Järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Valmar Haava, Teie 20.08.2023 Viljandi Vallavolikogu liige Meie 20.09.2023 nr 12.2-1/5440-2 Järelevalvemenetluse alustamata jätmine Austatud härra Haava Viljandi Vallavolikogu liikmena esitasite Rahandusministeeriumile järelevalveteate, milles leidsite, et Viljandi Vallavalitsus, registrikood 75038606, (edaspidi ka: hankija) on rikkunud hanke- korra §-s 4 sätestatud nõudeid, tellides aastatel 2019-2022 teehööveldamistöid erinevatelt ettevõtjatelt ilma kirjaliku töövõtulepinguta. Järelevalveteates tõstatatud rikkumise kahtluse põhistamisel tuginesite Viljandi Vallavalitsuse 07.07.2023 vastuskirjale nr 12-49/2134-1, mis sisaldas andmeid Viljandi valla teedel aastatel 2019-2022 hööveldustöid teinud ettevõtjate ja tööde eest esitatud arvete kohta, mis olid lisatud vastuskirjale. Rahandusministeerium, olles järelevalvemenetluse alustamise üle otsustamiseks tutvunud järele- valveteatega ning sellele lisatud dokumentidega, on tuvastanud järgmised järelevalvemenetluse alustamise seisukohast tähtsust omavad asjaolud: 1. Hankija Viljandi Vallavalitsuse 07.07.2023 vastuskirjas nr 12-49/2134-1 märgitu kohaselt on aastatel 2019-2022 hööveldustöid teostanud Undi Teenused OÜ, Osaühing Kalviker Transport, Suure-Jaani Haldus AS, Sakala Teed OÜ, Acropolis AS ja OK Veod OÜ, mille eest on hankijale esitatud arvete kogusummad aastate lõikes summeeritult järgnevad: 2019 – 36 479,40 eurot; 2020 – 40 556,52 eurot; 2021 – 31 135,20 eurot; 2022 – 25 319,00 eurot (vastuskirjas ei olnud täpsustatud, kas nimetatud summad on esitatud käibemaksuta või ilma ning kas need sisaldavad ka osadel arvetel kajastatud muid kulusid). 2. Viljandi Vallavalitsuse 07.07.2023 vastuskirjale nr 12-49/2134-1 oli lisatud kokku 50 arvet erinevatelt ettevõtjatelt, mis sisaldasid (kruusateede) hööveldus- ja greiderdamistöid järgmistest summades (summad on käibemaksuta ja arvestamata osadel arvetel kajastatud muid kulusid): Jrk Ettevõtja Arve kuupäev Arve nr Hööveldustööde summa km-ta 1 Undi Teenused OÜ 04.04.2019 4062 1 536,00 2 Sakala Teed OÜ 30.04.2019 1403383 6 057,50 3 Undi Teenused OÜ 01.05.2019 4205 4 224,00 4 Undi Teenused OÜ 03.06.2019 4307 1 536,00 5 Sakala Teed OÜ 31.10.2019 1403652 910,00 6 Sakala Teed OÜ 30.11.2019 1403688 1 400,00 7 Undi Teenused OÜ 03.07.2019 4433 1 200,00 8 Undi Teenused OÜ 02.08.2019 45476 2 640,00 9 Undi Teenused OÜ 03.09.2019 4661 768,00 10 Undi Teenused OÜ 04.10.2019 4765 2 208,00 11 Undi Teenused OÜ 04.11.2019 4917 4 848,00 12 Undi Teenused OÜ 03.12.2019 5009 2 544,00 Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272  13 Undi Teenused OÜ 03.01.2020 5135 528,00 14 O.K. Veod OÜ 30.09.2020 18331 1 500,00 15 Sakala Teed OÜ 28.05.2020 1403897 1 560,00 16 Suure-Jaani Haldus AS 31.03.2020 70841 180,00 17 Suure-Jaani Haldus AS 30.04.2020 71580 951,60 18 Suure-Jaani Haldus AS 30.09.2020 74297 528,00 19 Suure-Jaani Haldus AS 12.10.2020 74315 2 214,00 20 Suure-Jaani Haldus AS 31.10.2020 74636 120,00 21 Undi Teenused OÜ 03.02.2020 5228 2 756,00 22 Undi Teenused OÜ 01.04.2020 5450 6 188,00 23 Undi Teenused OÜ 04.05.2020 5579 3 796,00 24 Undi Teenused OÜ 02.06.2020 5694 1 976,00 25 Undi Teenused OÜ 06.07.2020 5821 260,00 26 Undi Teenused OÜ 03.08.2020 5920 988,00 27 Undi Teenused OÜ 02.09.2020 6033 2 028,00 28 Undi Teenused OÜ 01.10.2020 6132 4 836,00 29 Undi Teenused OÜ 03.11.2020 6288 1 976,00 30 Suure-Jaani Haldus AS 15.05.2021 78163 2 154,00 31 Suure-Jaani Haldus AS 31.05.2021 78661 537,00 32 Undi Teenused OÜ 04.05.2021 7034 6 490,00 33 Undi Teenused OÜ 05.05.2021 7049 1 485,00 34 Undi Teenused OÜ 31.05.2021 7200 275,00 35 Undi Teenused OÜ 01.07.2021 7348 3 960,00 36 Undi Teenused OÜ 06.09.2021 7661 330,00 37 Undi Teenused