Järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Teie 05.07.2023 OÜ Yxus Meie 21.07.2023 nr 12.2-1/4813-2 [email protected] Järelevalvemenetluse alustamata jätmine Austatud härra Kareda Osaühingu YXUS, registrikood 10866172, seadusliku esindajana esitasite 04.07.2023 Rahandus- ministeeriumile järelevalveteate, milles palusite alustada juhtumipõhist järelevalvemenetlust seoses Põhja-Sakala Vallavalitsuse, registrikood 77000463, (edaspidi ka: hankija) läbiviidava ehitustööde väikehankega "Suure-Jaani Gümnaasiumi spordisaali valgustuse rekonstrueerimine", viitenumber 265055 (edaspidi ka: riigihange). Järelevalveteates väitsite, et edukaks tunnistatud pakkumuse maksumus ei võimalda ehitustöid riigihanke tehnilisele kirjeldusele vastavalt teostada. Lisaks väljendasite rahulolematust selle üle, et hankija lükkas mittevastavuse tõttu tagasi Osaühingu YXUS pakkumuse. Olles tutvunud järelevalvemenetluse alustamise otsustamiseks riigihangete registris ja hankija dokumendiregistris avaldatud andmetega on Rahandusministeerium välja selgitanud järgmised asjaolud: 1. Riigihangete registris (eRHR) 19.05.2023 avaldatud hanketeatega alustas Põhja-Sakala Vallavalitsus projekteerimis-ehitustööde töövõtulepingu sõlmimiseks ehitustööde (CPV kood 45310000 "Elektripaigaldustööd") väikehanget "Suure-Jaani Gümnaasiumi spordisaali valgustuse rekonstrueerimine", viitenumber 265055. 2. Hankija esitas riigihanke alustamisel eRHR-ile teabe riigihanke eeldatava maksumuse kohta, millest nähtuvalt jäi eeldatav maksumus oluliselt alla lihthanke piirmäära, milleks ehitustööde hankelepingu korral on riigihangete seaduse (RHS) § 14 lg 1 p 2 kohaselt 60 000 eurot. Hankija ei soovinud eeldatava maksumuse rahalise suuruse avaldamist hanketeates. 3. Tähtaegselt laekus hankijale neli pakkumust, sh Osaühingu YXUS pakkumus. 29.06.2023 tegi hankija eRHR-i kaudu kõikidele pakkujatele nähtavaks Põhja-Sakala Vallavalitsuse 28.06.2023 korralduse nr 7-8/81-1 "Väikehanke „Suure-Jaani Gümnaasiumi spordisaali valgustuse rekonstrueerimine“ otsused", mille p-ga 2 otsustas hankija lükata mittevastavuse tõttu tagasi Osaühingu YXUS pakkumuse ja mille p-ga 3 tunnistati edukaks aktsiaseltsi Triger pakkumus. 4. eRHR-i teabevahetuse töölehelt "teavitused" nähtub, et Osaühingule YXUS oli teade otsuse tegemise ja kättesaadavuse kohta edastatud 29.06.2023 kell 13:06. Teade on märgitud loetuks 29.06.2023 kell 22:58. 5. eRHR-i vaidlustuste töölehelt ei nähtu andmeid riigihankes vaidlustus(t)e esitamise kohta. 6. eRHR-is 11.07.2023 avaldatud hankelepingu sõlmimise teate kohaselt on väikehange lõppenud hankelepingu sõlmimisega. 10.07.2023 sõlmisid hankija ja aktsiaselts Triger projekteerimis-ehitustööde töövõtulepingu nr 12-2/97, mida kinnitab ka vastav kanne hankija dokumendiregistris. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 RHS § 180 p-st 6 ja § 203 lg-st 1 tulenevalt teostab Rahandusministeerium avalikes huvides riiklikku ning haldusjärelevalvet RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle. Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks selge pädevuse ja volituse. Seetõttu võib avaliku võimu poolne sekkumine toimuda ainult seadusega kindlaks määratud tingimustel, korras ja ulatuses (vt RKHKm 13.04.1998, nr 3-3-1-14-98, p 4; RKHKo 31.10.2000, nr 3-3-1-41- 00, p 4; RKHKo 19.11.2012, nr 3-3-1-43-12, p 19). Järelevalvemenetluses kontrollitakse ainult hankija tegevuse õiguspärasust (RHS § 203 lg 3), mis tähendab, et riikliku ja haldusjärelevalvet ei viida läbi hankija tegevuse otstarbekuse kontrollimiseks ega tema otsuste ja toimingute tulemuslikkuse hindamiseks. RHS § 205 lg 1 p 1 sätestab, et Rahandusministeerium võib järelevalvemenetluse alustada põhjendatud kahtluse korral RHS §-s 207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel muul ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis viitavad käesoleva seaduse rikkumisele, ja puuduvad järelevalvemenetlust välistavad asjaolud. Seega on juhtumipõhise järelevalvemenetluse alustamise esmane eeldus alati ajendi ja aluse olemasolu – menetluse läbiviimiseks peab olema küllaldane alus. Ajendis (järelevalveteates) toodud väited peavad olema põhjendatud rikkumiskahtluse tekkimiseks piisavad. Ent pelgalt ajendis RHS-i rikkumisele viitavate tunnuste sedastamisest järelevalvemenetluse alustamiseks alati ei piisa, sest RHS § 206 lg-s 1 nimetatud juhtudel ei saa Rahandusministeerium järelevalvemenetlust alustada ja lisaks võib järelevalvemenetluse jätta alustamata ka § 206 lg-s 2 sätestatud juhtudel. RHS § 206 lg 1 p 1 kohaselt järelevalvemenetlust ei alustata, kui järelevalveteate esitajal on õigus esitada rikkumise peale vaidlustus riigihangete vaidlustuskomisjonile. RHS § 206 lg 1 p- s 1 on peetud silmas näiteks olukorda, kui järelevalveteate esitajaks on riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtja, kes leiab, et hankija otsused, sh järelevalveteate esitanud ettevõtja pakkumuse tagasilükkamise ja konkureeriva pakkuja pakkumuse edukaks tunnistamise kohta, on vastuolus RHS-iga ja rikuvad tema õigusi ning vaidlustuskomisjonile vaidlustuse esitamise tähtaeg ei ole veel möödunud. Kui sarnases olukorras on vaidlustuse esitamise tähtaeg möödunud, siis jäetakse järelevalvemenetlus reeglina alustamata RHS § 206 lg 2 p-s 1 ette nähtud alusel. Seda eriti siis, kui etteheidetav õigusrikkumine ei ole ilmselge. RHS § 206 lg 2 p 1 kohaselt (RHS § 206 lg 1 eeskujul) võib Rahandusministeerium jätta järelevalvemenetluse alustamata, kui järelevalveteate esitaja ei ole RHS §-s 189 ette nähtud tähtaja jooksul kasutanud õigust esitada rikkumise peale vaidlustust vaidlustuskomisjonile. RHS § 206 lg 1 p-s 1 ja lg 2 p-s 1 toodud järelevalvemenetluse alustamata jätmise alused on põhjendatavad vaidlustusmenetluse (subjektiivne õiguskaitse) ja järelevalvemenetluse (objektiivse õiguspärasuse kontroll) olemusliku vaheteoga. Kuivõrd järelevalvet RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle tehakse üksnes avalikes huvides (RHS § 203 lg 1), ei ole Rahandusministeeriumi järelevalve erinevalt vaidlustusmenetlusest suunatud riigihankes osalemisest huvitatud või riigihankes juba osalevate ettevõtjate subjektiivsete õiguste kaitsmisele. Järelevalve ülesandeks ei ole dubleerida subjektiivset õiguskaitset võimaldavat vaidlustusmenetlust ja halduskohtumenetlust hankeasjades (vt RHS-i eelnõu. 450 SE I. Riigikogu XIII. Seletuskiri, lk 139). Seepärast on seadusandja lähtunud põhimõttest, et oma subjektiivsete õiguste kaitseks peaks ettevõtja pöörduma vaidlustuskomisjoni ning sama rikkumise suhtes ei peaks toimuma kahte dubleerivat menetlust (vt M. Antonov. RHS § 206 komm-d 4-7 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Riigihankega seonduvate vaidlusküsimuste lahendamiseks järelevalveorgani kaasamine olukorras, kus huvitatud isikul on või oli tagatud reaalne võimalus kohtulikule või kvaasikohtulikule kaitsele, ei ole kõige paremas kooskõlas seadusest tuleneva riikliku järelevalve eesmärgi ja ulatusega (vt Riigikohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus haldusasjas nr 3-3-1-90-14, p 6). Jättes riigihanke alusdokumendi või hankija otsuse tähtaegselt vaidlustuskomisjonis vaidlustamata 2 ja initsieerides seeasemel Rahandusministeeriumi