Eelnõu kooskõlastamine

Justiitsministeerium Teie 26.11.2021 nr 8-1/7299, [email protected] JUM/21-1443/-1K/ Meie 23.12.2021 nr 1.2-3/3834-2 Eelnõu kooskõlastamine Lugupeetud Maris Lauri Justiitsministeerium on esitanud kooskõlastamiseks karistusregistri seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, millega ühtlasi muudetakse lastekaitseseadust (LasteKS). Toetame eelnõu eesmärki ja üldist sisu, milleks on kontrolli tõhustamine isikute üle, kellele kohaldatakse lastega töötamise piirangut. Sotsiaalministeerium kooskõlastab eelnõu järgmiste märkustega. 1. Eelnõuga muudetakse LasteKS § 20 lõikeid 1-2, et ajakohastada neis esitatud süütegude koosseisude loetelu. Oleme nõus, et säte vajab ajakohastamist, kuid alltoodud põhjustel ei ole meil võimalik kavandatud muudatusi sellisel kujul heaks kiita ja teeme ettepaneku nende küsimuste täiendavaks analüüsiks, sh põhiseaduspärasuse aspektist. Lisaks on praktikas ilmnenud probleeme LasteKS § 20 lõike 11 kohaldamisel, sh kahtlusi sätte põhiseaduspärasuse osas, mida tuleks ka sätte muutmisel arvestada. Lepime kokku kohtumise ministeeriumide vahel esimesel sobival ajal nende küsimuste aruteluks ja muudatusettepanekute sõnastamiseks. 1.1. Eelnõuga lisatakse LasteKS § 20 lõike 1 loetelusse mõned paragrahvid, mille eest karistatud isik võib samuti kujutada lapse turvalisusele vahetut ohtu. Nendeks süütegudeks on KarS §-s 89–93 ning 95–112 sätestatud (inimsuse ja rahvusvahelise julgeoleku vastased) süüteod, KarS §-d 1181 (naise suguelundite sandistav moonutamine) ja 187 (alaealise kallutamine narkootilise ja psühhotroopse aine ja muu uimastava toimega aine ebaseaduslikule tarvitamisele). Nõustume, et viidatud süüteod on tõsised ja võib olla vajalik piirata nende toimepanijate võimalust lastega töötada, aga hetkel puudub eelnõu seletuskirjas piisav analüüs alalise keelu kehtestamise põhjuste ja põhiseadusele vastavuse kohta. Nagu seletuskirjaski märgitud, võtab sätete täiendamine karistatud isikutelt võimaluse töötada lastega ning võib seega riivata põhiseaduse §-s 29 sätestatud isiku õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta, mistõttu on vaja piirangu aluseid ja proportsionaalsust hinnata. Seejuures osa sätteid lisataks § 20 loetelusse esmakordselt, kuid KarS § 187 alusel karistatus toob kehtiva seaduse alusel kaasa lapsega töötamise ajutise keelu ning KarS §-s 1181 kirjeldatud süütegu konkureerib KarS §-ga 118 (raske tervisekahjustuse tekitamine), mis kehtiva seaduse kohaselt ja ka edaspidi toob kaasa ajutise lastega töötamise piirangu. Seetõttu vajab täiendavat põhjendamist ka kehtestatavate piirangute kestus, sh KarS § 187 puhul selle muutmine. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 1.2. Eelnõuga täiendatakse LasteKS § 20 lõiget 11, sest praegu lõikes toodud süüteod ei peegelda vajalikus ulatuses LasteKS § 20 lõikes 1 nimetatud süütegusid. Nõustume, et lõiget 11 tuleb täiendada kriminaalkoodeksi (KrK) §-dega 100–102 (vastavalt tapmine, tapmine raskendavatel asjaoludel ja ema poolt vastsündinud lapse tapmine) ja § 2026 lõike 3 punktiga 1 (isiku kallutamine prostitutsioonile või prostitutsiooni vahendamine vägivalda või muud sundi kasutades), samuti laiendada §-de 115 ja 1151 (vägistamine, sugulise kire rahuldamine ebaloomulikul viisil) mõju täie koosseisu ulatuses (varem üksnes alaealise korral). Mis puudutab lõike 11 täiendamist KrK §-ga 2022 (alaealise kallutamine narkootilise või psühhotroopse aine tarvitamisele) ja §-ga 2024 (alaealise kaasatõmbamine ravimi või muu uimastama toimega aine mittemeditsiinilisele tarvitamisele), siis nende ettepanekute puhul on nähtavasti juba arvestatud lõike 1 täiendamisega ja neid tuleks ka käsitleda koos lõike 1 muutmise ettepanekutega, millest need sõltuvad. 1.3. Kõnealuse lõike 11 kohaldamisega seoses on ilmnenud probleem, mis meie hinnangul vajab seadusandlikku lahendust. Nimelt võib eluaegne lastega töötamise keeld kohalduda isikule, keda on KrK alusel karistatud teo eest, mida KarS karistatavaks ei loe või mis ei ole samaväärne § 20 lõikes 1 nimetatud kuritegudega. See võib panna KrK alusel karistatud isikud ebavõrdsesse olukorda KarS alusel karistatud isikutega ja toob kaasa küsimuse lõike 11 põhiseaduspärasusest, kuivõrd sarnase teo toimepanemisel võib isiku võimalus lastega töötada (s.o eluaegse keelu kohaldumine) sõltuda teo toimepanemise ajast. See ei ole ilmselt kooskõlas sätte eesmärgiga kaitsta lapsi nende jaoks ohtlike isikute ja tõsise väärkohtlemise eest. Samuti ei ole see kooskõlas lõike 11 eesmärgiga laiendada lastega töötamise eluaegset keeldu ka nendele isikutele, keda on karistatud enne KarS-i jõustumist või välisriigis toime pandud kuritegude eest, mis vastavad oma olemuselt LasteKS § 20 lõikes 1 loetletud KarS-is sätestatud kuritegudele.1 Kuigi lõikes 11 loetletud kuriteod peaksid olemuslikult vastama lõikes 1 loetletud kuritegudele, ei ole see tagatud juhul, kui lõikes 1 1 nimetatud KrK koosseis on KarS analoogsest koosseisust laiem ja selle alla võidi kvalifitseerida oluliselt erineva iseloomuga tegusid. Selline olukord on praktikas ette tulnud seoses KrK §-ga 202 ning vastav vaidlus on jõudnud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumisse, kes küll ei andnud hinnangut LasteKS § 20 lg 11 põhiseaduspärasusele sätte asjasse puutumatuse tõttu, kuid kinnitas, et § 20 lg 11 riivab antud juhul kaebaja põhiõigusi (riive põhiseaduspärasuse osas ei saanud kohus seisukohta võtta).2 Ei saa välistada, et uue kohtumenetluse käigus võidakse säte tunnistada osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks. Sarnaseid juhtumeid võib ette tulla veel, võimalik et ka seoses muude lõikes 11 toodud KrK sätetega (see tõenäosus suureneb täiendavate KrK paragrahvide lisamisega lõikesse 11). Seetõttu peame vajalikuks lisada LasteKS § 20 lõikesse 11 regulatsioon, mis võimaldaks KrK § 202 alusel karistatud isikul taotleda piirangu puudumise tuvastamist või piirangu kohaldamise lõpetamist tema suhtes, arvestades tema toime pandud tegu ja selle vastavust § 20 lõikes 1 nimetatud kuritegudele. See annaks võimaluse erandjuhtudel välistada piirangu kehtivuse isiku suhtes haldusmenetluse korras, ilma et isik peaks selleks ette võtma aja- ja ressursimahuka kohtumenetluse, mille raames tuleks mh taotleda sätte põhiseadusvastaseks tunnistamist. Arvestada tuleb ka sellega, et kui karistatusest tulenev piirang isikul kaob kas kohtumenetluse või haldusmenetluse tulemusel, peaks see kajastuma 1 Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (489 SE) teise lugemise juurde, lk 10. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/78742cf5-f1d8-4791-a2cc- 69e3dc8ba598/Sotsiaalhoolekande%20seaduse%20muutmise%20ja%20sellega%20seonduvalt%20teiste%20se aduste%20muutmise%20seadus 2 RKPSJK lahend asjas nr 5-21-2. Kättesaadav: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-21-2/11  3 ka karistusregistris selliselt, et registripäringu vastusena ei kinnitataks enam lastega töötamise keelu olemasolu. Teeme ettepaneku kohtuda vastava protseduuri arutamiseks ja kokkuleppimiseks esimesel võimalusel. 1.4. Eelnõuga täiendatakse LasteKS § 20 lõiget 2, et paragrahvis oleks nimetatud ka need süüteod, mis võivad hõlmata lõikes 2 juba nimetatud kehalist väärkohtlemist (KarS § 121), samuti lisatakse mõned süüteod, mis oma üldohtliku iseloomu ning raskete tagajärgede tõttu muudavad nende toimepanija lastele ohuks (need on KarS §-d 125 (raseduse tahtevastane katkestamine), 237–2373 (terrorikuritegu, terroristlik ühendus ning terrorikuriteo ettevalmistamine ja üleskutse selle toimepanemisele) ning 403–405 (üldohtlik mürgitamine, süütamine ja plahvatuse tekitamine)). Nõustume, et kehalist väärkohtlemist hõlmava teo toimepanija võib samamoodi lastele ohtu kujutada nagu KarS §-s 121 sätestatud kehalise väärkohtlemise toimepanija, kuid meie hinnangul vajab praegu eelnõu seletuskirjas toodud analüüs täiendamist, et tagada kõigi nimetatud koosseisude lisamise piisav põhjendamine ja sellest tulenevate piirangute põhiseadusele vastavus. 2. Eelnõuga täiendatakse LasteKS § 20 lõiget 3 lapsega töötamise piirangu kontrollikohustuse ja selle sageduse osas, lisades sõnaselge kohustuse tööandjale ja tegevusluba väljastavale isikule kontrollida lastega töötaval isikul vastava piirangu puudumist enne tema tööle võtmist ning hiljem perioodiliselt vähemalt kord iga kuue kuu tagant. Muudatusega soovitakse lahendada praktikas tekkinud probleem, mille kohaselt jääb seaduse rakendajale arusaamatuks, kui sageli tuleks isikut kontrollida. Nõustume lõike 3 muudatustega selles osas, mis puudutab lapsega töötamist võimaldavale isikule (tööandjale) pandavat selget kohustust piirangu kontrollimiseks nii isiku töölevõtmisel kui ka hiljem regulaarselt iga kuue kuu järel. Samas ei toeta me seda osa muudatusettepanekust, mis puudutab samas sõnastuses kohustuse panemist lastega töötamist võimaldava tegevusloa andjale, sest seda muudatust ajendanud probleemile võib olla paremaid lahendusi. Teeme ettepaneku mitte muuta kehtivat LasteKS § 20 lõiget 3 (v.a vajadus lisada hetkel puuduv viide lõikele 11) ning täpsustada tööandja kohustusi eraldi lisatavas lõikes 4. 2.1. Esiteks on eelnõu praeguses sõnastuses tegevusloa väljastaja esmane kontrollikohustus seotud isiku töölevõtmisega, mis ei ole vajalik ega ka praktiliselt teostatav. Tegevuslubasid väljastavad asutused peavad juba praegu tagama LasteKS § 20 piirangute järgimise tegevusloa väljastamisel, selline kohustus tuleb neile selgelt kehtivast § 20 lõikest 3. Seega meie hinnangul puudub vajadus täiendada hetkel kehtivat regulatsiooni seoses tegevusloa andja kohustustega tegevusloa andmisel. Tegevuslubade andmise