Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu

EELNÕU 20.01.2016 Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seadus § 1. Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine Halduskohtumenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 8 lõiget 6 täiendatakse pärast sõnu „Maksu- ja Tolliamet“ sõnadega „või Sotsiaalkindlustusamet“; 2) paragrahvi 28 lõike 2 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Asja õiget, kiiret ja võimalikult väikeste kuludega menetlemist pahatahtlikult takistavat või kirjalikus avalduses end sündsusetult või kohtu või teise menetlusosalise suhtes lugupidamatult väljendanud menetlusosalist, esindajat või nõustajat võib kohus trahvida.“; 3) paragrahvi 49 täiendatakse lõikega 6 järgmises sõnastuses: „(6) Halduskohtu või ringkonnakohtu määruse peale, millega keeldutakse kaebuse muutmise vastuvõtmisest, võib esitada määruskaebuse. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule.“; 4) paragrahvi 65 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Kui kohus võtab vastu käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tõendi, kuulab kohus menetlusosalise taotlusel tunnistajana või vande all üle isiku, kelle ütlusi või seletusi käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tõend sisaldab, kui see on vajalik asja õigeks lahendamiseks, eelkõige juhul, kui isiku antud ütlused või seletused on ebaselged, mitmeti mõistetavad, olulisel määral vastuolulised või mittetäielikud või kui on mõistlik põhjus arvata, et isik on andnud valeütlusi.“; 5) paragrahvi 81 lõiget 1 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses: “Kui vastustaja esitab kohtule võõrkeelse dokumendi, mille ta on saanud kaebajalt ja mida ta ei ole tõlkinud haldusmenetluse käigus, ning kaebaja soovib oma väidet tõendada selle dokumendiga, võib kohus nõuda dokumendi tõlkimist kaebajalt.“; 6) paragrahvi 88 lõike 5 teises lauses asendatakse sõnad „määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule“ sõnadega „määrus ei ole edasi kaevatav“; 7) paragrahvi 99 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: „(11) Peatunud või peatatud menetluse uuendamisest keeldumise määruse peale võib esitada määruskaebuse. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määrus ei ole edasi kaevatav.“; 8) paragrahvi 104 lõike 1 esimesest lausest jäetakse välja sõnad „ja määruskaebuse“; 1 9) paragrahvi 104 lõike 8 kolmas lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Tagastamisele kuuluva riigilõivu tagastab kohus riigilõivu tasumise kohustust kandnud menetlusosalise nõudel või omal algatusel.“; 10) paragrahvi 104 lõiget 8 täiendatakse neljanda lausega järgmises sõnastuses: „Riigilõiv tagastatakse menetlusosalisele, kes selle pidi tasuma, või tema korraldusel muule isikule.“; 11) paragrahvi 104 täiendatakse lõikega 8¹ järgmises sõnastuses: „(8¹) Riigilõivu tagastamise nõue lõpeb kaks aastat pärast selle aasta lõppemist, millal riigilõiv tasuti, kuid mitte enne menetluse jõustunud lahendiga lõppemist.“; 12) paragrahvi 104 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: „(11) Halduskohtu või ringkonnakohtu riigilõivu või asja läbivaatamise kulude tagastamisest keeldumise määruse peale võib esitada määruskaebuse. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määrus ei ole edasi kaevatav.“; 13) paragrahvi 105 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Menetlusosalise poolt või tema eest ette tasutud kulud asja läbivaatamiseks tagastatakse enam tasutud ulatuses, samuti juhul, kui toiming, mille kulud ette tasuti, jääb tegemata või kui riik toiminguga seoses kulusid ei kanna. Enam tasutu tagastatakse käesoleva seadustiku § 104 lõigetes 8 ja 9 sätestatud korras.“; 14) paragrahvi 107 lõigetes 1 ja 2 asendatakse sõnad „kassatsioon- või määruskaebus“ sõnaga „kassatsioonkaebus“ vastavas käändes; 15) paragrahvi 107 lõiget 1 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses: „Kassatsioonikautsjonit ei tasuta haldusasjades, mis on riigilõivuseaduse § 22 järgi riigilõivuvabad.“; 16) paragrahvi 107 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(5) Tagastamisele kuuluva kautsjoni tagastab Riigikohus kautsjoni tasumise kohustust kandnud menetlusosalise nõudel või omal algatusel.“; 17) paragrahvi 108 lõiget 4 täiendatakse pärast sõna „menetluskulud“ sõnadega „kaebuse tagastamise,“; 18) paragrahvi 108 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses: „(61) Vastustaja kannab tühistamiskaebuse esitamisega seotud kaebaja menetluskulud juhul, kui kohus jätab oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata eelkõige kohtumenetluses esitatud põhjenduste tõttu, millest kohtu hinnangul haldusorgan juhindus haldusakti andmisel.“; 2 19) paragrahvi 109 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: „Käesoleva seadustiku § 103 lõike 1 punktis 1 nimetatud kulud on väljamõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus.“; 20) paragrahvi 112 lõike 1 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „1) menetluskulud ei ületa menetlusabi taotleja kahekordset keskmist ühe kuu sissetulekut, mis on arvutatud taotluse esitamisele eelnenud nelja kuu keskmise kuusissetuleku alusel ning millest on maha arvatud maksud, sundkindlustuse maksed, ülalpidamiskohustuse täitmiseks ettenähtud summa, mõistlikud kulutused eluasemele, transpordile ning muud vältimatud kulutused, kusjuures muud vältimatud kulutused võib maha arvata kuni 75 protsendi ulatuses kuupalga alammäärast;“; 21) paragrahvi 112 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses: „(4) Kui menetlusabi taotluse läbivaatamisel ilmneb, et taotleja majandusliku seisundi tõttu puudub alus talle menetlusabi andmiseks, kuid kohus leiab, et tasumisele kuuluva riigilõivu korraga tasumine takistab konkreetse kohtuasja asjaolusid arvestades ebamõistlikult isiku õigust pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse, võib kohus menetlusabi korras määrata, et kaebuse või apellatsioonkaebuse eest tasutakse riigilõiv osamaksetena kohtu määratud tähtaja jooksul.“; 22) paragrahvi 119 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Halduskohtu või ringkonnakohtu menetlusabi andmise või sellest keeldumise määruse peale ja kummagi määruse muutmise või tühistamise määruse peale võib menetlusabi taotleja või saaja või Rahandusministeerium või valdkonna eest vastutava ministri määratud asutus esitada määruskaebuse. Määruskaebust ei saa esitada määruse peale, mis käsitleb riigilõivu tasumisest osalist või täielikku vabastamist. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määrus ei ole edasi kaevatav.“; 23) paragrahvi 121 lõike 2 punktid 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt: „(2) Kohus võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui: 1) kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus; 2) kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki;“; 24) paragrahvi 121 lõiget 2 täiendatakse punktidega 21 ja 22 järgmises sõnastuses: „21) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt kaebust rahuldada; 22) kaebaja on kaebeõigust olulisel määral kuritarvitanud, sealhulgas pöördunud kohtu poole eriti lugupidamatul moel, ning kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline;“; 25) paragrahvi 122 lõike 2 punkti 5 täiendatakse pärast sõna „dokumendid“ sõnadega „, mis on kohtu hinnangul vajalikud asja õigeks lahendamiseks“; 26) paragrahvi 124 lõikest 1 jäetakse välja sõnad „pärast teistelt menetlusosalistelt sellele kirjaliku vastuse saamist“; 3 27) paragrahvi 133 lõikes 1 asendatakse arv „200“ arvuga „1000“; 28) paragrahvi 133 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: „(11) Sõltumata käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatust võib kohus lugeda õiguste riive väheoluliseks asjades, kus kinnipeetav, arestialune või vahistatu on esitanud kaebuse kinnipidamisega seotud haldusakti või toimingu peale, sealhulgas asutuse poolt tekitatud kahju hüvitamiseks, välja arvatud distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamist, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamist ning pikaajalisi kokkusaamisi puudutavates asjades.