuid mitte alati ei ole osapoolte seisukohad „kivisse raiutud“. Kui ei ole, saavad pooled kasutada lepitus- või vahendusmenetlust, mis ühelt poolt aitab vähendada riiklike kohtute töökoormust, teisalt tagab eri meelt olevate poolte rahumeelsema kooseksisteerimise pärast vaidluse lahendamist. Sellest tulenevalt on järjepidevalt vaja arendada kohtuväliseid vaidluste lahendamise mehhanisme – lepitus, vahendamine, asjatundja arvamus, aga ka vahekohtud. Teatud valdkondades, kus võib eeldada, et poolte vaidluse aluseks on eelkõige emotsioonid, võiks kohtuvälised vaidluste lahendamise võimalused ühendada kohtumenetlusega, et seeläbi eristada emotsioonid ja õiguslikud probleemid. Ja just viimastega peaks tegelema kohus. Elukeskkonda kujundav õiguslik raamistik peab väärtustama neid tegevusi, mille tagamiseks normid on loodud, mitte muutuma kadalipuks. Seepärast tuleb näiteks majandushaldusõiguse valdkonnas järgida sellist õigusloomelist suunda, mille tulemusena õiguskeskkond muutuks ettevõtjale arusaadavamaks ja lihtsamaks. Majandushaldusõiguses ei tohiks seada ülemääraseid ettevõtluspiirangud väheohtliku iseloomuga tegevustes, näiteks kaubandustegevuses, samuti ei tohi need olla ebaproportsionaalselt koormavad. Samas peavad riigil säilima tõhusad võimalused kontrollida ohtliku tegevusala ettevõtjaid. Jätkuvalt on küsitav loakohustuse vajalikkus mitmetel tegevusaladel, samuti on kohati ebaselged loakohustuste piirid ning menetlus on ebamõistlikult keeruline. Tuleb kaaluda reguleerimata majandustegevuse valdkondade osakaalu suurendamist või vähemalt asendada loakohustus vähem koormava teatamiskohustusega. Samuti tuleb kaaluda eri valdkondade tegevuslube sisaldavate regulatsioonide suuremat ühtlustamist ning koondamist ühte seadustikku. Niisamuti on asjakohane seada samad ootused ehitus- ja planeerimisõiguse valdkonnas, kus olulisim väljakutse on vähendada õigusaktidest tulenevat tarbetut koormust kodanikele, sh nende omandile, selle kõrval ehitusettevõtjatele ja arendajatele. Teisest küljest tuleb senisest enam kaitsta avalikku huvi, mis seisneb eeskätt üldiseid huve arvestava ja inimsõbraliku elukeskkonna planeerimises ning väljaarendamises. Õiguskeskkond peab püüdma tagada ühiskonna turvalisust. Vältida tasuks norme, mis kahandavad inimeste endi vastutust ja vabadust ning piiravad ülemäära ametnike kaalutlusõigust. Haldustegevus peab olema efektiivne, paindlik ja vastutustundlik. Haldusõiguse eesmärk on õigusriikliku haldustegevuse juurutamine, piisava õiguskaitse tagamine õiguste piirangute korral ning toimiv haldustäitemenetlus. Halduse toimepidevus peab olema tagatud ka kriisisituatsioonides. Nagu märgitakse karistusõiguse revisjoni eelnõu seletuskirjas37, saab karistusõigus ultima ratio kui riikliku sunni ökonoomsuse põhimõttest lähtudes sekkuda üksnes siis, kui õigusliku regulatsiooni muud vahendid – tsiviilõiguslik hüvitamine ja haldussund – ei ole rakendatavad. Näib, et Eesti õiguskord on muret tekitavalt arenenud vastupidises suunas: esmase õigusliku 37 Riigikogu XII koosseisu eelnõu 554SE 21 regulatsiooni vahendina ei nähta mitte tsiviil- ja haldusõigust, vaid karistusõigust oma repressiivset laadi normidega. Selline areng pärsib ühiskonna iseregulatsiooni ning lisab indiviidi ja riigi vahelistesse suhetesse üha enam konfliktsust. Teisisõnu, karistusõiguslikku repressiooni on pahatihti nähtud ravimina igale ühiskondlikule pahele. See aga ei ole soovitatav valik. Karistusõiguse valik äärmise abinõuna on esmalt õiguspoliitiliste valikute tasandi küsimus: kui soovitakse millegagi tagada õiguspärast käitumist või õiguspärast olukorda hoida või taastada, tuleb esiteks analüüsida seda, kas soovitav tagajärg on saavutatav tsiviil- ja/või haldusõiguslike abinõudega. Alles siis, kui see ei ole õiguserikkumise või selle ohu tõsidust arvestades küllalt tõhus või üldse võimalik, on kohane pöörduda karistusõiguse poole. Üheselt tuleb hoiduda kriminaliseerivatest või karistusi raskendavatest seadusemuudatustest juhul, kui need on kehtiva õiguse tõlgendamise ja kohaldamise võimalusi arvestades ebavajalikud või ajendatud üksikutest õiglustunnet riivavatest juhtumitest ja tehakse ilma muudatuse hädavajalikkust tuvastava põhjaliku analüüsita – karistusõigus kui riikliku sunni äärmine abinõu peab jääma süsteemseks, et säilitada oma tõsiseltvõetavus. Teiseks tuleb normikujundamise tasandil ultima ratio põhimõttest tulenevalt valida karistatavale teole proportsionaalne karistusmäär, mis tähendab raskemale karistusele kergema eelistamist igal juhul, kui see on tõhus. Samuti tuleb võimaldada karistusest erinevate meetmete kohaldamist, kui need võimaldavad süütegusid ära hoida ja õiguspärast olukorda taastada.38 Parem õigusloome Euroopa Liidus Euroopa Liidu õigusloome tähtsus on aasta-aastalt kasvanud ja mõjutab juba märkimisväärselt teatud õigusharude arengut. Tsiviilõiguses on EL õigusaktid loonud või loomas uut õigust lisaks traditsioonilistele valdkondadele nagu erinevates õigusküsimustes tehtud kohtulahendite tunnustamine ja täitmine, ka sellistes uutes valdkondades nagu ärisaladus või riigisisene pankroti- ja saneerimismenetlus. Seejuures sulavad „Euroopa Liidu katlas“ kokku väga eripalgelised väärtushinnangud, õiguskultuurid ja -süsteemid. Eesti jaoks toob see endaga kaasa uusi väljakutseid, sest vaatamata EL õigusnormide olemusele peavad uued reeglid saama Eestis üle võetud või rakendatud. Seda tööd ei saa teha teadmata, mis on õigusaktide tekkelugu, millised olid vaidlused ühes või teises õiguslikus küsimuses või mida tähendab Euroopa Liidu õigusaktis mõni uus erialatermin. Just sel põhjusel peabki järjest enam ja järjest tõsisemalt panustama Euroopa tasandi õigusloomemenetlusse, sest Eesti inimese, ettevõtja ja riigiasutuse jaoks ei ole väga tähtis, kas õigusnorm pärineb Euroopa Liidu seadusandjalt või on tegemist Eesti riigisisese otsusega luua uus õigusnorm – õigust tuleb mõista ja sellele vastavalt toimida ikka ühtmoodi, sõltumata sellest, millisest allikast see pärineb. EL õiguse mõistmise kõrval on väga tähtis ka see, et koos teiste liikmesriikidega on ju Eesti ka ise üks neid otsustajaid, kelle 38 Öeldu kaalu vähendab asjaolu, et Eestil EL liikmena tuleb nõuetekohaselt kohaldada EL õigusest tulenevad kriminaliseerimiskohustused, samuti endale võetud rahvusvahelised kriminaliseerimiskohustused. Samas peaks Eesti esindajatel nii EL õigusloomemenetluses kui ka rahvusvahelise õiguse kujundamisel olema eesmärgiks võimaluse korral vähendada põhjendamatute kriminaliseerimiskohustuste lisandumist EL ja rahvusvahelisse õigusse. 22 vajadusi ja soove arvestades uued reeglid meie ühiskonda tekivad. Me ei saa ega tohi end selles protsessis taandada üksnes kõrvaltvaataja rolli, kes võtab vastu kõik, mis teised soovivad. Eesti peab oma arvamused välja ütlema, seda eriti valdkondades, kus Eestil endal on väga häid kogemusi ja teadmisi, mida vajavad ka teised riigid, et teha tarku ja põhjendatud otsuseid. Arvamusi välja öeldes tuleb olla aktiivne enda huvide eest seisja, seejuures arvesse võttes EL otsustusprotsessi olemust, ja tunnetada, et Eesti on EL liige ja seega üks EL õiguspoliitika kujundaja. Rõhutatud on, et Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusakti eelnõu menetlemisel tuleb tagada kooskõla riigisisese õigusloomega. Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu õigusakti kohta rakendatakse Euroopa Liidu asjade erisusi, arvestades samu põhimõtteid, mida riigisisese õigusakti väljatöötamisel. Eesti kui Euroopa Liidu liikmesriigi ülesanne on EL õigus korrektselt ja õigeaegselt riigisiseses õiguses rakendada. Seejuures on oluline, et EL õigusakti ei rakendataks Eesti õiguses mehaaniliselt. Analüüsida ja mõista tuleb nii seda, mis on ülevõetava EL õigusakti mõte ja eesmärk, kui ka seda, milline saaks Eesti riigisisest kehtivat õigust arvesse võttes olla rakendatava regulatsiooni loogiline ja sobiv koht meie õiguses. Kuivõrd direktiiv võetakse Eesti õiguskorda üle riigisisese õigusaktiga, peab väljatöötatav õiguslik muudatus sobituma kogu olemasoleva õigusega. Lähtuda tuleb riigisisesest õigusest – eeskätt Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatud nõuetest ja õigusloome põhimõtetest.39 Direktiivide ülevõtmisel, aga ka EL määruste rakendamisel tuleb tagada Eesti õigussüsteemi terviklikkus ja tasakaalustatus. Euroopa Liidu õigusloome ei ole üksnes direktiivid, määrused või soovitused. Väga suur osa Euroopa Liidu õiguse arengus on ka Euroopa Kohtul, kellel on ainupädevus tõlgendada EL õigusakte ja anda nende siduvaid tõlgendusi. Arvestades, et kohtute tähtsus õiguskorra kujunemisel on ajas kasvanud ja jätkuvalt kasvab, kasvab ka Euroopa Kohtu lahendite tähtsus. Järjest sagedamini jõuab Euroopa Kohtusse ka õigusküsimusi, mis on seotud Eestiga või mis on püstitatud Eesti kohtute poolt. Euroopa Kohtule Eesti seisukohtade esitamise vajalikkuse hindamisel on aluseks võimaliku otsuse mõju Eestile ehk kas see otsus võib tingida vajaduse muuta Eesti õigusakte või rakenduspraktikat. 2015. aastal osales Eesti kümnes ning 2016. aastal 15 uues eelotsusemenetluses. 40 2017. aastal esitas Eesti seisukoha 13 uues eelotsuseasjas, neist viis tuli Eesti kohtutest. Lisaks on Eesti menetlusosaliseks seitsmes otsese hagi asjas, seejuures hagejaks kolmel ja menetlusse astujaks neljal juhul. Aastatel 2004–2017 on Eesti kohtud esitanud kokku 25 eelotsusetaotlust, seisuga 31.01.2018 on menetluses seitse.41 Seetõttu peavad muu hulgas Eesti valitsusasutused olema valmis aina enam panustama Euroopa Kohtu eelotsustusmenetlusse, et kujundada riigi arvamus eelotsustusmenetluses ja seeläbi kaasa rääkida kohtupraktika kujunemisel ja õigusaktide rakendamise praktikas. 39 Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat: https://www.riigikantselei.ee/valitsus/valitsus/et/riigikantselei/euroopa/otsuste-tegemine-euroopa- liidus/ametnike-euroopa-liidu-kasiraamat/EL__Kasiraamat_2009.pdf 40 Välisministeeriumi koostatud „Ülevaade Eesti osalemisest Euroopa Liidu Kohtu ja EFTA Kohtu menetlustes, Eesti vastu algatatud rikkumismenetlustest ja projekti „EU Pilot“ päringutest aastal 2016“. Kättesaadav arvutivõrgust: http://vm.ee/sites/default/files/content-editors/legal/2016_ulevaade_loplik.pdf (23.02.2018). 41 Välisministeeriumi kogutud andmed. 23 Euroopa Liidu õigusloomemenetluse üheks eripäraks saab pidada ka eri valdkondade ekspertide regulaarseid arutelusid, kuhu kaasatakse sageli huvirühmad. Sellistel aruteludel, mis näiteks ühinguõiguses või intellektuaalse õiguse valdkonnas toimuvad regulaarselt, on mõnevõrra erinevad eesmärgid, kuid samas mõjutavad nad otseselt ka Euroopa Komisjoni tegevust õigusaktide ettevalmistamisel või olemasolevate õigusaktide muudatuste väljatöötamisel. Sellistes töörühmades, komisjonides või koosolekutel osalemata jätmisega annaks Eesti käest võimaluse mõjutada varakult EL õiguse arengut just selles suunas, mida Eesti ühiskond ootab ja vajab. Kuna üks Eesti eesistumise prioriteete oli parem õigusloome, oli eesmärgiks, et hea õigusloome põhimõtetest lähtuks kõikide Euroopa Liidu Nõukogu töörühmade juhid. Selleks koostas Justiitsministeerium juhise42, mis tõlgiti inglise keelde, et seda saaksid kasutada järgmisedki eesistujad. Juhis annab üldsuunised Euroopa Komisjoni mõjuanalüüside kvaliteedi hindamiseks. Õigusloome lihtsustamise huvides suunab juhis otsima võimalusi eelistada ja võtta kasutusele digilahendusi. Digilahendustega peaks arvestama ka meie enda õigusloome. Praegu ei ole Eestis veel suuniseid võtta riigisiseses õiguses arvesse digitaalset mõõdet. Küll aga annab õiguse revisjoni projektideks kehtestatud kodifitseerimismetoodika43 suunise võimaluse korral luua elektrooniline menetlus. Euroopa Komisjoni parema õigusloome vahendite44 hulgas on eraldi tööriist (# 27) digitaalse majanduse ja ühiskonna ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) teemade mõjude tuvastamiseks ning analüüsimiseks. Kuigi see ei ole kohustuslik, annab see raamistiku, kuidas EL eelnõude koostamisel analüüsida digitaalseid ja IKT-alaseid mõjusid ja võimalusi ehk kokkuvõtvalt kuidas teha digitesti. Digitesti alustatakse esmalt digitaalse mõõtme olemasolu tuvastamisega, vastates küsimustele, mis puudutavad seadusandliku algatuse digitaalseid ja IKT-seoseid, misjärel antakse igaks konkreetseks juhuks suunised komisjoni vastavate teenistustega konsulteerimiseks. Samuti tuletatakse näidete varal meelde, et digitaalsed lahendused pakuvad küll võimalusi (järelevalve lihtsustamine, konkurentsi ja koostöö parandamine jne), aga võivad rakendamisel põrkuda ka piirangutega (regioonipiirangud, vaid ühekordselt kasutatavad lahendused jne). Euroopa Liidu Nõukogu Eesti eesistumise üheks prioriteediks oli digitaalne Euroopa. Parem õigusloome oli eesistumise ajal määratletud horisontaalselt prioriteetse valdkonnana. 42 Kättesaadav Eesti EL Nõukogu eesistumise veebilehelt: https://www.eesistumine.ee/sites/el_veeb/files/avalikud_failid/parema_oigusloome_juhised_toogrupi_juhtidele.d ocx 43 Riigisekretäri kk RS1622, 18.03.2016 "Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine" meetme käskkirja lisa http://195.80.113.140/haldusvoimekus 44 Better Regulation: Guidelines and Toolbox, esmatutvustus 19. mai 2015. a, viimati uuendatud 2017. a septembris https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_et. Selgituseks: Komisjoni parema õigusloome suunised ja vahendid kehtestavad reeglid, millest Euroopa Komisjon juhindub uute poliitikasuundade ja seadusandlike algatuste väljatöötamisel. Parema õigusloome suunised sisaldavad kohustuslikke nõudeid, seda toetavad vahendid annavad aga täiendavaid juhiseid ja nõuandeid, mis on kohustuslikud üksnes siis, kui see on sõnaselgelt väljendatud, muidu on need soovitusliku ja abistava iseloomuga meetodite kogumiks. 24 Õigusloome digitaalse mõõtmega tegeles Eesti eesistujana ka 26.–28. juunil 2017. a Tallinnas toimunud konverentsil „Directors and Experts of Better Regulation“, kus arutati muu hulgas, kuidas kasutada e-lahendusi õigusloome lihtsustamiseks ja huvirühmade kaasamise korraldamiseks ning kuidas reguleerida moodsaid tehnoloogiapõhiseid teenuseid. EL Nõukogu konkurentsivõime ja kasvu (COMPCRO) töögrupis esitleti Eesti eestvõttel komisjoni digitaalse tööriista kasutatavust käsitlenud uuringut45, milles juhiti tähelepanu ka selle puudustele ja esitati soovitusi. Digitesti uuringu eesmärk oli analüüsida Euroopa Komisjoni digitaalse tööriista vormi ja rakendamist uute algatuste väljatöötamisel. Vaatluse all olid 2016. a jaanuarist kuni 2017. a juulini EL õigusloomealgatuste kohta koostatud mõjuhinnangud ning eelkõige digitaalse mõõtmega arvestamine neis analüüsides. Tulemustest selgus, et digitesti vajalikkust oli kaalutud ebaühtlaselt, seda nii algatuste puhul, kus digitaalne mõõde oli lisaväärtust andev, kui ka algatuste puhul, kus digitaalne käsitlus oli põhisisuks ja kus seetõttu oleks digitesti kindlasti pidanud tegema. Analüüsi käigus tuvastati ka algatusi, kus lähtudes sisust ei olnud peetud digitesti tegemist vajalikuks ega asjakohaseks, kuna seos digitaalse valdkonnaga oli nõrk, kuid teemale avaramalt lähenemise korral oleks ka nendel juhtudel tuvastatud, kuidas IKT-võimalustest oleks tulu tõusnud. Üheks järelduseks oligi, et digitaalsete ja IKT-võimaluste ärakasutamiseks on soovituslik teha arvestatavat kaalu omav lihtsustatud digitaalne skriining kõikide algatuste kohta õigusloomeprotsessi võimalikult varajases järgus.46 Arvestades Eesti kui e-riigi kuvandit, oleks põhjendatud ka Eesti õigusloome juhiseid täiendada suunisega alati kaaluda infotehnoloogiliste lahenduste loomist (koos tähelepanu juhtimisega kõigile võimalikele analüüsi vajavatele aspektidele) ja hinnata olemasolevate lahenduste omavahelist koostoimet. VI. Arengusuunad Skemaatiliselt esitatuna kujuneb riigi õiguspoliitika järgmiste tegurite koosmõjus: 45 Impact Assessment Instituudi koostatud analüüs „KOM mõjuanalüüsides digitaalse tööriista rakendamise kohta“ (19. detsember 2017). 46 2017. aasta septembris avalikustatud komisjoni uuendatud parema õigusloome vahendi kohta leidsid uuringu autorid aga, et see ei ole kasutajasõbralik ning selle komplekssus võib takistada ka selle sammhaaval rakendamist. 25  • väljatöötamiskavatsused • õigusaktide keele • õigusloome maht kvaliteet • kaasamine • õigusaktide arusaadavus • mõjude hindamine, sh • eelnõude uuenduslikud meetodid keeletoimetajate koostöö • järelhindamine ÕIGUSLOOME- ÕIGUSKEEL MENETLUS ÕIGUSE KOOSTÖÖ JA VALDKONDADE ARENDUS SUUNAD • konkurentsivõimeline, • heaolu ja turvalisust tagav • õigusloomejuristide õiguskeskkond pädevus ja koostöö • konkeetsed suunad • õigusteabe kättesaadavus määravad võimul olev ja kasutajamugavus valitsus ja Riigikogu • teaduskoostöö SEADUSEELNÕUDE MENETLUS Hetkeolukord ÕPAS-t 2018 rakendav hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) jõustus 2012. aastal. Selles ettenähtud väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni, mõjuanalüüsi ja mõjude järelhindamise uuendatud nõuetele kehtis kaheaastane üleminekuaeg. Alles 2014. aastal rakendati uusi nõudeid täies mahus. Allpool on kirjeldatud ÕPAS 2018 alusel kehtestatud õigusloomemenetlust valitsuse tasandil. Nagu eespool märgitud, valitsuse ja Riigikogu normitehnilised juhised ühtlustati ühe erandiga: Riigikogus algatatud seaduseelnõu puhul ei ole ette nähtud väljatöötamiskavatsuse ega kontseptsiooni etappi. Valitsuse algatatud seaduseelnõude puhul on teatud juhtudel47 väljatöötamiskavatsuse etapp kohustuslik. Kontseptsioon ei ole HÕNTE-s ette nähtud tavapärase õigusloomemenetluse etapina. Praktikas koostatakse seda pigem harva ja selle koostamise vajadust hindab eelnõu koostaja (vastutav ministeerium). HÕNTE kohaselt on selle koostamine ette nähtud olukordades, kus kavandatava seaduseelnõu sisul on Eesti õiguskorras põhimõtteline tähendus ja VTK etapp ei võimalda küsimust piisaval määral avada. HÕNTE tähenduses kontseptsiooni koostamise ajal on üldjuhul juba tehtud valik, et seadust on vaja muuta või on vaja töötada välja täiesti uus seadus, kuid seejärel on vaja otsustada ja analüüsida, milline tee seaduse muutmiseks valida. Kontseptsiooni kohta eraldi vorminõudeid kehtestatud ei ole. HÕNTE kohaselt järgib kontseptsioon seletuskirja kohta sätestatud nõudeid niivõrd, kuivõrd see on nimetatud menetluse etapis võimalik. Seega kontseptsioon võib sisaldada tulevase seletuskirja erinevaid osi. Täpsemaid nõudeid kontseptsiooni sisule ega vormile ei ole ja see on lähtuvalt vajadusest 47 Erandid tulenevad ÕPAS 2018 p-st 6.2.2. 26 paljuski koostaja enda kujundada. Seletuskirja ülesehitusest lähtumine on ette nähtud selleks, et loodav dokument oleks võimalikult väikese lisatööga kasutatav õigusloome järgmises etapis. Oluline erinevus seaduseelnõu seletuskirjast seisneb aga selles, et kui seaduseelnõu seletuskiri selgitab eelnõus kavandatud lahendusi, siis kontseptsiooni etapis eelnõu veel ei ole ja valikuvariante on rohkem. Vajadus eri valikuvariantide üle avalikult arutleda ja neid detailsemalt analüüsida võib olla ka üks põhjuseid, miks kontseptsiooni etapp eraldi kavandatakse. Valikud võivad olla esitatud võrdsete alternatiividena või selliselt, et ühe lahenduse eelistatus on selgelt välja toodud ja seda on põhjendatud. Kui aga VTK on olnud põhjalik ja juba selles etapis (või ka enne VTK-d tehtud alusuuringute vms järgi) on alternatiivide analüüs tehtud nii, et kohe pärast VTK-d saab alustada seaduseelnõu väljatöötamist ja selles väljapakutud lahenduse mõjuanalüüsi, ei pruugi kontseptsioon kui vaheetapp olla otstarbekas. Nii on praktikas pigem kontseptsioon ja VTK ühendatud ning valitud õigusloome algetapina üks või teine48. ÕPAS-e rakendamise jooksul on tehtud HÕNTE alusel vaid mõned üksikud kontseptsioonid. 48 Nt isikuandmete kaitse uue õigusliku raamistiku kontseptsioonile https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/db80bf57-35ca-41e3-be15-827a2f056fdd VTK-d ei eelnenud. 27 Lihtsustatult on HÕNTE kohane valitsusest algav seadusloome skeem järgmine: * Kontseptsioon on skeemil kajastatud vabatahtliku etapina, nagu see on praktikas kujunenud. 28  Sõltumata sellest, kas tegu on olulise muudatusega või mitte, on kaasamine ja mõjude hindamine õigusloomemenetluse osad kogu aeg. Mõjude hindamine lähtub proportsionaalsuse põhimõttest, s.o suurema ja olulisema mõjuga muudatuste väljatöötamisele tuleb planeerida rohkem ressurssi, mis väljendub nii rohkemates kohustuslikes menetlusetappides kui ka mõjuanalüüsile esitatud nõuetes. Tabel 1. Nõuded mõjuanalüüsile, lähtudes muudatuste mõju olulisusest Tehnilised, täpsustavad Väheolulise mõjuga Olulise mõjuga muudatused muudatused (HÕNTE § 1 lg 2 p muudatused 5) Seletuskiri (HÕNTE § 46 lg-d 1 VTK (HÕNTE § 1) VTK (HÕNTE § 1) ja 2) Seletuskiri (HÕNTE § 46 lg- (kontseptsioon – vabatahtlik d 1 ja 2) etapp – samad nõuded mis SK- le) Seletuskiri ( HÕNTE § 46 lg-d 1–3) Peamine erinevus olulise mõjuga muudatuste kavandamisel on vajadus menetluse käigus põhjalikumalt analüüsida erinevaid lahendusi, mille abil eesmärki saavutada. Mida olulisem on muudatusega kaasnev mõju, seda enam on põhjust küsida, kas ja kuidas saab sama eesmärki saavutada muul viisil. Alternatiivide analüüsi tehes on oluline teadvustada, et menetluse käigus muutub lahendus aina konkreetsemaks (kuni konkreetse normi sõnastusettepanekuni välja) ja sellest tulenevalt lisandub pidevalt alternatiive, mida analüüsida. HÕNTE § 46 lg 3 kohaselt peab piisav alternatiivide analüüs toimuma kõigis etappides. Erinevates poliitikakujundamise ja õigusloome etappides tehakse erinevaid otsustusi, valides erinevate alternatiivsete tegutsemisvõimaluste vahel (ka tegevusetus e status quo säilitamine vs üks tegutsemismoodus liigitub alternatiivide paariks, enamasti ongi võimalik kõik valikud sellisteks otsustusteks lahutada). Valikud muutuvad tasandite kasvades üldisest detailsemaks – kui õigusloome-eelsel tasandil otsustatakse poliitika (ingl policy) valiku üle ja määratakse ära valdkondlikud tegevussuunad, siis seaduseelnõu koostamise etapis valitakse alternatiivsete õigustehniliste lahenduste vahel. Üldistatult võib õigusloomemenetluses eristada kolme alternatiivide tasandit (otsustushetke) ning ühte eelnevat tasandit (vt järgnev tabel). 