Riigikohus_Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-22-02

Villu Kõve Teie 08.07.2022 nr 5-22-2/3 Riigikohus [email protected] Meie 29.08.2022 nr 9-2/221168/2204439 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-22-2 Austatud Riigikohtu esimees Küsisite arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse asjas, mis puudutab justiitsministri 26.07.2016. aasta määruse nr 16 „Advokaadile riigi õigusabi tasu maksmise ja kulude hüvitamise kord“ (edaspidi tasu maksmise kord) § 2 lõiget 1 osas, mis võimaldab riigi õigusabi osutanud advokaadile kriminaaltoimikuga tutvumise eest makstava tasu piirmäära suurendada vaid kuni 500 protsenti. Leian, et tasu maksmise korra § 2 lõige 1 on vastuolus põhiseadusega osas, milles see ei võimalda toimingu eest makstava tasu määramisel võtta põhjendatud juhtudel arvesse toimingu tegelikku mahtu. Tasu maksmise korra § 2 lõige 1 piirab ebaproportsionaalselt advokaadi õigust ettevõtlusvabadusele (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 31), kahtlustatava õigust kaitsele (PS § 21) ja menetlusosaliste õigust õiglasele kohtupidamisele (PS § 15 lg 1). I. Asjaolude lühikirjeldus ja põhiseadusega vastuolus olevaks loetud sätted 1. Kahtlustatava kaitsja esitas prokuratuurile taotluse kohtueelses menetluses osalemise eest tasu maksmiseks. Taotluse kohaselt on kaitsja toimikuga tutvunud 49 korral kokku 4590 minutit (st 76,5 tundi) ja ühel korral ühe tunni ulatuses pidanud läbirääkimisi kliendiga. 2. Prokurör pidas põhjendatuks, et kaitsjale arvestatakse kliendiga kohtumise eest tasu 54 eurot ning toimikuga tutvumise eest 81 eurot. Prokurör suurendas toimikuga tutvumise tasu erilise töömahukuse tõttu 500% võrra, st 486 euroni. 3. Kahtlustatava kaitsja vaidlustas ringkonnaprokuröri määruse Riigiprokuratuuris, kus kaebus jäeti rahuldamata. Riigiprokuratuur asus seisukohale, et toimikuga tutvumine oli töömahukas, kuid ringkonnaprokurör suurendas vandeadvokaadile välja mõistetavat tasu korrektselt, st suurima võimaliku määrani (500%). 4. Kahtlustatava kaitsja vaidlustas riigiprokuröri määruse Tartu Maakohtus. Kohtu hinnangul on kõnealuses kriminaaltoimikus vähemalt 11 000 lehekülge materjali, millega kaitsja on pidanud tutvuma. Kohus sedastas, et lähtudes tasu maksmise korra § 6 lõikest 1 ja § 2 lõikest 1, tasustatakse kaitsetegevust kõige rohkem üheksa tunni ulatuses (st 500% suurendatud määras). Kohus selgitas, et tasu maksmise korra sätete piirmäära alusel kaitsjale tasu määrates pidanuks kaitsja 11 000 leheküljega puhul (st 9 maksimaalselt tasustatava tunni puhul) ühe tunni jooksul tutvuma 1222,22  2 leheküljega (seega 20,37 lehekülge minutis). Ühe kriminaaltoimiku leheküljega tutvumiseks olnuks kaitsjal aega pisut vähem kui kolm sekundit. Kohtu hinnangul ei ole selle aja jooksul võimalik hõlmata ka väga vähese ja lihtsa tekstiga lehekülge, aega napiks isegi lehekülje keeramiseks. Kohus tõdes, et kriminaaltoimiku suure mahu tõttu pidi kaitsja tegelema toimikuga mitu nädalat ning see töö oli valdavas osas tasustamata. 5. Kohus leidis, et praegusel juhul ei ole tasu maksmise korra regulatsioon piisavalt paindlik, et tasu saaks hüvitada õiglaselt ja põhiseaduspäraselt. Kohus otsustas, et põhjendatud on tasuda kaitsjale 44 tunni töö eest (2340 eurot). See tähendab, et kohus suurendas tasu maksmise korra § 2 lõike 1 kehtestatud piirmäära 2833,33% võrra. 