“; 29) paragrahvi 152 lõikes 3 asendatakse tekstiosa "lõike 1 punktides 1 või 3–5" tekstiosaga "lõikes 1"; 30) paragrahvi 168 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: “(11) Rahasumma väljamõistmist puudutavas osas tuleb kohtuotsus täita hiljemalt 30 päeva pärast otsuse jõustumist, välja arvatud juhul, kui otsus kuulub viivitamata täitmisele või otsus näeb ette teistsuguse tähtaja.“; 31) paragrahvi 169 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Resolutsioonina vormistatud otsust täiendab kohus kirjeldava ja põhjendava osaga, kui menetlusosaline teatab kohtule otsuse resolutsiooni avalikult teatavakstegemisest arvates kümne päeva jooksul soovist esitada otsuse peale apellatsioonkaebus. Apellatsioonkaebuse esitamise soovi ei pea põhjendama. Selline otsus tuleb tervikuna avalikult teatavaks teha 30 päeva jooksul soovi esitamisest arvates.“; 32) paragrahvi 169 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses: „(3) Kui menetlusosaline ei esita tähtaja jooksul kohtule avaldust otsuse täiendamiseks kirjeldava ja põhjendava osaga, loetakse ta apellatsioonkaebuse esitamise õigusest loobunuks. Kui kohus täiendab otsust teise menetlusosalise avalduse alusel kirjeldava ja põhjendava osaga, ei loeta avalduse esitamata jätnud menetlusosalist apellatsioonkaebuse esitamise õigusest loobunuks.“; 33) paragrahvi 170 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Täiendava otsuse tegemise taotluse võib esitada kümne päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest alates. Kui kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise aega ei teatatud kohtuistungil või kui kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise aeg teatati kohtuistungil, millelt puudumiseks oli menetlusosalisel mõjuv põhjus, ning menetlusosalisele ei ole teadet kohtuotsuse teatavakstegemise aja kohta eelnevalt kätte toimetatud, hakkab täiendava otsuse tegemise taotluse esitamise tähtaeg kulgema kohtuotsuse kättetoimetamisest arvates. Täiendav otsus või täiendava otsuse tegemisest keeldumise määrus tuleb teha kümne päeva jooksul taotluse esitamisest arvates. Kohus võib omal algatusel teha täiendava otsuse 20 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest alates.“; 34) paragrahvi 175 lõike 6 kolmas lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: 4 „Halduskohtu või ringkonnakohtu määruse peale, millega keelduti taotluse rahuldamisest, võib taotleja esitada määruskaebuse. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määrus ei ole edasi kaevatav.“; 35) paragrahvi 176 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks; 36) paragrahvi 180 lõikes 3 asendatakse arv „2“ arvuga „3“, 37) paragrahvi 181 lõike 1 kolmandat lauset täiendatakse pärast sõna „seadustiku” tekstiosaga „§ 169 lõikele 2 ja”; 38) paragrahvi 187 täiendatakse lõikega 3¹ järgmises sõnastuses: „(31) Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse tagastada, kui seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt apellatsioonkaebust rahuldada.“; 39) paragrahvi 201 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(6) Lihtmenetluses võib ringkonnakohus teha otsuse esmalt avalikult teatavaks ilma kirjeldava ja põhjendava osata, muu hulgas kuulutada suuliselt üksnes kohtuotsuse resolutsiooni. Kui menetlusosaline teatab kohtule kümne päeva jooksul otsuse resolutsiooni avalikult teatavakstegemisest arvates soovist esitada otsuse peale kassatsioonkaebus, siis täiendab kohus resolutsioonina vormistatud otsust kirjeldava ja põhjendava osaga 30 päeva jooksul resolutsiooni avalikult teatavakstegemisest arvates. Kassatsioonkaebuse esitamise soovi ei pea põhjendama. Kui menetlusosaline ei esita tähtaja jooksul kohtule avaldust otsuse täiendamiseks kirjeldava ja põhjendava osaga, ei ole menetlusosalisel kassatsiooniõigust.“; 40) paragrahvi 201 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Kui menetlusosaline ei esita tähtaja jooksul ringkonnakohtule avaldust otsuse täiendamiseks kirjeldava ja põhjendava osaga, loetakse ta kassatsioonkaebuse esitamise õigusest loobunuks. Kui ringkonnakohus täiendab otsust teise menetlusosalise avalduse alusel kirjeldava ja põhjendava osaga, ei loeta avalduse esitamata jätnud menetlusosalist kassatsioonkaebuse esitamise õigusest loobunuks.“; 41) paragrahvi 204 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Määruskaebus esitatakse ringkonnakohtule kirjalikult 15 päeva jooksul määruse määruskaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates.“ 42) paragrahvi 204 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. 43) paragrahv 206 tunnistatakse kehtetuks; 44) paragrahv 207 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 207. Määruskaebuse menetlusse võtmise kord „(1) Ringkonnakohus otsustab määruskaebuse menetlusse võtmise viivitamata pärast määruskaebuse saamist. Kohus kontrollib, kas määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt 5 lubatud ning kas määruskaebus on esitatud seadusega ettenähtud nõuete kohaselt ja tähtajast kinni pidades. Määruskaebuse menetlusse võtmisel kohaldatakse apellatsioonkaebuse ringkonnakohtu menetlusse võtmise kohta sätestatut, kui seadusest ei tulene teisiti. (2) Ringkonnakohus võib määruskaebuse lisaks käesoleva seadustiku § 187 lõikes 3 sätestatule määrusega tagastada juhul, kui määruskaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. (3) Ringkonnakohus võib käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud määruse teha ilma kirjeldava ja põhjendava osata, märkides ära määruskaebuse tagastamise õigusliku aluse, kui: 1) määruskaebuse lahendamise korral ei saaks ringkonnakohtu määruse peale Riigikohtule edasi kaevata või 2) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses. (4) Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 1 sätestatud juhul ei ole ringkonnakohtu määrus Riigikohtusse edasi kaevatav, sõltumata sellest, kas ringkonnakohus määrust põhjendab või mitte.“; 45) paragrahvi 210 täiendatakse lõigetega 41 ja 42 järgmises sõnastuses: „(41) Määruskaebuse lahendamisel ei pea ringkonnakohus tegema menetlusosalistele teatavaks kirjalikus menetluses tehtava määruse tegemise aega ega asja lahendama hakkavat kohtukoosseisu. (42) Kui ringkonnakohus ei ole enne menetlust lõpetava määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamist andnud menetlusosalistele tähtaega menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks, võib menetlusosaline esitada need ringkonnakohtule koos taotlusega menetluskulude kohta täiendava määruse tegemiseks kümne päeva jooksul arvates ringkonnakohtu määruse kättetoimetamisest.“; 46) paragrahvi 211 lõikes 4 asendatakse arv „6“ arvuga „7“; 47) paragrahvi 219 lõike 6 teises lauses asendatakse sõna „kaebuse“ sõnaga „kassatsioonkaebuse“; 48) paragrahvi 219 lõiget 6 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses: „Kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses, võtab Riigikohus kassatsioonkaebuse menetlusse üksnes juhul, kui Riigikohtu lahendil on põhimõtteline tähtsus seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohast.“; 49) paragrahvi 219 täiendatakse lõikega 71 järgmises sõnastuses: „(71) Kui Riigikohus ei ole enne kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata jätmist andnud menetlusosalistele tähtaega menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks, võib menetlusosaline esitada need Riigikohtule koos taotlusega menetluskulude kohta täiendava määruse tegemiseks kümne päeva jooksul arvates Riigikohtu määruse teatavakstegemisest.“; 50) seadustikku täiendatakse §-ga 236¹ järgmises sõnastuses: 6 „§ 2361. Määruskaebuse menetlusse võtmise otsustamine Riigikohus otsustab määruskaebuse menetlusse võtmise käesoleva seadustiku §-s 219 sätestatut järgides. Riigikohus võtab määruskaebuse läbivaatamisel ringkonnakohtus tehtud määruse peale esitatud määruskaebuse või määruskaebuse, mille seadus võimaldaks läbi vaadata lihtmenetluses, menetlusse üksnes juhul, kui Riigikohtu lahend selles asjas on oluline seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohalt. Eelmises lauses sätestatut ei kohaldata haldustoiminguks loa andmise või sellest keeldumise määruse peale esitatud määruskaebuse korral.“; 51) paragrahvi 248 pealkirja täiendatakse pärast sõna „Jõustunud“ sõnadega „või viivitamata täidetavaks tunnistatud“; 52) paragrahvi 248 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses: „(4) Kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või määramata jätmise määruse peale võivad menetlusosalised esitada määruskaebuse. Määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule.“; 53) paragrahvi 252 lõike 7 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Esialgse õiguskaitse küsimuses tehtud määruse peale võib menetlusosaline esitada määruskaebuse kõrgemalseisvale kohtule.“; 54) paragrahvi 253 lõiget 3 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses: „Esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsuse või menetlust lõpetava määrusega.“; 55) paragrahvi 281 senine tekst loetakse lõikeks 1 ning paragrahvi täiendatakse lõikega 2 järgmises sõnastuses: „(2) Kui kaebus Sotsiaalkindlustusameti vastu esitati enne 2017. aasta 1. juulit, siis asja kohtualluvus ei muutu.“; 56) paragrahvi 288 täiendatakse lõigetega 12 ja 13 järgmises sõnastuses: „(12) Enne 2017. aasta 1. juulit esitatud kaebust ei tagastata ega jäeta läbi vaatamata käesoleva seadustiku § 121 lõike 2 punktide 21 ja 22 alusel. Enne 2017. aasta 1. juulit esitatud kaebuse suhtes kohaldatakse § 121 lõike 2 punkte 1 ja 2 kaebuse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis. (13) Enne 2017. aasta 1. juulit esitatud apellatsioonkaebust ei tagastata ega jäeta läbi vaatamata käesoleva seadustiku § 187 lõike 31 alusel.“; 57) seadustikku täiendatakse §-ga 2921 järgmises sõnastuses: „§ 2921. Riigilõivumäärade muutumine ja riigilõivu tagastamine 7 (1) Kui riigilõivu või kautsjoni määrad muutuvad apellatsioonkaebuse, kassatsioonkaebuse või määruskaebuse esitamise tähtaja jooksul, tasutakse riigilõiv või kautsjon edasikaebuse esitamise hetkel kehtinud määrade järgi. (2) Enne 2017. aasta 1. juulit tekkinud riigilõivu tagastamise nõue lõpeb 2019. aasta 30. juunil.“. § 2. Riigilõivuseaduse muutmine Riigilõivuseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 22 lõike 1 punkti 9 täiendatakse pärast sõna „haldusasjas“ sõnadega „määruskaebuse ja“ 2) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 13 tunnistatakse kehtetuks; 3) paragrahvi 60 lõikest jäetakse välja tekstiosa „, samuti kohtu määruse peale määrusekaebuse esitamisel“. § 3. Riigi õigusabi seaduse muutmine Riigi õigusabi seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 10 lõike 3 esimesest lausest jäetakse välja sõnad „haldusmenetluses või“; 2) paragrahvi 10 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses: „(31) Taotlus riigi õigusabi saamiseks esindamisena haldusmenetluses esitatakse halduskohtule, kes on pädev lahendama vastava haldusorgani tegevuse peale esitatud kaebust.“. § 4. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2017. aasta 1. juulil. Eiki Nestor Riigikogu esimees Tallinn, „...“ „.............................“ 2016. a _________________________________ Algatab Vabariigi Valitsus „…“ „…………………“ 2016. a. l [seaduse vastuvõtmise koht ja kuupäev] 8 [allkirjastaja nimi ja ametinimetus] 9  20.01.2017 Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga kavandatu kohaselt muudetakse halduskohtumenetluse seadustikku (HKMS), samuti riigilõivuseadust ja riigi õigusabi seadust. HKMS-i muudatused on tingitud vajadusest suurendada halduskohtumenetluse tõhusust, leevendada kohtute ülekoormust, ohjata menetluslike määruskaebuste arvu kasvu, parandada menetlusabi kättesaadavust ning kõrvaldada kohtupraktikas esile kerkinud puudused menetluse regulatsioonis. Eelnõus pakutavad muudatused võib jagada kuude rühma: 1) halduskohtuliku kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine; 2) lihtmenetluse laialdasem kasutamine; 3) menetluslike määruskaebuste arvu vähendamine ja kaebeõiguse sõnaselge sätestamine; 4) menetlusabi kättesaadavuse parandamine; 5) menetluskulu regulatsiooni puuduste kõrvaldamine; 6) halduskohtumenetluse tõhususe suurendamine. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on koostanud justiitsministri 17.03.2015 käskkirjaga nr 26 moodustatud töörühm koosseisus töörühma juht Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Katariina Kärsten ([email protected], 620 8177, käesoleval ajal õiguskorralduse talituse nõunik) ning töörühma liikmed Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi kohtunik Villem Lapimaa ([email protected],), Tallinna Halduskohtu esimees Kristjan Siigur ([email protected]) ning Riigikohtu halduskolleegiumi nõunik Juhan Siider ([email protected], 730 9048). Eelnõu koostamisel osales ka Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Mariko Jõeorg-Jurtšenko ([email protected], 620 8207). Mõjude osa on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse nõunik Pilleriin Lindsalu ([email protected], 620 8221). Eelnõu keeletoimetaja on Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Taima Kiisverk ([email protected], 620 8181). 1.3. Märkused Kõnesolevas eelnõus esitatud HKMS-i muudatused põhinevad Justiitsministeeriumis koostatud väljatöötamiskavatsusel „Halduskohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsusel“ (edaspidi VTK), mis läbis aprillis ja mais 2016 kooskõlastusringi. HKMS-i muutmise kavatsus tuleneb Vabariigi Valitsuse 1 tegevusprogrammi 2015–20191 punktist 11.28, mis näeb ette kohtumenetluse kiirendamiseks kohtusüsteemi ülekoormatuse, aja- ja rahakulukuse vähendamist, kõrvaldades selleks menetlusseadustikest põhjendamatud takistused kohtuasjade kiireks menetlemiseks. Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks on Justiitsministeeriumi 2016. a tööplaani p-s 11 ette nähtud HKMS-i rakendusanalüüs.2 Eelnõus kavandatavaid muudatusi on eelnõu ettevalmistamise käigus tutvustatud kohtute haldamise nõukoja istungitel. Eelnõu ettevalmistamise käigus on arvamust avaldanud Riigikohtu halduskolleegiumi liikmed, arvesse on võetud ka halduskohtute ja ringkonnakohtute halduskolleegiumide arvamusi ja ettepanekuid halduskohtumenetluse praktikas ilmnenud kitsaskohtade kohta. Eelnõu koostamisel on lähtutud HKMS-i 01.05.2016 jõustunud redaktsioonist (RT I, 13.04.2016, 2), riigilõivuseaduse 01.01.2017 jõustuvast redaktsioonist (RT I, 05.07.2016, 21) ning riigi õigusabi seaduse 01.08.2016 jõustunud redaktsioonist (RT I, 22.06.2016, 27). Kuna tegemist on kohtumenetluse seadusega, on selle vastuvõtmiseks tulenevalt Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 104 lõike 2 p-st 14 vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. 