29 Tabel 2. Alternatiivide tasandid Tasand Valitakse: Probleem lahendatakse Kirjeldatakse läbi: dokumendis: 0-tasand Poliitika, programmi Arengukava valdkondlikud projekti VV tegevusprogramm tegevussuunad eelarve Roheline raamat SEADUSE (poliitika analüüs, alusuuring) I tasand Õigusloomemeede, seaduse (uue loomine või VTK üldine lahendus olemasoleva muutmine, sh deregulatsioon) II tasand Õigusloomemeede, seaduse Mõjuanalüüs detailne lahendus seaduseelnõu ettevalmistamise käigus (või kontseptsioon) III tasand Tehniline õiguslik seaduse Seaduseelnõu lahendus Iga etappi iseloomustab valikute paljusus. 0-tasand tegevussuund I tegevussuund II üldine I ja II tasand meede I meede II meede III III tasand tehniline lahendus I tehniline lahendus III detailne tehniline lahendus II tehniline lahendus IV Joonis 1. Valikute paljusus Alternatiivide vahel teeb lõpliku valiku poliitik (mitte ametnik), tuginedes seejuures nii varasemale kogemusele, eksperdiarvamustele, poliitilistele eelistustele kui ka olemasolevale analüütilisele teabele. Et valik oleks võimalikult teadmuspõhine, on igal tasandil tarvis analüüsida võimalikke kaasnevaid mõjusid, muutmaks otsustusprotsessi valikud (arvuliselt) võrreldavaks (alates poliitikakujundamisel tehtavatest otsustest kuni normide tõhusust puudutavate tehniliste otsusteni). Mida mõõdetavamad (ja mõõdetumad) on alternatiivid, seda lihtsam on nende võrdlemine, kuna sisendid ja väljundid paigutuvad ühtsele mõõtskaalale. 30 Mõjuanalüüs ei asenda ega pruugi muuta poliitikakujundaja otsust, kuid annab selge arusaama iga otsusega kaasnevatest soovitud positiivsetest ja tahtmatutest negatiivsetest tagajärgedest. Teadlikkus tagajärgedest loob võimaluse kõrvaldada kaasnevaid riske või pehmendada lisategevustega negatiivseid tagajärgi, samuti võimaluse võimendada positiivset väljundit. Arengusuunad Hea õigusloome peab kaasama huvirühmi ja otsuste tegemine selles peab eeskätt mõjuanalüüsi abil olema teadmuspõhine. ÕPPA 2030 eelnõu kohaselt peab õigusloomemenetlus olema ka edaspidi ettenähtav ja avatud, otsuste tegemine selles läbipaistev. Ettenähtav on selline menetlus, mis ka praktikas lähtub kokkulepitud reeglitest. ÕPPA 2030 ei paku välja uusi õigusloomemenetluse etappe, sest juba ÕPAS 2018 kohane menetlus vastab rahvusvahelisele standardile. Samas alati neid nõudeid veel täies ulatuses ei täideta, mis tähendab, et uute põhialuste eesmärgiks oleks muuta nõuetelevastavus õigusloomemenetluses reegliks ja harjumuspäraseks. Nii EL kui OECD arenguid tuleb ÕPPA 2030 rakendamise jooksul jälgida ja arvesse võtta. Erinevalt ÕPAS 2018-st ei näe ÕPPA 2030 eelnõu ettevalmistamisel kohustuslikuna ette kontseptsiooni etappi, sest see ei ole praktikas plaanitud kujul rakendunud. Küll aga on edaspidi võimalik seda vabatahtlikult kasutada vastavalt vajadusele. VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS Hetkeolukord Väljatöötamiskavatsus peab HÕNTE § 1 lõike 1 kohaselt käsitlema järgmist teavet ja põhjendusi: 1) valdkond või lahendamist vajav probleem (edaspidi ka küsimus) ja sihtrühm; 2) eesmärk; 3) küsimuse võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus; 4) valitud lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda; 5) küsimuse lahendus Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides; 6) kavandatava regulatsiooni kirjeldus ja ülesehitus, sealhulgas regulatsiooni tasandi kindlaksmääramine, eelnõu eeldatav valmimise aeg ja regulatsiooni soovitav kehtivusaeg; 7) millised olulised mõjud lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist võivad seaduse rakendamisega kaasneda; 8) kuidas kaasnevaid olulisi mõjusid analüüsitakse ja milliseid kaasnevaid mõjusid ei analüüsita; 9) seaduseelnõu edasise väljatöötamise tegevuskava; 10) küsimuse lahendamisel tähtsust omav muu asjaolu. Väljatöötamiskavatsust ei pea HÕNTE § 1 lg 2 kohaselt esitama viiel erandlikul juhul: 1) kiireloomulisus; 2) EL õiguse rakendamine, kui sellega kaasnev mõju on juba hinnatud; 3) välislepingu menetlemine; 4) iga-aastase riigieelarve seaduse menetlemine; 5) ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju. VTK-s esitatakse probleemi lahendamise võimalikud lahendused. Sõltuvalt olukorrast ja eeltööst (valdkondlikud alusuuringud, eelanalüüsid jne) võivad alternatiivid olla esitatud kas võrdsetena või selliselt, et üht neist esitletakse eelistatud variandina. Eelistus peaks tuginema 31 tõenduspõhisetele andmetele. VTK loomine ja selle avalik arutelu on protsess, mille raames arutleda selle üle, millised on ühe probleemi võimalikud sisulised lahendusteed ning millised positiivsed ja negatiivsed mõjud nende lahendustega Eestile eeldatavasti kaasneksid. VTK etapi mõte on tekitada diskussioon selle üle, milline võiks olla Eesti arengu seisukohast mingile probleemile kõige parem lahendus. Siin peaksid saama kokku huvirühmade, ekspertide, akadeemikute, ametnikkonna, välisriikide ja teiste asjakohaste isikute teadmine ja kogemus. VTK-s sisalduv teave ja sellele järgnenud avaliku arutelu tulemus peaks võimaldama poliitilistel juhtidel otsustada, kas küsimus on sedavõrd oluline, et peaks aja maha võtma ja koostama põhjalikuma mõjuanalüüsi, või piisab VTK-s sisalduvast teabest selleks, et otsustada, milline lahendustee oleks Eesti jaoks parim, millega edasi minna. Väljatöötamiskavatsus ei ole ainult Eestile omane instituut. Seda kasutatakse ka mitmetes EL riikides49 ja ka EL otsustusprotsessis, kus eelnõule eelnev dokument kannab nimetust tegevuskava (ingl roadmap). Väljatöötamiskavatsuse koostamise statistika aastate jooksul on nähtav allolevas tabelis (3). Tabel 3. Aastatel 2014–2018 kooskõlastamisele esitatud eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste arv Aasta Eelnõud VTK-d Kokku 2014 137 22 159 2015 101 41 142 2016 107 45 152 2017 119 39 158 2018 107 26 133 VTK-de koostamise arv oli alates 2014. aastast tõusutrendis, jõudes 2016. aastaks 45 VTK-ni aastas. 2017. aastast langes VTK-de arv taas jõudes 2018. aastal vaid 26-ni. Informatiivne on ka see, kui paljudele Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks esitatud eelnõudele on VTK eelnenud. Tabel 4. Eelnõud väljatöötamiskavatsuse eelnemise järgi 2016.-2018. aastal 2016 2017 2018 VTK eelnes 46 43% 35 29% 34 32% VTK ei eelnenud 61 57% 84 71% 73 68% Kokku 107 100% 119 100% 107 100% 2017. aastal kasutati VTK erandeid sagedamini kui sellele eelneval aastal, mis näitab, et 2017. aastal olid rohkem kui kaks kolmandikku seaduseelnõudest sellised, millele VTK-d ei olnud koostatud. Oluliselt parem ei olnud selles osas olukord ka 2018. aastal. 49 Nt Suurbritannias, Hollandis. Eesti eeskujul võttis VTK kasutusele näiteks Island. 32 Millistel põhjustel VTK-sid ei koostatud, on nähtav VTK-de erandite kasutamise statistikast (joonis 2). VTK-de koostamata jätmise põhjused 2018. a Põhjendus puudub/ekslik 10% Välisleping (HÕNTE § 2 lg 1 p 3) EL õigus (HÕNTE § 2 17% lg 1 p 2) 30% Puudub oluline mõju (HÕNTE § 2 lg 1 p 5) 18% Kiireloomulisus (HÕNTE § 2 lg 1 p 1) 25% Joonis 2. Väljatöötamiskavatsuste koostamata jätmise põhjused 2018. aastal Alla poolel juhtudest ei koostatud VTK-d objektiivsete asjaolude tõttu: tegu oli EL õiguse ülevõtmise või välislepinguga (kokku 47%-l juhtudest, kui erandit kasutati), mil VTK ei ole alati nõutav. 25%-l juhtudest, kui VTK-d ei koostatud, selgitati seda eelnõu kiireloomulisusega – see on subjektiivsem põhjendus, mille kasutamine on aastate jooksul ka kõige enam küsitavusi tekitanud. Ka 2017. aastal ÕPAS 2018 ülevaates Riigikogule on kiirustamisega seonduv leidnud käsitlust: „Praktika on näidanud, et kui kiirustamise tõttu pole VTK-d koostatud ja selle juurde kuuluv avalik arutelu on ära jäänud, ei pruugi edasine menetlus just esimese etapi ärajätmise tõttu hästi sujuda: huvirühmad ei mõista, kust ilmuvad välja lahendused, mida ei ole nendega läbi arutatud; avaliku arutelu ärajätmine ei võimalda õigusloojatel koguda häda- vajalikku teavet mõjude kohta; pakutud lahendused on laiemalt juristidega läbi arutamata ega ole juriidiliselt pädevad; keeletoimetajad ei ole saanud teha küllalt tööd, et tagada selge, täpne ja korrektne õiguskeel jne. Teisisõnu kulutatakse aega eelnõule, mida tuleb kooskõlastamise käigus hakata ulatuslikult ja sageli kiirkorras muutma. […] Varasemast märksa vähem oli juhtumeid, kus kiireloomulisuse argument esitati tagantjärele. Tänavu on kiiret menetlemist nõudvad küsimused saanud enamjaolt valitsuskabineti varasema heakskiidu. Nii ei ole tarvit- senud pärast eelnõu teksti kirjapanekut vaielda selle üle, kas küsimust üldse reguleerida. Samas 33 on neil juhtudel vajaka jäänud avalikust arutelust. Kui kord juba on valitud regulatiivne lahendus, ei kiputa sellest enam loobuma.“50 2017. aastal põhjendati enim just kiireloomulisusega eelnõudele VTK-de mittekoostamist. 2018. aastal oli kiireloomulisus põhjusena langenud küll siiski teiseks enim kasutatavaks VTK koostamata jätmise argumendiks, kuid erandina oli selle osakaal endiselt kõrge. Iseenesest on vaja säilitada õigusloomemenetluses paindlikkus kiiret lahendamist vajavate probleemide või kriisidega tegelemiseks, kuid kiireloomulisuse erandi kasutamine muudel juhtudel ehk liiga sageli paraku devalveerib väljatöötamiskavatsuse instituuti tervikuna. Teisest küljest peavad VTK-d oluliseks huvigrupid. Sama on väljendatud ka ametnikkonna tasandil olukordades, kus VTK on osutunud kasulikuks vahendiks, et teha poliitikakujundamise varases etapis ära olulised suunavalikud ja nende valikute tegemine koostöös asjaomaste riigiasutuste ja huvigruppidega on olnud tulemuslik. Arengusuunad Väljatöötamiskavatsusi silmas pidades on ÕPPA 2030 selge eesmärk, et VTK-sid kasutataks nimelt keerulisemate ja suurema ühiskondliku mõjuga eelnõude väljatöötamise eel. See oli ka ÕPAS 2018 eesmärk, mis täiel määral ei realiseerunud, kuid millel on oluline mõju hea õigusloome põhimõtete rakendamisele. Seejuures säilivad sisuliselt HÕNTE erandid VTK-de kohta, kuid muutub see, et nimetatud erandite koondnimetaja oleks edaspidi avalik huvi. Sellest lähtuvalt tuleks edaspidi muuta ka HÕNTE-t. Avaliku huvi alla kuuluksid ka sellised olukorrad, mille jaoks kehtivas HÕNTE-s justkui alust erandi kasutamiseks ei ole, kuid mille puhul ei ole mingil juhul otstarbekas õigusloomemenetlust VTK etapi võrra pikendada, nt ametite ühendamist või muid organisatoorseid ümberkorraldusi puudutavad eelnõud, samuti muud haldusesisese mõjuga eelnõud, millel väljapoole otsest mõju ei ole või see on väga väike. VTK võib jätta tegemata üksnes avaliku huvi kaalutlusel, põhjendades, miks konkreetsel juhul VTK tegemata jätmist saab pidada avaliku huviga kooskõlas olevaks. Eelduslikult on avalik huvi alustada kõigi olulise mõjuga eelnõude menetlemist VTK etapiga. Valitsuse sisemist töökorraldust silmas pidades peaks otsus olulise mõjuga eelnõude puhul VTK mittekoostamise kohta tehtama valitsuses, nt sarnaselt kiireloomulisuse erandi kasutamisega seni. Avaliku huvi üle otsustamisel tuleks kaaluda, miks ei ole kavandatava regulatsiooni rakendajate, sellest mõjutatud isikute ja laiemalt üldsuse huvides sisulise poliitikadokumenti põhjal viia läbi avalikku konsultatsiooni kontseptuaalsete valikute ja mõjude üle, keskendudes põhjendustes järgmisele: miks on regulatsiooni kehtestamisega kiire, nt mis võib juhtuda, kui regulatsiooni ei jõuta kehtestada; kas ja mis osas kaasneva mõjuanalüüsi kvaliteet kannatab või ei kannata, kui VTK-d ei koostata; miks avalik arutelu konkreetsel juhul varases etapis ei ole vajalik; kas ja mis osas kavandatava regulatsiooni kvaliteet kannatab või ei kannata, kui VTK-d ei koostata. Avalik huvi ei ole menetleda automaatselt kiireloomuliselt koalitsioonilepingus ja VV tegevusprogrammis toodut. Samas tuleb nii eelmainitud ülesannete kui ka kõigi muude puhul kaaluda, millised huvid on kaalukausil olulisemad. 50 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 3-4, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 34 Arvestades, et VTK-de koostamise etapis tehakse olulised poliitikavalikud, võiks parlamendil kui seadusandjal olla selles etapis oma roll. Juba ÕPAS 2018 seletuskirjas on välja pakutud, et Riigikogu võiks VTK-sid arutada51. Väljatöötamiskavatsusi arutab parlament näiteks ka Hollandis. VTK-de Riigikogule teadmiseks esitamise korral oleks Riigikogul hea võimalus saada ülevaade eelnõu ettevalmistamise käigus kerkinud probleemidest, võttes teema arutelu näiteks valdkonna komisjoni päevakavva, tõstatades Riigikogu komisjoni või fraktsiooni poolt olulise tähtsusega riikliku küsimusena või arutades Riigikogus olemasolevas muus töövormis. VTK kohta esitab info Riigikogule valdkonna ministeerium selle avalikule konsultatsioonile esitamisega paralleelselt, tagades sel moel Riigikogu informeerituse olulistest küsimustest. Riigikogu valdkonna komisjon, Riigikogu liige või fraktsioon saaks soovi korral teema tõstatada ning huvi ja soovi korral Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse alusel toimides näiteks arutada teemat valdkonna komisjonis, olulise tähtsusega riikliku küsimusena vms. Seejuures on oluline märkida, et kindlasti ei pruugi Riigikogu samaväärselt huvitada kõik VTK-d – kui näiteks tööelu tulevikku puudutav kui suurt üldist huvi pälviv teema võiks üsna suure tõenäosusega tuua kaasa ka arutelud Riigikogus, siis mõni EL õigusakti rakendava õigusakti ettevalmistuseks koostatud VTK, kus teemadering märksa piiratum, ei pruugi Riigikogus arutamisele minna. Kui Riigikogu ilmutab üles huvi VTK-d arutada, peab VTK koostanud ministeeriumi juhtiv minister otsustama, kas Riigikogus toimuvast arutelust on vaja informeerida ka valitsuskabinetti või mitte. Valitsuse teavitamise vajadus sõltub nii teemast, prognoositavatest erimeelsustest ministeeriumide vahel kui ka kavandatava arutelu olemusest (nt kas piirnetaks ainult VTK sisu tutvustamisega või mitte). Kui eelnev mandaadi küsimine valitsusest on vajalik, viib valdkonna ministeerium teema valitsuskabinetti. Praktikas arutab valitsus nn mini- VTK-sid mõnel juhul juba praegu, tehes seda neis olukordades, kus kiireloomulisuse erandi kasutamiseks on küsimust arutatud ainult valitsuskabinetis ilma avaliku aruteluta. Ka VTK-de arutelusid toimub Riigikogu komisjonides aeg-ajalt juba praegu, kuid see ei ole süsteemne. Riigikogu varajasem kaasamine menetlusse võiks olla kasulik eeskätt Riigikogu liikmetele endile, samuti on see kasulik menetluse edasiseks sujuvamaks kulgemiseks, aga ka selleks, et VTK menetlus saaks konkreetse lõpu koos konkreetsete tulemustega ja eelnõu koostamise ajaks oleks põhimõttelised küsimused läbi arutatud ja otsustatud ning et samade küsimuste juurde ei tuldaks hiljem seaduseelnõu Riigikogu menetluses tagasi. Nii saaksid Riigikogu liikmed kavandatava eelnõu kohta teavet juba varem ja hilisem huvirühmade kaasamine Riigikogu komisjonide töösse võiks seeläbi olla veelgi tulemuslikum. Tagatud peab olema see, et ÕPPA 2030-s Vabariigi Valitsusele ettenähtud kohustust alustada seadusloomet reeglina väljatöötamiskavatsusest praktikas ka järgitaks. Kui seni on ÕPAS 2018 puhul peamine VTK koostamise kohustuse täitmise järelevalvemeede olnud iga-aastane ülevaade Riigikogule arengusuundade täitmisest, siis ÕPPA 2030 kohaselt lisanduks järelkontrollile ka reaalne meede menetluse kestel. Nimelt näeb ÕPPA 2030 ette, et Riigikogu jätab menetlusse võtmata eelnõu, mille koostamisele ei ole eelnenud väljatöötamiskavatsust ja 51 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f0c061f0-ec2c-001e-62ab- b19ab878c7f5/Riigikogu%20otsus%20__Õiguspoliitika%20arengusuunad%20aastani%202018_%20heakskiitmi ne_ lk 9 35 mille seletuskirjas puudub põhjendus, miks selline teguviis vastab avalikule huvile. Tegemist oleks selles etapis formaalse, mitte sisulise kontrolliga. Selleks tuleb muuta Riigikogu kodu- ja töökorra seadust. Tõenäoliselt ei piisaks sellest, et nimetatud nõude kehtestamiseks muuta ainult Riigikogu normitehnilisi juhiseid. Nimetatud meede aitaks kaasa sellele, et Riigikogu otsusest tulenev ja seda rakendav HÕNTE-ga kehtestatud VTK koostamise kohustus muutuks õiguslikult siduvaks. VTK-de vormistamisega seoses on tulevikku silmas pidades oluline märkida ka, et tähtis ei ole VTK pikkus, vaid see, et oleks selgelt kirjeldatud, millist probleemi lahendatakse, millist eesmärki soovitakse saavutada ning mis on võimalikud lahendused ja nendega kaasnev mõju. Tuleks keskenduda sellele, et oluline saaks kirja ja teksti ülemäära koormav ja vähem oluline oleks viidete kaudu leitav. Arutamist on leidnud ka mõte, et pika VTK sisukokkuvõte võiks olla mahutatav ühele leheküljele. Kui VTK avaliku arutelu jooksul oodatakse tagasisidet konkreetsele esitatud küsimusele52, võiks olla läbi mõeldud, kuidas kaasatavate jaoks see küsimus paremini nähtavaks ja leitavaks teha. ÕIGUSLOOME MAHT Hetkeolukord ja arengusuunad ÕPAS 2018 õigusloome mahu teemat otsesõnu ei käsitle, kuigi sellega reformitud VTK etapi kaudne eesmärk on samuti õigusloome mahtu vähendada. Küll on vajadusele õigusloome vohamisele piir panna tähelepanu juhtinud viimased valitsused justiitsministri juhtimisel53 ja Jüri Raidla juhitav justiitsministri nõukoda54. 2016. aasta kevadel tutvustas justiitsminister Urmas Reinsalu Riigikogule ülevaadet õigusloome mahu vähendamise kavast ja ütles, et seaduste kiirkorras masstootmise peatamiseks on vaja parlamendi toetust ja koostööd55. Õigusloome mahtu võib mõõta erinevate arvuliste näitajate alusel. Indikaatoriks saab näiteks võtta: 1) kooskõlastamisele esitatud eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste arv; 2) vastuvõetud ja väljakuulutatud seaduste arv kindlal ajavahemikul, nt aasta või Riigikogu koosseisu jooksul; 3) kindla ajavahemiku jooksul muudetud seaduste arv. Järgnevalt on esitatud eeltoodud kolmest indikaatorist lähtuvad trendid õigusloomes viimastel aastatel. KOOSKÕLASTAMISELE ESITATUD EELNÕUDE JA VTK-de ARV 52 Näide avalikule arutelule esitatud VTK-st, kust leiab nii lühikokkuvõtte teemadest, kaasatavatele esitatud küsimused kui ka muu olulise asjassepuutuva teabe: https://www.just.ee/et/uurioiguse-muudatused 53 http://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/oigusloome-mahu-vahendamise-kava 54 https://www.just.ee/et/uudised/justiitsministri-noukoda-seaduste-masstootmisele-tuleb-pidurit-tommata 55 https://www.just.ee/et/uudised/reinsalu-seaduste-kiirkorras-tootmise-lopetamiseks-vaja-riigikogu-toetust 36  Eelnõude ja VTK-de arv 2014-2018 160 22 140 39 45 41 26 120 100 80 137 60 107 119 107 101 40 20 0 2014 2015 2016 2017 2018 Eelnõud VTK-d Joonis 3. Aastatel 2014–2018 kooskõlastamisele esitatud eelnõude ja väljatöötamiskavatsuste arv Viie aasta trende jälgides on tähelepanuväärne, et kuigi eelnõude arv on veidi vähenenud ning VTK-de arv vahepealsetel aastatel kasvanud, ei ole õigusloome maht viimastel aastatel siiski märkimisväärselt vähenenud. Vaatamata sellele, et 2017. aastal oli suur osa riigiametnikest hõivatud Eesti eesistumistega EL Nõukogus, oli õigusloome maht 2016. aastaga võrreldes isegi suurem. Paraku on nii 2017. kui ka 2018. aastal võrreldes neile eelnenud aastatega väljatöötamiskavatsuste arv hakanud taas vähenema. Mida enam algab õigusloome VTK-st, seda suurem on tõenäosus, et õigusnorme luuakse siis, kui neid on tõesti vaja. VTK-de kooskõlastamiselt on mitmeid näiteid, kus eelnõu VTK-le ei järgne või järgneb üksnes osalises mahus võrreldes esialgu planeerituga. Valminud eelnõust aga reeglina enam loobuda ei taheta. Nii annabki VTK-de arv muu hulgas teavet selle kohta, kui paljudel juhtudel jäi enne normide kirjapanekut alles reaalne võimalus vähendada õigusloome mahtu. VASTUVÕETUD JA VÄLJAKUULUTATUD SEADUSTE ARV KINDLAL AJAVAHEMIKUL Valitsuses kooskõlastamisel käinud eelnõude arv korreleerub hästi Riigikogus vastuvõetud seaduste arvuga. 37  Riigikogus vastu võetud seaduste arv aastatel 2010-2018 160 140 120 Seaduste arv aastas 100 80 142 140 60 115 114 122 110 107 107 96 40 20 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Aasta Joonis 4. Riigikogus vastu võetud seaduste arv 2010–2018 Riigikogu koosseisude kaupa vastuvõetud seaduste arvu võrreldes on näha, et õigusloomes on olnud tormilisemaid aegu ja viimaste Riigikogu koosseisudega on vastuvõetud seaduste arv mõneti vähenenud. Samas kui lähtuda sellest, et suurte reformide aeg on möödas, peaks õigusloome rahunemine olema märkimisväärsem, kui numbrid praegu näitavad. Tabel. 5. Seaduseelnõud: VII–XII Riigikogu56 Algataja Koosseis algatatud/vastu võetud VII VIII IX X XI XII RK liige* 248/79 219/91 234/96 106/33 25/5 34/7 Fraktsioon 52/8 189/60 137/41 217/62 216/37 159/22 Komisjon 74/52 88/69 106/96 48/38 69/59 43/39 Vabariigi Valitsus 345/285 513/435 646/555 561/531 489/461 432/413 RK juhatus 21/18 – – – – − Vabariigi President – – 1/– – 1/1 − Valimisõiguslikud 1/– – – – – − kodanikud** Kokku 741/442 1009/655 1124/788 932/664 800/563 668/481 * Riigikogu liikmete algatatud eelnõude hulka on arvatud ka need, mille algatasid ühiselt fraktsioon ja teised Riigikogu liikmed. ** Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse § 8 lg 2 alusel, mis võimaldas vähemalt 10 000 valimisõiguslikul kodanikul algatada põhiseaduse muutmise rahvaalgatuse korras. See õigus kehtis 28. juunini 1995. 56 Allikas: Riigikogu XII koosseis. Statistikat ja ülevaateid. Riigikogu Kantselei. Eesti Rahvusraamatukogu. Tallinn 2015. 38 XIII Riigikogu võttis kokku vastu 423 seadust57. KINDLA AJAVAHEMIKU JOOKSUL MUUDETUD SEADUSTE ARV Eestis oli 2018. a 1. jaanuari seisuga 376 kehtivat seadust, kuhu hulka ei ole loetud põhiseadust ega selle rakendamise ega täiendamise seadust. 2018. a esimese kuuga oli tol hetkel kehtinuist 30 ehk 8% juba muudetud ning täiendavalt oli 23 seaduse kohta teada lähitulevikus (2018-2019) kehtima hakkav uus redaktsioon. 2017. aasta jooksul muudeti vähemalt ühel korral kokku 216 seadust, mis moodustab 56% kõigist seadustest, neist omakorda 103 seadust sai 2017. a jooksul vähemalt kaks uut redaktsiooni58. Uute redaktsioonide arvu poolest olid 2017. a eesotsas riigilõivuseadus (11 uut redaktsiooni), kriminaalmenetluse seadustik (8), liiklusseadus (7) ning väärteomenetluse seadustik, välismaalaste seadus, väärtpaberituru seadus, isikut tõendavate dokumentide seadus ja maksukorralduse seadus (kõik viimati nimetatud 6 redaktsiooniga). Viie redaktsiooniga aasta jooksul olid 3, nelja redaktsiooniga 12, kolme redaktsiooniga 24 ja kahe redaktsiooniga 56 seadust (vt joonis 5). Lugedes kokku kõigi seaduste aasta jooksul kehtinud redaktsioonid, saame 416 uut seaduseredaktsiooni, mis on veidi rohkem, kui oli kehtivate seaduste arv kokku ehk iga seaduse kohta tuleb keskmiselt veidi rohkem kui üks redaktsioon 2017. aasta kohta. 