OÜ 07.10.2021 7778 8 085,00 38 Undi Teenused OÜ 02.11.2021 7905 495,00 39 Undi Teenused OÜ 02.12.2021 8055 1 925,00 40 Osaühing Acropolis 30.04.2022 110 258,00 41 OÜ Kalviker Transport 12.05.2022 259 2 082,50 42 OÜ Kalviker Transport 07.11.2022 359 2 210,00 43 Suure-Jaani Haldus AS 09.05.2022 85106 840,00 44 Undi Teenused OÜ 30.04.2022 8589 4 650,00 45 Undi Teenused OÜ 04.07.2022 8780 375,00 46 Undi Teenused OÜ 02.08.2022 8869 600,00 47 Undi Teenused OÜ 26.08.2022 8946 2 625,00 48 Undi Teenused OÜ 03.10.2022 9042 2 812,50 49 Undi Teenused OÜ 31.10.2022 9144 1 012,50 50 Undi Teenused OÜ 30.11.2022 92102 600,00 3. Seega on Rahandusministeerium hankija vastuskirjale lisatud arvete põhjal tuvastanud, et aastatel 2019-2022 erinevatelt ettevõtjatelt tellitud kruusateede hööveldus- ja greiderdustööde kogumaksumused ilma käibemaksuta on aastapõhiselt summeeritult järgmised: 2019. aasta – 29 871,50 eurot; 2020. aasta – 32 385,60 eurot; 2021. aasta – 25 736,00 eurot; 2022. aasta – 18 065,50 eurot. Seejuures eraldivõetult jäävad kõigil arvetel kajastatud hööveldustööde tellimuste maksumused käibemaksuta alla 30 000 euro. Kõige suurema hööveldustööde maksumusega arvel on hööveldustööde kogukuluks märgitud 8 085 eurot käibemaksuta (Undi Teenused OÜ 07.10.2021 arve nr 7778). 4. Mööname, et arvete põhjal arvestatud ja ülal kajastatud summad erinevad hankija vastuskirjas toodud summadest. Erinevuste põhjused ei ole üheselt selged. Vastuskirjas on märgitud, et aastate lõikes toodud summad on arvutatud lisatud arvete alusel, kuid arvetel kajastatud 2  teehööveldustööde käibemaksuta maksumuste kokkuliitmisel saadavad summad on pisut erinevad hankija vastuskirjas märgitud summadest. Võimalik, et hankija vastuskirja koostamisel lähtuti käibemaksuga summadest ja osaliselt võib olla tegemist aritmeetilise arvutusveaga. Erinevuste korral peame edasistes hinnangutes õigeks lähtuda esitatud arvetest kui raamatu- pidamise algdokumentidest. Sealjuures on oluline märkida, et ka hankija vastuskirjas toodud summad aastate lõikes jäävad kõik alla 60 000 eurot, mistõttu nimetatud summadest lähtumine alltoodud Rahandusministeeriumi järeldusi tõenäoliselt ei mõjutaks. 5. Kruusateede hööveldus- ja greiderdamistööd on klassifitseeritavad CPV koodidena 45233140- 2 "Teetööd" ja 45233141-9 "Teehooldustööd". See omakorda tähendab, et tegemist on ehitus- töödega riigihangete seaduse (RHS) tähenduses. RHS § 8 lg 5 p 1 kohaselt tellib hankija ehitustööde hankelepinguga Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/24/EL II lisas nimetatud ehitustöid või ehitustöid koos projekteerimisega. Direktiivi II lisas on klassi 45,23 "Maanteede, teede, lennuväljade ja spordirajatiste ehitamine" all nimetatud CPV koodi 45230000, mille hulka kuuluvad ka eelnimetatud CPV 45233140-2 "Teetööd" ja 45233141-9 "Teehooldustööd". 6. Ehitustööde hankelepingu korral on lihthanke piirmäär 60 000 eurot (käibemaksuta), millest alates on kohaliku omavalitsuse üksus avaliku sektori hankijana kohustatud korraldama liht- hankemenetluse, esitades riigihangete registrile avaldamiseks hanketeate (RHS § 5 lg 2 p 2, § 14 lg 1 p 2, § 15 lg 1, § 125 lg 1). Kuna ühelgi aastal ei ulatunud erinevatelt ettevõtjatelt tellitud teehööveldustööde kogukulu nimetatud piirmäärani, siis hankija ei olnud kohustatud hööveldustööde tellimiseks lihthankemenetlust läbi viima. 7. Samuti käsitledes arvetel kajastatud hööveldustöid eraldi ehitustööde tellimustena (ehitustööde hankelepingutena) ning arvestades, et ühelgi arvel märgitud tellimuse maksumus ei küündinud 20 000 euroni (käibemaksuta), ei ole hankija hööveldustööde tellimisel rikkunud RHS-is hanke- lepingu sõlmimisele ette nähtud vorminõuet. RHS § 8 lg 7 esimene lause sätestab, et hankija peab sõlmima hankelepingu kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, kui selle maksumus on vähemalt 20 000 eurot. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 79 järgi, kui seaduses on sätestatud tehingu kirjalikku taasesitamist võimaldav vorm, peab tehing olema tehtud püsivat kirjalikku taasesitamist võimaldaval viisil ja sisaldama tehingu teinud isikute nimesid, kuid ei pea olema omakäeliselt allkirjastatud. Järelikult lubab RHS sõlmida alla 20 000 eurose maksumusega hankelepinguid ka suulises vormis. Kirjaliku vormi kohustuslikku nõuet aga RHS üldse ei sätesta. RHS § 8 lg 7 teise lause kohaselt võib hankija riigihanke alusdokumentides ise sätestada, et hankeleping sõlmitakse kirjalikus, elektroonilises või notariaalses vormis. Eelnimetatud asjaoludest tulenevalt ei leia Rahandusministeerium järelevalveteates toodud fakti- väidetes RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide võimalikku rikkumist. Seega puudub antud juhul järelevalvemenetluse alustamise ja läbiviimise vältimatuks eelduseks olev järelevalvemenetluse alus. Järelevalvemenetluse alustamiseks peavad üheaegselt esinema ajend ja alus ning puuduma seaduses toodud järelevalvemenetlust välistavad asjaolud. Järelevalvemenetluse ajendiks on järelevalveteade või RHS-i rikkumisele viitav muu teave. Järelevalvemenetluse alus on RHS- i rikkumise tunnuste sedastamine järelevalvemenetluse ajendis. RHS § 205 lg 1 p 1 sätestab, et Rahandusministeerium võib järelevalvemenetluse alustada põhjendatud kahtluse korral RHS §-s 207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel muul ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis viitavad RHS-i rikkumisele, ja puuduvad RHS § 206 lg-s 1 nimetatud asjaolud. RHS § 206 lg 1 p 3 kohaselt järelevalvemenetlust ei alustata, kui rikkumisele viitavad andmed ei ole põhjendatud kahtluse tekkimiseks küllaldased või rikkumist (ilmselgelt) ei esine. Seega on põhjendatud kahtlus RHS-i või selle alusel kehtestatud õigusakti (määruse) rikkumise kohta järelevalvemenetluse vältimatu eeltingimus (sine qua non), milleta järelevalvemenetlust alustada ei saa. 3 Lisaks peame vajalikuks selgitada, et alla lihthanke piirmäära jäävate ehitustööde tellimise kord sätestatakse vastavalt RHS § 9 lg 4 p-le 3 hankija hankekorras, mis organisatsioonisisene eeskiri, mille järgimise üle valvamine ei ole kaetud Rahandusministeeriumi järelevalvepädevusega. Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks selge pädevuse ja volituse, mistõttu järelevalvemenetluse läbiviimine saab toimuda ainult seadusega kindlaks määratud tingimustel, korras ja ulatuses (vt RKHKm 13.04.1998, nr 3-3-1-14-98, p 4; RKHKo 31.10.2000, nr 3-3-1-41-00, p 4; 19.11.2012, nr 3-3-1-43-12, p 19). RHS § 180 p 6 ja § 203 lg 1 kohaselt on Rahandusministeeriumi riikliku ja haldusjärelevalve kontrollimastaap piiratud RHS-i ning RHS- i alusel selle täitmiseks kehtestatud õiguse üldaktide (määruste) järgimise õiguspärasuse kontrolliga. Rahandusministeeriumil ei ole pädevust teha järelevalvet selle üle, kas hankija on järginud enda hankekorras kui asutusesiseses halduseeskirjas ette nähtud otsustuspädevust, protseduurinõudeid või muid asutusesiseselt kehtestatud reegleid (vt N. Parrest. RHS § 203 komm. 17 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Kuigi hankekorras alla lihthanke piirmäära jääva maksumusega ehitustööde tellimisele sätestatud reeglite järgimise üle kontrolli teostamine ei ole Rahandusministeeriumi järelevalvepädevuses, oleme hankija hankekorraga tutvunud ning järelevalveteates väidetud vastuolusid hankekorraga ei täheldanud. Viljandi Vallavalitsuse 06.08.2018 määruse nr 9 "Viljandi valla hankekord" [RT IV, 14.08.2018, 3] § 4 p 5 järgi ehitustööde hankelepingu sõlmimiseks