Riigikontrolli tähelepanekud

Riina Sikkut Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Meie 23.08.2022 nr 2-1/80104/2 Madis Kallas Keskkonnaministeerium Riigikontrolli tähelepanekud meresõidu ohutuse ja reostuse vältimise rahvusvaheliste nõuete ja kohustuste täitmise kohta Austatud majandus- ja taristuminister ning keskkonnaminister 2010. aastal auditeeris Rahvusvaheline Mereorganisatsioon (International Maritime Organization, IMO)1 Eesti sooviavalduse alusel, kas Eesti õigusaktid ja merendusvaldkonna riiklik töökorraldus vastavad rahvusvahelistele konventsioonidele. Auditi tulemusel tehti Eestile mitmeid märkusi, millega tegelemine oleks pidanud olema juba aastaid sihipärane ja järjepidev protsess. Paraku on mitmed puudused seni kõrvaldamata. IMOs välja töötatud auditiskeem on alates 2016. aastast liikmesriikidele kohustuslik ja sellega seoses seisab Eestil 2024. aastal ees IMO kohustuslik audit, millega antakse uus hinnang Eesti tegevusele IMO konventsioonide jõustamisel ja rakendamisel. Arvestades seda, et juba 12 aastat tagasi välja toodud puudusi ei ole praeguseni kõrvaldatud, on risk, et läheneva kohustusliku auditi tulemus ei ole Eestile soodne. Kohustusliku auditi tulemusel tehtavad märkused võivad näidata, et Eesti ei suuda täita välislepingutega võetud kohustusi. Sealhulgas neid, mis puudutavad meresõidu ohutust ja merereostuse vältimist laevadelt. Lisaks ohutuse ja merereostusega seotud riskidele kannatab Eesti kui merendusriigi maine ning selle tulemusena ka ettevõtjate ja riigi sissetulekud. Nimelt arvestatakse IMO auditi tulemusi rahvusvahelises võrdluses ja need mõjutavad laevaomanike ja lipuriigi konkurentsiolukorda. Näiteks arvestatakse auditi tulemusi võrdluses, mida rahvusvaheline laevanduskoda (International Chamber of Shipping, ICS)2 koostab lipuriikide toimimise kohta. Riigi tulemus lipuriikide tabelis võib mõjutada otsuseid, kui valitakse laeva kauba transportimiseks, ja piirata ka kauplemist teiste riikidega. Samuti arvestatakse lipuriigi IMO-auditi tulemusi USA programmis Qualship-21 (Quality Shipping for the 21st Century)3, mis tähendab, et kui lipuriigil peaksid tekkima probleemid auditi läbimisel, siis ei saa laevaomanikud programmi hüvesid kasutada ja kaotavad ka konkurentsieelise, mida see programm pakub. Eesti on seadnud eesmärgiks suurendada Eesti kui lipuriigi rahvusvahelist konkurentsivõimet ja tuua laevad Eesti lipu alla. Pingutused sellel suunal kannatavad, kui ei kõrvaldata juba 12 aastat teada olnud IMO väljatoodud puudusi ning läheneva IMO kohustusliku auditi tulemused on seetõttu taas ebasoodsad. 1 Rahvusvaheline Mereorganisatsioon (International Maritime Organization, IMO) tegutseb ÜRO juures, selle eesmärk on edendada rahvusvahelise laevanduse ohutust ja turvalisust ning aidata kaasa laevade põhjustatava merereostuse vältimisele. IMOs on 175 liikmesriiki. Eesti Vabariik ühines Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni asutamiskonventsiooniga 11.02.1992. 