üldregulatsioon sisaldub majandustegevuse seadustiku üldosa seaduses (MSÜS). MSÜS § 19 kohaselt tegevusloa saamiseks peab ettevõtja esitama majandushaldusasutusele taotluse, sellega algab vastav menetlus ja tegevusloa väljastaja kohustused. Kui vaadata LasteKS § 20 lõigetes 1–2 sätestatud piiranguid ja nende järgimist sotsiaalvaldkonna teenuse osutajate kontekstis, siis olemuslikult kvalifitseeruvad need nõuded isikulisteks majandustegevuse nõueteks (MSÜS § 6 lg 3). Vastavad nõuded kuuluvad omakorda SHS § 153 punkti 5 kohaselt sotsiaalteenuse osutaja tegevusloa kontrollieseme hulka. See tähendab, et LasteKS § 20 lõigete 1–2 täitmist kontrollitakse tegevusloa väljastamisel niigi ja selle eraldi rõhutamine (vähemalt sotsiaalteenuste tegevusloa kontekstis) ei ole vajalik. 3 Lisaks on loakohustusega tegevusalal tegutsev ettevõtja kohustatud teatama tegevusloa kontrolliesemega seotud asjaolude muutumisest (SHS § 11 ja MSÜS § 30 lõige 2). 3 MsüS § 25 lõike 1 punkti 2 ja SHS § 153 punkti 5 kohaselt tuleb tegevusloa väljastamisest keelduda, kui SHS § 151 punktides 1-3 nimetatud teenuste puhul ei ole täidetud LasteKS § 20 nõuded.  4 2.2. Teiseks soovitakse eelnõuga panna tegevusloa andjale kohustus kontrollida piirangutest kinnipidamist pärast tegevusloa andmist regulaarselt kuue kuu järel, s.o sama intervalliga, nagu peab seda tegema isiku tööandja. Meie hinnangul ei pruugi olla tegemist toimiva lahendusega soovitud eesmärgi saavutamiseks. Eelnõu seletuskirjas ei ole ka selgitatud tegevusloa andjale regulaarse kontrollikohustuse sätestamise põhjust ja eesmärki, kuigi viidatakse üldisele probleemile, et seaduse rakendajale on jäänud arusaamatuks, kui sageli tuleks isikut kontrollida. Oleme nõus, et kontrolli teostamist lastega töötamise piirangute üle tuleb tõhustada, kuid leiame, et sellesse eesmärki panustab olulisel määral juba tööandja kontrollikohustuse täpsustamine ja sellele konkreetse intervalli seadmine (kontrollikohustus iseenesest on tööandjal olemas ka praegu LasteKS §-st 20 tulenevalt). Lisaks antakse muudatustega lapsevanematele võimalus lihtsamini kontrollida oma lapsega tegelevate isikute tausta. Seletuskirja põhjal ei ole selge, kas ja mida annab juurde tegevusloa andjale tööandjaga samasuguse, sh sama intervalliga, kontrollikohustuse sätestamine. Tegevusloaga ettevõtjate puhul tähendaks see sisuliselt sama tihedusega dubleerivat kontrolli nii tööandja kui tegevusloa andja poolt, mis tähendab kahtlemata halduskoormuse lisandumist. Hetkel ei ole ilmselt piisavat alust väita, et ettevõtjad oma kontrollikohustust kaks korda aastas täitma ei hakka. Kui selline kahtlus on, võib ühe meetmena kaaluda hoopis intensiivsemat järelevalvet uue regulatsiooni jõustumise järgsel perioodil. Arvestada saab ka eelnõuga tehtavaid muudatusi KarS §-s 1791, millega suurendatakse karistusmäära kontrollikohustuse täitmata jätmise eest ja mis (tõhusa järelevalve toel) peaks tagama kohustuse tublima täitmise. Tegevusloa andjad on haldusorganid, kellel on juba täna LasteKS § 20 lõikest 3 tulenev kohustus jälgida tegevusloa saanud isikute puhul piirangutest kinnipidamist tegevusloa kehtivuse perioodil. Haldusorganite tegevuse suunamiseks ja vajadusel praktikate muutmiseks, millega