2. Seaduse eesmärk Eelnõu koostamise tinginud probleemid võib jagada nelja rühma: - kohtute ülekoormus; - menetluslike määruskaebuste arvu kasvust tulenev suurenenud töökoormus; - menetlusabi halb kättesaadavus; - kohtupraktikas esile kerkinud probleemid HKMS-i rakendamisel, sh menetluskulu regulatsioonis. 2.1. Kohtute ülekoormus Kõrvuti nendega, kes kasutavad oma põhiseaduslikku kohtusse pöördumise õigust heas usu enese õiguste või huvide kaitsmiseks, on halduskohtule kaebusi esitavate isikute hulgas kahjuks neid, kes nimetatud õigusi kuritarvitavad, esitades kaebusi pahatahtlikult, ilma et kohtusse pöördumine nende õiguste või huvide kaitseks tegelikult vajalik oleks. Praktikas esitatakse kaebusi, milles formaalselt ei saa kaebeõiguse olemasolu või eesmärgipärasust eitada, ent sisuliselt ei ole kohtusse pöördumine isiku tegelike seaduse kaitset vajavate huvide kaitseks vajalik ning kaebus on õigupoolest esitatud kas kaebaja põhimõtteliselt kaebamise ja protsessimise tahtest, vastustajale või mõnele vaidlusesemega seotud kolmandale isikule ebamugavuste tekitamise soovist või muust sellelaadsest põhjendamatust eesmärgist. Esineb juhtumeid, kus üks ja sama isik esitab aastas kümneid või lausa sadu kaebusi, kusjuures märkimisväärse osa sellistest kaebustest moodustavad vanglas kinni peetavate isikute kaebused. Samuti esineb märkimisväärsel hulgal kaebusi, kus õiguskaitset otsitakse küll heas usus, kuid õiguste riive, mille kaitseks kaebus on esitatud, on väheintensiivne. Iseäranis vanglas kinni peetavad isikud esitavad arvestava hulga kaebusi ka põhimõtteliselt väga väheoluliste õiguste kaitseks, mis tekitab olukorra, kus isegi kaebuse võimalikust rahuldamisest kaebajale tekkiv kasu on võrreldamatult väiksem asja kohtuliku lahendamisega seotud kuluga. Ka vähetähtsa probleemiga peab saama kohtusse pöörduda ja see ei ole kaebeõiguse kuritarvitamine, kuid siiski tuleb ka nende juhtumite korral arvesse võtta, et 1 https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/3030/6201/5006/231klisa.pdf 2 http://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/jmi_tooplaan_2016.pdf 2 selliste olemuslikult vähetähtsate kaebuste lahendamise võrra väheneb aeg, mida kohus saaks kasutada oluliste probleemide lahendamiseks. Halduskohtusse esitatavatest kaebustest 40–50% on korrakaitse valdkonna kaebused, millest enamuse moodustavad erinevad vangistusõigusalased vaidlused. Suur osa neist kaebustest puudutavad omakorda olmetingimusi kinnipidamisasutuses. Paljud kaebused kinnipidamisasutuse olmetingimuste kohta (nt mitmesuguste esemete kambrisse lubamine, toitlustusküsimused, lisatoiduainete soetamine ja hoidmine, esemete kasutamise kord, keelatud esemete nimekirjade põhjendatus jne) ei ole oma olemuselt sellised, millega kaasneks eelduslikult oluline riive isiku põhiõigustele ja mille läbivaatamine peaks tingimata toimuma kohtuistungil või kirjalikus menetluses. Asja läbivaatamine lihtmenetluses on kohtuistungi või kirjaliku menetlusega korraldamisega võrreldes ressursisäästlikum, lihtsam, kiirem ja seetõttu väheoluliste riivete puhul eelistatum. Halduskohtumenetluse seadustiku kehtestamisega loodeti suunata kinnipeetavate isikute3 vaidluste lahendamine peaasjalikult lihtmenetlusse4. Paraku ei ole lihtmenetluse regulatsioon kohtupraktikas seni märgatavat kasutamist leidnud ning soovitud eesmärke pole regulatsiooni kehtestamine täitnud. Lihtmenetluse eeldused ja rakendusulatus on liiga kitsad ega soodusta asjade läbivaatamist selles menetlusvormis. Ilmselt on see paljuski tingitud sellest, et puuduvad selged kriteeriumid, milliseid õiguste rikkumisi pidada väheoluliseks. Seetõttu on kohtu jaoks kindlam ja harjumuspärasem menetleda asja üldises korras, sest vastasel korral on liialt suur võimalus, et kohus hindab küsimust ebaõigesti väheoluliseks, mistõttu saavad isiku õigused kahjustada ning efektiivne kohtumenetlus ei ole tagatud. Üldjuhul pole kinnipeetavate nõuded rahaliselt hinnatavad ja kui ka on, siis ei jää need alla HKMS § 133 lg- s 1 sätestatud 200-eurost piirmäära.5 Kohtute ülekoormuse vähendamiseks pakutakse eelnõus välja lahendused kahes suuremas valdkonnas: kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine ning lihtmenetluse kasutamise võimaluste laiendamine ja tõhustamine. 2.1.1. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine Eelnõuga pakutakse järgnevaid meetmeid kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse täiendavaks reguleerimiseks halduskohtumenetluses:  Lisatakse kaks täiendavat alust kaebuse tagastamiseks ning reguleeritakse kaebuse tagastamist kaebeõiguse puudumisel ning vale kaebuse liigi valikul. Kohus võib kaebuse tagastada, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning (1) asjaoludest tulenevalt ei saa kaebust tõenäoliselt rahuldada või (2) kaebaja on kaebeõigust olulisel määral kuritarvitanud, sealhulgas pöördunud kohtu poole eriti lugupidamatul moel.  Lisatakse täiendav apellatsioonkaebuse tagastamise alus, mille kohaselt võib ringkonnakohus apellatsioonkaebuse tagastada, kui seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt apellatsioonkaebust rahuldada. 3 Vangistusseaduse (VangS) § 2 järgi on kinnipeetav üksnes vanglas vangistust kandev süüdimõistetu. Siin ja järgnevalt peetakse seletuskirjas kinnipeetava isiku all silmas nii kinnipeetavaid VangS § 2 mõttes kui ka arestialuseid ja vahistatuid (VangS § 3 ja 4). 4 Vt halduskohtumenetluse seadustiku eelnõude 755 SE seletuskirja lk 1 ja 41. 5 Võrdluseks: tsiviilkohtumenetluses vaadatakse asi automaatselt läbi lihtmenetluses, kui põhinõue jääb alla 2000 euro ja koos kõrvalnõuetega alla 4000 euro. 3  Lisatakse täiendav määruskaebuse tagastamise alus, mille kohaselt võib ringkonnakohus määruskaebuse tagastada juhul, kui määruskaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. Uuel alusel määruskaebuse tagastamisel võib ringkonnakohus teatud juhtudel teha määruse ilma kirjeldava ja põhjendava osata.  Kehtestatakse rangem Riigikohtu kassatsioonkaebuse menetlemise künnis kassatsioonkaebustele, kus kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses.  Kehtestatakse rangem Riigikohtu määruskaebuste menetlemise künnis, mis rakendub juhul, kui määruskaebus on ringkonnakohtus juba läbi vaadatud või kui seadus võimaldaks määruskaebuse läbi vaadata lihtmenetluses.  Menetlusosaline loetakse apellatsioon- või kassatsioonkaebuse õigusest loobunuks, kui ta ei taotle kümne päeva jooksul pärast lihtmenetluse resolutiivotsuse avalikult teatavakstegemist otsuse täiendamist kirjeldava ja põhjendava osaga. 2.1.2. Lihtmenetluse kasutamise võimaluste laiendamine ja tõhustamine Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid, soodustamaks lihtmenetluse laialdasemat kasutamist halduskohtumenetluses:  Tõstetakse lihtmenetluse kohaldamise piirmäära 200 eurolt 1000 euroni. Alla piirmäära jääva väärtusega varaliselt hinnatava hüve puhul loetakse õiguse rikkumine üldjuhul väheoluliseks ning on võimalik kohaldada lihtmenetlust.  Kinnipeetavate, vahistatute ja arestialuste kaebused kinnipidamisega seotud haldusakti või toimingu peale allutatakse sõnaselgelt lihtmenetlusele, jättes aga välja valdkonnad, kus põhiõiguse riive võib olla suurem6.  Lihtmenetluses resolutsioonina vormistatud otsust peab halduskohus või ringkonnakohus täiendama kirjeldava ja põhjendava osaga üksnes juhul, kui menetlusosaline teatab kümne päeva jooksul edasikaebamise soovist. 2.2. Menetluslike määruskaebuste arvu kasvust tulenev suurenenud töökoormus Viimastel aastatel on menetluslikke küsimusi puudutavate määruskaebuste arv püsinud varasemast kõrgemal tasemel. Kui 2013. aastal saabus Tartu ringkonnakohtusse 244 määruskaebust, siis 2014. aastal 498 ning 2015. aastal 370. Tallinna ringkonnakohtusse saabunud määruskaebuste arv on stabiilselt tõusnud – 2013. aastal saabus 415 määruskaebust, 2014. aastal 470 ja 2015. aastal 5117. Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal kokku 47%, millele järgnes 9%-line vähenemine 2015. aastal. Riigikohtusse esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal 65% ning järgneval aastal vähenes 11% 8. Tähelepanuväärne on asjaolu, et menetluslike vaidluste arv ületas nii Riigikohtus kui ka Tallinna ringkonnakohtus aastatel 2014 ja 2015 kassatsioon- ja apellatsioonmenetluste arvu. Määruskaebuste osakaal kõikidest edasikaebustest ringkonnakohtutes oli 2013. aastal 53%, 2014. aastal 58% ning 2015. aastal 49%. Riigikohtus oli vastav näitaja samas suurusjärgus (2015. aastal 52%). 6 Distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamine, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamine ning pikaajalisi kokkusaamisi puudutavad kaebused. 7 I ja II astme kohtute menetlusstatistika on kättesaadav aadressil: http://www.kohus.ee/et/eesti-kohtud/kohtute- statistika. 8 Riigikohtu statistika on aastate lõikes kättesaadav aadressil: http://www.riigikohus.ee/?id=79 4 Määruskaebuste osakaal muutus Riigikohtus märgatavalt 2009. aastal, kui määruskaebuste osakaal kõikidest edasikaebustest tõusis 33%-lt 45%-le. 2014. aastaks tõusis määruskaebuste osakaal juba 57%-ni ning oli 2015. aastal 52%. Määruskaebemenetluse osakaalu suurenemine on oluliselt mõjutanud ringkonnakohtu menetlusaegu, mille tulemusel on tulnud nii Tartu kui ka Tallinna ringkonnakohtutesse suunata lisavahendeid. Määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega kaasneb märgatav töökoormus, mis ei pruugi olla kohtustatistikast siiski kergesti märgatav. Erinevate korralduslike määruste ja menetlusabi taotluste lahendamine võtab kohtutelt paratamatult vajalikku aega ja tööjõudu, mida saaks kasutada põhivaidluse sisuliseks lahendamiseks. Määruskaebuste lõivustamisega saadav tulu riigieelarvesse on võrreldes määruskaebustelt lõivu nõudmisega kaasneva aja- ja finantskuluga, kohtute töökoormuse ning põhimenetluse aeglustamisega vähene. Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid menetluslike määruskaebuste arvu ja sellega kaasneva koormuse vähendamiseks:  Määruskaebused muudetakse riigilõivu- ja kautsjonivabaks.  Piiratakse määruskaebeõigust ühe edasikaebeastmega järgmiste määruste puhul: o toimikuga tutvumiseks loa andmise või sellest keeldumise määrus; o menetlusabi andmise või sellest keeldumise määrus; o kohtuotsuse avaldamata jätmisest või osalisest avaldamisest keeldumise määrus.  Sätestatakse sõnaselge kaebeõigus järgmiste määruste puhul: o kaebuse muutmisest keeldumise määrus on edasi kaevatav kahes astmes; o peatunud või peatatud menetluse uuendamisest keeldumise määrus on edasi kaevatav ühes astmes; o riigilõivu või asja läbivaatamise kulude tagastamisest keeldumise määrus on edasi kaevatav ühes astmes; o kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või määramata jätmise määrus on edasi kaevatav kahes astmes. 2.3. Menetlusabi halb kättesaadavus Riigikohtu üldkogu tunnistas 12.04.2016 otsusega kohtuasjas nr 3-3-1-35-15 HKMS § 112 lg 1 p 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda kohtul isiku sissetulekust maha arvata sättes nimetamata vältimatuid kulutusi. Enne nimetatud kohtuotsuse tegemist olid HKMS § 112 lg 1 p-s 1 loetletud konkreetsed kulud, mida oli võimalik isiku majandusliku seisundi hindamisel tema sissetulekust maha arvata. See tekitas ebaõiglase olukorra, kus reaalselt väga kitsastes majanduslikes oludes elavad inimesed, kes ei olnud riigi ülalpidamisel (st ei olnud kinnipidamisasutuses), ei saanud riigilõivu tasumiseks menetlusabi, sest formaalselt oli HKMS § 112 lg 1 p 1 alusel arvestatud netosissetulek suurem kui viidatud normis sätestatud lävend, kuid eluliselt ei olnud neil võimalik riigilõivusummat tasuda. Eelnõuga leevendatakse menetlusabi andmise piirangut ehk täiendatakse nende kulutuste loetelu, mis menetlusabi taotleja võib enda keskmisest sissetulekust maha arvata. Loetelus sätestatakse sõnaselgelt võimalus menetlusabi taotleja majandusliku seisundi hindamisel arvestada tema sissetulekust maha muud vältimatud kulutused kuni 75% ulatuses kuupalga alammäärast. Lisaks võimaldatakse kohtul määrata riigilõivu tasumine osamaksetena ka juhul, kui menetlusabi taotleja majandusliku seisundi tõttu puudub alus talle menetlusabi andmiseks. 5 Menetlusabi kättesaadavust puudutab ka riigi õigusabi andmise kohtualluvus. Riigi õigusabi seaduse § 10 lg 3 kohaselt tuleb taotlus haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitada maakohtule. Selle regulatsiooni ajendiks oli soov anda menetlusabi asjadega tegelemine kohtunikuabidele, keda halduskohtutes ei olnud ette nähtud. Praktikas on esinenud juhtumeid, kus isikul on ühekorraga käimas haldusmenetlus ning mõni selle haldusmenetluse esemega osaliselt seotud halduskohtumenetlus, nt on kohtu menetluses kaebus isiku kinnipidamiskeskuses kinni pidamiseks antud loa üle, samal ajal on käimas isiku suhtes varjupaigamenetlus, mis on haldusmenetlus. Niisuguses olukorras on kohtu pädevusi arvestades ebaotstarbekas, et kohtuvaidluses otsustab riigi õigusabi andmise halduskohus, kuid kohtumenetlusega seotud haldusmenetluses maakohus. Halduskohtud on ilmselt kompetentsemad hindama haldusmenetluses isiku õiguste kaitse ja seega ka riigi õigusabi vajalikkust. Eelnõuga muudetakse riigi õigusabi seadust, allutades haldusmenetluses riigi õigusabi taotlemise edaspidi halduskohtule, mitte maakohtule. 2.4. Kohtupraktikas esile kerkinud probleemid HKMS-i rakendamisel, sh menetluskulu regulatsioonis Kohtupraktikas on esile tulnud mitmesugused menetluskulu jagamist ja väljamõistmist puudutavate HKMS-i normide sõnastuslikud ebatäpsused ja puudujäägid (enam tasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamise kord, menetluskulude kandmine kaebuse tagastamise korral, menetluskulude kantuse nõude sisu, menetluskulude väljamõistmise reeglid menetlus- või vormiveaga haldusakti tühistamata jätmisel). Jätkuvalt on põhimõttelised erinevused tsiviil- ja haldusasjades menetluskulude kantuse nõude sisus ning nende eristamine võib olla keeruline ja igapäevaselt kohtumenetluses mitteosalevatele menetlusosalistele raskesti mõistetav. Eelnõuga kavandatakse järgnevaid muudatusi, mille eesmärgiks on kohtupraktikas ilmnenud menetluskulu puudutavate vastuolude ja ebatäpsuste kõrvaldamine:  Menetluskulude väljamõistmise eelduseks ei ole enam nende reaalne tasumine kohtuotsuse tegemise ajaks, vaid menetluskulud on välja mõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus.  Kohtutele antakse õiguslik alus enam tasutud riigilõivu või kautsjoni tagastamiseks omal algatusel, siiani oli tagastamise eelduseks isiku nõue.  Tagastamisele kuuluv riigilõiv tagastatakse menetlusosalisele, kes selle pidi tasuma, või tema korraldusel muule isikule. Sätestatakse tähtaeg riigilõivu tagastamise nõude lõppemisele. Tegemist on muudatustega, mis ei olnud siiani reguleeritud, kuid on praktikas tekitanud probleeme.  Sätestatakse HKMS-s asja läbivaatamise kulude tagastamine enam tasutud ulatuses, samuti juhtudel, kui toiming jääb tegemata või kui riik toiminguga kulusid ei kanna.  Loobutakse kassatsioonikautsjoni võtmisest haldusasjades, mis on RLS § 22 järgi riigilõivuvabad.  Kaebuse tagastamise korral jäetakse menetluskulud kaebaja kanda.  Kui kohus jätab oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata, jäetakse tühistamiskaebuse esitamisega seotud menetluskulud vastustaja kanda. Kaebajale menetluskulude täielik või osaline väljamõistmine ei eeldaks kaebuse rahuldamist.  