2 Flag-State-Table-2021.pdf (ics-shipping.org) 3 Qualship 21 Initiative (uscg.mil) Kiriku 2/4, 15013 Tallinn. Tel +372 640 0700, www.riigikontroll.ee, e-post [email protected], reg-nr 74000056. Peamised IMO 2010. aasta auditis välja toodud ja seni lahendamata probleemid: 1) puudub toimiv IMO nõuete ja soovituste rakendamise strateegia, mis määraks riigisisese tööjaotuse valdkonna korraldamisel ning IMO konventsioonidest tulenevate ülesannete jaotuse ministeeriumide vahel; 2) IMO konventsioonide muudatusi ei ole tähtaegselt menetletud, tõlgitud ega ettenähtud korras avaldatud; 3) IMO regulatsioonide efektiivseks ülevõtmiseks ja rakendamiseks ei ole mereadministratsioonis piisavalt spetsialiste; 4) Eesti ei täida nõutud mahus IMO konventsioonidest tulenevat raporteerimiskohustust. Riigikontroll analüüsis Eesti merendusvaldkonna korraldust seoses läheneva IMO kohustusliku auditiga ja varem leitud puuduste kõrvaldamisega. Tähelepanekud ja küsimused 1. Meresõidu ohutuse ja reostuse vältimise rahvusvaheliste nõuete ning kohustuste täitmine on küsimärgi all, kuna valitsemisalade vaheline koostöö ei toimi alati ja koordinatsioonis on puudusi. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium pole IMO-suunaliste tegevuste koordineerija rolli seni suutnud täita. Merendusvaldkond puudutab mitme ministeeriumi valitsemisala. IMO-suunalise tegevuse koordineerijaks Eestis on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM), kes peaks vastutajatel ja tähtaegadel silma peal hoidma. Lisaks puudutab see teema MKMi kõrval enim veel Keskkonnaministeeriumi ja Siseministeeriumi ning nende allasutusi. MKM on teema koordineerimiseks loonud töörühmad. 14.12.2017 andis majandus- ja kommunikatsiooniminister välja käskkirja, millega moodustas Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni töös osalemise riigisisese koordineerimise töörühma. Kuigi töörühma üks ülesanne oli „koordineerida IMO auditi soovituste ning märkuste ja mittevastavuste kõrvaldamiseks vajalike meetmete rakendamist“, moodustas minister oma 23.07.2020. aasta käskkirjaga täiendava töörühma – Eestis läbiviidava Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni kohustusliku auditi riigisisese ettevalmistamise ja koordineerimise töörühm –, mille liikmeskond on eelmisega küllaltki sarnane. Kuigi töörühmi on kaks, ei ole teemaga seotud probleemide lahendamisel läbimurret saavutatud. Koosolekutel ei ole suudetud leida üksmeelt, kuidas IMO auditis välja toodud puuduste lahedamine peaks olema korraldatud, ning veel näiteks 11.05.2022 toimunud töörühma koosolekul ei jõutud ühtse arusaamani, milliseid probleeme üleüldse lahendatakse. Teised merendusega seotud ministeeriumid on väljendanud ootust, et MKM koordineeriks IMO- suunalise tööga seotud küsimuste lahendamist. IMO töös osalemiseks oleks tarvis luua ühtsem lähenemine ning tugevdada ministeeriumide ja nende allasutuste tegevuste koordineerimist. Ministeeriumid ja asutused vajaksid MKMilt sisulisema juhtrolli võtmist IMO-suunalise tegevuse koordineerimisel. MKMi esindaja sõnul takistab koordineerija rolli sisulist täitmist see, et ühel ministeeriumil ei ole võimalik teisele ministeeriumile kohustusi panna, ning nad saaks koordineerimisülesannet täita juhul, kui neil oleks vähemalt Vabariigi Valitsuse volitused ülesannete andmiseks teistele ministeeriumidele ja ka eraldatud täiendav raha ning inimressurss. Mitmed riigielu valdkonnad on seotud erinevate ministeeriumide valitsemisalaga. Seda ei ole riigielu korraldamisel võimalik vältida. Keskkonnaministeerium vastutab keskkonnakaitse eest ning ilmselt ei ole mõistlik, et keskkonnakaitse tervikvaatest eraldataks merekeskkonna kaitse MKMi vastutusalasse. Tavapäraselt lahendatakse valdkondade puutumusega teemad ministeeriumide koostöös – nii nagu siseturvalisuse küsimuses teevad koostööd Siseministeerium ja Justiitsministeerium või näiteks eesti keele õppe