6. Tartu Maakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata tasu maksmise korra järgmise sätte: „§ 2. Tasu suurendamine (1) Kohus, uurimisasutus või prokuratuur võib riigi õigusabi osutanud advokaadi põhjendatud taotluse alusel suurendada 2. peatükis riigi õigusabi osutamise eest ette nähtud tasu piirmäära kuni 500 protsenti, kui riigi õigusabi osutamine on eriliselt töömahukas.“ II. Sätte asjassepuutuvus 7. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lõike 2 järgi peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv. See tähendab, et kohus peaks asja lahendades asjassepuutuva normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-9-08, p 16). 8. Tasu maksmise korra § 6 lõike 1 kohaselt võib maksta määratud kaitsjale riigi õigusabi osutamise eest kriminaalasja kohtueelses menetluses 27 eurot poole tunni kohta, kuid mitte üle 81 euro ühe toimingu eest. Toimikuga tutvumine loetakse üheks toiminguks. Tasu maksmise korra § 2 lõike 1 kohaselt võib kohus, uurimisasutus või prokuratuur advokaadi põhjendatud taotluse alusel suurendada 2. peatükis riigi õigusabi osutamise eest ette nähtud tasu piirmäära kuni 500%, kui riigi õigusabi osutamine on olnud eriti töömahukas. 9. Tasu maksmise korra § 2 lõige 1 on erisäte, mida rakendatakse töömahukate õigusabi osutamist nõudvate toimingute puhul. Eriliselt töömahuka riigi õigusabi osutamisel piirmäära suurendamiseks pidi kohus seda sätet kohaldama. Säte on seega asjassepuutuv. III. Õiguskantsleri seisukoht Piiratavad põhiõigused 10. Kuriteos kahtlustatava üldine õigus kaitsele tuleneb põhiseaduse § 21 lõike 1 teisest lausest, selle täpsem sisu on kindlaks määratud kriminaalmenetluse seadustikus (KrMS). Kahtlustataval ja süüdistataval on kriminaalmenetluses õigus kaitsja abile (KrMS § 34 lg 1 p 3 ja § 35 lg 2). Menetleja on kohustatud tagama kahtlustatavale ja süüdistatavale kaitsja abi, kui ta seda taotleb või kui kaitsja osalemine menetluses on KrMS järgi kohustuslik (KrMS § 8 ja § 45). Kui isik ei suuda õigusabi vajamise ajal asjatundliku õigusteenuse eest tasuda, siis on tal võimalik saada riigi õigusabi. Riigi õigusabi seaduse (RÕS) § 4 lg 3 järgi on riigi õigusabi liikideks muu hulgas määratud kaitse kriminaalmenetluses ja isiku esindamine kriminaalasja kohtueelses menetluses ja kohtus.  3 11. Riigi õigusabi tasumäärad on otseselt seotud kaitseõiguse tagamisega. Kahtlustataval peab olema reaalne võimalus kasutada oma menetlusõigusi, muu hulgas teada kahtlustuse sisu, tutvuda vastaspoole tõenditega, esitada omapoolseid tõendeid, esitada taotlusi ja kaebusi jne. Selleks on vajalik, et menetluses osalev kaitsja osutaks asjatundlikku, usaldusväärset ja piisavat õigusabi ning et kaitsjal oleks võimalik tutvuda toimikus olevate materjalidega. 12. Riigi õigusabi eesmärgiks on tagada kõigile isikutele asjatundliku ja usaldusväärse õigusteenuse õigeaegne ja piisav kättesaadavus. Riigi õigusabi võib saada inimene, kes oma majandusliku seisundi tõttu ei suuda õigusabi vajamise ajal asjatundliku õigusteenuse eest tasuda või kelle majanduslik seisund ei võimalda pärast õigusteenuse eest tasumist lihtsat toimetulekut (RÕS § 6 lg 1). Riigi õigusabi antakse ühel juhul: kas kohustuseta hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud; kohustusega ühekordse maksena täielikult või osaliselt hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud või kohustusega osamaksetena täielikult või osaliselt hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud (RÕS § 8). Riigi õigusabi saaja hüvitamiskohustuse ulatuse ja hüvitamise korra määrab kohus. 