järelevalve tulemusel hankijale ettekirjutuse tegemise, saavutaks riigihankes osalenud või osalemisest huvitatud ettevõtja võimaluse minna mööda RHS-is ette nähtud vaidlustuse esitamise tähtajast, mis oleks õiguskindluse ja õigusrahu suhtes lubamatu (vt M. Antonov. RHS § 206 komm. 9 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Antud juhul on Osaühing YXUS pakkujana minetanud õiguse esitada vaidlustus alla lihthanke piimäära jääva maksumusega ehitustööde riigihanke menetluses (väikehankes) tehtud hankija otsuste peale. Vastavalt RHS § 189 lg-le 41 kohaldatakse vaidlustuse esitamisele riigihankes, mille eeldatav maksumus on väiksem kui RHS § 14 lg-s 1 sätestatud lihthanke piirmäär, lihthankemenetluses vaidlustuse esitamisele sätestatud tähtaegu. Vaidlustus lihthankemenetluses, v.a vaidlustus riigihanke alusdokumendi peale, peab olema laekunud vaidlustuskomisjonile 3 tööpäeva jooksul alates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest, kuid mitte pärast hankelepingu sõlmimist. Nagu eelnevalt märgitud, luges Osaühing YXUS hankija teadet, millega tehti eRHR-is hankija otsused (Põhja-Sakala Vallavalitsuse 28.06.2023 korraldus nr 7-8/81-1) kättesaadavaks 29.06.2023. Järelikult möödus Osaühingu YXUS jaoks hankija otsustele vaidlustuse esitamise tähtaeg 04.07.2023. Hankija otsuseid ei ole Osaühing YXUS riigihangete vaidlustuskomisjonis (tähtaegselt) vaidlustanud ning tänaseks on vaidlustuse esitamise tähtaeg jäädavalt minetatud. Seega on järelevalveteate esitaja, jättes kasutamata seadusega tagatud õiguse esitada väidetud õigus- rikkumise peale vaidlustus riigihangete vaidlustuskomisjonile, RHS § 206 lg 2 p-s 1 sätestatud olukorras. Järelevalveteates hankija otsuste õigusvastasuse kohta esitatud väidete põhjendatus ei ole Rahandusministeeriumi jaoks ilmselge. RHS § 115 lg-d 1-2 ei ole käesoleval juhul relevantsed. RHS § 115 lg 2 rakendub ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessioonilepingu korral, mille eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda. Väikehanke eeldatav maksumus jäi alla ehitustööde lihthanke piirmäära. Alla lihthanke piirmäära jääva eeldatava maksumusega riigihankes ei ole otsekohalduv ka RHS § 115 lg 1, mis paikneb hankemenetlusi reguleerivas RHS-i 2. ptk-s. RHS § 15 lg 2 sätestab, et avaliku sektori hankija peab kohaldama hankelepingu sõlmimisel 2. ptk-s sätestatud korda, kui hankelepingu eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda. Kuigi RHS § 125 lg 5 kolmandas lauses tehtud viite kaudu on riigihanke alusdokumendis välistuse puudumisel RHS § 115 lg 1 kohaldatav ka lihthankemenetluses, ei sisaldu RHS-is samasisulist viitenormi §-le 115 väike- hangete korral. RHS § 9 lg 4 p 3 järgi sätestatakse alla lihthanke piirmäära jäävate ehitustööde tellimise kord hankija organisatsioonisiseses hankekorras. Põhja-Sakala valla hankekorras, mis on kehtestatud Põhja-Sakala Vallavalitsuse 21.02.2018 määrusega nr 1 [RT IV, 10.08.2022, 2], on alla lihthanke piirmäära jäävate riigihangete korraldamise alused, menetlus ja kord sätestatud §-s 19. Nimetatud sättest ega teistest hankekorra sätetest ei tulene, et hankija oleks soovinud kohaldada RHS §- s 115 ette nähtut väikehangetele. Samuti ei ole hankija tuginenud RHS §-le 115 kõnealuse riigihanke (väikehanke) alusdokumentides. Mööname, et varasemas praktikas on riigihangete vaidlustuskomisjon tuletanud RHS § 115 lg 1 vahetu (ilma riigihanke alusdokumendis viitamiseta) rakendumise lihthangetele olukorras, kus RHS §-s 125 vastav viitenorm puudus (viide §-le 115 lisati § 125 lg-sse 5 01.06.2022 jõustunud seadusemuudatusega – RT I, 