kontrolli tõhusamaks muuta, on ka mitteregulatiivseid võimalusi, eelkõige täiendavate andmevahetuslahenduste loomine, et haldusorgani ülesannete täitmist hõlbustada. Tegevusloa omajate üle välise kontrolli tõhustamiseks tuleks pigem panustada karistusregistri ja tegevusloa andjate vahel automaatsete andmevahetuslahenduste loomisse või parandamisse, et vajalik teave jõuaks tegevusloa andjani koheselt karistusregistrisse kande tegemisel tegevusloaga seotud füüsilise isiku kohta. Seletuskirja mõjuhinnangu osas on viidatud, et selline võimalus on juba karistusregistri juurde loodud ja soovijatel on võimalik luua X-tee ülene andmevahetus automaatseks lastega töötamise piirangu kontrolliks. Selline lahendus võiks olla kokkuvõttes tõhusam ja samas väiksema halduskoormusega meede kui regulaarsete registripäringute kohustuslikuks tegemine. Märgime, et ainuüksi Sotsiaalkindlustusameti (SKA) poolt on antud ligi 450 tegevusluba lastele sotsiaalteenuseid osutavatele ettevõtjatele lapsehoiu-, asendushooldus- ja turvakoduteenuse osutamiseks. Registripäringuid tuleks teha kõigi nende tegevuslubadega seotud füüsiliste isikute kohta ükshaaval isikukoodi alusel. 2.3. Rõhutame veel seda, et tegevusloaga asutused ja isikud on väike osa kõigist lastega töötavatest asutustest ja isikutest. Mõistagi on väline kontroll oluline tagamaks, et lastega ei pääseks töötama sobimatud isikud, aga samal ajal tuleks mõelda ka sellele, kuidas suurendada karistatud isiku enda motivatsiooni töö- või kutsetegevuse lõpetamiseks piirangu tekkimisel. Hetkel näeb KarS § 1791 ette sanktsiooni lastega töötamise ebaseadusliku võimaldamise eest, kuid sanktsiooni ei ole ette nähtud isikule endale või ka olukorras, kus teenust osutatakse näiteks FIE-na. LasteKS § 20 tõhusamaks jõustamiseks tuleks välise kontrolli kõrval kaaluda selgemat karistusõiguslikku sanktsiooni olukorras, kus karistatud isik jätkab töötamist lastega ja piiranguid teadlikult rikub. Ükski järelevalvemeede ei pruugi tegelikult tagada seda, et isiku töösuhe lõppeb esimesel võimalusel pärast süüdimõistva kohtuotsuse jõustumist.  5 Eeltoodu põhjal palume kaaluda muid lahendusi tegevuslubasid väljastavate asutuste tehtava kontrolli tõhustamiseks, mis meie hinnangul võiks soovitud eesmärki paremini täita. 3. Normitehnilise märkusena toome välja, et eelnõu § 3 kohaselt kehtestatakse Lasteks § 20 lõiked 1-3 uues sõnastuses, mistõttu ei peaks viidatud paragrahvis olema enam lõiget 11. Samas ei nähtu mujalt eelnõust soovi muuta paragrahvi lõigete senist järjestust ja numeratsiooni. Ühtlasi peaks eelnõu kohane LasteKS § 20 lõige 3 viitama lõigetele 1 kuni 2 (või numeratsiooni muutmise korral lõigetele 1 kuni 3). Hetkel on lõikest 3 välja jäetud lõige 11 (see on nii ka kehtivas seaduses ja tuleb igal juhul parandada). 4. Lisame veel mõned tähelepanekud seoses eelnõus ja seletuskirjas kasutatud mõistetega ning ettepanekud seletuskirja täiendamiseks. 