13. RÕS § 21 lõige 3 sätestab, et advokaadile tasu maksmise korra kehtestab minister, arvestades riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu ning olles eelnevalt ära kuulanud advokatuuri juhatuse seisukoha. Kehtestatud tasumäärad peavad tagama, et igas menetluses, kus riigi õigusabi osutatakse, on õigusteenus usaldusväärne, õigeaegne ja piisav. 14. Kohtumenetlus peab olema tõhus ja õiglane. See tähendab kõigi menetlusosaliste õigust õiglasele kohtumenetlusele, mis tuleneb PS § 15 lõikest 1, kuid samuti peab kohtul olema võimalus kohtuasi põhjendamatute takistusteta mõistliku aja jooksul lahendada. Kvaliteetne riigi õigusabi aitab tagada kvaliteetset kohtumenetlust. 15. Riigi õigusabi tasumäärad sõltuvad sellest, kui palju on selleks eraldatud raha. Tasumäärad peavad looma olukorra, kus ühelt poolt kasutatakse riigi raha tõhusalt ja otstarbekohaselt ning teiselt poolt tagatakse kvaliteetne riigi õigusabi osutamine. Riigi õigusabi osutamise eest makstav tasu peab võimaldama advokaadil teha kvaliteetset tööd. Kui kehtestatud tasumäärad on liiga madalad ja ei vasta tehtava töö mahule, siis piirab see advokaadi õigust ettevõtlusvabadusele (PS § 31). Riigikohtu määratluse järgi hõlmab ettevõtlusvabaduse esemeline kaitseala kõiki tegevusalasid ja elukutseid, mille puhul isik pakub enda nimel kaupu või teenuseid. Riigi poolt kehtestatud liiga madalad riigi õigusabi tasumäärad või põhjendatud juhtudel nende suurendamise võimatus rikuvad ettevõtlusvabadust. Kui advokaat peab riigi õigusabi osutama sisuliselt tasuta, ehk oma muude sissetulekute või vara arvelt, siis võib see rikkuda ka advokaadi omandipõhiõigust (PS § 32). 16. Advokaadi õigusele riigi õigusabi osutamise eest tasu saada vastandub samas esindatava potentsiaalne kohustus hüvitada riigi õigusabi käigus makstud tasud ja tehtud kulud kas tervikuna või osaliselt (RÕS § 8). Kuivõrd riigi õigusabi on õigustatud saama inimene, kelle majanduslik seisund ei võimalda õigusteenust osta n-ö turuhinnaga, võib hüvitamiskohustus panna esindatava keerulisse rahalisse olukorda. Järelikult on tasu piirmäärade sätestamise eesmärk kasutada riigi raha tõhusalt, aga seejuures arvestada ka esindatava huve, kes peab need kulud hiljem hüvitama. Riigi õigusabi hüvitamiskohustuse ulatuse ja hüvitamise korra määrab kohus, võttes arvesse asja olemust, taotleja majanduslikku seisundit jms.  4 Asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasus 17. Kuna sätte formaalses põhiseaduspärasuses kahtlust ei ole, siis asun kohe materiaalse põhiseaduspärasuse juurde. 