Sätestatakse kümnepäevane tähtaeg menetlusosalisele menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks, kui Riigikohus jätab kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata. 6 Lisaks kavandatakse eelnõus järgnevaid meetmeid, mille on välja pakkunud valdkonna eksperdid või mis on vajalikud kohtupraktikas esile kerkinud probleemide lahendamiseks:  Määruskaebuste esitamine otse ringkonnakohtule, mitte halduskohtu kaudu.  Kohaldatakse erandlikku kohtualluvust Sotsiaalkindlustusameti vastu esitatud kaebustele.  Kohtule antakse õigus trahvida kirjalikus avalduses end sündsusetult või kohtu või teise menetlusosalise suhtes lugupidamatult väljendanud menetlusosalist. Lisaks menetlusosalisele võib edaspidi õiguste kuritarvitamise eest trahvida ka esindajat või nõustajat.  Kohtutele antakse kaalutlusõigus küsimuses, kas tõendina ütlusi või seletusi andnud isiku tunnistajana ülekuulamine on vajalik või mitte. Ülekuulamine on vajalik asja õigeks lahendamiseks eelkõige juhul, kui isiku antud ütlused või seletused on ebaselged, mitmeti mõistetavad, olulisel määral vastuolulised või mittetäielikud või on põhjust arvata, et isik on andnud valeütlusi.  Kohtule antakse õigus nõuda vastustajalt välja üksnes need haldusmenetluses kogutud dokumendid, mis on kohtu hinnangul vajalikud asja õigeks lahendamiseks.  Täiendatakse HKMS § 253 lg-t 3 lausega, mille kohaselt jõustub esialgse õiguskaitse tühistamine koos kohtuotsuse ja menetlust lõpetava määrusega.  Likvideeritakse vastuolu menetlusdokumentidest ärakirja tegemise eest riigilõivu nõudmises. Edaspidi reguleerib ärakirjade eest nõutavat riigilõivu ammendavalt RLS § 61, mille kohaselt tasutakse riigilõivu iga väljastatud lehekülje eest alates 21. leheküljest 0,3 eurot.  Kaebetähtaja ületamise tõttu asja menetlemise lõpetamiseks või kaebetähtaja ennistamise taotluse lahendamiseks ei ole kohtule edaspidi vajalik teise menetlusosalise kirjalik vastus. 2.5. Eelnõu väljatöötamiskavatsus Kõnesoleva eelnõu ja seletuskirja koostamisele eelnes eelnõu väljatöötamiskavatsus, mis esitati kooskõlastamisele aprillis 2016. VTK esitati kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks kohtutele, õiguskantslerile, vanglatele, Eesti Advokatuurile ning Eesti Kohtunike Ühingule. VTK kooskõlastusringil laekunud arvamused esitatakse eelnõus muudetavate teemade kaupa. 1) Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine Kaebuse tagastamise aluste kohta tegid märkuseid Rahandusministeerium ja kohtunike ühing. Kaebuse tagastamise aluseid on VTK-s pakutuga võrreldes täpsustatud. 2) Lihtmenetluse laialdasem kasutamine Rahandusministeerium juhtis tähelepanu, et riigi õigusabiks ette nähtud eelarvevahendite kasv tuleb katta Justiitsministeeriumi eelarvevahenditest. Soovitati tõsta lihtmenetluse kohaldamise rahalist piirmäära vähemalt 1000 euroni, sest väiksem piirmääral ei oleks mingit mõju maksuvaidlustele. Tartu Ringkonnakohtu arvates on kaitstava hüve olulisuse määramine rahalise piirmäära kaudu üldse küsitav. Eelnõus jäädi siiski rahalise piirmäära juurde ning pakuti välja 1000-eurone piirmäär lihtmenetluse kohaldamiseks. 7 Kohtunike ühing tegi ettepaneku lihtmenetluse regulatsiooni enese lihtsustamiseks. Eelnõus on pakutud HKMS § 169 muudatused, mis võimaldavad resolutsioonotsuse täiendamist kirjeldava ja põhjendava osaga vaid siis, kui menetlusosaline seda taotleb. 3) Menetluslike määruskaebuste arvu vähendamine ja kaebeõiguse sõnaselge sätestamine Rahandusministeerium ja Keskkonnaministeerium ei toetanud määruskaebuste vabastamist riigilõivust ja kautsjonist. Ka kohtunike ühing väljendas kahtlust, kas see on parim mõte, kuna võib kaasa tuua põhjendamatute määruskaebuste arvu kasvu. Eelnõus on jäädud siiski määruskaebuste riigilõivu- ja kautsjonivabastuse juurde. Kohtunike ühing tegi ettepaneku muuta määruskaebuste esitamise regulatsiooni kriminaalmenetluse seadustiku eeskujul selliselt, et määruskaebust võib esitada üksnes siis, kui see on seaduses ette nähtud. Eelnõu koostajad seda ettepanekut ei toetanud, kuna KrMS-i rakenduspraktikas on korduvalt esile tulnud murekohad selle regulatsiooni põhiseaduspärasusega. Tartu Ringkonnakohus ei toetanud määruskaebuste lahendamise korra muutmist, et säiliks halduskohtute enesekontrolli võimalus. Eelnõus jäädi siiski VTK-s pakutud uuenduse juurde, mille järgi määruskaebused esitatakse otse ringkonnakohtule. Menetlusabi andmise või sellest keeldumise määruse peale edasikaebamise õiguse suhtes tegi kohtunike ühing ettepaneku, et määruskaebust Rahandusministeeriumile või tema valitsemisala asutusele saatma ei pea ning neil ei ole ka edasikaebeõigust. Ettepanek on HKMS § 119 muutmise juures osaliselt arvesse võetud. 4) Menetlusabi kättesaadavuse parandamine Sotsiaalministeerium soovitas HKMS § 112 lg 1 p 1 menetlusabi piirmäära täpsustamisel lisada loetelusse kulud esmavajaduste rahuldamisele vastavalt sotsiaalhoolekande seaduse põhjal arvestatud perekonna toimetulekupiirile. Eelnõus on vältimatud kulutused seotud kuupalga alammääraga. Lisaks on eelnõus pakutud riigilõivu ositi tasumise võimalus ka siis, kui isik ei ole oma majandusliku seisundi alusel menetlusabi saamiseks õigustatud. Tartu Maakohus väljendas tugevat toetust kavatsusele anda riigi õigusabi taotluste lahendamine üle halduskohtu pädevusse. 5) Menetluskulude regulatsiooni puuduste kõrvaldamine Rahandusministeerium ja Keskkonnaministeerium väljendasid arvamust, et vastustajalt kaebaja menetluskulude väljamõistmine ka siis, kui menetlus- või vormiveaga haldusakt jääb HMS § 58 alusel tühistamata (HKMS § 108 lg 6), võib kaasa tuua pahatahtlike kaebuste arvu suurenemise. Eelnõus on HKMS § 108 lg 6 täienduse sõnastust täpsustatud selliselt, et menetluskulude väljamõistmise erand kehtib vaid oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmise korral. Rahandusministeerium ei toeta menetluskulude kantuse põhimõtte muutmist. Eelnõus on see muudatus siiski sees, kuna eelnõu koostajate hinnangul ei ole selles küsimuses millegagi põhjendatud menetlusosaliste erinev kohtlemine tsiviil- ja halduskohtumenetluses. 6) Halduskohtumenetluse tõhususe suurendamine Tartu Ringkonnakohus väljendas muret, et Tartu Halduskohtust ja Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegiumist on saanud peamiselt kinnipeetavate asju lahendav kohus, ning soovis 8 üldisemat lahendust kohtualluvuse reguleerimiseks, et asjad jaotuksid raskuse, sisu ja liigi järgi ühtlasemalt. Eelnõu seda muret siiski ei lahenda, kuna kohtualluvuse probleem on laiem. See ei seondu niivõrd HKMS-i kohtualluvuse normi, vaid riigis laiemalt kujunenud olukorraga, et juhtimise tsentraliseerimise mõjud väljenduvad ka muudes valdkondades. Kohtualluvuse küsimus seondub halduskohtusüsteemi ülesehitusega laiemalt, mis eeldab eraldi põhjalikku analüüsi ning seda kõnesoleva eelnõu ettevalmistamise käigus ette ei võetud. Rahandusministeerium viitas ebaselgusele HKMS § 170 täiendava otsuse tegemise tähtaja regulatsioonis. Eelnõus on tehtud vastav muudatusettepanek. Rahandusministeerium tegi ettepaneku suure varalise väärtusega nõuete maksuvaidluste lahendamiseks eelisjärjekorras. Seda ettepanekut eelnõu koostajad ei toetanud, sest esiteks on kiiremat menetlust nõudvaid erandeid HKMS-s juba niigi üsna mitu (esialgne õiguskaitse, riigihange, maksumenetluses täitetoimingute tegemiseks loa andmine, välismaalaste asjad jne) ning ilma põhjaliku analüüsita ei pea õigeks täiendava erandi kehtestamist. Teiseks seaks suure varalise väärtusega nõudest lähtumine menetlusosalised ebavõrdsesse olukorda, kuna selline erand kaitseks küll riigi tulusid, ent samal ajal kahjustaks kaebajat, kelle kaebus jääb lõpuks rahuldamata, kuid kelle vaidlusalune maksusumma (ja seega vaidluse kaotamise korral kaasnev intressikohustus) pole suur riigi vaatevinklist, küll aga on seda kaebaja jaoks. Kohtunike ühing ja Tartu Ringkonnakohus esitasid lisaks terve rea konkreetseid normiettepanekuid, mida kõnesolevas eelnõus siiski arvesse ei võetud. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Paragrahvi 1 on koondatud HKMS-s tehtavad muudatused. Paragrahviga 2 muudetakse riigilõivuseadust (RLS) ning paragrahviga 3 riigi õigusabi seadust (RÕS). Paragrahvis 4 esitatakse muudatuste jõustumine. Eelnõu § 1 Eelnõu §-ga 1 muudetakse halduskohtumenetluse seadustikku. Eelnõu § 1 punktiga 1 muudetakse HKMS § 8 lg-t 6, laiendades senist, üksnes Maksu- ja Tolliameti suhtes kehtinud erandlikku kohtualluvust ka Sotsiaalkindlustusameti vastu esitatud kaebustele. Erandliku kohtualluvuse järgi esitatakse kaebus Sotsiaalkindlustusameti vastu mitte vastustaja asukoha järgi, nagu näeb ette HKMS § 7 lg-s 1 sätestatud kohtualluvuse üldreegel, vaid kaebaja enda elu- või asukoha järgi. Muudatus on inspireeritud Riigikohtu 10. mai 2016. a otsusest nr 3-4-1-31-15. Ehkki tolles põhiseaduslikkuse järelevalve vaidluses ei tunnistanud Riigikohus kehtivat kohtualluvuse regulatsiooni põhiseadusega vastuolus olevaks, tuli siiski teravalt esile asjaolu, et sotsiaalkindlustusasjades kohtusse pöörduv isik vajab eelduslikult suuremat kaitset oma kohtusse pöördumise õiguse realiseerimiseks. HKMS-i jõustumise ajal olid Sotsiaalkindlustusametil piirkondlikud struktuuriüksused, mis võimaldasid kohaldada HKMS § 7 lg 1 teisest lausest tulenevat piirkondlikku kohtualluvust, mis tagas võimalikult ulatusliku õiguskaitse ja selle lihtsa kättesaadavuse, nõrgema poole kaitse ning läheduse. Sotsiaalkindlustusameti struktuuri muutumisel funktsioonipõhiseks kaotati piirkondlikud struktuuriüksused ning kohaldada tuli § 7 lg 1 esimesest lausest tulenevat üldist kohtualluvust n-ö peamaja asukoha järgi. Seega pidid kõik kaebajad olenemata oma elu- või asukohast pöörduma Sotsiaalkindlustusameti vastu Tallinna 9 Halduskohtusse. Sotsiaalkindlustusameti struktuurimuudatuse tõttu muutus HKMS § 7 lg 1 teisest lausest tulenev paindlik piirkonnapõhine kohtualluvuse säte sisutuks. Sotsiaalkindlustusameti pädevusse kuuluvad küsimused on sellised, et nende üle tekkivate kohtuvaidluste lahendamine peaks toimuma võimalikult kaebaja elukoha lähedal. Seetõttu sätestatakse eelnõuga Sotsiaalkindlustusameti vastu esitatud kaebuste suhtes erandlik kohtualluvus. Eelnõu § 1 punkt 2. Muudetakse paragrahvi 28 lõikes 2 sisalduvat menetluses pahatahtlikult käituva isiku trahvimise regulatsiooni. Esiteks sätestatakse võimalus lisaks menetlusosalisele (kaebaja, vastustaja, kolmas isik, kaasatud organ) tõhusat menetlust takistava tegevuse korral trahvida ka esindajat või nõustajat. See on tingitud vajadusest reageerida trahvi määramisega ka olukorras, kus menetlust takistab konkreetselt esindaja või nõustaja tegevus või tegevusetus, mis ei ole kantud mitte (niivõrd) esindatava huvide kaitse soovist, vaid esindaja või nõustaja enda halvast töökorraldusest või muudest sellistest põhjustest. Seaduse kehtivas redaktsioonis on esindajale ja nõustajale sätestatud küll õiguste kuritarvitamise keeld, kuid trahvi määramise võimalus on sõnaselgelt ette nähtud vaid menetlusosalisele endale. Esindajale või nõustajale trahvi määramine tuleb kõne alla eeskätt neil juhtudel, kui on eluliselt usutav, et menetlust takistav tegevus väljub esindatava tahtest, samuti siis, kui esindaja või nõustaja on käitunud menetluses iseäranis ebaprofessionaalselt, isegi kui saavutatud tulemus oli esindatava menetlusosalise huvidega kooskõlas. Näiteks esindaja või nõustaja tegevus, mis on selgelt suunatud menetluse venitamisele, on käsitatav ebaprofessionaalsusena, mille eest võib trahvi määrata ka esindajale või nõustajale, isegi kui asjaolusid arvestades võiks menetluse venitamine olla esindatavale kasulik. Üldjuhul tuleb siiski esindaja või nõustaja tegevus või tegevusetus omistada menetlusosalisele ning vajaduse korral trahvida menetlusosalist. Teiseks sätestatakse võimalus trahvida menetlusosalist, esindajat või nõustajat, kes on lugupidamatult väljendunud kohtule esitatud kirjalikus avalduses. HKMS §-st 77 ja TsMS §- st 45 tuleneb kohtule õigus trahvida kohtuistungil end sel moel suuliselt väljendanud isikut, ent sisuliselt puudub võimalus reageerida praktikas üha sagedamini esinevatele juhtumitele, kus sündsusetult või lugupidamatult väljendutakse kirjalikus avalduses. Praktikas oleks selliste trahvide määramine ilmselgelt harv, küll aga on trahvi määramisega hoiatamine sageli ainus tõhus viis oma menetlusõigusi kuritarvitava või lugupidamatult käituva menetlusosalise korrale kutsumiseks. Kuna kirjaliku menetluse osakaal on pidevalt suurenenud, tuleb seaduses ette näha kohtuistungil korra tagamise meetmetega sarnase mõjuga meetmete võtmise võimalus ka kirjalikus menetluses. Kaebaja poolt kohtu poole eriti lugupidamatul moel pöördumise puhuks nähakse kõnesolevas eelnõus ette HKMS § 121 lg 2 täiendamine võimalusega selliselt käitunud isiku kaebus tagastada. Eelnõu § 1 punkt 3. HKMS § 49 täiendatakse lõikega 6. Kuigi PS § 24 lg-s 5 on kasutatud terminit “kohtuotsus“, mis viitaks üksnes sisuliste lahendite (otsuste) osas edasikaebeõigusele, hõlmab edasikaebeõiguse esemeline kaitseala siiski ka kohtumääruseid. PS § 24 lg 5 ei taga piiramatut ja kõiki kohtuastmeid hõlmavat edasikaebeõigust kõikide kohtulahendite suhtes. Seadusandja võib kohtulahendi olemusest lähtuvalt ja mõistlikele põhjendustele tuginevalt edasikaebeõigust diferentseerida.9 Sellise määruse vaidlustamine, millega halduskohus nõustub kaebuse muutmisega, on kehtivas HKMS-s ebapiisavalt reguleeritud. Kohtupraktikas on HKMS § 203 lg-le 1 ja § 235 9 RKÜKo 3-2-1-62-10, p 38 ja RKPSJKm 3-4-1-10-08, p 10. 10 lg-le 1 tuginedes kohtud tunnustanud määruskaebuse esitamise õigust kaebuse muutmisest keeldumise määruse peale (vt nt RKHKm 3-3-1-7-15). Kaebuse muutmine on oluline menetlusõiguslik muutus, sellest sõltub otseselt kaebuse alus ja nõue. Kaebuse muutmisest keeldumise vaidlustamise võimaldamine üksnes vastuväite vormis ei ole kaebaja tahte ja õiguste efektiivse kaitse tagamiseks piisavad ning võivad menetlust oluliselt pikendada juhul, kui kõrgema astme kohus peaks nt apellatsioonkaebuse lahendamisel leidma rikkumisi halduskohtu tegevuses kaebuse muutmise avalduse lahendamisel. Normis nähakse ette määruskaebuse esitamise õigus siiski üksnes juhul, kui kohus keeldub kaebuse muutmisest, sest see mõjutab taotleja õigusi otseselt. Analoogselt kaebuse menetlusse võtmise määruse vaidlustamise ulatusega ei ole kaebuse muutmisega nõustuva määruse vaidlustamine määruskaebuse korras menetlusosalise õiguste kaitse tagamiseks hädavajalik. Kaebuse muutmisega mittenõustunud menetlusosaline saab vajaduse korral esitada vastuväited apellatsiooniastmes. Seetõttu ei ole kaebuse muutmisega nõustumise määrus edaspidi määruskaebuse korras eraldiseisvalt vaidlustatav. Nimetatud erisus kannab ka menetlusökonoomilist eesmärki. Eelnõu § 1 punkt 4. Muudetakse paragrahvi 65 lõikes 2 sisalduvat haldusmenetluses ütlusi andnud isikute kohtus tunnistajana üle kuulamise regulatsiooni. Kehtiva normi kohaselt peab kohus üle kuulama kõik haldusmenetluses üle kuulatud tunnistajad ning nende ülekuulamisest keeldumise alused on sätestatud väga kitsalt. Selline regulatsioon on ilmselgelt ebamõistlik ega arvesta haldusmenetluses ja kohtumenetluses