2017. a jooksul muudetud seaduste hulk 4 redaktsiooni 5 või enam redaktsiooni 3% 3% 3 redaktsiooni 6% 2 redaktsiooni Muutmata 15% 44% 1 redaktsioon 29% Joonis 5. 2017. a jooksul muudetud seaduste arv Siiski ei ole 2017. a seaduste muutmise hulgalt viimaste aastate arvestuses eesotsas. Vähemalt ühe uue redaktsiooni said nt 2010., 2011., 2014. ja 2015. aastal 70% või rohkem tol ajal kehtinud seadustest. Muudatuste arvu tipp jääb käimasoleval kümnendil aastasse 2014, kui muudeti 75% seadustest. Viimase kaheksa aasta põhjal võib täheldada, et peaaegu pooled 57 Allikas: https://www.riigikogu.ee/tegevus/tooulevaade/statistika/ 58 Redaktsioonina on arvestatud ka neid, kus seadus tunnistati kehtetuks või hakkas kehtima täiesti uus seadus. 39 seadustest muudetakse aasta jooksul alati. Väikseim oli vastav näitaja aastal 2012, mil muutmisele läks 49% kehtinud seadustest. Viimasel paaril aastal on vastav näitaja jäänud vahemikku 54–56%. Kui vaadata aga veelgi laiemalt, siis 1. veebruaril 2018 kehtinud seaduste arvestuses ei olnud viimase viie aasta jooksul kordagi muudetud 30 seadust 401-st sellel perioodil kehtinud seadusest, mis moodustab 7,5% seaduste koguhulgast. Viimase 10 aasta kohta on aga vaid 13 seadust, mida polnud 1. veebruariks 2018 kordagi muudetud. Suur osa õigusloome mahust on tingitud ka eri õigusvaldkondades toimuvast kodifitseerimisest, valdkonna õigusaktide revisjonist ja Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmise või rakendamise vajadusest. Nende indikaatorite põhjal ei saa järeldada, et õigusloome mahtu oleks siiani suudetud oluliselt vähendada. ÕPPA 2030 ei näe ette, et õigusloome mahtu tuleks mõõta muudetavate seaduste arvu, eelnõude arvu või muu sellise näitaja abil. Oluline on rõhutada, et sellised näitajad on üksnes illustreerivad ja neid tuleb alati tõlgendada, vaadates arvude taha. Seepärast keskendutakse õigusloomes eeskätt õigusloomemahu vähendamisele selle kaudu, et iga muudatuse väljatöötamisel tuleb võimalikult varases faasis põhjendada ja kontrollida selle vajalikkust. Meetodeid, kuidas õigusloomest tulenevat koormust vähendada, on maailmas kasutatud. Nende rakendamine nõuab aga eelnevat põhjalikku analüüsi, sest ükski neist ei ole probleemitu. Mitmete riikide valitsused on viimasel kümnendil asunud seadusloomega tekkinud koormust hoogsalt vähendama, millest üks enim tähelepanu pälvinuid on ilmselt reegel, mis sunnib valitsusi uute seaduste vastuvõtmisel olemasolevaid mittevajalikke vähemalt samas mahus tühistama. TEISTE RIIKIDE KOGEMUS ÕIGUSLOOME MAHU VÄHENDAMISEL Suurbritannia valitsus, mis oli võimul aastatel 2010–2015, kehtestas uudse põhimõtte59 alates 2011. aastast, nähes ette, et iga uue seaduse kehtestamisel, mis suurendab ettevõtjate ja vabatahtlike organisatsioonide kulu, tuleb riigil kas tühistada või muuta olemasolevaid nii, et kulu ettevõtjaile väheneks samavõrra. 2013. aastal astuti samm edasi ja hakati rakendama reeglit „üks sisse, kaks välja“, mis sisuliselt tähendas seda, et ühe uue seaduse kehtestamisel tuli leida vähemalt kahekordses kulu määras olemasolevaid reegleid, mida tühistada või muuta. Need pingutused said alguse ettevõtjate kriitikast, kus märgiti, et suurimaks probleemiks on uute seadusloomealgatuste hulk, millega tuleb arvestada ja mis läheb nii rahas kui ajas kalliks maksma. 2014. a kokkuvõtvas aruandes on leitud, et uue põhimõtte rakendamine on taganud selle, et seadusloomelist algatust nähakse nüüd „viimase võimalusena, mitte esimese 59 https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-business-regulation/2010-to- 2015-government-policy-business-regulation#appendix-4-operating-a-one-in-two-out-rule-for-business- regulation 40 lahendusena“60. 2016. aastal kehtestas uus valitsus uueks eesmärgiks juba „üks sisse, kolm välja“61. Kanada valitsus tutvustas 2012. aastal tarbetu bürokraatia vähendamise plaani, mille üheks osaks oli iga lisanduva seaduse korral, mis ettevõtjatele koormust tekitab, leida samas mahus seadusi, mida saaks tühistada ja mis vähendaksid koormust62. Halduskoormuse mõõtmiseks võeti kasutusele ühtne standardkulu mudel. Austraalia valitsus on pärast 2013. a alguse saanud reformi kehtestanud seadusloojatele 10 põhimõtet63, millest kinni pidada, et luua paremaid seadusi selle asemel, et neid rohkem toota. Neist üks märgib, et iga uue seadusandliku algatusega kaasneva koormuse peab täielikult tasakaalustama olemasolevate seaduste tekitatava koormuse vähendamisega. Plaan hõlmas muu hulgas eraisikutele tekitatava koormuse vähendamist ning lisaks said kodanikud võimaluse anda tagasisidet, kui nad nägid võimalusi bürokraatiat kuskil vähendada64. Viimase USA valitsuse ja presidendi (Trump) ametisse asumisega kaasnes presidendi määrus 30. jaanuarist 201765, mis kehtestab üldise põhimõtte, et iga uue seadusandliku algatuse kehtestamisel tuleb vähemalt kaks varasemat tühistada, mis oli olnud ka üks valimislubadustest. Varem on USA presidendid pööranud tähelepanu pigem uutest seadustest tõusva tulu ja kaasneva kulu võrdlemisele (Clinton) või ebavajalike ja aegunud seaduste tühistamisele (Obama)66. Samas on „üks sisse, n-arv välja“ lähenemise suhtes ilmunud ka põhjendatud kriitikat. Kuigi mitmetes riikides ehk lisaks Suurbritanniale, USA-le, Austraaliale ja Kanadale Prantsusmaal (2015. aastast), Saksamaal (2015. aastast), Hollandis (2003. aastast)67 ja Portugalis (2014. aastast) on põhimõte erinevates variatsioonides juba juurutatud, ei pruugi see suurt majanduslikku kokkuhoidu anda, kandes endas selle asemel pigem poliitilist sõnumit. Nii väidavad valdkonda põhjalikult uurinud teadlased Robert Hahn ja Andrea Renda68. Tuleb arvestada, et enamik nimetatud riikidest on kehtestanud reegli, kus ühe uue akti jõustamisel nõutakse ühe kehtiva kehtetuks tunnistamist. „Üks sisse, n-arv välja“ reegli juures on määrava tähtsusega, et selle näiline lihtsus peab tagama, et uue seaduse rakendamisel kogukulu võrrelduna tühistatavate õigusaktide kogukuluga ei kasvaks. Selle põhimõtte tegelik efekt sõltub riigiti suuresti aga sellest, millised seadused jäetakse reeglist puutumata. Nt USA-s 60 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/397237/bis-14-p96b-ninth- statement-of-new-regulations-better-regulation-executive.pdf 61 https://www.gov.uk/government/news/government-going-further-to-cut-red-tape-by-10-billion 62 https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/one-for-one- rule.html 63 https://www.cuttingredtape.gov.au/handbook/ten-principles-australian-government-policy-makers 64 https://www.cuttingredtape.gov.au/form/tell-us 65 https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/2/2c/Executive_Order_13771.pdf 66 https://www.usatoday.com/story/news/politics/2017/02/24/trump-executive-order-builds-regulatory-reform- efforts-clinton-obama/98353210/ 67 Hollandis on reegel taandatud seadustega kooskõlla viimise kulude vähendamise eesmärgile (500 miljonit eurot aastas viieaastase perioodi jooksul). 68 https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3022552 41 kehtib see vaid olulisematele seaduseelnõudele69, kuid välja jäetakse teatud strateegilised valdkonnad (nt finantsala ja julgeolek), Suurbritannias jäeti reeglist muu hulgas välja EL algatused, kuhu riigisiseselt midagi ei lisata. Lisaks on oluline, kuidas üldse seaduste tekitatavat kulu arvutatakse. On tõsiasi, et sageli võetakse arvesse vaid halduskoormuse ehk asjaajamisega seotud kulu, mis aga ei hõlma endas seaduse rakendamise ja jõustamisega seotud kulu. Siiski on viimasega rohkem arvestama hakatud ning nt seadustega vastavusse viimise kulud ettevõtjate jaoks on arvesse võetud nii Saksamaal, Hollandis kui ka hiljaaegu Portugalis. Euroopa Komisjon on Euroopa Liidus aga mitu aastat rakendanud olemasoleva EL õiguse läbivaatamiseks REFIT-platvormi70, mis kujutab endast huvirühmadelt ja teistelt saadud tagasisidel põhinevat õigusaktide tulemuslikumaks ja kvaliteetsemaks muutmise algatustega tegelevat sõltumatut ekspertide ja riikide esindajate kooslust. Lisaks on loodud ka eraldi veebirakendus, kus igaühel on võimalus sõna sekka öelda ja ettepanekuid teha71. Oma hiljutises teatises72 on Euroopa Komisjon informeerinud kõiki liikmesriike, et ei kavatse halduskoormuse vähendamisel siiski lähtuda otsestest arvulistest eesmärkidest, sh sektoripõhistest. Seisukoht lähtub sellest, et parem õigusloome ei võrdu õigusliku reguleerimise vähenemisega. Edaspidi tuleb aga iga uue EL algatuse väljatöötamisel huvirühmi ja eksperte kaasates leida kokkuhoiumeetmed, mille käigus vaadatakse esmalt otsa olemasolevale (valdkonda reguleerivale) õigusele, leidmaks sealt lihtsustamise ja kulude vähendamise võimalusi. Selleks plaanitakse kasutada mh eelnimetatud REFIT-platvormi ja veebirakenduse kaudu saadavat infot. ÕPPA 2030 rakendamise käigus on vaja hinnata, kas lähtuda õigusloome mahu vähendamiseks ÕPPA-s sisalduvast kui mõtteviisi suunavast juhisest või luua mitmete eespool käsitletud riikide eeskujul ja nende kogemust arvesse võttes sarnane rakendusmehhanism, mis näeks ette selge arvepidamise uute loodavate koormust tekitavate kohustuste ja kehtetuks tunnistatavate normide üle. Üldine eesmärk ÕPPA 2030 raames on aga keskenduda sellele, et halduskoormuse vähendamine peab olema nii valitsuse kui seadusandja ühine eesmärk, mille saavutamisel keskendutaks normide vajalikkusele ja otstarbekusele. Seejuures on oluline rõhutada, et halduskoormuse hindamine on iga ministeeriumi poliitikakujundamise mõjude hindamise osa. KAASAMINE Hetkeolukord Hea poliitikakujundamise ja õigusloome protsessi juurde käib lahutamatult arusaam, et selles on võimalik kaasa rääkida kõigil, keda muudatus puudutab: kodanikul, valitsusvälisel partneril 69 https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/briefing-room/presidential-actions/related-omb- material/eo_iterim_guidance_reducing_regulations_controlling_regulatory_costs.pdf 70 https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu- law-simpler-and-less-costly/refit-platform_et 71 https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu- law-simpler-and-less-costly/refit-platform/lighten-load_et 72 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better- results_en.pdf 42 ja eksperdil, samuti nõuab poliitikakujundamine mitme valitsusosapoole koostööd. ÕPAS 2018 tulemusel kehtestati 2011. aastal Vabariigi Valitsuse reglemendi § 4 lõike 2 alusel uuendatud kaasamise hea tava.73 Riigikantselei on aastaid toetanud kaasamist edendavaid tegevusi. Kaasamise põhimõtete tutvustamine kuulub Rahandusministeeriumi korraldatava avalike teenistujate täienduskoolituse õppekavasse. Kaasamise hea tava seletuskirja järgi peab igas ministeeriumis olema nimetatud kaasamist toetav ametnik. Osas ministeeriumides seda tehtud pole. Võib öelda, et avalikkuse kaasamine õigusloomesse on laialt levinud, sest kõik seaduseelnõud on avaliku konsulteerimise ajal eelnõude infosüsteemis (EIS). Kuid see on passiivne miinimumvariant, mis annab eelnõu koostajale harva kvaliteetset ja kasutatavat sisendit. Vähemalt kolmandikul juhtudel kasutavad ministeeriumid aktiivsemaid ja põhjalikumaid kaasamismeetodeid ning eesmärk ongi vähem passiivset ning rohkem aktiivset ja sisukat kaasamist. VTK-del on avalikkuse kaasamisele oluline positiivne mõju. 77% Justiits- ministeeriumile esitatud VTK-de puhul oli kaasamine alanud juba koostamise ajal (Justiitsministeeriumi kogutud statistika 2018. aasta kohta). Varane kaasamine saab alati huvirühmadelt positiivset tagasisidet. Ometi on ülevaade kaasamise olukorrast ja probleemidest koostatud pigem tunnetuse põhjal, sest viimastel aastatel ei ole kaasamispraktikaid süvitsi uuritud. Viimane Siseministeeriumi tellitud ja Praxise teostatud põhjalikum uuring valitsusasutuste kaasamispraktikatest74 valmis 2010. aastal. Uuring andis oma soovitused kaasamispraktika parandamiseks nii kogu riigis kui ka valitsusasutustes. Üks oluline soovitus oli korrata kaasamispraktikate analüüsi vastavalt vajadusele kohandatud versioonis iga viie aasta tagant. Valdkonna seire peab olema regulaarne ja piisavalt põhjalik, et anda sisukat tagasisidet. Praegu on see puudu. Eelnõude infosüsteemist, mis kavandati esialgu ametnike töövahendiks, on kujunenud valitsuse keskne infokanal, mille kaudu saavad kõik huvilised jälgida valitsuse eelnõude menetlemist ja osaleda nende ettevalmistamisel. Selline asjade käik nõuab suuremat tähelepanu keskse infokanali arendamisele, et muuta see kasutajasõbralikumaks ja ülevaatlikumaks. Kui eelnõu menetlus jõuab Riigikogu etappi, tuleb asjast huvitatul teavet otsida Riigikogu menetlusinfo süsteemist. Mõlemad eelnõude infosüsteemid on oma olemuselt dokumendihaldussüsteemid, mitte aga kaasamist ja osalemist soosivad keskkonnad. Ainuüksi õige info leidmine neist nõuab eelteadmisi. Teavet kehtiva õiguse kohta tuleb otsida Riigi Teatajast. Aastatel 2011–2017 koondati Riigi Teatajasse kogu oluline õigusteave: peale riigi õigusaktide kõik omavalitsuste ajakohases seisus määrused, Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu menetluses olevad eelnõud, Riigikohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite kokkuvõtted, seaduste tõlked inglise ja vene keeles ning kõigi kohtuastmete jõustunud lahendid. Nii on iga kehtiva seaduse ja määruse ning seadusesätte juurest võimalik leida seda selgitavad või tõlgendavad Riigikohtu lahendid. Seaduse ja nende 73 https://riigikantselei.ee/et/kaasamise-hea-tava 74 http://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2014/03/2010-Valitsusasutuste-kaasamispraktikad.pdf 43 sätetega on kavas siduda kõik lahendid alates sellest, kui Riigikohus tööd alustas 1993. aastal. Riigikohtu ligi 10 000 lahendist on enamik õigusaktidega seostatud. Paremaks leidmiseks on õigusteave suures osas süstematiseeritud ja seostatud. Nii on loodud seaduste süstemaatiline liigitus, välislepingute liigitus poolte alusel, omavalitsuste määruste valdkondlik liigitus, Euroopa Inimõiguste Kohtu konventsiooni artiklite ja märksõnade liigitus, kohtulahendite märksõnade liigitus. Vastuvõetud õigusaktide juures on leitav kogu avaldamisele eelnev menetlusteave koos etappide läbimise aegade ja menetlusinfosüsteemides oleva teabega (seletuskirjad jm).75 Arengusuunad Eelnõu kaasamist puudutav osa pöörab tähelepanu kolmele tegevussuunale. Esiteks, kaasamist toetav riigiasutuste töökorraldus ja õigusloomemenetlus. Poliitikakujundamine ja õigusloome peavad olema senisest enam koosloomelised. Käimasoleva riigireformi ja teiste arendustegevuste eesmärke on võimalik saavutada ainult tõeliselt hästi kaasates. Seejuures peavad nõuded kaasamisele olema seostatud õigusloomemenetlusega tervikuna. Näiteks ei ühildu omavahel kaasamise ja kooskõlastamise tähtajad. Samuti toimub kooskõlastamine ja kaasamine eraldi keskkondades, mis pigem killustab tervikpilti õigusakti menetlusest. Sedalaadi erinevused tuleb läbi analüüsida ja protsessid omavahel ühtlustada. Teiseks, kaasamise hindamiseks ja edasiarendamiseks on vajalik regulaarne seire. Kaasamise heas tavas on kirjas põhimõtted, mille realiseerumine ei ole iseeneslik. Kogudes ja võrreldes vajalikke andmeid, on võimalik saada juhatust, mida ja kuidas teha, et kaasamine teeniks kõiki osapooli. Kaasamist peab toetama läbimõeldud töökorraldus, mis võimaldaks huvirühmadel reaalselt õigusloomes osaleda. Kaasamist soosiva töökorralduse tekitamiseks oleks kasulik head praktikat levitada. Näiteks on ettevõtjate esindajad märkinud positiivse kaasamisolukorrana ära sellised juhud, kus osapooltega kohtuti kaasnevate mõjude väljaselgitamise eesmärgil juba enne, kui eelnõu väljatöötamiskavatsust asuti koostama, aga ka olukorda, kus mahuka VTK puhul korraldati ühisarutelu, mille käigus tehti muu hulgas VTK sisututvustus. Arvestada tuleb, et esindusorganisatsioonide võimekus on jätkuvalt üpris piiratud, mistõttu ei jõuta mahukaid materjale läbi töötada. Kasuks võiks tulla, kui koostada VTK-dest üheleheküljelised lühikokkuvõtted, kus kõik oluline teave on lühidalt ja ülevaatlikult koos. Kolmandaks, vajadus arendada IT-süsteeme kodanikukeskselt ja terviklikult. Eelnõude menetlemine ja kodanike kaasamine menetlusse peab toimuma läbipaistvalt ja süsteemselt eelkõige kodanikuvaadet silmas pidades. Selleks saab kasutada juba olemasolevat analüüsiinfot.76 Õigusteadlikkusele aitaks kaasa see, kui teha seadustest tulenev kodanikule märgatavaks ja inimkeelseks, isegi huvitavaks. 75 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 10, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 76 EIS-i ja osalusveebi kasutajakogemuse analüüs, Praxis, 2015 https://riigikantselei.ee/sites/default/files/content- editors/Failid/AVP/Osalusveeb%2C%20EIS%20lopparuanne_8-05-15.pdf 44 Kasutajasõbralikkusele keskendub edaspidi ka Riigi Teataja, luues lisavõimalusi erivajadustega inimestele, parandades otsingu- ja muude kasutusvõimaluste mugavust ning luues avaldatavale teabele lisaseoseid, mis aitavad infot paremini üles leida. Minu RT teenuse abil on võimalik tellida kogu Riigi Teatajas kättesaadav õigusteave oma e-posti aadressile. Kogu olulise õigusteabe koondamine Riigi Teatajasse ja selle hõlbus kättesaadavus suurendab õigusteadlikkust, sest kõigil õiguse rakendajatel ja huvilistel – avaliku võimu teostajatest eraisikuteni – on tagatud ühest kohast lihtne ja kiire juurdepääs kehtivale õigusele ning olulisele õigusteabele.77 Jätkuvalt ja järjepidevalt peavad seaduste tõlked olema ajakohases seisus, avades meie õiguskorra ka neile, kes eesti keelest aru ei saa: mujalt tulnud töötajatele, potentsiaalsetele välisinvestoritele, teadlastele jne. Eesmärk on tehtud tõlkeid valdkondade kaupa toimetada ja terminoloogiliselt ühtlustada. Alustatud on kohtumenetlusõiguse valdkonnaga, järgmisena seisab ees töö riigiõigusega. MÕJUANALÜÜS Hetkeolukord ÕPAS 2018 järgi peab kavandatav seadus olema mõjus ja selleks tuleb mõjusid hinnata. Mõjude hindamise eesmärk on: 1) tagada läbipaistev ja teadmuspõhine õigusloome; 2) veenduda, et regulatiivne meede on probleemi lahendamiseks möödapääsmatu; 3) informeerida otsustajaid, huvirühmi ja avalikkust seaduse mõjudest juba selle väljatöötamise käigus; 4) vältida otsuseid, mille tagajärjed on prognoosimata ja ebaselged; 5) hinnata, kas seadusemuudatus täitis püstitatud eesmärgid (ex-post hindamine ehk järelhindamine).78 Õigusaktide mõjuanalüüsi korraldust reguleerib valitsuse tasandil HÕNTE, kus seadusloojaid kohustatakse: 1) mõjusid hindama õigusakti koostamise eel, esitades vastava analüüsi tulemused seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuses (HÕNTE § 1 lg 7 ja 8); 2) mõjusid hindama õigusakti koostamise käigus, kajastades hindamise tulemusi seaduseelnõu seletuskirjas (§ 46 lg 1 ja samuti § 47). Kui põhimõtteliselt peab mõjuanalüüs kulgema paralleelselt poliitikakujundamise ja õigusloomemenetlusega algusest lõpuni, siis nendes kahes dokumendis antakse analüüsile selge kirjalik ja avalik kuju. Riigikogus algatatud seaduseelnõude seletuskirjale esitatavad nõuded on Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirjas valitsuse omadega identsed. Õigusakti mõju analüüsimiseks on koostatud ja valitsuses heaks kiidetud mõjude hindamise metoodika79 (HÕNTE § 1 lg 4). Mõjude hindamiseks on koostatud mitmeid koolitustel põhinevaid juhendmaterjale, samuti on loodud valdkondlike mõjude hindamise juhendeid. 77 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 10-11, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 78 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 4, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 79 Mõjude hindamise metoodika, kinnitatud Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” § 5 lg 2 alusel, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/mojude_hindamise_metoodika.pdf 45 Selleks et mõjuanalüüsis keskenduda (piiratud ressursside tingimustes) prioriteetsele, on oluline eristada olulisi mõjusid väheolulistest. Selleks on loodud filtersüsteem ning oluliste mõjude määratlemiseks kasutatakse nelja kriteeriumi – mõjutatud sihtrühma suurust, mõju ulatust, avaldumise sagedust ning soovimatute kõrvalmõjude ilmnemise tõenäosust. Kriteeriumid on küll kvantifitseeritavad, kuid sageli jääb hinnang siiski tunnetuslikuks (nt kui suur sihtrühm on suur). Olulise mõjuga muudatusi tuleb põhjalikumalt analüüsida ja analüüsitulemused fikseerida mõjuanalüüsi aruandes. Mõjuanalüüsi aruandeid eraldi dokumendina vormistatuna praktikas koostatud ei ole, samas iga seletuskirja mõjude osa, mis on koostatud hõlmama ja grupeerima eelnõus sisalduvaid muudatusi ja nendega kaasnevaid mõjusid, ongi sisuliselt selle eelnõu mõjuanalüüsi aruanne. Seletuskirja mõjuanalüüsi osa peab andma muudatustest ja nende mõjudest sellise ülevaate, et seda oleks võimalik seletuskirjast eraldada ja ka sel moel mõista. 