18. Materiaalset põhiseaduspärasust hinnates tuleb käsitleda põhiõigust piirava normi proportsionaalsust. Esmalt tuleb tuvastada, mis on põhiõiguste piiramise legitiimne eesmärk. Tasu maksmise korras piirmäärade seadmise eesmärgiks on riigieelarve vahendite säästlik kasutamine ja menetlusosalise kaitse selle eest, et ta ei peaks menetluses kandma liiga suuri kulusid. Kriminaalmenetluses määratud kaitsjale makstud tasu ja kulud loetakse nende põhjendatud ja vajalikus ulatuses menetluskulude hulka (KrMS § 175 lg 1 p 4). Süüdimõistva kohtuotsuse korral tuleb menetluskulud üldjuhul tasuda süüdimõistetul (KrMS § 180 lg 1). Menetlusosaliste huvide kaitse on piirangu legitiimne eesmärk. 19. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Üldjuhul on piirmäärade seadmine põhjendatud, kuna kaitsetegevuses saab alati teha rohkem ja põhjalikumalt, kuid riigi õigusabi puhul tuleb tagada piisav õigusabi. Seega on menetlusosaliste huvides, et tasumäärad on mingites piirides fikseeritud. Hinnang sellele, kui pikalt võtavad määratud kaitsja toimingud keskmiselt aega, tugineb eelduslikult statistikal põhinevale analüüsile. Seega on riigi õigusabi käigus tehtavate toimingute eest väljamõistetavatele tasudele piirmäärade seadmine eesmärgi saavutamise suhtes sobiv abinõu. 20. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama tõhus kui esimene. Tasu maksmise korras sätestatud tasumäärad tagavad nii advokaadile kui ka esindatavale kindluse tehtava töö tasustamise puhul kehtivate reeglite kohta. Niisamuti on ette nähtud töö suuremas määras tasustamine eriliselt töömahukate asjade puhul (kuni 500% suurem tasu). Piirmäärade kehtestamise asemele on keeruline leida toimivaid alternatiive, mistõttu on abinõu vajalik. 21. Küll aga on küsimuse all tasu maksmise korras sätestatud tasupiirangu mõõdukus erakordselt töömahukate kriminaalasjade puhul, kus ka suurima võimaliku piirmäära järgi makstud tasu ei vasta tehtud töö mahule. 22. Praeguses kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et tegemist on erakordselt mahuka kriminaaltoimikuga. Seda on kinnitanud prokuratuur (kohtumääruse p 48) ja nii on see ka kohtute töökoormusmetoodika kohaselt (kohtumääruse p 26). Toimiku maht on prokuratuuri hinnangul vähemalt 11 000 lehekülge, millega määratud kaitsja polnud eelnevalt kokku puutunud. Tartu Maakohus on oma lahendis selgitanud, et kriminaaltoimikusse lisatud materjalid võivad olla eriilmelised – osa neist nõuab põhjalikku süvenemist, osa vähem. Sellest hoolimata on 11 000 lehekülge astronoomiline kogus materjale, millega tutvumine on äärmiselt aja- ja töömahukas toiming ükskõik kellele. 23. Riigikohtu kriminaalkolleegium on riigi õigusabi tasude piirmäärasid varem hinnanud. Riigikohus on 18.06.2021 otsuses 1-16-6179 (p 97) öelnud, et tasu maksmise korras ette nähtud riigi õigusabi tasu piirmäärad teenivad eeskätt riigi raha säästliku kasutamise eesmärki. Kolleegiumi hinnangul ei saa sel põhjusel riigi õigusabi tasu piirmäära kehtestamist pidada põhiseadusvastaseks pelgalt selle tõttu, et mõnel juhul ei pruugi kaitsjale makstav tasu vastata tegelikule töötundide arvule. Riigi õigusabi tasu hüvitamist reguleerivad sätted on üldjuhul piisavalt paindlikud, et saavutada õiglane ja põhiseaduspärane tulemus ka sel juhul, kui  5 kriminaalasi osutub keskmisest keerukamaks ja eeldab tavapärasest suuremas mahus õigusabi osutamist. 