küsimuses Kultuuriministeerium ning Haridus- ja Teadusministeerium. IMO tegevuste koordinaatoriks on MKM, kes saab kasutada erinevaid koostöövorme. Juhul kui MKM leiab, et mõni ministeerium ei tööta Vabariigi Valitsuse ühistele eesmärkidele kaasa, on võimalik pöörduda küsimuse lahendamiseks Vabariigi Valitsuse poole. -2- Vastutuse ja tööjaotuse küsimus võiks olla lahendatud, kui tähtaegselt – 2013. aastaks – oleks koostatud ja kinnitatud IMO nõuete ja soovituste rakendamise strateegia 4. IMO reeglid nõuavad seda dokumenti muu hulgas just selleks, et riigisiseselt oleks fikseeritud iga asutuse vastutuse ulatus ja ülesannete jaotus. Selle strateegia valmimine aitaks oluliselt kaasa IMO reeglite täitmise tagamisele ning ka IMO auditiks valmisolekule. Eesti merenduse IMO-strateegia valmimise esialgne tähtaeg oli seatud 2013. aastale. Uueks tähtajaks on MKM seadnud 2022. aasta IV kvartali. Alljärgnev ajajoon illustreerib kahe IMO auditi vahele jäävat aega, koos erinevate töörühmade moodustamise ja strateegia väljatöötamise tähtaegadega. Eesti merenduse IMO audit muutus IMO-strateegia IMO audit kohustuslikuks IMO auditi valmimise uus töörühma loomine tähtaeg 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 IMO kohustusliku auditi esialgu kavandatud Eesti merenduse toimumise aeg IMO-strateegia IMO koordinatsiooni IMO kohustusliku valmimise esialgne töörühma loomine auditi toimumise tähtaeg aeg Positiivse arenguna saab välja tuua selle, et 2022. aasta alguses esitas MKM valitsuskabineti nõupidamisele IMO auditiks ettevalmistamise tegevuskava, mida valitsuskabinet toetas. Võttes arvesse senist heitlikku koostööd, oleks kasuks tulnud, kui kinnitatud tegevusplaan oleks olnud konkreetsem. Kohati on märgitud vastutajateks kõik ministeeriumid, mis tähendab, et ülesandel vastutajat jätkuvalt ei ole. Puuduvad vahetähtajad, mis aitaksid hinnata ülesannete täitmise suunas liikumist. Riigikontroll ei tuvastanud detailsemat tegevuskava puuduste kõrvaldamiseks ka asutustes endas. IMO auditi eduka läbimise eelduseks on mereadministratsiooni kui ühtse terviku toimimine. Selgest vastutusest ja arusaadavast juhtimisstruktuurist saab alguse kogu merendusvaldkonna korrastamine. Kuni seda eeldust ei ole täidetud, ei saa ka kindel olla, et Eesti täidab kõiki meresõidu ohutusega ning merekeskkonna kaitsega seotud reegleid. Riigikontrolli hinnangul väärib tunnustamist, et uus meremajanduse asekantsler on probleemide lahendamise käsile võtnud. 2. Puudub ülevaade, millised IMO konventsioonide muudatused on korrektselt menetletud, tõlgitud ja ettenähtud korras avaldatud. Valdkonna arengust tingituna muudetakse ja täiendatakse IMO konventsioone regulaarselt. 5 Kuigi praktikas kasutavad Eestis merendussektori ettevõtted ja riigiasutused suurel määral konventsioonide ingliskeelseid originaaltekste, peab selleks, et rahvusvahelisel lepingul koos lisadega oleks Eesti õigusruumis selge õiguslik jõud, olema see leping tõlgitud eesti keelde ja avalikustatud Riigi Teatajas. Kõiki konventsioonide muudatusi ja täiendusi ei ole tähtaegselt tõlgitud. Paraku ei olnud auditi ajal isegi kõiki ministeeriume hõlmavat ülevaadet nende menetlemise ja tõlkimise seisust. MKM peaks IMO-tegevuste koordineerijana süsteemselt jälgima ministeeriumide üleselt konventsioonide muudatuste-täienduste tõlkimise ja rakendamise seisu ning koordineerima IMO teavitamist. MKMi sõnul vastutab iga ministeerium oma konventsioonidega seonduva eest ise. 4 Riigis puudub strateegia, mis vastab III koodeksi (A.1070 (28)) lõigetele 3, 11–14. 