05.05.2022, 2) (vt VAKO 04.02.2020, nr 5-20/217805, p 12.2: „Vaidlustuskomisjon on seisukohal, et kui hankija ei ole lihthankemenetluses riigihanke alusdokumentides ette näinud lähtumist RHS §-st 115, siis RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtete järgi peab hankija vältima hankelepingu sõlmimist isikuga, kelle pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal“). Sellegipoolest ei saa Rahandusministeeriumi 3 hinnangul tuletada § 115 siduvust väikehangetele RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest. Riigikohus on korduvalt sedastanud, et riigihanke üldpõhimõtete sisustamisel tuleb arvestada riigihanke eeldatava maksumusega: eeldatav maksumus ja õigusraamistiku rangusskaala on omavahel korrelatsioonis – mida väiksem on maksumus seda leebemad on nõuded menetlusele ja vastupidi (vt RKHKo 09.09.2016, nr 3-3-1-51-16, p 17.3; 20.11.2019, nr 3-17-2718/30, p 23). Lihthankeid, seda enam väikehankeid, iseloomustab paindlikkus, minimaalsed menetlusreeglid ning võimalus pidada läbirääkimisi. Riigihanke üldpõhimõtteid ei ole lihthankes ega väikehankes põhjust sisustada sama rangelt kui hankemenetluses üldjuhul kehtivad reeglid (vrd RKHKo 20.11.2019, nr 3-17-2718/30, p 23). Lisaks RHS § 206 lg 2 p-s 1 sätestatud diskretsioonilisele menetlustakistusele esineb antud juhul ka RHS § 206 lg 1 p-s 4 sätestatud imperatiivne järelevalvemenetluse alustamata jätmise alus. RHS § 206 lg 1 p 4 kohaselt järelevalvemenetlust ei alustata või alustatud järelevalvemenetlus lõpetatakse, kui riigihanke menetlus on lõppenud. Kuivõrd hankijale ettekirjutuse tegemine on võimalik üksnes enne hanke- või raamlepingu sõlmimist (RHS § 208 lg-d 1-2), ei ole pärast riigihanke menetluse lõppemist juhtumipõhise järelevalvemenetluse läbiviimine enam põhjendatud ega eesmärgipärane. Seepärast näeb RHS § 206 lg 1 p 4 ette, et järelevalvemenetlust ei alustata või alustatud järelevalvemenetlus lõpetatakse, kui riigihanke menetlus on lõppenud. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb riigihanke menetlus muu hulgas hanke- või raamlepingu sõlmimisega (vt RHS eelnõu (450 SE I) seletuskiri, lk 139). Hanke- või raamlepingu sõlmimine on seega absoluutne menetlustakistus, mille korral on järelevalvemenetluse alustamine igal juhul välistatud. Lepingu sõlmimise korral on võimalikud rikkumised lõpule viidud ja hankijale ettekirjutuse tegemine pole enam võimalik (vt M. Antonov. RHS § 206 komm-d 13-14 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019). Arvestades, et alla lihthanke piirmäära jääva maksumusega Põhja-Sakala Vallavalitsuse riigihankes "Suure-Jaani Gümnaasiumi spordisaali valgustuse rekonstrueerimine", viite- number 265055, ei ole järelevalveteate esitaja kasutanud õigust esitada rikkumise peale vaidlustust vaidlustuskomisjonile ja tänaseks on hankeleping sõlmitud ning juhindudes RHS § 205 lg 1 p-st 1, § 206 lg 1 p-st 4 (koostoimes § 73 lg 3 p-ga 1), § 206 lg 2 p-st 1 ja § 206 lg-st 3, teatame, et Rahandusministeerium ei alusta järelevalvemenetlust kõnealuse riigihanke menetluse õiguspärasuse kontrollimiseks. Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, täname Teid esitatud pöördumise eest. Analüüsime turuosalistelt laekunud teavet ning arvestame sellega riskianalüüside ja plaanilise järelkontrolli tööplaanide koostamisel. Täiendavate küsimuste tekkimisel, palume pöörduda riigihangete ja riigiabi osakonna juristi Mihhail Antonov´i poole ([email protected]; tel 611 3468). Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristel Mesilane riigihangete ja riigiabi osakonna juhataja Mihhail Antonov 58851448 [email protected] 4