24. Tartu Maakohus leidis, et praeguse kriminaalasja puhul ei ole tasu maksmise korra regulatsioon siiski piisavalt paindlik, et tasu hüvitamisel oleks võimalik saavutada õiglane ja põhiseaduspärane tulemus. Nõustun kohtuga, et riigi õigusabi korras õigusteenuse osutamine ei saa tähendada seda, et tasuta tööd tuleb teha väga suures mahus. Sisuliselt jätab see advokaadi ilma ka võimalusest teha samal ajal tööd nt lepingulise esindajana advokaadi jaoks tavapärase tasu eest, sest väga mahuka kriminaalasja kõrvalt ei pruugi selleks lihtsalt aega jääda. 25. Riigi õigusabi osutavate advokaatide tasude määramisel on seega kaalul advokaatide õigus saada oma töö eest õiglast tasu. Niisamuti on kaalul RÕS §-s 2 sätestatud riigi õigusabi eesmärk tagada asjatundliku ja usaldusväärse õigusteenuse õigeaegne ja piisav kättesaadavus kliendile. Kolmandaks on kaalul riigieelarve vahendite säästlik ja otstarbekas kasutamine. Tasu piirmäära tõttu jääb väga mahukate kriminaalasjade toimikuga tutvumise töö suures osas tasustamata ja eelduslikult ei taga see alati ka kaitsja pakutud õigusteenuse piisavat kvaliteeti. 26. Riigikohtu sõnastatud riigi raha säästliku kasutamise eesmärk ei kaalu üles kvaliteetse õigusabi kättesaadavuse ja seeläbi kaitseõiguse tagamise eesmärki. Toimikuga tutvumine ei ole eesmärk iseeneses, vaid see on vajalik kaitsetaktika planeerimiseks. Olgugi et kaitsetegevuses on võimalik teha alati rohkem, on praeguse kaasuse puhul selge, et kaitsjale makstav tasu ei võimalda kvaliteetset kaitsetegevust, ilma et kaitsja peaks loobuma teistest, tasustatavatest töödest või töötama pro bono. Sellisel juhul tugineb kaitsetegevuse kvaliteet sisuliselt kaitsja missioonitundele. On selge, et üksnes missioonitundele ei saa rajada riigi õigusabi katkematut korraldust ega tagada pikas plaanis kvaliteetse õigusabi kättesaadavust. 27. Advokaadi ettevõtlusvabaduse riivet aitab küll leevendada advokaadi võimalus mitte osutada riigi õigusabi. Samuti peab advokaat Eesti Advokatuuri otsuse „Riigi õigusabi osutamise juhend“ (edaspidi juhend) § 6 alusel enne riigi õigusabi infosüsteemis tellimuse vastu võtmist veenduma, et tal on piisavalt teadmisi ja aega asjaga nõuetekohaselt tegelda. Juhendi seletuskiri täpsustab, et kui riigi õigusabi infosüsteemi sisestatud teave ei ole piisav selle otsuse langetamiseks, on soovituslik võtta ühendust tellimuse sisestanud menetlejaga ja täpsustada tellimuse asjaolusid. 28. Olgugi, et Tartu Maakohtu otsusest (p 29) selgub, et riigi õigusabi osutada sooviv advokaat ei tea riigi õigusabi infosüsteemi vahendusel kaitsmisülesannet vastu võttes kriminaalasja tegelikku mahtu, võib kaitsja juhendile toetudes umbkaudse töömahu välja selgitada. Riigi õigusabi osutav advokaat on eelduslikult kursis nii riigi õigusabi tasude piirmääradega kui ka nende suurendamise võimalustega. Kehtivate tasumääradega ei pruugi eriliselt töömahukate suurte kriminaalasjadega tegelemiseks vabatahtlikke huvilisi leida. Seega määrataks kohtuasi eelduslikult täitmiseks kohustuslikus korras. Tasumäärade piiride küsimust see üldises plaanis ei muuda, kuna advokaat peab toimikuga tutvuma igal juhul, sõltumata sellest, mil viisil advokaat parasjagu leitakse. 