2017. aastal on ligi kolmandik VTK-de ja eelnõude mõjuanalüüsidest olnud kvaliteetsed (neid ei pidanud oluliselt täiendama või uuesti esitama). Võrdluseks: 2014. aastal hindas Justiitsministeerium piisavaks vaid 15% mõjuanalüüsidest ehk praegusest poole vähem. Varasemaga võrreldes on kaasatud enam ja kvaliteetsemaid arvandmeid ning vaadeldud laiemat mõjude ringi – ka neid, mida muudatused tingivad kaudselt. Kuigi mõjude hindamise võimekus paraneb iga aastaga, on veel parandamisruumi. Seadusemuudatust välja töötades jäetakse sageli kaalumata alternatiivid või võrreldakse alternatiive nii üldsõnaliselt, et otsustusprotsess on läbipaistmatu.80 Eriti torkab alternatiivide analüüsi puudulikkus silma nn kiireloomuliste eelnõude puhul. Seejuures on kiireloomulised eelnõud sageli väga olulise mõjuga eelnõud81, millele tuleks pigem eraldada rohkem analüüsiressurssi kui vähem. Kui alternatiive ei kaaluta, ei saa sel moel tehtud otsuseid pidada teaduspõhisteks, samuti jäävad otsustajad, huvirühmad ja mõjutatud isikud ilma infost, mis võiks viia valitud lahenduse muutmise või isegi regulatiivsest lahendusest loobumiseni. Praktikute sõnul on alternatiivide teaduspõhine analüüsimine kallis ja ajamahukas, mis on sageli põhjuseks, miks seaduslooja valib lihtsama tee ning tegutseb pigem sisetundest kui tõendusmaterjalist lähtudes. Samuti on probleemiks keeruline ligipääs andmebaasidele, kus säilitatakse riiklikult kogutud andmeid. Samuti on praktikute jaoks keeruline ja ajamahukas eri andmebaasides olevate andmete sidumine ja ristkasutamine. Probleem on põhjustatud andmekaitsega seotud kitsendustest ja pikkadest menetlusaegadest, mis muudavad praktikas andmed analüüsiprotsessis kättesaamatuks ja mille tõttu jäävad sageli olemasolevad andmed kasutamata ning ressurss kulub vajalike andmete kogumisele keerulisemaid meetodeid kasutades. Samuti on osutunud andmete kasutamisel takistuseks andmebaase valdavate asutuste ametnike 80 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 5, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 81 Mõned näited 2017. a kiireloomulistest eelnõudest: maksumuudatused, riigieelarve baasseaduse põhimõttelised muudatused, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muudatused seoses hariduslike erivajadustega lastega, mittetöötavate noorte tööhõive suurendamist ja tööturule kaasamist käsitlev eelnõu jne. 46 kimbatus uuringuteks või andmeanalüüsiks loa andmisel – puudub ühtne standard, kuidas ja kellele luba anda. Viimaste aastakümnete vältel on Eestis tehtud palju erineva põhjalikkusastmega uuringuid erinevates valdkondades. Võimalik, et paljudele mõjuanalüüsi käigus kerkivatele küsimustele on kunagi juba vastust otsitud ja ka leitud ning selline teave oleks uue analüüsi koostamisel suure väärtusega ja aitaks mõjuanalüüsi koostajal õppida varasemast kogemusest. Samas puudub ühtne ja terviklik ülevaade tehtud uuringutest, sellist uuringute andmebaasi ei ole loodud. Analüüside ja uuringute andmebaas oleks tulevaste mõjuanalüüside koostamisel väärtuslik abivahend. Ka ei ole terviklikku ülevaadet riigi peetavatest registritest ja hoitavatest andmekogudest ning andmetest, mis sinna on paigutatud. See tähendab, et iga analüüsiülesande puhul peab mõjuhinnangu koostaja alustama ajamahukat andmeotsingut, mis sageli jääb tulemusetuks tülika menetluse tõttu. Ka õigusaktidest tulenev halduskoormuse hindamine ei toimu süsteemselt. Kuigi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on välja töötanud halduskoormuse mõõtmise kalkulaatori82, ei ole see töövahend praktikas kasutusse võetud. Nii ongi halduskoormust puudutav teave väljatöötamiskavatsustes ja eelnõude seletuskirjades esitatud lähtuvalt sellest, mis igale õigusloojale jõukohane, mistõttu kokkuvõttes ei ole õigusloome halduskoormuse kohta kogutav teave võrreldav ega kvantitatiivne. Kuigi tuleb tõdeda, et ka saadav hinnanguline teave seadustest tuleneva halduskoormuse kohta on kõnekas. Nii võib öelda, et iga viies 2017. aastal menetletud seaduseelnõu suurendas enamal või vähemal määral ettevõtjate halduskoormust, samal ajal kui koormust vähendas üksnes iga seitsmes eelnõu. Tõsi, 2018. a ilmnes vastupidine suundumus, kus veidi alla kolmandiku eelnõude osas ettevõtjate halduskoormus hinnanguliselt vähenes ning ka nende eelnõude arv, millega koormus suurenes, langes veidi alla neljandiku kõigist eelnõudest. Selle kohta, kas tegemist on juhusliku muutuse või siiski püsiva trendiga, annavad aru järgnevad aastad. Inimestele lisatava halduskoormusega on seis parem: 2018. a vaid 5% uutest eelnõudest lisab kodanikele uusi kohustusi riigiga suhtlemisel, samal ajal kui 12% lihtsustab suhtlust. Enam-vähem sarnane oli olukord ka aasta varem. Statistikast ilmneb aga ka vähem käsitletud, kuid muret tekitav suundumus: kui 2017. a suurendas iga kolmas seaduseelnõu avaliku sektori töökoormust ning iga neljas eelnõu vähendas seda, siis 2018. a suurendas avaliku sektori koormust juba 40% vastu võetud eelnõudest. Tõsi, positiivse poole pealt kasvas ka nende eelnõude arv, millega avaliku sektori koormust vähendati (31%). Kuivõrd Eestis otsitakse pidevalt võimalusi avaliku sektori kulusid kokku hoida, peaks seadusloome avaliku sektori töökoormust või vähemalt administreerimist pigem vähendama. Muidu võib kergesti tekkida olukord, kus ametnikud ei tule töökohustustega toime ja avalik sektor ei suuda talle pandud ülesandeid füüsiliselt täita.83 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi juures tegutsev bürokraatia vähendamise ehk nn nullbürokraatia rakkerühm84 on võtnud eesmärgiks korrastada valitsuse tasandil 82 https://hkm.mkm.ee/ 83 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 5, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 84 https://www.mkm.ee/et/nullburokraatia 47 halduskoormuse mõõtmise süsteem, keskendudes aruandluskohustuste mõõtmisele standardkulumudeliga. Koostatud standardkulu mudeli kokkuvõttes rõhutatakse, et võttes arvesse nullbürokraatia projekti raames läbi viidud analüüsi85 ning mõjude hindamise metoodikas86 esitatut, on standardkulu mudelis kirjeldatud meetod halduskoormuse kulude arvestamiseks tehniliselt kergesti rakendatav ning annab seega õigete alusandmete kasutamise korral lihtsalt teostatava viisi halduskoormuse suuruse hindamiseks ja probleemide tuvastamiseks. Nullbürokraatia rakkerühm plaanib oma töö kestel korraldada nii, et iga ministeerium teeks projekti raames kogutud bürokraatiat vähendavate ettepanekute seast ühe ettepaneku halduskoormuse hindamise standardkulu mudelit kasutades. MÕJUANALÜÜS IT-LAHENDUSTE ABIL Eestis kui e-riigis ei ole veel õigusloomes kasutusel nüüdisaegseid IT-lahendusi, mis hõlbustaksid andmeanalüüsi, sh suurandmetega, võimaldaks tuvastada seoseid seal, kus inimene ei pruugi seda suuta, ja teha järeldusi kehtivate normide eesmärgipärasuse kohta. Meile teadaolevalt ei ole ka mujal maailmas veel välja arendatud spetsiaalselt õigusloome jaoks mõeldud tehisintellekti, mis võiks õigusloojaid õigusaktide mõjuanalüüsis aidata ja toetada. Samas õiguse valdkonnas laiemalt on tehisintellekt juba olemas ja mitmetes riikides kasutusel – robotkohtunikud USAs, robotjurist Juura Eestis, õigusauditite ja lepingute analüüsi töövahendid erasektoris jne. Viimaste vastu tunnevad aktiivset huvi juba ka Eesti advokaadibürood. Naaberriikidest on need aga juba kasutusel Soomes. Tehisintellekti kasutusvõimaluste üle Eesti õiguses arutleti ka käesoleva aasta õigusteadlaste päevadel, keskendudes samuti eeskätt erasektorile. Ideele õigusloome mõjude hindamiseks tehisintellekti arendada on rahastust taotlenud juba ka Tallinna Tehnikaülikooli teadurid. Paraku seni veel tulemusteta. MÕJUANALÜÜS UUENDUSLIKE MEETODITE ABIL Hea õigusloome peab toetama, mitte pidurdama ega takistama innovatsiooni, olema ka ise lihtne ja tõhus. Selleks kasutatakse paljudes arenenud riikides ja rahvusvahelistes institutsioonides lisaks traditsioonilistele vahenditele aina enam ka uusi, eksperimentaalseid vahendeid. Ka nii on võimalik vähendada õigusaktidest tulenevat koormust. Analoogsete vahendite – miks mitte Eesti jaoks spetsiaalselt disainituna – kasutamist võiks ka Eesti õigusloomes kaaluda. Eraldi võiks esile tuua „nügimise“ (ingl nudging), „regulatiivsed liivakastid“ (ingl regulatory sandboxes) ja sotsiaalsed katsetused. Loomulikult tuleb arvestada, et selliste vahendite kasutamine on üpris ressursimahukas (nii aja- kui rahalise kulu poolest), mistõttu saavad need olla üksnes täienduseks tavapärastele õiguslooja tööriistadele. Nügimise kontseptsioon ammutab inspiratsiooni käitumisteadustest ja toetub uurimustele, mis kinnitavad, et inimeste otsuseid on võimalik mõjutada valikute erineva esitamise kaudu87. 85 Halduskoormuse monitoorimise eelanalüüs. Lõpparuanne. AS PricewaterhouseCoopers Advisors (PwC),2012, lk 17 jj. 86 Mõjude hindamise metoodika. Justiitsministeerium ja Riigikantselei https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/mojude_hindamise_metoodika.pdf 87 http://www.economist.com/node/21551032 48 Mõningatel puhkudel võib nügimine mingi tulemuse saavutamiseks olla kordades efektiivsem lahendus kui konkreetsed käsud ja piirangud. Inimeste käitumise testimise ja jälgimise kaudu on leitud väga lihtsaid ja odavaid lahendusi suurte probleemide lahendamiseks – näiteks leiti Jaapanis, et vähendamaks inimeste rongi alla jäämist piisab sellest, et muuta raudteejaamade ootepinkide asetust 90 kraadi võrra88, taanlased on näidanud, et „õige“ suurusega tükkide lõikamine paneb inimesi tegema söögi suhtes märkimisväärselt tervislikumaid valikuid89 ja käte desoseadme õige asetus haiglas ja sobiv sõnum selle kõrval võib suurendada selle kasutajate arvu 3%-lt külastajatest 67%-ni külastajatest90 ning britid leidsid, et läbimõeldud sõnastus meeldetuletuskirjal suurendab automaksu õigeaegset tasumist poole võrra91. Nügimisega tegelevaid üksuseid on viimase kümne aasta jooksul üle maailma loodud nii riiklikul (USA, Ühendkuningriik, Austraalia, Kanada, Saksamaa, Holland, Jaapan, Indoneesia, Peruu, Singapur jne) kui ka rahvusvahelisel tasandil (OECD, Maailmapank, ÜRO, EL)92 ning kuigi oleks ennatlik uskuda, et nügimine võiks täielikult asendada traditsioonilised regulatsioonid, võime siiski eeldada, et selliste võtete kasutamine võib tulevikus muutuda valitsuste jaoks elementaarseks.93 Kuna ÕPPA 2030 suunab poliitikakujundajaid kasutama õiguslikku meedet alles viimases järjekorras, võiks tulevikus kasutada muu hulgas nügimist mitteregulatiivsete lahenduste väljatöötamisel. Regulatiivse liivakasti ideed tutvustas esmakordselt 2015. aastal Briti finantsinspektsioon FCA (Financial Conduct Authority) ning selle katsetamist alustati 2016. Liivakastid on loodud toetama uudseid lahendusi (peamiselt) finantstehnoloogia sektoris, luues innovatiivsete ideede testimiseks piiratud aja jooksul ning piiratud arvu kasutajate peal turvalise keskkonna ilma, et ettevõtja peaks kohe kinni pidama kõikidest regulatsioonidest. Liivakastide idee on levinud kiiresti ning sellega katsetavad üle maailma juba umbes kakskümmend riiki94, mille hulka kuuluvad näiteks USA, Kanada, Taani, Iirimaa, Holland, Šveits, Austraalia ning ka mitmed Aasia ja Lähis-Ida riigid, nagu näiteks Jaapan, India, Singapur, Araabia Ühendemiraadid. 2017. aastal, pärast aastast regulatiivsete liivakastide testimise projekti Ühendkuningriigis, millest võttis osa 41 ettevõtjat, avaldas FCA ka kokkuvõtte katsetuse tulemustest ning järeldas, et liivakastide kasutamine on tõepoolest vähendanud märkimisväärselt aega ja väljaminekuid, mis kuluvad innovatiivsete ideede turule toomiseks95. Mitmete teiste riikide kõrval panevad Soome ja Taani valitsused suurt rõhku katsetamisele uute, innovatiivsete ja tõhusate vahendite väljatöötamiseks, et ühiskond saaks jõuliselt edasi areneda. Mõlemas riigis on katsetamiseks asutatud ka eraldi internetiplatvormid – Soomes http://kokeilevasuomi.fi/en/frontpage, mille keskseteks teemadeks on ringmajandus, tehisintellekt ja tööhõive. Lehekülje vahendusel saab jälgida mitmete katsetuste käiku ja tulemusi – märgiliseks võib pidada näiteks käimasolevat kodanikupalga katsetust, mis on palju 88 http://inudgeyou.com/en/could-a-nudge-improve-safety-at-railway-platforms/ 89 http://inudgeyou.com/en/new-experiment-just-a-simple-trick-can-nudge-you-to-eat-healthier/ 90 http://inudgeyou.com/en/nudging-hospital-visitors-hand-hygiene-compliance/ 91 http://www.economist.com/node/21551032 92 http://blogs.worldbank.org/developmenttalk/nudge-units-where-they-came-and-what-they-can-do 93 https://themarketmogul.com/nudge-theory/ 94 http://industrysandbox.org/regulatory-sandboxes/ 95 https://www.fca.org.uk/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf 49 tähelepanu pälvinud nii rahvusvaheliselt kui ka Eesti meedias96. Taanlaste Mindlab testib samuti väikeste gruppide peal eri poliitikasuundade tulemuslikkust97. MÕJUANALÜÜSIÜKSUSED ÕPAS 2018 nägi ette, et Vabariigi Valitsuse sees peab olema üks õigusaktide ja õigusloomeprotsessi eest vastutav institutsioon, täpsustades, et seni on selleks olnud Justiitsministeerium. Nii on Eesti näite puhul õigusakti mõjuanalüüsi süsteemi koordineerimise ülesanne tuletatud õigusloome koordineerimise ülesandest ja sellega ühendatud. Õigusloome arendamine ning kvaliteedikontroll toimub riigiti väga erinevalt ning kohati on funktsioonid jaotatud mitme asutuse või üksuse vahel. Mitme riigi puhul on kasutusel mudel, kus valitsusesiseseid üksusi täiendavad valitsusvälised, suuremal või väiksemal määral sõltumatud üksused. Nende üksuste (õigusloome kvaliteedi järelevalve üksuste; ingl regulatory oversight body) struktuur, funktsioonid, institutsionaalne paigutus, mandaat, õigused ja juhtimine varieeruvad riigiti suures ulatuses. Enamasti peetakse selliste üksuste puhul silmas nn mõjuanalüüsiüksusi, millel kas on lisafunktsioone ja -ülesandeid või mitte. OECD on koostanud loetelu funktsioonidest ja ülesannetest, mida mõjuanalüüsiüksused eri riikides täidavad (tabel 6). Tabel 6. Õigusloome kvaliteedi järelevalve üksuste funktsioonide liigitus OECD liikmesriikide andmete põhjal Funktsioon Ülesanded  kontrollimine, et järgitud oleks korrektset õigusloomemenetlust; Kontrollimine  normitehniline kontroll;  mõjuanalüüside kvaliteedi hindamine;  kasutatud õigusloometööriistade asjakohasuse ja piisavuse hindamine  sisendi kogumine huvirühmadelt valdkondade kohta, kus ilmnevad Probleemsete valdkondade suured kulud seoses seadusest tulenevate nõuete täitmisega või kus tuvastamine, kus saaks olemasolevad normid ei täida eesmärki; regulatsioone muuta  õigusvaldkondade revisjonid; tõhusamaks  reformimist vajavate valdkondade propageerimine  ettepanekute tegemine parandamaks õigusloomemenetlust; Õiguspoliitika arendamine  rahvusvaheline õigusloomealane koostöö;  kontrollifunktsiooni koordineerimine erinevate asutuste/üksuste vahel;  õigusloome kvaliteedi seiramine ning raporteerimine parlamendile/valitsusele  ühtsete õigusloomealaste põhimõtete järgimise tagamine valitsuses; Valitsusesisene  õigusloometööriistade juurutamine valitsuses; koordineerimine  ministeeriumidevahelise õigusloomealase koostöö edendamine  juhendite koostamine; Tugi- ja nõustamisfunktsioon  abi osutamine ja koolituste läbiviimine õigusloome valdkonnas. Allikas: OECD 96 https://www.aripaev.ee/uudised/2018/01/01/kuidas-laheb-soome-kodanikupalga-eksperiment 97 http://mind-lab.dk/en 50 Allpool antakse võrdlev ülevaade mõjuanalüüsiüksustest mõnedes riikides: Eestis, Soomes, Saksamaal, Ameerika Ühendriikides, Suurbritannias, Taanis ja Hollandis98. Ülevaate eesmärk on näidete varal tuua esile võimalused, kuidas on eri viisidel võimalik mõjuanalüüsi süsteemi koordineerida. Sellised mõjuanalüüsiüksused annavad arvamuse õigusloomealgatuste kohta ajal, kui algatust menetletakse valitsuse tasandil. Parlamentide analüüsiüksusi OECD jaotuses kajastatud ei ole ja need tegelevad tavapäraselt eelnõude mõjuanalüüsidega etapis, kui eelnõu on jõudnud parlamenti arutamisele. EESTI Eesti kontekstis võib õigusloome kvaliteedi järelevalve üksuseks pidada Justiitsiministeeriumi struktuuri kuuluvat õigusloome korralduse talitust, kes teostab eelnõude juriidilist, normitehnilist, keelelist ja mõjude kontrolli. Üksuses on 7 juristi, 4 mõjuanalüütikut ja 2 keeletoimetajat. Üksuse peamine ülesanne on VTK-de ja seaduseelnõude kooskõlastamise koordineerimine Justiitsministeeriumis. Märkused eelnõude ja VTK-de kohta koondatakse Justiitsministeeriumi kooskõlastuskirja, mille allkirjastab minister. Kooskõlastuskirjad on avalikud ja veebis kättesaadavad. Lisaks kontrollile teevad üksuse mõjuanalüütikud mõjuanalüüse Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloomealgatuste jaoks ja keeletoimetajad toimetavad keeleliselt Justiitsministeeriumi kõikide õigustloovate aktide eelnõusid. Üksus tegeleb suuremal või vähemal määral kõikide tabelis 6 nimetatud funktsioonidega, mistõttu ressursid mõjuanalüüside süsteemi arendamiseks on üpris piiratud. Strateegiliste arengukavade ja EL õigusaktide mõjude hindamist koordineerib Eestis Riigikantselei. Konkreetsete valdkondlike mudelite ja meetodite kasutamise kontroll on valdkonna ministeeriumi ülesanne, nt halduskoormuse mõõtmise tervikliku süsteemi peaks tagama Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, sotsiaalsete mõjude analüüsi adekvaatsuse hindamine on Sotsiaalministeeriumi ülesanne jne. Riigikogu juurde on loodud Arenguseire Keskus99, mille peamine ülesanne on tulevikustsenaariumide analüüs. Sõltumatu mõjuanalüüsi üksusena võib Eesti kontekstis käsitada justiitsministri õigusloome nõukoda, millel on nõustamisfunktsioon, kuid mis erinevalt mitmete teiste riikide sõltumatutest üksustest ei nõusta valitsust tervikuna, vaid ainult justiitsministrit. SOOME Mõjuanalüüsi nõukogu – Finnish Council of Regulatory Impact Analysis Soome peaministri büroo juures tegutsev sõltumatu nõukogu analüüsib valitsuse seaduseelnõusid, sh hindab mõjuanalüüside kvaliteeti, ning kujundab ja avaldab seisukoha 98 Näited valiti selle põhjal, millised riigid on õiguslikult või kultuuriliselt Eestile sarnased ja/või mille mõjuanalüüsiüksused on oma tegevuse tõttu huvipakkuvad. Näidete valimisel kasutati OECD uuringu Regulatory Policy Outlook 2018 esialgseid tulemusi (uuring avaldatakse 2018. aasta esimeses pooles). 99 https://www.riigikogu.ee/arenguseire/ 51 valitsuse ettepanekute kohta. Nõukogu ise mõjuanalüüse ei koosta. Nõukogu eesmärgiks on parandada valitsuse seaduseelnõude kvaliteeti, seejuures eriti mõjuanalüüside kvaliteeti. Lisaks soovitakse kujundada ühtne, tervet valitsust hõlmav õigusloomemenetlus, mis sisaldaks ka õigusloomealgatuste senisest varasemat planeerimist. Kuigi nõukogu tegutseb valitsuse juures, on tegu sõltumatu üksusega, mis valib ise valitsuse algatused, mida analüüsida ja kontrollida. Nõukokku kuuluvad eesistuja ja kaheksa liiget, kelle valib valitsus lähtuvalt nende kompetentsist (näiteks akadeemikud, ettevõtjad, kolmanda sektori esindajad). Tegemist on suhteliselt noore üksusega, mis asutati 2015. aastal ning mille esimese koosseisu ametiaeg lõpeb 2019. aastal.100 SAKSAMAA Liiduvalitsuse juures tegutsev parema õigusloome üksus. Parema õigusloome üksus täidab föderaalsel tasandil mitmeid õigusloomefunktsioone: kvaliteedikontrolli- ja nõustamisfunktsioon, õigusloome arendamine ja valitsusesisene koordineerimine. Üksuse üheks peamiseks eesmärgiks on vähendada regulatsioonidest tulenevaid kulusid ettevõtjatele. Muu hulgas rakendatakse „Bürokraatia vähendamise ja parema õigusloome programmi“ ning toetatakse ministeeriume ja teisi asutusi bürokraatia vähendamisel. Nimetatud programmi tulemusel on ettevõtjate halduskoormus Saksamaal alates 2006. aastast vähenenud umbes 25%101. Nationaler Normenkontrollrat (NKR) NKR näol on tegemist föderaalsel tasandil tegutseva õigusloome nõukoguga, kuhu kuulub 10 liiget, keda abistab 15-liikmeline sekretariaat. Kuigi nõukogu liikmed nimetab ametisse Saksamaa president föderaalvalitsuse soovitusel, on NKR oma tegevuses sõltumatu, tegutsedes seadusest tuleneva mandaadi alusel102. NKR loodi 2006. aastal vahetult pärast „Bürokraatia vähendamise ja parema õigusloome programmi“ tutvustamist, mida on nüüdseks ellu viidud üle kümne aasta103. NKR-i ülesanded jagunevad neljaks: õigusakti ex-ante mõjude hindamise kontrollimine, bürokraatia vähendamine olemasolevate regulatsioonide lihtsustamise kaudu, halduskoormuse ja bürokraatia mõõtmise metoodikate arendamine ning rahvusvaheline koostöö eri institutsioonidega parema õigusloome saavutamiseks. Koostöös NKR-iga on Saksamaa valitsus rakendanud ja juurutanud selliseid parema õigusloome meetmeid nagu järelhindamine, halduskoormuse mõõtmine ja vähendamine (seejuures on halduskoormuse mõiste aastate 100 Finnish Council of Regulatory Impact Analysis: http://vnk.fi/en/council-of-regulatory-impact-analysis. 101 Federal Government’s programme for Bureaucracy Reduction and Better Regulation: https://www.bundesregierung.de/Content/EN/StatischeSeiten/Buerokratieabbau_en/2015-07-28-programme-in- brief.html;jsessionid=4C00FE4C3E6A06FA6FB7030A9DD6AB35.s7t1?nn=1404832. 102 Act on the Establishment of a National Regulatory Control Council: http://ec.europa.eu/smart- regulation/impact/best_practices_examples/docs/de/act_on_regulatory_conctrol_council.pdf 103 Programmi tulemuste ja meetmete kohta on võimalik lugeda föderaalvalitsuse iga-aastasest ülevaatest parlamendile: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/Buerokratieabbau/Anlagen/2017-11-06- jahresbericht-2016-englisch.pdf?__blob=publicationFile&v=4 52 jooksul muutunud laiemaks), „üks sisse, üks välja“ reegli kasutamine, Euroopa Liidu õigusest tuleneva halduskoormuse hindamine ning õigusaktist tulenevate tulude kvantifitseerimine (siiani on rõhk olnud eelkõige kuludel).104 NKR nõustab vajaduse korral ka mõlemat parlamendi koda mõjuanalüüsi küsimustes. AMEERIKA ÜHENDRIIGID Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) USA keskvalitsuse juures asuv OIRA vastutab valitsuse infotehnoloogia-, privaatsus- ja statistikapoliitika rakendamise eest, samuti analüüsib olemasolevaid ja kavandatavaid regulatsioone, jälgib valitsuse strateegiate elluviimist ning kontrollib seaduseelnõusid (sh mõjuanalüüse). Erinevalt näiteks Saksamaast või paljudest teistest riikidest ei ole õigusloomefunktsioonid USA-s väga killustunud ning vähemalt föderaalsel tasandil täidab kõiki funktsioone OIRA. Mõjuanalüüside kontrollimisel lähtutakse mõju olulisusest – OIRA otsustab regulatsiooni põhjaliku läbivaatamise ja hindamise sõltuvalt sellest, kas muudatus(t)ega kaasneb oluline majanduslik mõju105. OIRA loodi juba 1980. aastal seoses eesmärgiga vähendada valitsusasutuste paberitööd. Läbi aastate on ametit kritiseeritud nii ülemäärase sekkumise kui liigse passiivsuse tõttu106, praegusel ajal on viidatud asutuse liigsele politiseeritusele107. SUURBRITANNIA Õiguspoliitika komitee – Regulatory Policy Committee (RPC) RPC näol on tegemist kitsalt mõjuanalüüside kvaliteeti hindava üksusega. RPC kontrollib, kas valitsuse algatuse puhul on järgitud parema õigusloome põhimõtteid, kas mõjuanalüüsides kasutatud allikad ja tõendusmaterjalid on piisavad ja asjakohased ning kas kaasatud on kõik huvirühmad. Suuremat tähelepanu pööratakse ettevõtjatele kaasnevate kulude ja tulude hindamisele. RPC annab hinnangu, kas kavandatav meede on sobiv probleemi lahendamiseks (ingl fit for purpose), ning teeb ettepanekuid mõjuanalüüsi täiendamiseks. RPC arvamus meetme mittesobivuse kohta ei ole ministeeriumile küll õiguslikult siduv, st minister võib negatiivsest arvamusest hoolimata jätkata seaduseelnõu menetlemist, kuid praktikas esineb selliseid olukordi harva108. 104 Nationaler Normenkontrollrat: https://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/EN/About_Us/Overall_Concept/_node.html 105 Copeland, C. W., Federal Rulemaking: The Role of the Office of Information and Regulatory Affairs https://fas.org/sgp/crs/misc/RL32397.pdf. 106 Copeland, C. W., Federal Rulemaking: The Role of the Office of Information and Regulatory Affairs https://fas.org/sgp/crs/misc/RL32397.pdf. 107 The Washington Post https://www.washingtonpost.com/news/made-by-history/wp/2017/09/28/the-federal- agency-that-few-americans-have-heard-of-and-which-we-all-need-to-know/?utm_term=.e09d14f25ce7. 