5 Eesti on liitunud järgmiste IMO konventsioonidega: rahvusvahelised merenduskonventsioonid | Transpordiamet. -3- Riigikontrolli hinnangul viitab see puudulikule koordineerimisele. Rahvusvaheliste kohustustega seotud valdkonna juhtimises osalevatel ministeeriumidel ei tohiks tekkida küsimusi, kes ja mille eest vastutab ning kui kaugele teised asutused oma tegevusega on jõudnud. MKM peaks veenduma, et asjaosalised on teadlikud oma rollist ja vastutusest, ja looma vajaduse korral detailsema tegevusplaani ja vahetähtajad. Tõlkimises tuleks näha kasu ka emakeelse merendusterminoloogia arendamisele. Erialase sõnavara täiendamine, mõistete ühtlustamine ja korrektne kasutamine Eesti õigusaktides ja konventsioonide tõlgetes võiks olla järjepidev protsess. See aitab vältida olukorda, kus merendusega seotud Eesti õigusaktides esineb ka mõisteid, mida on kasutatud vales tähenduses või mis on jäetud defineerimata. 3. 2010. aasta IMO auditis toodi välja, et IMO regulatsioonide efektiivseks ülevõtmiseks ja rakendamiseks ei ole mereadministratsioonis piisavalt spetsialiste. Praeguseni ei ole valminud personalianalüüsi selle kohta, millise kompetentsusega inimesi ja kui palju oleks riiklike ülesannete täitmiseks vaja. 2010. aastal läbiviidud IMO auditi järel pidi valmima personali analüüs ja strateegia 2013. aastaks, kuid sarnaselt IMO-strateegiaga jäi ka see paraku tegemata. Põhjuseks tõi MKM IMO auditi ajal tegevusi vedanud personali vahetumise. Ühelgi ministeeriumil ega asutusel polnud Riigikontrollile esitada analüüsi või hinnangut, kui palju inimesi oleks vaja mereadministratsioonis, et tegeleda tulemuslikult IMO konventsioonidega ja üle võtta rahvusvahelised merenduse miinimumstandardid. Ministeeriumide kinnitusel tegeletakse sellega jõudumööda üldise personalianalüüsi käigus. Selgust on vaja, sest auditi käigus ilmnes, et vähemalt ühel merendusvaldkonnaga kokkupuutuval ministeeriumil on ebaselge, kes peaks nende valitsemisalas konventsioonidega seotud küsimusega tegelema. Probleemiks on ka väga spetsiifiliselt oma valdkonda tundva personali voolavus, mis mõjutab otseselt kohustuslike nõuete täitmist ja võimekust pidada kinni lubatud tähtaegadest. Kohtumisel Siseministeeriumiga (SiM) ja Politsei- ja Piirivalveametiga (PPA) ilmnes, et mõlemas olid IMO- asjadega tegelevad inimesed viimase aasta jooksul töölt ära läinud. Kui SiMis värvatakse pääste- ja ohutuspoliitika osakonda uus inimene, kelle ülesanne on koordineerida ministeeriumis merepäästevaldkonda6, siis PPAs täidavad IMO konventsioonide menetlemisest tulenevaid ülesandeid erinevad töötajad vastavalt võimalusele. Intervjuude käigus selgus, et MKMis on puudu õigusloome pädevuse ja kogemusega inimesi. KeM tõi välja värbamise keerukuse, sest laevandusspetsialiste on vähe. Samuti tuntakse KeMis muret oma allasutuse Keskkonnaameti palga konkurentsivõime pärast. Laevandustaustaga inimesed on peamiselt MKMis ja Transpordiametis, teistes merendusega tegelevates ministeeriumides ja asutustes on laevandusega seotud praktilist kogemust ja kompetentsust vähem. Ebaselguse personalivajaduse teemal saaks lahendada, kui teha valitsemisalade ülene merendusega seotud personali analüüs. Ehk IMO auditi tulemusel üle kümne aasta tagasi toodud märkuse lahendamine tooks praktikas Eestile kasu praegugi. 