4.1. Eelnõu seletuskirja p-s 2 (eelnõu eesmärk) on märgitud, et kehtiva õiguse kohaselt ei ole lasteasutustele selge, kui sageli tuleb oma töötajate LasteKS § 20 nõuetele vastavust kontrollida. Ka mujal seletuskirjas viidatakse lasteasutustele. Juhime tähelepanu, et lasteasutus on LasteKS §-s 35 määratluse kohaselt riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse asutus, avalik-õiguslik või eraõiguslik juriidiline isik või füüsiline isik, kes seaduse või muude õigusaktide alusel osutab lastele sotsiaal-, haridus- või statsionaarseid tervishoiuteenuseid. Samas võib lastega töötav isik tegutseda ka mujal kui lasteasutuses ning § 20 piirangut peavad järgima eranditult kõik asutused ja isikud, kus tegutsevad LasteKS § 18 lõikes 2 kirjeldatud lastega töötavad isikud. Selguse huvides palume mitte kasutada eelnõu seletuskirjas läbivalt lasteasutuse mõistet või kasutada seda selgelt vaid ühe näitena, vastasel juhul võib jääda ekslik mulje, et LasteKS § 20 piirangute olemasolu peavad kontrollima vaid lasteasutused. 4.2. Eelnõuga muudetakse KarRS paragrahvi 20 lõike 1 punkti 9 ja sõnastatakse see järgmiselt: „9) õigustatud huviga isikul lastekaitseseaduse tähenduses lastega töötava isiku või vastavale kohale kandideeriva isiku seadusega sätestatud nõuetele vastavuse kontrollimiseks;“; Esiteks märgime, et LasteKS-is kasutatakse mõistet „lapsega töötav isik“ (sõna „laps“ ainuses) ning KarRS-i säte võiks kasutada sama vormi. Teiseks, tulenevalt LasteKS §-st 20 on õigustatud huvi isikul, kes võtab isiku lastega seotud tööle ja peab tagama isiku vastavuse LasteKS § 20 nõuetele (tööandjal), samuti lastega töötamiseks tegevusloa andjal. Seletuskirjas on selgitatud, et sätte muutmise eesmärk on võimaldada kontrolli teostada ka muudel õigustatud huviga isikutel, näiteks lapse seaduslikud esindajad. See on kooskõlas LasteKS § 24 lõikes 2 sätestatuga, mille kohaselt lapse väärkohtlemise ennetamiseks on lapse seaduslikul esindajal karistusregistri seaduse alusel õigus saada teavet teise isiku karistatuse kohta (soovitame ka seletuskirja lisada viite LasteKS §-le 24, mis on ilmselt üks aluseid kõnealusele KarRS muudatusele). Selguse huvides palume aga seletuskirjas täpsustada, kas ja millistel isikutel veel võiks olla õigustatud huvi karistusregistri andmetega tutvuda (kas see õigus on nt asutuse töötajal oma kolleegi suhtes?). See vajaks selgitamist mh põhjusel, et seletuskirjas on KarRS § 20 muudatuste põhiseaduspärasuse kontrollimisel arvestatud sellega, et päringu tegijaks on lapse esindaja. Võib tekkida küsimus, kas õigustatud huviga isikuks peetaksegi ainult lapsevanemat või esindajat (lisaks tööandjale ja tegevusloa andjale) või on tegemist määratlemata isikute ringiga ja õigustatud huvi olemasolu hinnatakse juhtumipõhiselt. Sellega seoses võiks seletuskirjas selgitada ka kõnealuse sätte koosmõju KarRS § 15 lõigetega 1 ja 2, mille kohaselt registripäringut tehes tuleb kinnitada andmete küsimise õiguslikku alust või eesmärki. 4.3. Eelnõuga täiendatakse KarRS § 20 ka lõikega 21, mis sätestab, et lastega töötamise piirangu kontrollimisel kuvatakse päringu vastus positiivse või negatiivse tulemusena.  6 Palume täiendavalt selgitada, milline on selle sätte seos KarRS § 18-ga ja eriti selle lõikega 4, mille kohaselt registri arhiivist päringu tegemisel märgitakse registri väljavõttes kõik registrisse kantud andmed. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Signe Riisalo sotsiaalkaitseminister Maarja Kärson 6269 283 [email protected]