108 Allikana on kasutatud OECD ülevaadet Case Studies of RegWatchEurope regulatory oversight bodies and of the European Union Regulatory Scrutiny Board, 2017, 95:75 53 RPC on sõltumatu ja nõuandev valitsusväline komitee, kuhu kuulub kaheksa sõltumatut eksperti eri valdkondadest (lisaks 15 töötajast koosnev sekretariaat). Komitee on ka n-ö vahekohtunikuks ettevõtjate ja valitsuse vahel, kui tekkinud on lahkarvamused plaanitava regulatsiooniga kaasnevate kulude küsimuses. TAANI Taani ettevõtlusameti juures asuv parema õigusloome töörühm – Team Effective Regulation at the Danish Business Authority Taani ettevõtlusameti juures asuv parema õigusloome töörühm nõustab riigiasutusi mõjuanalüüside teostamisel, hindab ja mõõdab ettevõtjate halduskoormust ning koostöös ettevõtjatega otsib võimalusi, kuidas muuta seadusest tulenevate nõuete järgimine vähem koormavaks (ingl simplification). Lisaks riigisisesele tasandile teeb asutus koostööd ka Euroopa Komisjoni, EL-i liikmesriikide, Euroopa Parlamendi ja väliste sidusrühmadega, eesmärgiga lihtsustada regulatsioone ning muuta EL-i regulatiivne raamistik paindlikumaks ning ettevõtjate igapäevast töökorraldust rohkem arvestavaks. EL-i õigusest tuleneva halduskoormuse vähendamiseks koondab töörühm teavet ettevõtjatelt ning koostab arvutusi ja ettepanekuid, mida riigiasutused saavad seejärel kasutada läbirääkimistel EL-i institutsioonidega.109 Tegemist on mõjuanalüüsiüksusega, mis on keskendunud ettevõtjate halduskoormuse vähendamisele. Kokku on Taani teatanud seitsmest üksusest, mis täidavad riigis mõnda õigusloomefunktsiooni. Seaduseelnõude normitehnilise kontrolli ja valitsusesisese õigusloomealase koordineerimisega tegeleb sealgi sarnaselt Eestiga Justiitsministeeriumi juures asuv õigusloome kvaliteedi osakond.110 HOLLAND Hollandi õigusloomereform, millega alustati aastal 1994, on rahvusvaheliselt tuntud kui kõige tulemuslikum ja innovaatilisem bürokraatia vähendamise programm. Maailmapank on analüüsinud Hollandi edu ning toonud välja neli peamist edu põhjust111. - Seati konkreetne eesmärk – halduskoormuse 25-protsendiline vähendamine. Tänu sellele tõmbas reform tähelepanu ning lihtsustus reformi kommunikeerimine. - Reformi koordineeris Rahandusministeerium, mis tagas ministri pühendumise eesmärkidele ja mõju valitsuses. Ministeeriumidel on kohustus igal aastal raporteerida Rahandusministeeriumile halduskoormuse vähendamisest oma haldusalas ja seatud eesmärkide saavutamisest. Ministeeriumide tulemuslikkus selles vallas mängib rolli eelarveläbirääkimistel. 109 Taani ettevõtlusameti koduleht: https://danishbusinessauthority.dk/preventing-burdens. 110 Andmed põhinevad OECD 2018 Regulatory Policy Outlook esialgsetel tulemustel (avaldamata). 111 Review of the Dutch Administrative Burden Reduction Programme, Maailmapank, 2007 http://www.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Special-Reports/DB-Dutch- Admin.pdf. 54  - Loodi iseseisev mõjuanalüüsiüksus – halduskoormuse nõukogu (the Dutch Advisory Board on Regulatory Burden), mis on oma hinnangutes ministeeriumidest sõltumatu. - Kõik poliitilised parteid toetavad seaduse järgimisega ettevõtjatele kaasnevate kulude vähendamist. Selle saavutamiseks teeb halduskoormuse nõukogu koostööd parlamendiga, suheldes parlamendiliikmetega ning esitades aruandeid ja raporteid. Hollandi halduskoormuse nõukogu – the Dutch Advisory Board on Regulatory Burden Nõukogu on sõltumatu, valitsusväline kogu, mis annab nõu valitsusele ja parlamendile eesmärgiga vähendada ettevõtjate ja kodanike halduskoormust. Ministeeriumid konsulteerivad nõukoguga õigusloomeprotsessi varases etapis, kuid lisaks võib asutus kontrollida seaduseelnõusid ka valitsuse õigusloomeprotsessi viimastes etappides. Samuti võib nõukogu avaldada arvamust olemasolevate seaduste ja regulatsioonide kohta. Nõukogusse kuuluvad esimees ja kaks liiget ning nõukogu tegevust toetavad 10 ametnikku.112 Arengusuunad ÕPPA 2030 eesmärk on saavutada olukord, kus probleemipõhine lähenemine koos tõsiseltvõetavate alternatiivide võrdlemisega on õigusloomemenetluse lahutamatu, läbipaistev ja valitsusväliseid huvirühmi kaasav osa. Ühtlustamaks mõjuanalüüside taset, on hindajatele tarvis jätkuvaid selgitusi ning näiteid praktikast. Põhjendatud on jätkata ÕPAS 2018 lähenemisega, mille kohaselt olulise mõjuga muudatuste analüüsiks planeeritakse enam ressurssi. See on tunnustatud lähenemine nii OECD113 kui EL114 mõjuanalüüside põhimõtetes. Ka on oluline tagada, et mõjude olulisuse filtersüsteem toimiks kõigile mõistetavalt. Praeguse aluste järgi, kus olulisus määratletakse sihtrühma suuruse, mõju ulatuse, sageduse ja ebasoovitavate riskide esinemise põhjal, kuulu mitmed suuremaid muudatusi toovad eelnõud justkui olulise mõjuga eelnõude hulka. Kas seda tuleb järgmise perioodi jooksul analüüsida, millised on konkreetselt need erisused ja tegevused, mida olulise mõjuga õigusloomeliste algatuse puhul tuleb teha ja millest vähemoluliste puhul võib ressursi säästmise nimel loobuda. Igal juhul on eesmärk, et kord oluliseks tunnistatud mõjud saaksid igakülgselt hinnatud – levimas on trend, et oluliseks tunnistatud mõjudega eelnõud tunnistatakse valitsuse otsusega kiireloomuliseks ning menetletakse eranditena, kaldudes kõrvale kehtestatud mõjuanalüüsi korrast. Selline olukord on taunimisväärne ning sellist menetlusreeglite väänamist tuleks vältida. Üheks võimaluseks mõjuhinnangu olulisust rõhutada on koguda ja levitada edulugude kõrval ka näiteid suurtest äpardustest, mis õnnestunuks mõjuanalüüsi abil ära hoida. Tugevnema peab Riigikogu roll mõjuanalüüside kontrollijana Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatavate seaduseelnõude puhul ja koostajana Riigikogu menetluses tehtavate olulise mõjuga muudatuste puhul. Siin saab 112 The Dutch Advisory Board on Regulatory Burden https://www.atr-regeldruk.nl/english/about-atr/. 113 Soovitus 4, selgituspunkt 4.1: Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD, 2012: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf 114 Komisjoni teatis „Parem õigusloome: paremad tulemused – tugevam liit“, Brüssel,14.9.2016, COM(2016) 615 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0615&from=ET 55 Riigikogule olla teabe kogumisel abiks ka valdkonna ministeerium. Samas Riigikogu peab tagama, et sellisel juhul jääks mõjude hindamiseks menetluse käigus piisav aeg. Euroopa Liidu ja rahvusvahelises õigusloomes osalemisel peab mõju hindamine algama juba Eesti seisukohtade kujundamise ajal otsustusprotsessis. Kui mõju hindamisega alustatakse alles riigisisese rakendusakti menetlemise käigus, on jäädud lootusetult hiljaks, sest nii võib selguda, et EL õigusakti rakendamisel puudub Eestil selge ettekujutus, millist mõju rakendatav õigusakt Eestile kaasa toob, kuigi Eesti on liikmesriigina õigusakti poolt olnud. Oluline on ka see, et kohe EL õigusakti väljatöötamise käigus analüüsitaks, kuidas sobituks nimetatud õigusakt Eesti õigusesse ja milliseid võimalikke kitsaskohti või täiendava analüüsi vajadust selle hilisem rakendamine kaasa võiks tuua. Seejuures on oluline, et valdkonna eksperdid teeksid koostööd õigusloomejuristidega ja kui vaja, siis arutataks probleeme laiemalt juristkonnas. Paika tuleb panna kord, kuidas ja kellega keerulisemates küsimustes konsulteerida. Mõjuanalüüs – ka kvantitatiivne ja üksikasjalik – üksi ei anna teadmistepõhist õigusloomet, kui loobutakse alternatiivide võrdlemisest. Poliitikakujundamises tehakse valikuid kogu aeg – alates strateegilisest poliitikakujundamisest kuni akti praktilise jõustamiseni. Saavutamaks teadmistepõhist otsustusprotsessi, tuleb kõigis etappides võrrelda võimalikke alternatiive, kasutades selleks võimalikult suurel määral üheselt arusaadavat ja võrreldavat kvantitatiivset analüüsi. Ka kvalitatiivsete meetodite kasutamine on oluline ja peab jätkuma, kuid puudused kvantitatiivse info esitamisel torkavad enim silma. Oluline on rõhutada ka seda, et kvantitatiivsete andmete olulisus ei tähenda seda, nagu tuleks nende puudumisel hakata neid kunstlikult tekitama. Mõeldud on siiski olukordi, kus andmed on olemas, kuid neid sageli aja või oskuste puudumise tõttu ei esitata. Õigusloomes tuleb jõuda olukorda, kus õigusaktide koostamise lõppjärgus suudetakse tehtud praktilisi valikuid arvuliselt põhjendada ja alternatiive omavahel võrrelda. Samas on strateegilisel, poliitikakujundamise tasandil alternatiive harva võrreldud ning koostatud mõjuanalüüsid täidavad pigem õigustuse rolli kui annavad otsustajale teavet valikutega kaasnevate tagajärgede kohta. Eesmärgiks peaks olema juurutada alternatiivide võrdlemine kõigil tasanditel. Alternatiivide võrdlemine ja mõjuanalüüs ei asenda seejuures poliitilist otsustust, pigem loob see selguse valikutega kaasnevate tegelike tagajärgede suhtes ja muudab õigusloome läbipaistvaks. Üheks alternatiivide võrdlemise võimaluseks empiiriliste analüüside kõrval on katsetamine, samuti saab rakendada praktikat, kus seaduseelnõu kutsutakse ajutiselt ellu piiratud ulatuses115. Lahenduste katsetamine saab toimuda põhiseaduslikes piirides ja juhul kui see puudutaks võrdlusgruppi kuuluvate isikute õigusi ja kohustusi, vajaks see eraldi seadusega reguleerimist. Samuti on väga oluline kaaluda, kas ja mis ulatuses on piiratud perioodiks lubatav isikuid mõjude väljaselgitamiseks erinevalt kohelda. Nimetatud meetodi puhul oleks tegu siiski ühe võimalusega, mida tuleks kasutada üksnes põhjendatud juhtudel. Tõenäoliselt oleks meetodi kasutamine pigem harv kui sage. 115 Vt eespool käsitletud uuenduslikke meetmeid 56 Õigusaktide mõjuanalüüsi jaoks on keeruline kehtestada ühte analüüsimetoodikat, mis hõlmaks nii andmete korjet kui ka töötlemist. Iga mõjuanalüüs vajab erinevaid sisendandmeid ja statistilist analüüsi. Erinevalt õigusloome ja mõjuanalüüsi protseduurilisest juhendist ei saa detailselt fikseerida analüüsi metoodilist poolt. Metoodilised juhendmaterjalid saavad seega pakkuda pigem ideelist tuge ja inspireerida, aga ei vii lõpliku tõe avamiseni ega analüüsitehnikate selgeksõpetamiseni. Seega on kasulikum õigusloome kvaliteedi parandamiseks jagada parimaid kogemusi, hõlbustamaks järgmiste mõjuhinnangute teostamist. Toimivaid ja bürokraatiat vähendavaid lahendusi tuleks otsida andmete ristkasutusest. Tuleb ühtlustada menetlused, mis on vajalikud andmete statistiliseks kasutamiseks andmiseks. Kehtestada tuleks ühtne juhend ametnikele, kuidas käituda, kui on esitatud taotlus saada ligipääs andmebaasidele, millistel tingimustel nõustuda või keelduda. Ligipääs olemasolevatele andmetele hõlbustab praktikute tööd hea mõjuanalüüsi koostamisel märkimisväärselt. Statistikaameti arengukava aastateks 2018–2022 eesmärgiks on kujundada Statistikaamet uuel strateegiaperioodil riiklikuks andmeagentuuriks – ametiks, kes pakub tarbijatele nii andmeid eri allikatest, tuge andmete kasutamisel kui ka klassikalist riiklikku statistikat116. Traditsiooniliste andmekogumise võtete kõrval tuleb otsida võimalusi (tõenäoliselt koostöös teadusasutustega) arendada õigusloome jaoks mõeldud tehisintellekti. Eriti oluline on IT- lahenduste tugi suurandmete puhul. Õigusloomemenetlust silmas pidades saab nimetada vähemalt neli etappi, kus tehisintellekti saaks tõhusalt kasutada: 1) õigusakti muutmise vajaduse väljaselgitamiseks või tuvastamiseks; 2) VTK etapis esmases andmekogumises; 3) eelnõu koostamise ja menetluse etapis andmeanalüüsis; 4) järelhindamisel eelnõuga püstitatud eesmärgi saavutamise kontrollis eelnõu koostamisel valitud kriteeriumide alusel. Tehisintellekt võimaldaks tuvastada valdkondade vahelisi seoseid ja leida andmeid, mida inimene üksi kas ei suuda leida või see oleks ebamõistlikult ajamahukas. Tehisintellekti kasutamise eeldus on kehtiva õiguse masinloetavus, millega on samuti vaja tegeleda. Täiustamist vajab mõjuanalüüsi tööriistakast. Eeskuju ja inspiratsiooni saab ammutada teistes riikides kasutusel olevatest analüüsimeetoditest ja -tehnikatest. Kuigi mujal kasutusel olevate tehnikate automaatne ülevõtmine ei pruugi olla põhjendatud, saab teiste kogemustest siiski õppida, kuidas analüüsimeetodeid parandada. Olgu märgitud kas või Suurbritannia avatud poliitikakujundamise tööriistakast117, kust leiab laia valiku töövahendeid alates põhjalikku analüüsi nõudvatest probleemi defineerimist toetavatest tehnikatest kuni juhisteni, mida teha olukorras, kus lahenduste väljatöötamiseks on aega ainult 24 tundi. 2017. aastal valmisid Euroopa Komisjoni parema õigusloome suunised118 ja sellega seonduvalt parema õigusloome vahendid (ingl toolbox)119. Näiteks sisaldub selles töövahend, mis on suunatud väikestele ja keskmistele ettevõtjatele (edaspidi VKE) tekkiva mõju hindamiseks. Nn VKE test koosneb neljast sammust/etapist:1) mõjutatud ettevõtjate tuvastamine; 2) VKE 116 http://www.stat.ee/pressiteade-2018-036 117 https://www.gov.uk/guidance/open-policy-making-toolkit 118 https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_et 119 https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_et 57 sidusrühmadega konsulteerimine; 3) VKE-dele avalduva mõju mõõtmine; 4) võimalike alternatiivsete mehhanismide ja leevendavate meetmete hindamine. Näiteks taanlased on otsinud võimalusi, kuidas standardkulumudeli kasutamisest saadavat teavet täiustada kvalitatiivse infoga. Selleks on loodud nn koormusepüüdjate projekt, mis on oluline osa Taani parema õigusloome tegevusest. See täiendab olemasolevaid bürokraatia vähendamise pingutusi ning keskendub ettevõtja tajutavale koormusele ja sellele, mida lisaks ajakulule tajutakse regulatsioonide täitmise juures koormavana.120 Koormusepüüdjad keskenduvad kvalitatiivsetele meetoditele121 ja eesmärk on vahetult kaasata ettevõtjad arukasse õigusloomesse (ingl smart regulation). Koormusepüüdjate tehnika122 võimaldab tuvastada bürokraatlikud kohustused, mida ettevõtjad tajuvad kõige koormavamatena, ja keskenduda nendele. Seda kasutajakeskset innovatsiooniprotsessi saab kasutada uurivates projektides, mis aitavad tuvastada koormust mingis valdkonnas või kindlast seadusest tulenevat koormust. See aitab teada saada, mis on ettevõtjate tegelikud probleemid. Täpsemalt sihitud projektid pakuvad lahendusi konkreetsetele probleemidele, näiteks annavad sisendit töökorraldust puudutavateks otsusteks, sisendit digitaalsete lahenduste loomiseks või ümberkujundamiseks. Halduskoormuse mõõtmine tuleb muuta Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi juures toimiva nullbürokraatia rakkerühma töö lõppemise järel süsteemseks ja keskselt koordineerituks. Vastasel juhul ei ole võimalik selgelt vastata küsimusele, kas õigusloome tõstab või vähendab õiguse adressaatide halduskoormust, rääkimata sellest, et töötada selle nimel, et põhjendamatut halduskoormust üldse ei tekiks. Nullbürokraatia rakkerühma töö koos praktiliste näidetega halduskoormuse mõõtmisest ühtse standardkulumudeli alusel saab olla heaks sisendiks edasisele, ent projektipõhiselt lähenemiselt tuleb edasi liikuda kõikehõlmavale halduskoormuse seiramisele õigusloomes. Arvestades, et ka Statistikaameti uus arengukava sisaldab eesmärki tagada väike halduskoormus, tuleb erinevate asutuste vahel leida sobiv koostöömudel halduskoormuse mõõtmise ja seiramise korraldamiseks. Seaduseelnõude mõjuanalüüsi süsteemi koordineerib Eestis jätkuvalt Justiitsministeerium. Riigikogu tasandil tuleks töökorralduslikult tagada, et ka Riigikogu menetluses olevate seaduseelnõude muudatusettepanekute mõjusid hinnataks. JÄRELHINDAMINE Hetkeolukord ÕPAS 2018 rakendamiseks kehtestas Vabariigi Valitsus HÕNTE-s järelhindamise instituudi. HÕNTE § 1 lg 6 kohaselt: olukorras, kus seaduseelnõus on § 46 lõike 2 punkti 7 kohaselt ette 120 OECD Regulatory Policy Outlook 2015 lk 84 http://www.oecd.org/publications/oecd-regulatory-policy- outlook-2015-9789264238770-en.htm 121 Näiteks vaatlus, tegevusprotsesside kaardistamine, eksperdiintervjuud, fookusgrupid, koosloome, nügimine (ingl nudging), teenusdisain ja kasutajakeskne innovatsioon. 122 Vt lähemalt: The Burden-Hunter technique https://opi-lab.regionsyddanmark.dk/dwn246869 58 nähtud seaduse mõjude järelhindamise aruande esitamine, juhindutakse selle koostamisel järelhindamise tegevuskavast, kuid alati esitatakse: 1) seaduse eesmärk ja selle saavutamise hindamise kriteeriumid; 2) mõjuanalüüs ja hinnang eesmärkide saavutamisele; 3) huvirühma tagasiside; 4) edasine tegevuskava. Sama paragrahvi lõige 7 sätestab, et pärast lõikes 6 nimetatud mõjude järelhindamise aruande koostamist esitatakse see Vabariigi Valitsusele ja reglemendi § 21 lõikes 1 sätestatud korras Riigikogule. Aruande koostanud ministeerium saadab nimetatud aruande ka puudutatud huvirühma esindajale ja Justiitsministeeriumile. Kuigi HÕNTE näeb ette õigusakti ex-post hindamise regulatsiooni, tuleb praktikat silmas pidades nentida, et järelhindamist võib pidada Eesti mõjude hindamise süsteemi toimimise ja arengu nõrgimaks kohaks – ühtsete reeglite järgi planeeritud järelhindamisi siiani veel tehtud ei ole, nii metoodika kui ka järelevalve on nõrgad ja vajavad süsteemset arendamist. Ebaselge on poliitilise tasandi huvi järelanalüüside tegemise vastu, isegi kui seadusega selline kohustus on pandud. Küll aga on praeguseks nii õigusloojad kui ka huvirühmad märksa teadlikumad ex- post hindamise rollist õigusloomeprotsessis ning seaduste rakendussätetes on hakatud tulevikku määrama aina enam järelhindamisi123. Õigusakti mõjude järelhindamist võib pidada õigusloometsükli viimaseks etapiks. Samas võib see ka olla uue tsükli alguseks – tuvastatud on konkreetse õigusakti puudused ja tugevused ning kasutades seda tagasisidet, saab regulatsiooni parandada ning tulevikus luua paremaid regulatsioone. Mõjususe ja tõhususe kontrollimise kõrval aitab süstemaatiline järelhindamine ära hoida olukorda, kus kodanike ja ettevõtjate halduskoormus uute õigusaktide tulemusel aina kasvab. Kui õigusakti ex-ante mõjude hindamine keskendub konkreetse õigusakti potentsiaalsetele mõjudele, siis hea järelhindamine katab üldjuhul ka natuke laiemat probleemistikku – meetodite asjakohasus, tõhusus, ebasoovitavad mõjud ning mida saadud kogemusest õppida. Järelhindamise vajalikkusele tuleb hakata mõtlema juba eelnõu ette valmistades ning varakult peab planeerima ka seda, milline peaks olema seaduse edukat toimimist kontrolliv uuring. Selleks tuleb eelnõu koostades võimalikult täpselt paika panna, mis on muudatuste eesmärgid ja kuidas nende täitumist hinnata. Praegu on eelnõu eesmärgid seletuskirjades sõnastatud väga erinevalt – on eesmärke, mis on pandud paika täpselt, kindlate ühikute ja ajaraamiga, ent leidub ka väga üldsõnalisi eesmärke, mille täitumist tulevikus kontrollida ei ole võimalik. Justiitsministeeriumi õigusloome korralduse talituse kogutud andmete alusel on praeguse seisuga tulevikku määratud mitmeid järelhindamiskohustusi124. Praktika on erinev – järelhindamise kohustus on kirjutatud kas eelnõu rakendussätetesse või vaid eelnõu seletuskirja. 123 Näiteks, investeerimisfondide seaduse § 527 kohaselt analüüsib Rahandusministeerium 2020. aasta 1. oktoobriks seaduse §-des 121–133 sätestatud pensionifondide vara investeerimise ja riskide hajutamise nõuete rakendamise otstarbekust ja eesmärgipärasust ning vajaduse korral esitab ettepanekud õigusaktide muutmiseks. 124 Mõned on planeeritud seaduste rakendussätetes, mõned kohustused on võetud seletuskirja kaudu. Näiteks, pakendiseaduse § 393 kohaselt analüüsib Keskkonnaministeerium 2018. aasta 31. märtsiks seaduse § 5 lõikes 2 sätestatud meetmete tõhusust ja eesmärgipärasust arvestades, et õhukese plastkandekoti tarbimine peab jääma 2019. aasta 31. detsembriks alla 90 õhukese plastkandekoti inimese kohta aastas ja 2025. aasta 31. detsembriks alla 40 õhukese plastkandekoti inimese kohta aastas, ning vajaduse korral esitab ettepanekud õigusakti muutmiseks. 59 Kuna järelhindamine võib toimuda eelnõu vastuvõtmisest aastaid hiljem, on seletuskirjas sätestamise puhul oht, et võetud kohustus ununeb ja planeeritud järelhindamist määratud ajal ei toimu. Seega on tähtis, et järelhindamise kohustuse määramine toimuks selge süsteemi alusel. Kuna muudatused on eriilmelised, ei ole mõttekas luua ühtset järelhindamise metoodikat, ent vaja on süsteemset teadmist, milliseid muudatusi millal hinnatakse ja kes seda tegema hakkab. Kindla ülevaate saamiseks oleks aga vajalik ühtne seire, et järge saaks pidada kõigi kehtivas õiguses sisalduvate järelhindamiskohustuste täitmise üle. Head õigusloomet pärssivaks probleemiks võib pidada ka seda, et on palju eelnõusid, millel on olulised mõjud, aga mis menetletakse kiireloomuliselt ilma neile VTK-d koostamata ning nende mõjusid korralikult hindamata. Enamasti läbivad kiireloomuliselt menetluse just sellised eelnõud, millega kaasneb eeldatavasti ka oluline mõju. 2017. aasta esimesel poolel […] loobuti kiireloomulisuse tõttu just mitme olulist mõju ja ulatuslikke muutusi kaasa toova eelnõu VTK- st125. Järelhindamist peab prioriteetseks ka Euroopa Komisjon, kes rõhutab seda õigusloome mahu vähendamise eesmärgi kõrval ühe olulise tegevussuunana. Nimelt on Junckeri juhitav Euroopa Komisjon ametiaja algusest alates toonitanud, et olemasoleva õiguse toimimise hindamine on vähemalt sama oluline (kui mitte olulisem) kui uue õiguse loomine. Sellest tulenevalt lubas komisjon panna õigusaktide järelhindamisele sama palju rõhku kui uutele algatustele126. Komisjoni tööplaanis ongi uute algatustega võrdsel arvul kehtiva õiguse järelhindamise ülesandeid. Arengusuunad Põhiline eesmärk seoses järelhindamisega on asjatundliku ja proportsionaalse õigusaktide järelanalüüsi põhistamine ja muutmine õigusloomeprotsessi lahutamatuks osaks. Selle eesmärgi saavutamiseks saab ÕPPA 2030 nimetada mitmeid arengukohti järelhindamise kavandamisel. Järelhindamise kavandamine peab muutuma senisest läbimõeldumaks. Õigusakti oodatavad mõjud ja eesmärgid peavad eelnõu esmase mõju hindamise käigus olema sõnastatud konkreetselt ja mõõdetavalt ning ajaliselt määratletult. Järelhindamise kohustus peab olema määratud eelnõu rakendussätetes ning vormistatud eelnõude lõikes sarnase sõnastuse ning täpsusega. Seejuures võib mõningatel juhtudel olla keeruline määrata järelhindamiskohustusele konkreetset tähtaega. Seda eriti juhtudel, kui tegu on väga mahukate uuringutega, mille hankeprotsessis võib tulla ette viivitusi. Juhtudel, kui ka aasta täpsusega võib tähtaja määramine olla keeruline, tuleks tähtajaga seonduvat käsitleda eelnõu seletuskirjas, st näha tähtaeg ette seal ja lisada selgitused, miks konkreetsel juhul ei ole põhjendatud sätestada see seaduses ja millised asjaolud võivad mõjutada järelhindamise valmimist. Samas tuleb rõhutada, et reeglina tuleks tähtaeg sätestada ikka seaduse tasandil ja seletuskirjas sätestamine olgu erandlik. 