4. Mitmete merekeskkonna teemade puhul jäävad probleemid lahendamata, kuna ülesandeid lükatakse ühelt asutuselt teisele. Keskkonnaministeerium peaks rohkem teadvustama oma vastutust merekeskkonna teemadel. 4.1. IMO 2010. aasta auditis toodi välja, et puudub IMO konventsioonidele vastav punkerdajate register. Punkerdajate kohta peetakse hetkel arvestust kütuseseire andmekogus, mille vastutav töötleja on Keskkonnaagentuur, kuid 20.07.2022. aasta seisuga ei olnud kehtestatud selle andmekogu põhimäärust, nagu on nõutud atmosfääriõhu kaitse seaduses. Punkerdajate registri loomise eest vastutajatena on valitsuse kabinetinõupidamisel 27.01.2022 kinnitatud IMO auditi tegevuskavas kirjas Keskkonnaministeerium ja Keskkonnaamet. Keskkonnaameti esindaja sõnul puudub neil punkerdajate registriga seoses roll ja Keskkonnaamet ei saa registri töötamise kohta hinnanguid anda. KeMi esindaja väitel ei ole punkerdajate register hästi tööle hakanud. Lisaks täpsustas KeM, et olemasolev kütuseseire andmekogu on üldse 6 30.05.2022. a seisuga oli konkurss läbi ja toimusid vestlused. -4- mõeldud teiste eesmärkide täimiseks kui MARPOLi7 konventsioonis kirjas olev punkerdajate register. 4.2. Sadamas asuvate laevajäätmete vastuvõtuseadmete vajalikkust ja võimekust sisuliselt ei hinnata. 2010. aastal toimunud IMO auditi käigus välja toodud puudus pole praeguseni likvideeritud. Toonases auditis leiti, et Keskkonnaameti inspektoritel puudub väljaõpe, et hinnata sadama vastuvõtuseadmeid sisuliselt. KeMi hinnangul on neil MKMiga asjast erinev arusaam. Näiteks mainis KeMi esindaja, et nad on palunud MKMil teha kiire koolitus Keskkonnaametile, sest sadama vastuvõtuseadmete kohta käiv regulatsioon on vastu võetud sadamaseadusega, mis on MKMi vastutusalas. MKM kommenteeris Riigikontrollile, et nad on juhtinud tähelepanu sellele, et tegemist on Keskkonnaministeeriumi haldusalaga. Keskkonnaameti esindaja omakorda peab sadama jäätmekäitluse järelevalvet IMO nõuetele vastavaks. Viimastel aastatel on lisandunud ka küsimus mobiilsete vastuvõtuseadmete kohta, mille puhul pole Keskkonnaministeeriumi esindajale samuti teada, kelle pädevuses on seadmete järelevalve. Märgukirjas toodud info põhjal palub Riigikontroll majandus- ja taristuministri seisukohti 2022. aasta oktoobris järgmistes küsimustes: 1. Milliste meetmetega kavatseb MKM korraldada IMO auditis toodud märkuste lahendamise? Kas probleemidele leitakse lahendus enne järgmist kohustuslikku IMO auditit? 2. Millal valmib 2010. aasta IMO auditi tulemusel soovitatud personalianalüüs? 3. Milliseid samme astub MKM koordineerijana, et tagada IMO konventsioonide ühetaoline menetlemine, ülevõtmine ja tõlkimine? Keskkonnaministrilt palub Riigikontroll seisukohti 2022. aasta oktoobris järgmistes küsimustes: 1. Kas sadama vastuvõtuseadmete vajalikkuse ja võimekuse sisulise hindamisega seotud küsimused jõutakse ära lahendada enne IMO auditi toimumist ja mis konkreetseid samme kavandatakse? 2. Kas punkerdajate registriga seotud küsimuste lahendamiseks on tegevuskava ning kas probleem jõutakse lahendada enne IMO kohustuslikku auditit? 3. Mida tehakse, et tagada IMO konventsioonide muudatuste ja täienduste järjepidev menetlemine, tõlkimine ja ülevõtmine Eesti õigusaktidesse? Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Märt Loite peakontrolör Dmitri Teras [email protected] 7 1973. aasta rahvusvaheline laevade põhjustatava merereostuse vältimise konventsioon (MARPOL) koos muudatustega -5-