29. Kui advokaat on asunud riigi õigusabi korras õigusteenust osutama, on ta kohustatud seda tegema asja lõpliku lahendamiseni, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti (RÕS § 19). Seega ei ole võimalik advokaadil kaitsmisest loobuda, kui pärast ülesande vastuvõtmist ilmneb, et sellega kaasneva tasustamata töö maht on tema jaoks vastuvõetamatult suur. Riigi õigusabi saama õigustatud isik võib õigustatult eeldada, et ükskõik kui palju tõendeid kriminaalmenetluses kogutakse, on tal võimalik saada asjatundlikku ja usaldusväärset õigusabi. Kaitsetöö kvaliteeti ja õiglast kohtupidamist tervikuna ei tohiks olla võimalik mõjutada seeläbi, et kaitsetegevuse eeldatavat kvaliteeti lahjendatakse mõõdutundetult mahuka kriminaaltoimikuga.  6 30. Kriminaaltoimikuga tutvumine on toiming, mida pole võimalik tegemata jätta ning mille mahtu ei saa kaitsja ega süüdistatav määrata. Justiitsministri 16.07.2008 määruse nr 39 „Nõuded kriminaaltoimikule ja kaitseakti näidisvormi kehtestamine“ § 2 lõige 2 sätestab, et kriminaaltoimik võib koosneda mitmest köitest, kusjuures ühe köite maht võib olla kuni 250 A4 suurust lehte. Kõnealune määrus ei sea piiranguid sellele, mitu köidet võib kriminaaltoimikus olla. 31. Olen seisukohal, et olenemata esitatud süüdistuse keerukusest, ei ole eluliselt usutav, et kogu kriminaaltoimikusse koondatud 11 000 lehekülge saab olla asjassepuutuv. Kriminaaltoimikul peaks igal juhul olema sisukord ja see peaks olema süstematiseeritud selliselt, et toimiku sisu oleks advokaadile lihtsasti hallatav, mitte esitatud sihilikult võimalikult mahukalt ja keerukalt. 32. Tartu Maakohus leidis, et vähim veel õiglane tulemus oleks arvestada ühe 250-leheküljelise toimikuköitega tutvumise ajaks üks tund. Kõnealusel juhul tähendas see kaitsja töö tasustamist 44 tunni ulatuses, mis arvutuslikult tähendas, et tasu maksmise korra § 2 lõikes 1 sätestatud tasu piirmäära suurendati 2833,33% (kohtumääruse p 50). 33. Tasu suurendamise piirmäärad peaksid eelduslikult katma ka erandlikud kaasused. Olgugi et mõnel juhul ei pruugi kaitsjale makstav tasu vastata tema tegelike töötundide arvule, ei ole põhjendatud, et erakordselt mahukate kriminaaltoimikute puhul pole võimalik erandkorras tasumäära õiglaselt suurendada. Tasu maksmise kord peaks võimaldama kohtule avara kaalumisruumi, kui toimingu erakordse ajamahukuse tõttu on tarvis määrata teistsugune tasumäära suurendamine. Kohus saab sellisel juhul otsustada, kas ja mil määral on advokaadile tasu määramine sellisel juhul põhjendatud ja kui suures ulatuses tuleb riigi õigusabi kulud hüvitada esindataval ning kui suures ulatuses tuleb need jätta riigi kanda. 34. Regulatsioon, mis ei võimalda kohtul erakorralistel juhtudel määrata toimingu mahu suurusele vastavat tasu, pole proportsionaalne ega põhiseadusega kooskõlas. Riigi raha säästliku kasutamise eesmärk ei kaalu üles piiranguid riigi õigusabi osutaja ja riigi õigusabi saaja põhiõigustele. Kokkuvõte Leian, et tasu maksmise korra § 2 lõige 1 on vastuolus põhiseadusega osas, mis ei võimalda kriminaalmenetluses toimingu sooritamise (praegusel juhul kriminaaltoimikuga tutvumine) eest makstava tasu määramisel võtta põhjendatud juhtudel arvesse toimingu tegelikku mahtu. Tasu maksmise korra § 2 lõige 1 piirab ebaproportsionaalselt riigi õigusabi osutaja ettevõtlusvabadust (PS § 31), kahtlustatava õigust kaitsele (PS § 21) ja menetlusosaliste õigust õiglasele kohtupidamisele (PS § 15 lg 1). Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Erkki Sven Margna 693 8430 [email protected]