125 Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018: ettekanne elluviimise kohta 2017. aastal, lk 3, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 126 Komisjoni teatis „Parem õigusloome: paremad tulemused – tugevam liit“, Brüssel,14.9.2016, COM(2016) 615 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0615&from=ET 60 Oluline on märkida ka seda, et järelhindamine nõuab märkimisväärset ressurssi. Sestap tuleb sedalaadi kohustuste sätestamist hoolega planeerida ja mõistlik on neid proportsionaalsuse tagamiseks võtta ikkagi olulise mõjuga muudatuste eesmärkide täitmise kontrollimiseks. Lisaks sellele näeb ÕPPA 2030 eelnõu ette, et kõikidele sellistele eelnõudele, millele on erandlikult jäetud koostamata väljatöötamiskavatsus ja millega kaasnevad olulised mõjud, tuleb alati planeerida järelhindamiskohustus. Selline täiendus järelhindamissüsteemi on vajalik, sest paraku on praktika näidanud, et nn kiireloomulised eelnõud on kõige puudulikumalt ette valmistatud. Mainimata ei saa jätta ka sellise täienduse pedagoogilist aspekti – kiirustades ettevalmistatud muudatustega seatud eesmärkide saavutamata jäämine ja selle analüüs võiks osutuda kasulikuks õppetunniks, et edaspidi põhjendamatut kiirustamist vältida. Järelhindamisega lisanduvat tööajakulu saaks vähendada, kui sellesse protsessi tulevikus kaasata tehisintellekt127. Kiireloomuliste eelnõude järelhindamise kohustust on piiratud olulise mõjuga eelnõudega aga seetõttu, et välistada järelhindamiskohustuse alt sellised eelnõud, mis tuleb kiirelt menetleda näiteks tekkinud vigade parandamise eesmärgil, mis aga ise enam täiendavaid olulisi mõjusid kaasa ei too. Poliitika kujundajate informeerimise kõrval on järelhindamise puhul oluline ka avalikkuse kontroll. Selleks peab ÕPPA 2030 kohaselt teave planeeritud järelhindamiste kohta olema kompaktne ning kodanikule ja huvirühmadele lihtsasti leitav. Mõistagi peab seda infot valdama õiguslooja. Sisse on võimalik seada järelhindamist puudutav töökorraldus ja infovahetus eri üksuste vahel, kes oma töös puutuvad kokku seaduseelnõuga selle eri menetlusetappides. Seiret on kavas korraldada koostöös Riigi Teatajaga, selekteerides kehtivatest õigusaktidest võetavad järelhindamise kohustused ja jälgides nende täitmist. Teistele riigiasutustele see täiendavat koormust kaasa ei too. Järelhindamise puhul on oluline tagada analüüsitulemuste avalikustamine ja sellele järgnev arutelu. Vastasel juhul puudub seadusandjal võimalus teha järeldusi seaduses sätestatud regulatsiooni adekvaatsuse kohta. Samuti on huvirühmadel õigustatud huvi tutvuda järelhinnangute tulemustega. Järelhindamiskohustusest kinnipidamist saab omal moel kontrollida ka Riigikontroll, näiteks saab ta regulaarselt oma töös olevates auditites kontrollida, kas seaduses ettenähtud järelhindamiskohustus on tähtaegselt valitsusele ja valitsusel omakorda Riigikogule esitatud. Samuti ei saa välistada, et Riigikontroll sõltumatult ja omal algatusel oma tööplaaniliste auditite käigus muu hulgas hindab mõjude avaldumist mõnes valdkonnas, mida ka valdkonna ministeerium peab seadusest tulenevalt järelhindama. Sellises olukorras oleks positiivne saada Riigikontolli auditil põhinev sõltumatu hinnang järelhinnatavale küsimusele ja ministeeriumi koostatud järelhindamisaruannet oleks lõppastmes võimalik Riigikontrolli audititulemustega kõrvutada ning järelduste üle Riigikogus debateerida. 127 Vt selle kohta lk 53 61 ÕIGUSKEEL Hetkeolukord Valitsuse ja Riigikogu normitehnika reeglid on õiguskeele kvaliteedile esitatavate nõuete poolest identsed. Seaduseelnõu keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile ning olema seejuures selge, ühetähenduslik ja täpne. Eelnõu seletuskirja sissejuhatavas osas peab olema märgitud eelnõu keeletoimetaja. Praegu on keeletoimetajad ametis 11-st ministeeriumist 7-s. Keeletoimetajat ei ole Kaitseministeeriumis, Kultuuriministeeriumis, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis ning Haridus- ja Teadusministeeriumis. Keeletoimetajate omavaheliseks suhtluseks ja kogemuste vahetamiseks on loodud eelnõude keeletoimetajate list, mis paraku aktiivses kasutuses ei ole olnud. Regulaarselt kohtuvad eelnõude keeletoimetajad (valitsuse, Riigikogu ja teiste põhiseaduslike institutsioonide keeletoimetajad) kord aastas Justiitsministeeriumi korraldataval õiguskeelepäeval. Nagu mitmed varasemad keskendus 2018. aasta mais toimunud õiguskeelepäev õiguskeele selgusele ja arusaadavusele kui aktuaalsele teemale kogu maailmas. Traditsiooniliselt on õiguskeelepäev kohaks, kus osalevad ja kohtuvad omavahel keeleinimesed ja õigusloomejuristid. Viimasel korral olid osalejateks muu hulgas kolleegid Põhja- ja Baltimaadest. Probleemid õiguskeele selgusega on mujal riikides samad. Keeleteemade fookuses hoidmiseks annab Justiitsministeerium välja ajakirja Õiguskeel 128, millel sel kevadel ilmus 100. number. Arvestades asjaolu, et ajakiri ilmub veebis ja tasuta, on see ühtviisi ligipääsetav kõigile keeletoimetajatele ja õigusloomejuristidele. Ajakirja olulisust on toonitanud ka Euroopa Liidu institutsioonide juures töötavad eesti keele tõlkijad, kes samuti kujundavad oma tööga eesti õiguskeelt. Seetõttu on väga tähtis, et neil oleks võimalik kursis olla eesti õiguskeele arenguga ning sellega seotud teoreetiliste ja praktiliste käsitlustega. 2015. aasta ülevaates Riigikogule on märgitud, et seaduseelnõude vastavus normitehnika reeglitele on viimastel aastatel paranenud, sealhulgas on keelekasutus muutunud ühtlasemaks ja seadusele sobivamaks, kuid ka adressaadile keerulisemaks.129 Riigikogu 2017. a ettekandes ÕPAS 2018 täitmise kohta leidis õiguskeel äramärkimist muu hulgas järgmiselt: „Kolmandikus eelnõudes, mille Justiitsministeerium 2017. aasta seitsme kuu jooksul kooskõlastamisel läbi vaatas, esines ulatuslikke keeleprobleeme. Eriti taunimisväärne on, et nende seas oli ka kaks uut tervikteksti eelnõu, mis nõuavad keeletoimetajatelt iseäranis põhjalikku tööd. Tuleb rõhutada, et probleem ei ole keeletoimetajate pädevuses, vaid eeskätt selles, et eelnõu menetlust kavandades ei arvestata keeletööga. Õigusnormi selgus ja lihtsus pelga keelelise korrektsuse kõrval nõuab aega ning keeletoimetaja ja õiguslooja tihedat koostööd.“130 128 https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/ajakiri-oiguskeel 129 „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“: ülevaade elluviimise kohta 2015. aastal, lk 3, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_elluviimine_2015_ulevaade.pdf 130 „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“: ülevaade elluviimise kohta 2017. aastal, lk 8, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_arengusuundade_taitmine_2017.pdf 62 Arengusuunad Olemasolevad nõuded õiguskeele kvaliteedile on piisavad ega vaja muutmist. ÕPPA 2030 eelnõuga soovitakse õiguskeele standardit – selge, täpne ja võimalikult lihtne keelekasutus – uuesti rõhutada. Loomulikult peab jätkuma muu, juba toimuv õiguskeele arengut soosiv tegevus, nt ajakirja ilmumine, jooksvate koolituste, temaatiliste seminaride ja õiguskeelepäevade korraldus jne. Arvestades asjaolu, et jätkuvalt esineb eelnõudes ulatuslikke keeleprobleeme ja nende parandamist ei peeta oluliseks või ei osatagi neid märgata, veel vähem teha ettepanekuid, kuidas saaks paremini (õigemini ja selgemalt) väljenduda, on kohane arutelda selle üle, kuidas olukorda parandada. Selleks on ÕPPA 2030 välja pakkunud asjakohase koolitusprogrammi koostamise. Kuigi jooksvaid koolitusi oma praktika põhjal on Justiitsministeeriumi keeletoimetajad aeg-ajalt ministeeriumidele, aga ka õigusloomejuristide järelkasvuprogrammi raames teinud, ei ole neil oma tavatöö kõrvalt võimalik väga suures mahus koolitusi pakkuda. Koostatud koolitusmaterjalid ei pretendeeri terviklikule teemakäsitlusele, vaid on lähtunud pigem hetkevajadustest ja käepärastest näidetest. Lähtuvalt sellest, et suunised eelnõude menetlemise ajakava kohta tulevad enamasti juhtkondadest, kes viimases etapis eelnõude keelekvaliteedi lihvimiseks enam aega ei eralda, näeb ÕPPA 2030 ette, et hea õigusloome põhimõtete koolitusi, sealhulgas keelekoolitusi tuleks teadlikkuse tõstmiseks teha ka avaliku teenistuse tippjuhtidele. Koostöö keeletoimetajaga peab algama enne normide kirjapanekut, eelistatult juba VTK etapis või isegi enne seda. On tõsisasi, et sageli võetakse eelnõu ettevalmistavates etappides kasutusele termineid või keelendeid, mis ei vasta õiguskeele standardile. Hiljem, kui halba terminit131 on juba kasutatud mitmetes materjalides, see on sisse lipsanud mõnda dokumentigi ja võetud omaks ka nt meedia poolt, on eelnõu toimetades väga keeruline eelnõu autorit sellest loobuma sundida. Siis on juba hilja. Seepärast ongi oluline, et koostöö keeletoimetajaga toimuks kogu protsessi vältel: varasemas etapis saaks toimuda arutelu kasutatavate terminite üle, hilisemas aga juba konkreetse eelnõu keelekasutuse põhjal. Kui on jõutud juba eelnõuni, siis on oluline märkida, et ei piisa, kui toimetamiseks esitatakse üksnes eelnõu alg- või mõni vaheversioon. Alati peab olema toimetatud eelnõu lõppversioon – olgu selleks lõppversioon eelnõust, mille Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule arutamiseks, või lõppversioon, mille Riigikogu vastu võtab. Kooskõlastamise (nii ametkondliku kui ka ministeeriumide vahelise) ja avaliku arutelu tulemusena eelnõu muudetakse ja ka muudatused tuleks eelnõu keeletoimetajal üle vaadata. Sageli on just viimases etapis tehtud muudatused oma sisult väga olulised ja kui neis sisalduv on keeleliselt korda tegemata, ei pruugi sisu olla mõistetav ega lõppastmes õigusnorm ise rakendatav. Seepärast ongi ÕPPA 2030 eelnõus eraldi rõhutatud seda, et töökorralduslikult 131 Näiteks on juba aastaid kasutusel termin rahvatervis, kuigi ei Eesti Keele Instituudi keelekorraldajad ega ülikooli keeleteadlased ei ole seda algusest peale heaks kiitnud: http://kn.eki.ee/?Q=rahvatervis. Rahvatervise eeskujul soovitakse rahvatervise seaduse uue tervikteksti eelnõus kasutusele võtta muidki samalaadseid termineid. Näiteks kasutatakse eelnõus terminit keskkonnatervis. See termin on veelgi ebaõnnestunum kui rahvatervis, sest on ka eksitava tähendusega. Nimelt ei ole siin silmas peetud mitte keskkonna seisundit, vaid inimese terviseseisundit keskkonnateguritest mõjutatuna. 63 tuleb tagada, et valitsuselt Riigikogule esitatav versioon oleks tervikuna keeleliselt toimetatud. Eraldi väärib aga märkimist see, et keele kvaliteedi saab tagada üksnes pädev keeletoimetaja. Pädev õiguskeele toimetaja peab lisaks sellele, et tal on filoloogi haridus, tegelema põhitööna eelnõude toimetamisega või omama kogemust õigusaktide tekstidega, sest õigusakti ja ilukirjandusliku või ajakirjandusliku teksti toimetamine on mitmes mõttes erinevad. Seepärast on vaja valitsusesiseselt edaspidi analüüsida, milline töökorraldus võiks tagada, et ka sellised väiksema õigusloome mahuga ministeeriumid, kus ei ole keeletoimetajat ametis, saaksid eelnõude toimetamisel kasutada pädevaid keeletoimetajaid. Õiguskeele, aga ka reguleeritava valdkonna erialakeele keerukuse ja õigusakti kasutaja jaoks arusaadavuse vahel tasakaalu leidmine ongi keelelise korrektsuse tagamise kõrval peamine ülesanne, millega keeletoimetajad igapäevaselt kokku puutuvad. Seejuures ei ole tegemist üksnes Eesti-spetsiifilise probleemiga, vaid selge keele teema on päevakorral nii Eestis132 kui ka mujal133. Nii näiteks on Norra algatanud eelnõude keele kvaliteedi parandamiseks mudelseaduste projekti134, kus kasutajatestide abil püüti välja selgitada, kas kasutaja, õiguse adressaat saab õigusnormist aru, mis arusaadavust takistab, milliseid küsimusi tekib ja kas aru saadakse õigesti. Mudelseaduste eelnõude menetlemise käigus tehti Norras kvalitatiivne uuring kasutajate peal, selgitamaks välja eelnõu keele puudused arusaadavuse aspektist. Pidamata vajalikuks mudelseaduste väljatöötamist, tasuks järgevatel aastatel ka Eestis kaaluda, mil moel eelnõude arusaadavust nende menetlemise käigus katsetada lisaks tavapärasele keelekontrollile, mida teevad keeletoimetajad, kes on paraku juba harjunud õigusaktide keerukaid tekste oma töö käigus palju lugema. Mõeldud ei ole, et tekstide arusaadavust alati ja iga eelnõu puhul kasutajate peal testitaks. Pigem tuleks seda meetodit käsitada lisavõimalusena juba olemasolevate kõrval ja testimist rakendada põhjendatud juhtudel, näiteks selliste eelnõude puhul, kus on ette teada, et teksti tarbijate ring on lai. Meetodit on võimalik kombineerida ka kaasamisega, nt kui kasutada kaasamisel fookusgruppe ja ühe osana keskendudagi teksti arusaadavusele. Oluline on tagada ka see, et õiguse kasutaja üldse õige tekstini jõuaks. Kehtiva õiguse puhul on see tänu terviktekstisüsteemis elektroonilisele Riigi Teatajale väga hõlpsaks tehtud. Märksa keerulisem on leida aga menetluses olevate eelnõude seast üles see õige. Üks hea moodus juhtida lugeja õige tekstini on sõnastada muutmisseaduse pealkiri arusaadavalt nii, et lisaks 132 Vt Mari Koik „Õigus- ja ametikeele arusaadavus. Ülevaade 24. õiguskeelepäevast“, ajakiri Õiguskeel 1/2017, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/mari_koik._oigus-_ja_ametikeele_arusaadavus.pdf; Helen Kranich „Lihtsus, hea sõna ja siiras toon asjaajamiskeeles“, ajakiri Õiguskeel 1/2017, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/lihtsus_sona_hea_mote_ja_siiras_toon_oiguskeele_elitaarsusena_2.p df; Triin Raaper „Selge suhtlus Maksu- ja Tolliametis“, ajakiri Õiguskeel 4/2017, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/triin_raaper._selge_suhtlus_maksu-_ja_tolliametis.pdf , samuti teemat laiemalt käsitlev veebileht http://selgesonum.ee/ 133 Vt Katariina Kärsten „Õigusselgusele pühendatud sümpoosion Berliinis“, ajakiri Õiguskeel 2/2017, https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/katariina_karsten._oigusselgusele_puhendatud_sumpoosion_berliinis .pdf; 134 https://www.difi.no/fagomrader-og-tjenester/klart-sprak-og-brukerinvolvering/klart-lovsprak 64 muudetavate seaduste pealkirjale kajastub selles ka muudatuse sisu135. Valitsus on seda viimasel ajal praktiseerinud. Õiguskeele kvaliteedi parandamist võib toetada ka eelnõude keeletoimetajate tihedam suhtlus. Praktikas esinevate korduvate küsimuste arutelu ja infovahetus võiks aidata keele taset ühtlustada. Luua tuleks õigusloomejuristide eeskujul koostöövorm, mis võimaldab eelnõude keeletoimetajatel regulaarselt omavahel kohtuda. Lisaks ministeeriumide keeletoimetajatele peaksid sellisesse koostöövormi olema kaasatud ka Riigikogu Kantselei ja Riigikantselei keeletoimetajad. KOOSTÖÖ JA ARENDUS Hetkeolukord Riigikogus heaks kiidetud ÕPAS 2018 ja ka valitsuse õigusloome vähendamise kava eesmärkide elluviimisel on oluline roll täita õigusloomejuristidel. ÕPAS 2018 järgi tuleb pöörata süsteemset tähelepanu õigusaktide koostamise eest vastutavate ametnike õigusteaduslikule ettevalmistusele. Ühtlustada tuleb õigusloomejuristide taset, mis on erinev nii seetõttu, et õigusloome korraldus erineb ministeeriumiti, kui ka põhjusel, et pole selgeid nõudeid, mida õigusloomejuristilt oodatakse. Selle eesmärgi täitmiseks on käimas mitu projekti. Allpool on esitatud olulisemad tegevused. Justiitsministeeriumi eestvedamisel on käima lükatud õigusloomejuristide keskne koolitusprojekt kuni aastani 2020. Eesmärk on olnud ühtlustada õigusloomejuristide ettevalmistust, pakkudes neile õigusloome valdkonnaga seotud teemakoolitusi. Koolitusi on toimunud seitsmel teemal ja käesoleval aastal on plaanis koolitused kolmel teemal. Selleks et ülikooli lõpetavad parimad juuratudengid kaaluksid karjääri alustades ühe hea võimalusena ka õigusloomejuristi ametit, on ellu kutsutud õigusloomejuristide järelkasvu programm. Alates 2015. aastast on järelkasvuprogrammi läbinud üheksa noort juristi, kes projekti vältel viibisid praktikal eri asutustes, alustades seaduseelnõusid ettevalmistavatest ministeeriumidest ja Riigikantseleist ning lõpetades Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, Õiguskantselei Kantselei ja Riigikohtuga. Programmis osalenutel on olnud võimalik programmi raames osaleda õigusloomes ka erasektori poolel, stažeerides nt poliitikauuringute keskuses PRAXIS ja ettevõtjaid esindavas Kaubandus-Tööstuskojas. Kõiki õigusloomejuristide arendamiseks kavandatud projekte rahastab Euroopa Sotsiaalfond136. 135 Näiteks: Eesti Euroopa Liidu Nõukogu eesistumisest tulenev avaliku teenistuse seaduse muutmise seadus, https://www.riigiteataja.ee/akt/106102016001; Karistusseadustiku muutmise seadus (turukuritarvituse direktiivi ülevõtmine), https://www.riigiteataja.ee/akt/121062016015; Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (suhtumise karmistamine sõiduki joobes juhtimisse), https://www.riigiteataja.ee/akt/107072017001. 136 Vt lähemalt https://www.just.ee/et/oiguspoliitika/parem-oigusloome/projektide-oiguse-kodifitseerimine-ja- oigusloome-arendamine 65 Hea koostööplatvorm õigusloomejuristide on olnud ka Justiitsministeeriumi juhitav õigusloomejuhtide ümarlaud. Regulaarselt (enamasti kord kuus) toimuvad ümarlauad võimaldavad õigusloomes aktuaalsete teemade arutelu kaudu ühtlustada õigusloome taset ja soodustavad häid koostöösuhteid asutuste vahel. Õigusloomejuhtide ümarlaual osalevad ministeeriumide õigusosakondade juhid, esindajad Riigikogu Kantseleist, Õiguskantsleri Kantseleist, Vabariigi Presidendi Kantseleist ja Riigikantseleist. Teaduskoostöö ei ole keskselt koordineeritud ning partnerid on olnud erinevad sõltuvalt valdkonnast. Uurimine konkreetsetes valdkondades on vastavate ministeeriumide vastutusala. Seda teevad erineval määral oma valdkondades Maaelu-, Kaitse-, Sise- ja Keskkonnaministeerium, samuti Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ning Haridus- ja Teadusministeerium. Valdkondlikult on toetatud ka õigusteadust, nt IT-õiguse doktoriõpet toetab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Justiitsministeeriumil on erinevad koostöövormid mitme Eesti kõrgkooliga õigusteaduse arendamiseks. Samas on tavaks sõlmida lepinguid konkreetsete isikutega, mitte ülikoolidega, sest esimene variant on tellijale soodsam. See mõjub aga negatiivselt ülikooli kui institutsiooni püsimisele ja tugevdamisele. Ülikoolid otsivad aktiivselt teadustöö rahastamise võimalusi ning kasutavad välisriikidest või institutsioonidest saadavaid toetusi, kuid selle varjukülg on, et Eesti-spetsiifilised teemad ning õigusvaldkonnad, millel pole lootust välist toetust saada, jäävad tagaplaanile. Nii puudub riigil mitmes olulises valdkonnas kvaliteetne sisend, et kujundada poliitikat teaduspõhiselt. Selliste valdkondade uurimist saab edendada ainult riikliku toetusega. Arengusuunad Õigusloome kvaliteedi parandamiseks tuleb jätkuvalt ka uue ÕPPA 2030 alusel süsteemselt tegeleda õigusloomejuristide oskuste arendamise, taseme ühtlustamise ja järelkasvu tagamisega. Õigusteadust õpetavate ülikoolide õppekavad ei paku õigusloome perspektiivist piisavalt valikuvõimalusi, koolitusturul pakutav on mõeldud eelkõige õigust rakendavatele juristidele ega kata õigusloomejuristide vajadusi. Spetsiaalselt õigusloomejuristidele mõeldud koolitusi toimub harva, asutused korraldavad neid eraldi, kuid üldine koolitussüsteem praegu puudub ja järelkasvu ei arendata. Seda tühimikku tuleb täita õigusloomejuristidele kesksete koolituste korraldamise ja järelkasvu arendamisega – nii tagatakse parem tulemus, väärtustades ühist tööpraktikat ja koostöökogemust ning seades suuremaid nõudmisi kompetentsusele. Koolituste vahetu tulemus on õigusloomejuristide õigusalaste teadmiste ajakohastumine ja kinnistumine ning järelkasvuprogrammi vahetu tulemus õigusloomejuristide järelkasvu tagamine. Koostööd aitab sujuvamaks muuta ka regulaarne õigusloomejuhtide ümarlaud, mille toimumine peab jätkuma ka edaspidi. Õigusloomejuristide õppevisiidid annavad lisavõimaluse suurendada õigusloomejuristide ja teiste õigusloomega tegelevate isikute pädevust ja üldisemalt Eesti õigusloome kvaliteeti. Nii ÕPAS 2018 kui ka ÕPPA 2030 eelnõu näevad ette, et õigusliku lahenduse väljatöötamisel tuleb võrrelda, kuidas sarnaseid probleeme teistes riikides lahendatakse. Võimalus tutvuda teiste riikide õiguslike lahendustega ja vahetada teiste riikide ekspertidega kogemusi annab meile läbimõelduma ja kaalutletuma õigusloome. Seejuures tuleb rõhutada, et võrdlemine ei tähenda 66 automaatselt teiste riikide õigusnormide ülevõtmist, vaid õpitu ja kogetu tuleb ümber panna just Eesti konteksti. Ka see on väärtus, kui mujal nähtu tulemusena kinnistub arusaam, et konkreetse riigi valitud lahendused ei pruugi Eestile sobida. Iga ühiskond on ainulaadne ja ühes toimivad lahendused ei pruugi teises sugugi sobivad olla. Nii õigusloomejuristide regulaarsed koolitused, järelkasvuprogramm kui ka õppevisiidid saavad Euroopa Sotsiaalfondi toel jätkuda 2020. aasta lõpuni, kuid edasi peab Eesti riik ise nende tegevuste rahastamiseks vahendid leidma. Seepärast tuleb leida lahendus, kuidas koolitusi pärast EL rahastuse lõppu jätkata. Kuna õigusloomejuristide keskne arendamine on kokkuvõttes siiski säästlikum kui igas asutuses selle eraldi korraldamine või üldse tegemata jätmine, mis pikas perspektiivis võib halvendada õigusloome kvaliteeti, tuleks küsimus lahendada õigusloomeüksuste omavahelises koostöös. Analüüsida tuleb ka seda, kas lisaks õiguskoolitustele lisada koolitusprogrammi laiemalt õigusloomejuristide pädevusi toetavaid koolitusi, nagu näiteks koolitusi, mis parandaksid õigusloomejuristide pädevust juhtida läbirääkimisi, argumenteerida, nii eesti kui võõrkeeles end väljendada, avalikult esineda jne. Hea õigusloome põhimõtete rakendamises on oluline roll nii tippjuhtidel kui kõigil õigusloomes osalevatel ametnikel. Selleks tuleb asjakohaseid koolitusi korraldada ka laiemale ringile. Koolitusprogrammi koostamine ja koolitamine on võimalik tellida teadusasutustelt, kuid programmi koostamine peaks toimuma Riigikantselei tippjuhtide kompetentsikeskuse juhtimisel, kaasates eri teemade koolitusplokkide loomisse