maksumusega alla 30 000 euro (käibemaksuta) korraldatakse minihange. Minihanke läbiviimise kord ja minihankes sõlmitava hankelepingu dokumenteerimise nõue on sätestatud hankekorra §-s 18 järgmiselt: (lg 2) minihanke korraldamiseks ja hankelepingu sõlmimiseks selgitab minihanke korraldamise otsustaja välja hankijale sobivaima pakkumuse turul lähtudes objektiivsetest tingimustest, turusituatsioonist ja riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest; (lg 3) minihanke hankeleping dokumenteeritakse vähemalt kirjalikku taasesitamist võimaldaval viisil (kassatšekk, arve, maksekorraldus vms). Nagu eelnevalt märgitud, kõigil järelevalveteatega koos esitatud 2019-2022. a arvetel kajastatud hööveldustööde tellimuste maksumused käibemaksuta jäävad alla 30 000 euro. RHS § 28 lg 1, mille kohaselt võib hankija riigihanke osadeks jaotada ja tellida ehitustöid eraldi, tingimusel, et ta kohaldab iga osa kohta hanke- lepingu sõlmimisele kõigi osade summeeritud eeldatava maksumusega hankelepingu sõlmimise korda, ei ole relevantne juhul, kui tellitavate ehitustööde summeeritud kogumaksumus jääb alla lihthanke piirmäära, sest RHS-is ei ole sedaliiki riigihanke menetluse läbiviimisele kohustuslikku korda ette nähtud. Sellisele tõdemusele võimaldab jõuda RHS § 28 lg 2, mille kohaselt hankija ei või jaotada riigihanget osadeks eesmärgiga eirata RHS-is riigihanke teostamiseks kehtestatud korda või nõudeid. Hankekorrast ei nähtu, et hankija oleks kehtestanud oma hankekorras RHS § 28 lg-tega 1-2 samalaadse reegli alla lihthanke piirmäära jääva maksumusega diferentseeritud riigihanke menetlustele (minihankele ja väikehankele). Ent isegi, kui sedalaadi reegel oleks hankija hankekorras sätestatud, siis aastatel 2019, 2021 ja 2022 jäid hööveldustööde maksumused ka aastaarvestuses summeeritult alla 30 000 euro (käibemaksuta) ning üksnes 2020. aastal tellitud hööveldustööde puhul ületas aastakulu 2 385,60 euro võrra hankekorra § 4 p-s 4 väikehankele ette nähtud piirmäära. Kordame, et isegi kui hankekorda oleks eiratud, ei saaks seda võrdsustada RHS- i rikkumisega ning Rahandusministeerium ei saaks hankekorra rikkumisele järelevalvemeetmetega reageerida. Täiendavalt osutame veel ühele järelevalvemenetlus välistavale asjaolule. Rahandusministeerium ei saaks antud juhul järelevalvemenetlust alustada ka RHS-i rikkumise kohta küllaldase kahtluse olemasolu korral, sest hankelepingu sõlmimine on tulenevalt RHS § 206 lg 1 p-st 4 selles koostoimes RHS § 73 lg 3 p-ga 1 absoluutne menetlustakistus. Kui hankelepingud on sõlmitud (praegusel juhul juba ka täidetud), mida tõendavad esitatud arved, siis järelevalvemenetlust alustada ja läbi viia ei saa, sest RHS § 208 lg-te 1-2 kohaselt on Rahandusministeeriumil ettekirjutuse tegemise volitus üksnes enne hankelepingu sõlmimist. 4 Arvestades eeltooduga ning juhindudes RHS § 180 p-st 6, § 203 lg-st 1, § 205 lg 1 p-st 1, § 206 lg 1 p-dest 3-4 ja lg-st 3, teatame, et Rahandusministeerium ei alusta Teie poolt 20.08.2023 esitatud järelevalveteate ajendil järelevalvemenetlust Viljandi Vallavalitsuse poolt aastatel 2019-2022 kruusateede hööveldamis- ja greiderdamistööde tellimise õiguspärasuse kontrollimiseks. Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, täname Teid esitatud pöördumise eest. Analüüsime laekunud teavet ning arvestame sellega riskianalüüside ja plaanilise järelkontrolli tööplaanide koostamisel. Täiendavate küsimuste tekkimisel, palume pöörduda riigihangete ja riigiabi osakonna juristi Mihhail Antonov´i poole ([email protected]; tel 611 3468). Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Estella Põllu Riigihangete ja riigiabi osakonna juhataja asetäitja osakonnajuhataja ülesannetes Mihhail Antonov 5885 1448 [email protected] 5