asjaomased asutused (nt õiguskeele puhul Justiitsministeeriumi ja Riigikogu Kantselei keeletoimetajad ning Eesti Keele Instituudi; mõjuanalüüsi puhul Justiitsministeeriumi mõjuanalüütikud, Riigikantselei strateegiabüroo, Riigikontrolli, Riigikogu Kantselei jne). Õigusloojate töö kvaliteeti mõjutab ka see, kui hästi nende töövahendid nende tööd toetavad. Töövahendite all on siinkohal mõeldud võimalusi, mida infotehnoloogia saaks õigusloojate töö kergendamiseks ja töö kvaliteedi parandamiseks pakkuda. Õigusloojate peamine töövahend on Word, kuid selles puuduvad eraldi õiguslooja vajadusi arvesse võtvad võimalused. Loodavad dokumendid ei ole andmetöötluse mõttes töödeldavad ega masinloetavad. Puuduvad automatiseeritud tegevused ja võimalused. Igas menetlusetapis luuakse uued dokumendid, mis on avalikkusele nähtavad sama dokumendihaldussüsteemi erinevates vaadetes või erinevates dokumendihalduse süsteemides. Arvestades olemasolevaid infotehnoloogilisi võimalusi, peaks õiguslooja töökeskkond täitma järgmisi eesmärke: 1) parandab ja ühtlustab õigusloome kvaliteeti; 2) võimaldab kasutusmugavust õigusloojale; 3) vähendab tehnilise töö mahtu; 4) muudab õigusloome läbipaistvamaks. Seetõttu näeb ÕPPA 2030 eelnõu ette, et tuleb analüüsida ja arendada uusi tehnilisi võimalusi ja koostöövorme, mis toetaks hea ja kvaliteetse õiguse loomist. Õigusloomemenetlust silmas pidades peaks õigusloojate töövahendi parendamine toimuma kõigi nende asutuste omavahelises koostöös, kes menetlusega seotud on. Jätkuvalt on õigusteaduses kõige olulisem kvaliteetse ning teaduspõhise (st teadustöö kogemusega õppejõudude poolt antava) eestikeelse õigushariduse tagamine, mis annaks tudengitele põhjaliku ülevaate Eesti õigussüsteemist ning valmistaks nad ette õigust praktiseerima Eestis. Rahvusvaheline õpe on sellisele haridusele kasulik täiendus, kuid ei suuda seda asendada. Tulevikku vaadates on õigusteaduses nagu paljudel teistelgi aladel kvaliteetse 67 järelkasvu saamiseks vajalik senisest suurem interdistsiplinaarsus ning eri valdkondade tihedam sidumine. Teine oluline asi, millele tuleb õigusõppes senisest rohkem tähelepanu pöörata, on võrdleva komponendi suurendamine (selle sissetoomine erinevatesse õigusainetesse). Seejuures on olulised nii teadmised kui ka metoodika erinevate süsteemide võrdlemiseks. Tudengite paremaks ettevalmistamiseks on oluline tõsta ka nende üldoskusi – sellele aitavad suuresti kaasa praktikavõimalused. Nii kvaliteetse õigusõppe kui ka teaduspõhise poliitikakujundamise seisukohast on oluline leida ülikoolidele ja eeskätt teadusele jätkusuutlik rahastamismudel. Selleks saab riik toetada mõne valdkonna doktoriõpet, tellides ülikoolidelt nii konkreetseid uuringuid kui ka akadeemilist kompetentsi konkreetses valdkonnas, pakkuda välja ühiskonnale huvipakkuvaid teadustööde teemasid, sõlmida institutsionaalseid lepinguid, toetada valdkonna konverentse, trükiseid jne. Eesti ühiskonna vajadusi arvestavate ja seega õigusloomes praktilist väljundit omavate õigusteaduslike uuringute tegemiseks vajalikku kompetentsi ja teadlaskonna järelkasvu on võimalik tagada õigusteaduse doktoriõppe kaudu, millele eelneb kvaliteetne ja põhjalik eestikeelne ning teaduspõhine (st teadustöö kogemusega õppejõudude poolt antav) õigusharidus bakalaureuse- ja magistritasemel. Oluline on riiklik rahastus eelkõige selliste õigusteaduse valdkondade uurimiseks, mis mujalt toetust ei saa, aga on ühiskonna ja Eesti õigusteaduse arengu seisukohast olulised. Samuti tuleb mõelda tulevikus selle peale, mismoodi ülikoolide teistel erialadel õigusloomemenetlust tutvustada, teadvustada. VII. Aruandlus ja ajakohastamine Regulaarse aruandmise tagamiseks on sätestatud Vabariigi Valitsusele kohustus esitada alates 2020. aastast igal aastal Riigikogule aruanne õiguspoliitika põhialuste arvestamise kohta õiguspoliitika kujundamisel ja otsuste elluviimisel. Vabariigi Valitsuse nimel teeb ettekande peaminister või valitsuse volitatud minister. Ettekandele lisatakse eksperdiarvamus. ÕPAS 2018 aruandlus on toimunud samuti Riigikogu täiskogule tehtava ettekande vormis. Ettekande on valitsuse nimel teinud justiitsminister. Valitsuse peamine poliitika kujundamise vahend on õigus, mistõttu on oluline kaaluda, milline minister on parimal positsioonil andma aru kogu valitsuse nimel riigi õigusloomepoliitika seisust. Eelnõu ei määra, kas valitsuse nimel teeb ettekande peaminister või selleks volitatud minister, kuivõrd tegemist on valitsuse sisemise töökorralduse küsimusega, mis pannakse paika eraldi. Aasta-aastalt on Riigikogu liikmete huvi ettekande vastu suurenenud, mida näitab näiteks ettekande järel esitatavate küsimuste arvu kasv. Samas tuleb tunnistada, et täiskogu ettevalmistav komisjoni istung (siiani õiguskomisjon) võiks kasutada võimalust arutleda õiguspoliitika arengu üle nii heade kui ka halbade näidete kaudu, laiemas ringis ja põhjalikumalt kui seni. Arvestades, et õiguspoliitika on olemuselt väga horisontaalne ja igal valdkonna eest vastutaval ministril on oma valitsemisala küsimused, millele teistel on vastust anda keeruline, võiks kaaluda, kas kutsuda Riigikogu komisjoni arutelule osalema ja aru andma ka nende valdkondade ministrid, kelle valitsemisala õiguspoliitika kujundamisel kuidagi eriliselt eelmise 68 perioodi jooksul silma on jäänud. Laiema ringi ministrite, aga ka näiteks mõnede tippametnike (kantslerite, asekantslerite) ja valitsusväliste ekspertide kaasamine võiks anda märku, et õigusaktide kvaliteet ei ole ainult ühe ministri mure ja vastutus. Reaalne kohustus hea õigusloome põhimõtete järgimata jätmise kohta parlamendis aru anda võiks õigusloomepraktikat positiivselt mõjutada. Samuti võiks kõlapinna ja aruteluteemade avardamiseks kaaluda Riigikogu komisjonide ühisistungite korraldamist, kuivõrd ka teistes Riigikogu komisjonides peale õiguskomisjoni menetletakse seaduseelnõusid. Palju on kõneldud ka vajadusest tutvustada Riigikogule tehtavas ettekandes valitsuse eelseisva perioodi õigusloomeplaane. Mitmetes riikides teeb parlamendi ees eelseisva perioodi õigusloomeplaanidest ülevaate peaminister137. Praegu üldjuhul ministeeriumid küll käivad valdkonna komisjonides oma õigusloomeplaane tutvustamas, kuid tervikpilti Riigikogu liikmetele ei esitata. Eelnõu ei näe ette seadusloomeplaanide ülevaate tegemist Riigikogule, kuid põhialuste rakendamise käigus võiks kaaluda ettekande sisustamisel, kas see võiks hõlmata ka sellist ülevaadet. Kui ettekandes otsustataks kajastada ülevaadet eelseisvatest seadusloomeplaanidest, tuleks enne tihedas koostöös ministeeriumide ja Riigikantseleiga läbi mõelda, milline oleks senisest mugavam ja vähem lisatööd tekitav viis kavandatavatest algatustest ülevaate kogumiseks, säilitades seejuures Riigikogu ja avalikkuse jaoks vajaliku ülevaatlikkuse. Muudatused oleksid vajalikud, sest praegune õigusloomeplaanide kogumise protsess käib aeglaselt ega pruugi alati sisaldada kõiki kavatsusi, mis ministeeriumide tööplaanides sees. Nimetatud probleemiga on arvestatud ka õiguslooja töökeskkonna lähteülesande väljatöötamisel. Võttes arvesse seda, et tegemist on põhialustega, mitte valdkondlike arengusuundadega, mis valitsuse tasandil kinnitatakse, ei ole kõnealuse põhimõtete kogumi täitmist võimalik jälgida väga selgete indikaatorite abil. Sestap näeb eelnõu ette, et senisele ülevaate vormile lisatakse edaspidi eksperdiarvamus. Eksperdiarvamuse võiks näiteks anda justiitsministri õigusloome nõukoda, kes esindusliku koguna jälgib hea õigusloome põhimõtete järgimist, Tartu Ülikooli õigusteaduskond, huvigruppide esindajad vms. Eri aastatel saaks kasutada eri eksperte. Arengudokumendi ajakohasuse ja aktuaalsuse tagamiseks on seda võimalik iga ajal vajadusest tulenevalt muuta, mistõttu eraldi punkti selle muutmise kohta eelnõus ette ei nähta. VIII. Õigusloomepoliitika põhialustega kaasnevad mõjud Õigusloome põhisuundades on väljendatud 11 olulisemat praktilist eesmärki: 1. Vähendada õigusloome mahtu. 2. Vähendada olemasolevat halduskoormust ja vältida uue teket. 137 Nt Taanis. Nii Norras kui Suurbritannias peab valitsuse poliitikat tutvustava kõne parlamendi istungjärgu alguses riigi kroonitud pea. 69  3. Suurendada väljatöötamiskavatsuste rolli seaduseelnõude menetluses. 4. Koondada mõjuanalüüsi vahendid oluliste mõjude analüüsimiseks. 5. Muuta mõjuanalüüsid alternatiivide (võrdlemise) põhiseks. 6. Tõhustatakse andmeanalüüsi mõjuanalüüsis. 7. Suurendada järelhindamiste hulka. 8. Parandada õiguskeele taset. 9. Parandada õigusloomejuristide pädevust. 10. Parandada olulise õigusteabe kättesaadavust ja suurendada õigusloomemenetluse läbipaistvust. 11. Teavitada Riigikogu ja laiemat avalikkust põhialuste rakendamisest. Eesmärkidega kaasnevad vahetud mõjud valitsussektorile (riigiasutuste korraldusele ja igapäevatööle), samuti majanduslikud mõjud ettevõtluskeskkonnale ning sotsiaalsed mõjud kodanikuühiskonnale. Järgnevalt on üksikasjalikumalt vaadeldud kõiki eesmärke eraldi. Eesmärk I. Vähendatakse õigusloome mahtu. Pööratakse suuremat tähelepanu muudatuste vajalikkuse analüüsile ja põhjendamisele. Sihtrühm I-I: valitsusasutused, laiemalt avaliku sektori asutused Soovitud mõju I-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärgiks on ümberkorraldused valitsusasutuste töös. Senisest enam ressurssi suunatakse õigusloome planeerimisele, alternatiivide otsimisele ja probleemide sisulisele lahendamisele ning piiratakse ressurssi, mis kulub eelnõude õigustehnilisele valmistamisele. Muudatustega taotletavaks eesmärgiks on õigusloome kõrgem kvaliteet vähema mahu juures ning seeläbi aktide parem püsivus ajas – läbimõeldud seadust ei ole põhjust hooajaliselt muuta. Eesmärk on saavutatud, kui toimub ka nihe valitsusasutuste organisatsioonikultuuris ning õigusaktide loomisele suunatud planeerimine ja käitumine asendub probleemide lahendamisele suunatud tegutsemisega. Teatud määral kaasneb tõhusama planeerimisega juba iseeneslik seadusloome mahu vähenemine, kuna aktid on põhjendatumad ja läbimõeldumad (mõju toetavad eesmärgid III, IV ja V, mis kõik on mõeldud planeerimisetapi tõhustamiseks). Valitsusasutuste töökoormus seejuures ei suurene ega vähene, muutuvad osategevuste töömahud – osa õigusloomele kulunud ressursist (eeskätt ametnike tööajast) liigub tehnilisest õigusloomest planeerimis- ja ettevalmistusetappi. 70 Kui eesmärgi saavutamiseks otsustatakse täiendavalt rakendada teiste riikide eeskujul „üks sisse, n-arv välja“ lähenemist, tähendaks see selget arvepidamist lisanduvate koormust tekitavate normide üle. Kuna enamasti on teistes riikides sellisel juhul kasutatud just lisanduva koormuse seiramist standardkulu mudeli rakendamise kaudu, siis juhul kui Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi koordineerimisel halduskoormuse mõõtmine viidaks ühtsetele alustele valitsuses, ei tooks lisanduva koormuse üle arvestuse pidamine enam iseenesest täiendavat töökoormust. Sihtrühm I-II: kodanikud Soovitud mõju I-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) Muudatus tugevdab kodanikuühiskonda ja lihtsustab selle toimimist. Stabiilne õiguskeskkond suurendab usku püsivasse kodanikuühiskonda, muudab hõlpsamaks valitsemise mõistmise, samuti võimaldab arusaadav õiguskeskkond kodanikel kergemalt osaleda ja kaasa rääkida. Ajas püsiva õigusloome korral väheneb inimeste ajakulu ja vajadus tähele panna, mis muidu kaasneb pidevalt muutuvate seadustega kursis olemiseks, nende järgimiseks ja ümberkohanemiseks. Stabiilne õiguskeskkond muudab kodanikuks olemise ja kodanikukohuse täitmise hõlpsamaks – ajas stabiilsed riigipoolsed ootused hõlbustavad nendele ootustele vastamist. Sihtrühm I-III: ettevõtjad Mõju I-III: mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Püsiv õiguskeskkond vähendab ettevõtjate halduskoormust, mis kaasneb uute regulatsioonide tundmaõppimisega, ettevõtja protsesside ümberkujundamisega ning seaduse järgimisega. Mida lihtsam ja üheselt mõistetavam on õiguskeskkond, seda turvalisem on ka ettevõtluskeskkond ja vastupidi – pidevalt muudetav õiguskord kahjustab ettevõtluse jätkusuutlikkust, muudab ettevõtjate majandustegevuse keerukaks ning tuleviku ettearvamatuks. Majandusarengu soodustamiseks ja riigi konkurentsivõime parandamiseks on tarvilik stabiilne ja mõistetav õiguskeskkond, millele eesmärk suunatud ongi. Eesmärk II. Vähendatakse olemasolevat halduskoormust ja välditakse uue teket. Sihtrühm II-I: valitsusasutused Soovitud mõju II-I: mõju riigiasutuste korraldusele Bürokraatia ohjeldamine ei ole üksnes ettevõtjate huvides, vähene bürokraatia parandab ka valitsusaparaadi toimimist. Kui nähtav osa bürokraatiast on suunatud avalikust sektorist välja, siis ka valitsusasutuste sees ja vahel on vaja ohjeldada asjaajamiskohustuste hulka, vähendada funktsioonide dubleerimist ja teabe kadumist süsteemi. Tarbetust asjaajamisest vabanev ressurss on võimalik suunata valitsusasutuste põhifunktsioonide täitmisesse. Eesmärgiks on ohjeldada bürokraatiat, et vähendada asjatut kommunikatsiooni ning eesmärgitult toodetud (kasutuseta) teabe hulka. Tehniliselt toob bürokraatia vähendamine endaga kaasa töökorralduse muutmise valitsusasutustes – vähem asjatuid ja dubleerivaid protseduure ning tühje kohustusi. 71 Halduskoormuse mõõtmise koordineerimisega seotud ülesanded on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil, kuid oluline roll on selles ka Statistikaametil. Sihtrühm II-II: kodanikud Soovitud mõju II-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) Kui riigiga suhtlemine on ajamahukas, keerukas või segane, kaob usaldus süsteemi vastu. Kodanikuühiskonna toimimiseks peab riik olema kodanike teenistuses, mitte vastupidi – koormaks kodanikele nende asjade ajamisel. Eesmärgiks on vähendada bürokraatiat ning ühtlasi kodanike halduskoormust ning hõlbustada inimeste suhtlemist riigiga. Seeläbi paraneb inimeste sidusus riigiga ning tugevneb kodanikuühiskond. Sihtrühm II-III: ettevõtjad Soovitud mõju II-III: mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Vähem bürokraatiat tähendab üheselt vähemat halduskoormust – ettevõtjate kulu riigiga suhtlemisel. Halduskoormus on töötajate tööaja kaudu ettevõtjate jaoks otseselt väljendatav rahas. Eesmärgiks on hõlbustada ettevõtjate lävimist riigiga, vähendada nende halduskoormust ning seeläbi otseselt ettevõtluse põhiülesandega mitte seotud kulusid. Vabaneva ressursi saavad ettevõtjad oma äranägemise järgi suunata põhitegevusse, innovatsiooni või investeeringuteks. Eesmärk III. Suurendatakse VTK rolli seaduseelnõude menetlemisel. VTK rolli suurendamiseks: a) vähendatakse seaduseelnõude hulka, mis on valminud ilma eelneva VTK- ta; b) VTK-s planeeritud muudatustest teavitatakse Riigikogu, kes vajaduse korral arutab VTK- sid Riigikogus; c) VTK-ta eelnõu, mille tegemata jätmist ei ole valitsus põhjendanud avaliku huviga, jääb Riigikogu menetlusse võtmata. Sihtrühm III-I: Riigikogu Soovitud mõju III-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk on VTK-de Riigikogusse (valdkonna komisjoni) arutamiseks esitamise kaudu kaasata Riigikogu juba võimalikult varases faasis – eesmärgiga tagada VTK-le järgneva võimaliku eelnõu sujuvam menetlus hilisemas faasis Riigikogus. Aastal 2017 koostati valitsuses kokku 39 VTK-d. Arvestades, et ÕPPA 2030 eesmärk on vähendada selliste seaduseelnõude hulka, mis on valminud ilma VTK-ta, kuid milles pakutud muudatuste olulisus seda tingiks, võiks reaalseks pidada VTK-de arvu kasvu u 60-ni aastas. Neist igaühe puhul teavitaks valdkonna ministeerium VTK avalikust arutelust Riigikogu, misjärel Riigikogu saaks lähtuvalt huvist otsustada, kas VTK arutamine Riigikogu komisjonis või muul moel on vajalik. Arvestades, et Riigikogu asjaomane komisjon saab ise otsustada, milliste VTK-de arutelu ta soovib komisjonis pidada, ei pruugi arutelu hõlmata kõiki VTK-sid, mille valitsus Riigikogule esitab. Sõltuvalt sellest, kas Riigikogu soovib VTK-d arutada, pikeneks konkreetse muudatuse menetlus seega mõne nädala kuni paari kuu võrra, sõltudes sellest, millal Riigikogu (nt valdkonna komisjon) sooviks VTK-d arutada ja kas enne VTK tutvustust või arutelu on valdkonna ministeeriumil 72 vaja saada mandaat valitsusest. Samas ei pruugi see olla tervikuna praegusele protsessile lisanduv aeg, kuna olukorras, kus valitsus ega Riigikogu VTK-d ei aruta, tuleb pidamata jäänud arutelud ja vaidlused pidada eelnõu koostamise etapis. Riigikogu juhatus jätab Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõu menetlusse võtmata, kui valitsus ei ole esitanud avalikust huvist tulenevat põhjendust VTK koostamata jätmise kohta. Nimetatud nõudest tulenevalt tuleks analüüsida, kas täiendada tuleks Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RKTS) § 92 eelnõule esitatavate nõuete loetelu või § 92 lõikes 1 nimetatud, Riigikogu juhatuse kehtestatud normitehnika eeskirja, millele Riigikogu menetlusse võetav eelnõu peab vastama. RKTS § 93 kohaselt otsustab Riigikogu juhatus eelnõu menetlusse võtmise kolme tööpäeva jooksul. Avaliku huvi olemasolu või selle puudumise kohta antud põhjenduse kontrolli jaoks võib kehtivat tähtaega pidada piisavaks. Sihtrühm III-II: valitsusasutused Soovitud mõju III-II: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk on jätkata õigusloomemenetluse kujundamist, suurendades planeerimisfaasi olulisust õigusloomes. Selleks jätkatakse valitsusasutuste töökorralduse ja menetluste suunamist ning suurendatakse väljatöötamiskavatsuste rolli – nii üldist koostamise sagedust, sisukust kui ka mõjukust. Soovitud mõjuks on muudatused valitsusasutuste töökorralduses, kus alati, kui kavandatakse oluliste mõjudega muudatusi, koostatakse esmalt väljatöötamiskavatsus. Seeläbi on võimalik vältida tulevasi vigu seaduste kujundamisel (eesmärki toetavad ka eesmärgid V ja VII – õiguslike lahenduste töökindluse eelnev ja järgnev kontroll). Väljatöötamiskavatsus ei ole mõeldud üksnes õigusloome koordineerimiseks valitsusasutuste väliste partneritega, vaid ka teiste valitsusasutustega, samuti on see organisatsioonisiseseks alusdokumendiks õigusloomeinitsiatiivide kooskõlastamisel. Seega hõlbustab VTK kommunikatsiooni mitmel tasandil ning aitab jagatud teadmise kaudu vältida võimalikke vigu, kontrollida muudatuste vajalikkust ja teostatavust ning vältida olukordi, kus konkureerivad valitsusasutuste paralleelsed õigusloomeinitsiatiivid ühe ja sama probleemi lahendamiseks. Eesmärgi täitmine ei too kaasneva mõjuna kaasa valitsusasutuste töökoormuse pikaajalist kasvu. VTK avalikust arutelust teavitamine pikendab õigusloomeprotsessi minimaalselt. Kui Riigikogu VTK-d arutada ei soovi, ei pikene protsess üldse. Kui aga soovib, siis sõltub see ajast, millal Riigikogu asjaomane komisjon otsustab teema komisjoni istungi päevakorda arvata. Näiteks võib arutelu toimuda VTK sisu tutvustamisena, millisel juhul saab see toimuda avaliku konsultatsiooni toimumise ajal ja ka ilma teemat valitsuses eraldi arutamata. Kui aga Riigikogu soovib kuulda ka avalikult konsultatsioonilt saabunud tagasisidet ja selle tulemuste kohta järelduste tegemine võib nõuda arutelu valitsuskabinetis, siis õigusloomemenetlus nimetatud toimingute tegemise aja võrra pikeneb. Mõju väljendub ressurssi ümbersuunamises ning tulemuseks on organisatsioonide tõhusam probleemide lahendamine kvaliteetse õigusloome abil. Sihtrühm III-III: kodanikuühendused, kodanikud Soovitud mõju III-III: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) 73 Väljatöötamiskavatsus on avalik dokument ning annab kodanikuühendustele võimaluse saada kaasatud õigusloome planeerimisse. Õigusloomes osalemine, selle kaudu ühiskonna korraldamises kaasarääkimine, ideede pakkumine probleemide lahendamiseks ning asjakohane diskursus on kodanikuühiskonda kujundavateks peamisteks elementideks. Seetõttu on eesmärgi täitmisega kaasnevaks mõjuks kodanikuühiskonna tugevnemine ning riigi, kodanike ning kodanikuühenduste tugev sidusus. Sihtrühm III-IV: ettevõtjad, ettevõtjaid ühendavad erialaliidud Soovitud mõju III-IV: mõju majanduskeskkonnale (majanduslik mõju) Sarnaselt ühendustega avaneb ka ettevõtjatele ning neid esindavatele organisatsioonidele võimalus saada kavandatavatest seadusemuudatustest varakult informeeritud. VTK loob võimaluse kavandatud muudatuste planeerimises osaleda, juhtida tähelepanu võimalikele riskidele, täpsustada kaasnevat kulu ja tulu ettevõtjatele ning majandusele ja pakkuda alternatiivseid ideid probleemide lahendamiseks. Läbipaistev ja avatud õigusloomeprotsess loob vähemalt osalise kindluse seadusemuudatuste põhjendatuses, aitab vältida vigu ja maandada riske ning seeläbi parandab majandus- (ja õigus-)keskkonda. Eesmärk IV: Mõjuanalüüsi vahendid suunatakse oluliste mõjudega eelnõude jaoks. Selleks tõhustatakse filtersüsteemi olulisuse määramiseks. Sihtrühm IV-I: valitsusasutused ja Riigikogu Soovitud mõju IV-I: mõju riigiasutuste korraldusele Mõjuanalüüside teostamiseks vajalik ressurss (nii töötundide kui ka raha näol) on valitsusasutustes piiratud. Eesmärgiks on koondada kriitiline kogus eksperditeavet ning aega kõige olulisemate alternatiivide võrdlemiseks. See eeldab omakorda tõhusa selektsioonisüsteemi olemasolu, mille abil eristada kõige olulisemaid muudatusi. Eesmärgiga kaasneb valitsusasutuste töökorralduse muutus ning soovitud mõjuks on tõhusam ressursikasutus mõjuanalüüsis, kus vahendite killustamise asemel on need koondatud. See tähendab senisest põhjalikumaid mõjuanalüüse põhimõttelisemate alternatiivide võrdlemiseks. Kaudseks soovitud mõjuks on see, et enim vahendeid kasutatakse kohtades, kus otsustajad vajavad teadmistepõhiste otsuste tegemiseks võrdlusinfot. Seeläbi paraneb õigusloome kvaliteet ning omakorda muutub tõhusamaks riigivalitsemine. Riigikogu peab tagama selle, et menetlusse võetud eelnõude olulistele muudatusettepanekutele oleks lisatud mõjuanalüüs. Arvestades, et Riigikogu Kantselei juures on olemas nii analüüsiüksus kui ka Arenguseire Keskus ja võimalik on teavet küsida ka valdkonna ekspertidelt ministeeriumides, ei näi põhjendatud selle ülesande täitmiseks lisavahendeid planeerida. Sihtrühm IV-II: kodanikud Soovitud mõju IV-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) 74 Ühiskonna jaoks muutuvad poliitiliste ja õiguslike valikute tegemise süsteem ja valikute tagamaad senisest selgemaks. Eristatud on prioriteetne ja sekundaarne teave, olulised otsused on põhjendatud ja valikute tegemise loogika arusaadav. Arvestades, et ka ühiskonna üldine tähelepanuvõime on piiratud, koondub avalik diskursus põhimõttelisematele valikukohtadele. See loob eeldused paremaks ühiskonna ja valitsusaparaadi dialoogiks ja koostööks, kodanikud ei võõrandu riigist ja kaudselt paraneb kodanikuühiskonna toimimine tervikuna. Eesmärk V. Mõjuanalüüsid muudetakse alternatiivide põhiseks. Selleks a) kontrollitakse lahendusvariantide mõju ja b) avardatakse seaduslooja võimalusi katsetada ja viia ellu katseprojekte, näiteks kutsudes seadus ellu piiratud perioodiks või üksnes piiritletud sihtrühma peal lahenduse katsetamiseks. Sihtrühm V-I: valitsusasutused Soovitud mõju V-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärgiks on tekitada valikute paljusus õiguslike otsuste vastuvõtmisel. Kui langetatud on põhimõtteline poliitiline otsus, siis ka selle raames on võimalik mitu õiguslikku valikut, rääkimata paljudest tehnilistest lahendustest. Kõik valikud ei ole omavahel võrdsed ning alternatiivid toovad enestega kaasa erinevaid positiivseid ja negatiivseid mõjusid. Olukorras, kus ühe ainuvõimaliku lahendi asemel vaadeldakse mitut alternatiivi, tekib võimalus valida võimalikult positiivsete mõjudega alternatiiv ja neutraliseerida võimalusel negatiivsed mõjud. Õiguslikud otsused muutuvad seeläbi teadmuspõhiseks. Valitsusasutustes toob see endaga kaasa eeskätt mõtlemismudeli muutuse – ühe ainuõige valiku asemel on tarvis kaaluda mitut alternatiivi. Paljuski toimub alternatiivide üle otsustamine väljatöötamiskavatsuse koostamise käigus, seega on antud eesmärk ja tulenevad mõjud seotud III eesmärgi saavutamisega (suurenenud VTK-de roll). Eesmärgiks on laiendada õigusloojate võimalusi kontrollida lahenduste mõju piiratud sihtrühmale suunatud seaduste, katseprojektide ning ajutise kehtivusega seaduste abil. Seejuures on oluline tagada katsetamise õiguspärasus ja kooskõla põhiseadusega, mistõttu tuleb selle analüüsimiseks kavandada vajalik ressurss. See loob valitsusasutuste õigusloojatele senisest oluliselt laiema vahendite ringi, millega enne õigusakti lõplikku koostamist kontrollida kavandatud muudatuste toimet. Kontrolli tulemusel omakorda väheneb eksimuste ja mitte toimivate lahenduste hulk. See tähendab kaudselt tõhusamat õigusloomet ja hiljem väiksemat ajakulu vigade parandamisel. Üldiseks eesmärgiks on kvaliteetsem ja töökindlam õigusloome, mille kohendamise, parandamise ja ümbertegemisega hiljem pidevalt tegelema ei pea – lahenduste kontroll tagab senisest töökindlama regulatsiooni. Varase testimise eesmärgiks on vähendada uute õigusaktide kehtestamisel tekkida võivaid vigu, kontrollida regulatsioonide eesmärgipärasust ja tõhusust ning testida neid võimalike vigade ja vastuolude suhtes. Sihtrühm V-II: kodanikud Soovitud mõju V-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) 75 Kodanikud mõistavad mõjuanalüüsis kajastatud probleemide põhjusi ja tagajärgi ning võimalikke lahendusvariante koos positiivsete ja negatiivsete järelmitega. See loob tugevama sidususe ja eeldused seaduste järgimiseks, eeldusel, et need seadused põhinevad otsustel, mis on tehtud arusaadavatel põhjustel (nõustutakse siis nende põhjuste ja poliitiliste otsustega või mitte). Eesmärgiks on saavutada läbipaistvam ja põhjendatum õigusloome, mis omakorda parandab ühiskonna sidusust ja kodanikuühiskonna toimimist. Sihtrühm V-III: ettevõtjad Soovitud mõju V-III: mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Läbi lahenduste katsetamise antakse ettevõtjatele praktiline võimalus õppida esmastest näidetest, seada ettevõtja valmis seadusemuudatuseks ja katsetada lühiajaliselt uut õigust. See annab ettevõtjatele esmase kogemuse ja seab nad paremini valmis muudatusteks, misläbi uus regulatsioon ei tule üllatusena ega tundu keeruline ega põhjendamatu. Kaasatus ja varane teavitamine muudavad ettevõtjad koostöövalmimaks ning seeläbi paraneb kaudselt majanduskliima ning võib-olla ka ettevõtjate käitumine maksumaksjatena. Teiseks annab praktilises katses osalemine ettevõtjale vahetu kogemuse, et anda tulevase regulatsiooni kohta tagasisidet riigile – isegi kui on vastu võetud poliitiline otsus regulatsiooni vajalikkuse kohta, on selle kehtestamisel reeglina palju nüansse ning tehnilisi detaile, mis võivad ettevõtjat mõjutada enam kui planeeritavate muudatuste keskne eesmärk. Õigusaktide tõhususe kontroll planeerimisfaasis loob võimaluse kõrvaldada seaduse mõtte jaoks kõrvalised tehnilised detailid, mis on ettevõtjate jaoks tülikad. Nii on võimalik vältida olukorda, kus ettevõtjate protest ei ole suunatud planeeritud muudatuse, vaid selle rakendamise viisi vastu. Eesmärk VI. Tõhustatakse andmeanalüüsi mõjuanalüüsis. 1) Kvantitatiivsete andmete laialdasemaks kasutamiseks levitatakse tunnustatud analüüsimeetodeid. Selleks: a) hõlbustatakse ligipääsu olemasolevatele andmetele ja b) luuakse mõjuanalüüsi tööriistakast. 2) Analüüsitakse tehisintellekti arendamise ja kasutuselevõtu võimalusi õigusaktide mõjude analüüsimiseks. Sihtrühm VI-I: valitsusasutused Soovitud mõju VI-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk hõlbustab valitsusasutustes mõjuanalüüsiga tegelevate üksuste ja ametnike tööd. Arvestades, et valdkondade vaheliste seoste tuvastamine ja andmete hankimine on üks komplitseeritumaid osasid mõjuanalüüsi teostamisel, annab eesmärgi saavutamine nii töökoormuse languse andmete hankimisel kui ka kvaliteetsematele andmetele rajatud analüüsid. Andmete hankimine on ka väga ajamahukas, mis tähendab, et lüheneb korraliku mõjuanalüüsi tegemiseks vajalik periood – esimene ja tülikas etapp õnnestub kokku suruda. Õigusloomeliste vajaduste tuvastamine tehisintellekti abil võimaldaks reageerida probleemidele kiiremalt ja tõhusamalt. Järelhindamine kui mahukas lisatöö oleks võimalik täielikult automatiseerida eeldusel, et ette on antud selged indikaatorid, mille põhjal eelnõu eesmärkide saavutamist kontrollida. 76 Sarnaselt andmetele ligipääsu loomisega hõlbustavad valitsusasutustes mõjuanalüüside tegemist ka analüüsimeetodite tööriistakasti koostamine ja halduskoormuse töövahendi loomine. Tulemus on sama – lühema perioodi jooksul on tänu ligipääsetavale ja avalikult kasutatavale töövahendile võimalik saavutada parem tulemus. Lisaks tekib võimalus kasutada analüüsimeetodeid kohtades, kus varem teadmiste või vahendite puudumise tõttu seda teha ei saanud, see tähendab võimalust varustada mõjuanalüüsiga enam olulisi otsuseid. Suurem kvantitatiivsete andmete maht toetab omakorda V eesmärgi täitmist – alternatiivide võrdlemist mõjuanalüüsis. Ilma kvantitatiivsete andmeteta, millega kirjeldatakse alternatiivide mõjusid, on keeruline neid mõjusid omavahel võrrelda. Arvandmete olemasolu loob eelduse selgeteks ja üheselt mõistetavateks võrdlusteks. Eesmärgi saavutamine nõuab koordineerivat tööd Statistikaametilt (andmete kättesaadavus) ja Justiitsministeeriumilt (mõjuanalüüsi tööriistakasti loomine, mõjuanalüüsi jaoks mõeldud tehisintellektiga seonduv). Sihtrühm VI-II: kodanikud Soovitud mõju VI-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju) Eesmärgi täitmisel on kodanikuühiskonnale positiivne mõju – kodanike jaoks asetuvad prognoositavad seadusemuudatuste tulemused tunnetuslikku perspektiivi, eesmärgid ja nende tagajärjed muutuvad arvuliselt võrreldavaks ja arusaadavaks. Seeläbi on kodanikel lihtsam kujundada oma isiklikku arvamust ja jälgida poliitilist debatti, teades valikutega kaasnevat arvulist tulu ja kulu. See omakorda elavdab kodanikuühiskonda, annab võimaluse kaasa mõelda ja kaasa rääkida. Sihtrühm VI-III: ettevõtjad Soovitud mõju VI-III: mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Ettevõtjatel on kvantitatiivsete mõjuanalüüsi andmete olemasolul lihtsam teha äriarvestusi prognoosimaks majandus- ja ärikeskkonna tulevikku ning seeläbi võtta vastu äritegevuseks vajalikke otsuseid, tehes seda samuti kvantitatiivsetele andmetele tuginedes. Kvantitatiivsete andmete laiem kasutus toob kaasa ettevõtluskeskkonna parema prognoositavuse, mis omakorda elavdab majandust tervikuna. Tehnilise ja majandusliku innovatsiooni üheks eelduseks on piisav arvandmete olemasolu ja kättesaadavus ning adekvaatne reageerimine muutmisvajadusele. Sihtrühm VI-IV: teadusasutused Soovitud mõju VI-IV: mõju teadus-arendustegevusele Tehisintellektiga seonduva arendamine Eestis ei ole mõeldav ilma koostööta teadusasutustega. Eesmärk VII. Suurendatakse järelhindamiste hulka. a) Järelhindamise koordineerimiseks luuakse vastav seirevahend; b) järelhindamisaruanded esitatakse Riigikogule. 77 Sihtrühm VII-I: Riigikogu Soovitud mõju VII-I: mõju riigiasutuste korraldusele Valitsus esitab järelhindamisaruanded seaduses ettenähtud tähtpäevaks Riigikogule. Järelhindamisaruannet arutatakse Riigikogu asjaomases komisjonis, misjärel saab teha järeldusi, kas kehtiv regulatsioon vajab täiendamist, muutmist, kehtetuks tunnistamist või mitte. Mõistagi on järelhindamisaruandeid võimalik arutada Riigikogu komisjoni või fraktsiooni algatusel olulise tähtsusega riikliku küsimusena Riigikogu istungil. Sihtrühm VII-II: valitsusasutused Soovitud mõju VII-II: mõju riigiasutuste korraldusele Suurema järelhindamiste arvuga kaasneb valitsusasutustele ka suurem töökoormus ja vajadus lisaressursi järele – seda nii töötundidena kui ka mõjuanalüüsi ekspertidena. Vajalik ressurss tekib eesmärgi I (vähem regulatsiooni) realiseerumisel – väiksem arv seaduseelnõusid tähendab vähem juriidilise teksti kirjutamist ja vähem mõjuanalüüse. Tööjõud ja ajakulu liiguvad tööprotsessis eri etappide vahel ja kokkuvõttes töökoormus tervikuna ei suurene. Eesmärgiga tagatakse, et kavandatud ja jõustatud regulatsioon on töökindel ja tõhus. Kui eesmärk V aitab kaasa esmase töökindluse hindamisele varases planeerimisetapis (eesmärk V – kontrollitakse lahenduste mõjusid), siis teine hindamine toimub jõustumise järel ja annab tagasisidet, kas jõustatud seadusemuudatus ka tegelikult praktikas toimis ja oma sihte täitis. Suurem järelhindamiste hulk võimaldab valitsusasutustel teostada õigusloomes tehtud vigade kontrolli ja tõsta tõhusust, samuti mõista selgemalt sündmuste põhjusi ja tagajärgi ning leida varasemates mõjuanalüüsides tehtud vigasid – järelhindamine on tagasisidesüsteem ka ex-ante mõjuanalüüside kohta. Üldiseks eesmärgiks ja soovitud tulemiks on eesmärgipärasem õigusloome. Sihtrühm VII-III: kodanikud ja ettevõtjad Soovitud mõju VII-III: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju), mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Kodanikel ja ettevõtjatel tekib kindlus nii uute kui ka vanade seaduste eesmärgipärasuses, samuti muutub nähtavaks ja arusaadavaks tagasiside varasematele otsustele. See võimaldab vastavalt järelhindamise tulemustele ümber kujundada oma arvamusi ja veendumusi ühiskonda mõjutavate õigusmeetmete kohta. Tekib ka parem arusaamine põhjuse-tagajärje ahelast. Sellised mõjud loovad parema aluse ühiskondlikus elus osalemiseks ning muudavad avalikku ühiskonnakorraldust puudutava diskursuse sisukamaks ja konstruktiivsemaks. Eesmärk VIII. Parandatakse õiguskeele kvaliteeti, a) katsetades õigustekste lugejate peal ja b) soodustatakse keeletoimetajate koostööd. Sihtrühm VIII-I: valitsusasutused ja Riigikogu 78 Soovitud mõju VIII-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärgiks on parem õiguskeel ja keeleliselt asjatundlikumad õigusloojad. Valitsusasutuste jaoks tähendab see õiguskeele alase kompetentsi koondamist, tunnustamist ja arendamist. Mõju avaldub toetavate tegevuste kaudu, nagu koolitused, teabepäevad, hea praktika levitamine ja ekspertidevahelise arutelu soodustamine parimate otsuste vastuvõtmiseks. Ka katsetatakse uut terminoloogiat ja õigusteksti tervikuna tulevase lugeja peal. Eesmärgi saavutamiseks on olulised organisatsioonikultuuri puudutavad muudatused, kus senisest enam hinnataks korrektset õigusteksti ning soodustataks õiguskeele arendamist organisatsiooni sees. Sihtrühm VIII-II: kodanikud ja ettevõtjad Soovitud mõju VIII-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju), mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Selgem seaduse tekst, sealhulgas läbimõeldud terminoloogia, arusaadav struktuur, selge ja ühene väljenduslaad aitavad seadusest lihtsamini aru saada. Paremini mõistetav õigustekst jääb lihtsamalt meelde, vastav teadmine juurdub inimestes sügavamalt ja soodustab seeläbi ka seaduste järgimist – kodanik käitub talle seatud ootustele vastavalt, kui need ootused on selgelt väljendatud, tema jaoks arusaadavad ja täidetavad. Ka aitab selge ja üheselt mõistetav keelekasutus vähendada võimalike (kohtu)vaidluste hulka, mis on tingitud seadusandja sõnadele omistatud erinevatest tõlgendustest. Seega on kaugemaks eesmärgiks ka vähem seaduse sõnastusest otseselt või kaudselt tingitud kohtuvaidlusi. Eesmärk IX. Tõstetakse õigusloomejuristide taset. Taseme ühtlustamiseks ja soorituse parandamiseks korraldatakse õigusloomejuristidele a) koolitusi, b) arendatakse järelkasvu programmi, lisaks c) avardatakse praktika- ning ametikohtade vahelise rotatsiooni võimalusi. Sihtrühm IX-I: valitsusasutused ja põhiseaduslikud institutsioonid Soovitud mõju IX-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk on parandada õigusloomejuristide pädevust, samuti tõsta huvi avalikus teenistuses õigusloojana töötamise vastu. Laiem teadmistering, rohkem erialaseid kogemusi erinevates valdkondades ja praktika valitsusasutustes ei tähenda pelgalt kompetentsi kasvu eksimuste vähendamise ja eesmärgipärase korrektse töösoorituse tähenduses, vaid ka paremat oskust luua seoseid, analüüsida nähtusi ning mõista sündmuste põhjusi. Rotatsiooni abil paraneb vahetult ka valitsusasutuste vaheline kommunikatsioon. Samuti toimivad organisatsioonisisesed koolitused, kus lisaks kogemuste ja teadmiste edasiandmisele tekivad eeldused edasiseks suhtluseks ja koostööks. Koolitusi ja järelkasvuprogrammi rahastatakse kuni 2020 Euroopa Sotsiaalfondi toel. Sellest edasi tuleb analüüsida ka võimalust, et edaspidi tuleb koolitusi rahastada Eesti riigi vahenditest. Praeguste koolituste puhul on keskmine ühe teemakoolituse (kolmel korral korratav ühepäevane koolitus) eelarve koos õppematerjalide valmistamisega olnud u 10 000 eurot. 79 Seejuures on juba praegu hoitud kokku ruumide rendilt, kuivõrd koolitusi on viimastel aastatel korraldatud riigiasutuste ruumides. Järelkasvuprogrammi raames on praktikandid üheksa kuu jooksul viibinud tasustatud praktikal mitmes riigiasutuses. Pärast EL vahendite kasutuse lõppemist tuleb nii koolituste korraldus kui ka järelkasvuprogramm ümber kujundada nii, et neid suudetaks rahastada olemasolevate vahenditega. Õigusloomejuristidele mõeldud koolitusi on põhimõtteliselt mõeldav korraldada kõigi osalejate omaosalusel, kui tuvastatakse keskset koolitust vajavad teemad. Kõigis asutustes, kus on ametis õigusloomejuristid, on olemas koolituseelarve. Järelkasvuprogramm tuleb tõenäoliselt osaliselt ümber sisustada, lähtudes olemasolevatest rahalistest võimalustest. Näiteks on mõeldav Justiitsministeeriumi juhtimisel ja partnerministeeriumidega koostöös jätkata programmi küll pikaajaliste praktikatena, kuid siiski väiksemas mahus või tasustamata, püüdes leida muid motivaatoreid programmis osalemiseks. Koolituskava tuleks täiendada ka üldisemate koolitustega, mis parandaksid õigusloomejuristide pädevust juhtida läbirääkimisi, argumenteerida, nii eesti kui võõrkeeles end väljendada, avalikult esineda jne. Sihtrühm IX-II: kodanikud ja ettevõtjad Soovitud mõju IX-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju), mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Eesmärgi täitumine avaldab avalikkusele kaudset mõju, kompetentsi paranedes paraneb ka õigusloome üldine kvaliteet. Mida enam mõistetakse õigusloojate igapäevast tööd, mida läbipaistvam on seaduse kirjutamise protsess, seda enam suudavad kodanikud sellega suhestuda. Üksteise mõistmine on eelduseks konstruktiivsele arutelule ja positiivsele hoiakule. Eesmärk X. Olulise õigusteabe kättesaadavuse parandamine ja õigusloomemenetluse läbipaistvuse suurendamine, arendades ja täiustades a) Riigi Teatajat; b) eelnõude menetluse infosüsteeme ning luues c) nüüdisaegseid tehnilisi võimalusi arvestavad töövahendid õigusloomejuristidele. Sihtrühm X-I: valitsusasutused ja Riigikogu Soovitud mõju X-I: mõju riigiasutuste korraldusele Algatuse keskne eesmärk on läbipaistvuse ja õigusinfo kättesaadavuse suurendamine, millega avaldub otsene soovitud mõju just riigiasutustele. Teabe kättesaadavuse parandamine sõltub eeskätt infosüsteemide arhitektuurist ja neis sisalduva teabe avatusest kodanikele. Kuna infosüsteemid on üles ehitatud elektrooniliselt (ja ligipääsetavad elektrooniliselt), siis neis arenduste tegemine toob endaga kaasa mitmeid infotehnoloogilisi uuendusi ja ümberehitusi. Infotehnoloogilised vahendid on samas pool lahendusest. Teave ei teki pelgalt tehnilistest lahendustest, selleks on tarvis valitsusasutuste ametnike sisendit. Valitsusasutustele tähendab see tööprotsesside analüüsi, selle võimalikku mõningast ümberkujundamist. Läbipaistvus, avatus ja teabe kättesaadavus realiseeritakse läbi tehniliste vahendite, kuid teabe saab luua ja avada ikkagi ametnik, kes peab vajalikud tegevused oma rutiini lülitama. See võib tähendada Justiitsministeeriumile, Riigikantseleile ja Riigikogu Kantseleile nii sisulisi kui ka tehnilisi 80 arendustöid ning valitsusasutustele (ja Riigikogule) vajadust uuendused oma tööprotsessi sisse tuua. Sihtrühm X-II: kodanikud Soovitud mõju X-II: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju), Eesmärgi täitmine toob endaga kaasa inimeste ligipääsu õigusloomet puudutavale olulisele informatsioonile kogu õigusloomemenetluse vältel. Teabe omamine on eelduseks igasugusele kaasamisele ja kaasarääkimisele ning -mõtlemisele. Teadlikud kodanikud, tunnetades enda osalust, aktsepteerivad õigust enam kui õigussüsteemist irdunud kodanikud, on seaduskuulekamad ja suhtuvad riigivalitsemisse konstruktiivsemalt ning toetavamalt. Avatum õigusloomesüsteem annab seega tõuke kodanikuühiskonna tugevnemiseks ja vähendab inimeste kaugenemist riigist. Ligipääsetavuse suurendamine võimaldab ka erivajadustega inimestel mugavalt olulist õigusteavet leida. Sihtrühm X-III: ettevõtjad Soovitud mõju X-III: mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Eesmärgi mõju ettevõtjatele on sarnane sotsiaalse mõjuga kodanikele – teabe omamine annab võimaluse olla kaasatud ning aktiivselt kaasa rääkida ja mõelda. Lisaks annab varane teavitus võimalikest muudatustest ettevõtjatele vajaliku aja algatustega harjumiseks ja hiljem äritegevuse kohandamiseks muutuva õigusega. See parandab ettevõtjate turvatunnet – ennustatav õiguskeskkond annab võimaluse planeerida oma äritegevust, investeerida ja ettevõtet arendada (erinevalt ebaselgest ja ennustamatust õiguskeskkonnast, mis tulevikuootusi ähmastab ja arengut ning investeeringuid pärsib). Seaduste tõlked võimaldavad Eesti õigusega tutvuda ka neil, kes eesti keelest aru ei saa. Seega parandab eesmärgi täitmine ettevõtjate õiguskeskkonda ja seeläbi majanduskeskkonda tervikuna. Eesmärk XI. Teavitatakse Riigikogu ja avalikkust laiemalt põhialuste rakendamisest, a) andes regulaarselt Riigikogule aru ÕPPA 2030 elluviimisest ja b) lisades ülevaatele eksperdiarvamuse. Sihtrühm XI-I: valitsusasutused Soovitud mõju XI-I: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk avaldab mõju eeskätt nende valitsusasutuste (peamiselt Justiitsministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Riigikantselei) ametnike tööle, kes peavad ülevaadet koostama; juhul kui ettekandele lisatakse ka ülevaade olulisemate seadusloomealgatuste kohta, siis ministeeriumide, Riigikantselei ja Justiitsministeeriumi ametnike tööle; peaministrile või valitsuse volitatud ministrile kui Riigikogu ees ettekandjale; samuti asjaomaste ministrite ja ametnike töökorraldusele juhul, kui neid kutsutakse Riigikogu komisjoni või komisjonide ühisistungile ettekannet ettevalmistavale arutelule. 81 Sihtrühm XI-II: Riigikogu Soovitud mõju XI-II: mõju riigiasutuste korraldusele Eesmärk avaldab mõju Riigikogu töö korraldusele. Pärast seda, kui Vabariigi Valitsus on ÕPPA 2030 elluviimise ülevaate esitanud Riigikogule, on Riigikogul võimalus arutada Vabariigi Valitsuse ülevaadet kas juhtiva komisjoni istungil või komisjonide ühisistungil. Samuti peetakse ÕPPA 2030 elluviimise kohta ettekanne Riigikogu täiskogu istungil. Sihtrühm XI-III: kodanikud ja ettevõtjad Soovitud mõju XI-III: mõju kodanikuühiskonnale (sotsiaalne mõju), mõju ettevõtjate õiguskeskkonnale (majanduslik mõju) Avalik aruandlus põhialuste elluviimisest koos sellele lisatud eksperdiarvamusega võimaldab avalikkusel saada vahetut tagasisidet nõutava täitmisest. Kavandatavate õigusloomealgatuste tutvustus loob eeldused ettenähtavaks ja avatud õigusloomeks. IX. Kooskõlastamine ja avalik konsultatsioon Kooskõlastamiselt ja avalikult arutelult laekunud märkuste ja ettepanekutega arvestamise tabel on käesoleva seletuskirja lisas 1. Lisaks tabelis märgitud asutustele vastasid Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda, kellel ei olnud märkusi, Eesti Kaupmeeste Liit, kes väljendas eelnõule toetust ja tunnustust, ja Eesti Keele Instituut, kes kiitis eelnõu heaks. Eelnõu arutati pärast kooskõlastust justiitsministri õigusloome nõukoja 16. oktoobri 2018. aasta kohtumisel, kus nõukoda otsustas eelnõu kooskõlastamisel tehtud märkuste alusel muudetud kujul heaks kiita. Vabariigi Valitsus kiitis eelnõu 2018. aasta novembri lõpus heaks, mis järel esitas selle Riigikogule. Seoses Riigikogu koosseisu volituste lõppemisega langes eelnõu Riigikogu menetlusest välja ja esitatakse sellest tulenevalt uuesti ametlikule kooskõlastamisele ja avalikule konsultatsioonile. X. Jõustumine Otsus jõustub selle allakirjutamisel. 82 EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/18-0411 - Õiguspoliitika põhialused aastani 2030 Kohustuslikud kooskõlastajad: Kaitseministeerium; Rahandusministeerium; Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Siseministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Maaeluministeerium; Riigikantselei; Kultuuriministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Õiguskantsleri Kantselei; Riigikogu Kantselei; Riigikontroll Kooskõlastamise tähtaeg: 14.06.2019 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5003c485-6814-4d64-bfe2-1399fbf8a361 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5003c485-6814-4d64-bfe2-1399fbf8a361?activity=4 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main