tõendite kogumise erinevat loogikat. Haldusmenetluses, iseäranis haldusorgani poolt algatatud kontrollimenetlustes, on tõendite kogumise eesmärk asjaolude väljaselgitamine, kohtumenetluse puhul peaks selleks olema poolte väidete aluseks olevate asjaolude tõendamine. Praktiline probleem tõusetub eeskätt seoses maksuvaidlustega, kus maksuhaldur on kontrollimenetluses sageli ütlusi võtnud kümnetelt isikutelt, ilma neilt kontrollitava maksukohustuse kohta olulist teavet saamata või saades neilt teavet, mille alusel tuvastatakse sellised üksikud faktilised asjaolud, mille üle hilisemas kohtumenetluses tegelikult vaidlust ei teki. Eristada tuleb konkreetseid faktilisi asjaolusid, mille haldusorgan on ütluste põhjal tuvastanud, ning vaidlustatud haldusaktis nende asjaolude pinnalt tehtud haldusorgani järeldusi. Vaidlus haldusorgani järelduse üle ei pruugi hõlmata vaidlust isiku ütluse alusel tuvastatud faktilise asjaolu üle ning sellisel juhul ei ole mistahes põhjust seda isikut kohtus üle kuulata. Näiteks situatsioon, kus maksuhaldur on võtnud seletuse maksukohustuslase laotööliselt, kes on kinnitanud, et ei ole näinud lattu saabumas makarone, vaid üksnes puuvilju, ning maksuhaldur on nende ütluste põhjal lugenud tuvastatuks asjaolu, et makaronid konkreetsesse lattu ei saabunud, ning lugenud selle üheks asjaoluks, mis tõendab, et tegelikult maksukohustuslane neid makarone ei soetanud. Olukorras, kus maksukohustuslane hiljem kohtus ei väida, et konkreetne laotööline siiski pidi neid makarone laos nägema, ei ole vajalik selle tunnistaja ülekuulamine, küll aga annab kehtiv HKMS § 65 lg 2 võimaluse kohtumenetlust venitada soovival maksukohustuslasel selle laotöölise tunnistajana ülekuulamist nõuda, ilma et ta peaks põhjendama tunnistaja ütluste asjakohasust ning tähtsust kohtumenetluses oleva vaidluse seisukohast. Tõendamise eesmärk kohtumenetluses peab olema poole väidete aluseks olevate asjaolude tõendamine, mis tähendab, et tõendi esitamisele või tõendi kogumise taotlemisele peab eelnema poole väide mingi konkreetse faktilise asjaolu esinemise kohta ning põhjendus, miks pool leiab, et see asjaolu on vaidluse seisukohast oluline ning miks just konkreetse tõendiga saab seda asjaolu tõendada. Kehtiv HKMS § 65 lg 2 soodustab eeltoodud põhimõttest hälbimist ning seda, et alustatakse ressursimahukast, kõikvõimalike tõendite kogumisest, mis võivad, kuid ei pruugi olla vaidlusega seotud, ning alles seejärel hakatakse nende pinnalt väiteid esitama. Tunnistajate kohtusse kutsumine ja ülekuulamine on koormav neile tunnistajatele ning venitab paratamatult ka kohtumenetlust. Haldusorganile juba ütlusi andnud isikute kohtusse kutsumine ja ülekuulamine on põhjendatud kolmel juhul: a) isiku poolt haldusorganile antud vastused on ebaselged või mitmeti mõistetavad; b) haldusorgan ei ole isiku käest küsinud 11 mingisuguste vaidluse seisukohast oluliste asjaolude kohta, mida isik ometi peaks teadma (ütlused või selgitused on olulisel määral vastuolulised või mittetäielikud) või c) on mõistlik põhjus arvata, et isik on andnud valeütlusi. Vastavalt on eelnõuga kavas HKMS § 65 lõiget 2 muuta. Tuleb rõhutada, et muudatusega ei anta haldusmenetluses võetud isiku ütlusele varasemaga võrreldes põhimõtteliselt suuremat tõendusjõudu, ent antakse kohtule kaalutlusõigus küsimuses, kas konkreetse isiku kohtumenetluses tunnistajana ülekuulamine on asja õigeks lahendamiseks vajalik või mitte. Kohtumenetluses ei ole vaja üle kuulata tunnistajaid, kelle puhul kohus ise ei näe ning menetlusosaline ei suuda välja tuua neid konkreetseid faktilisi asjaolusid, mille kohta vastav isik ütlusi anda saaks, või sisuliselt põhjendada, miks ei ole nende asjaolude kohta piisavaks tõendiks isiku poolt eelnevas haldusmenetluses antud ütlused. Eelnõu § 1 punkt 5. Muudetakse paragrahvi 81 lõiget 1 selliselt, et juhul, kui vastustaja esitab kohtule kaebajalt haldusmenetluses saadud võõrkeelse dokumendi, on võimalik kohtul nõuda selle tõlkimist kaebajalt, kui kaebaja soovib sellele tõendile tugineda. Muudatuse eesmärk on vältida olukorda, kus kaebajalt saadud dokumendi tõlkimise koormus jääb vastustajale põhjusel, et vastustaja on haldusmenetluses asja kiirema ja isiku jaoks väiksemate kuludega lahendamise huvides nõustunud selle vastuvõtmisega tõlget nõudmata (vt haldusmenetluse seaduse § 20 lg 2 ja keeleseaduse § 12 lg 1). See puudutab näiteks maksuvaidlusi, kus maksuhaldur esitab kohtule kaebajalt saadud võõrkeelsed lepingud ja arved, samuti viibimisõigusi (nt elamisluba) puudutavad vaidlused, kus haldusorgan on haldusmenetluses on vastu võtnud hiljem võõrkeelseid dokumente isikuilt, kes hiljem esitab kaebuse halduskohtule. Kuigi halduskohtumenetluses saab vastustajat pidada üldjuhul tugevamaks pooleks, on ebaloogiline panna talle kohustus tõlkida ära ka need dokumendid, mille tõlkimist oleks ta võinud nõuda isikult juba haldusmenetluses, kuid ei nõudnud seda. Eelkõige puudutab see kohtumenetlusi, kus tõendamiskoormus lasub suures osas kaebajal (nt maksuasjad tulenevalt maksukorralduse seaduse §-st 150). Eelnõu § 1 punkt 6. Muudatusega piiratakse määruskaebuse esitamise õigust toimikuga tutvumisest keeldumise korral. Edasikaebeõiguse piiramise eesmärgiks on vähendada kohtute töökoormust, tagades sel moel nii kohtusüsteemi efektiivsuse kui ka toimikule juurdepääsuõiguse ulatuse kiire otsustamise. Toimikuga tutvumine on menetlusosalise õigus, kuid vastavasisulise taotluse rahuldamata jätmisega ei kaasne pöördumatuid tagajärgi, mis õigustaks senise määruskaebuse esitamise korra säilitamist (Riigikohtuni välja). Menetlusosalistele on tagatud määruskaebuse esitamise õigus halduskohtu määruse peale ning see on isiku õiguste kaitseks piisavalt efektiivne õiguskaitsevahend. Menetlusosalistel on jätkuvalt võimalik esitada vastuväiteid toimikuga tutvumisele seatud piirangutele koos muude vastuväidetega ka apellatsioon- ja kassatsiooniastmes. Isiku edasikaebeõigus PS § 24 lg 5 tähenduses on seega sisuliselt tagatud võimalusega tugineda väidetavale menetlusõiguse rikkumisele apellatsiooni- või kassatsioonimenetluses. Eelnõu § 1 punkt 7. Peatunud või peatatud menetluse uuendamisest keeldumise määruse vaidlustamine on kehtivas HKMS-s ebapiisavalt reguleeritud. HKMS § 99 täiendatakse uue lõikega, milles sätestatakse edasikaebeõigus. Sarnaselt menetluse peatamisega on uuendamata jätmise määrus vaidlustatav üks kord kõrgemalseisvas kohtus. Menetluse uuendamata jätmine mõjutab asja menetlemist, sh takistab asja mõistliku ajaga menetlemist. Menetluse uuendamata jätmisest tulenevaid tagajärgi ei ole hilisemas menetluses võimalik edasikaebuses vastuväite esitamisega kõrvaldada ning seetõttu on määruskaebuse esitamise õiguse sätestamine vajalik. Menetluse uuendamise määruse vaidlustamine ei ole lubatav, sest see ei takista asja edasist menetlust. 12 Eelnõu § 1 punkt 8. Koostoimes riigilõivu seaduses tehtavate muudatustega taastatakse enne 1. jaanuarit 2009 kehtinud riigilõivuvabastus määruskaebuste esitamisel. 10 Määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega kaasneb halduskohtutele märgatav töökoormus, mis ei pruugi olla alati kohtustatistikast kergesti märgatav. Riigilõivu tasumata jätmisel on kohtul kohustus jätta määrusega kaebus või edasikaebus (sh määruskaebus) käiguta, anda menetlusosalisele tähtaeg riigilõivu tasumiseks või menetlusabi taotluse esitamiseks. Taotluse saamisel tuleb kohtul see enne määruskaebuse menetlusse võtmist määrusega lahendada, mis on omakorda määruskaebuse korras läbi kolme astme vaidlustatav ning mille esmane lubatavuse kontroll ja läbivaatamine toimub praegu halduskohtus. Erinevate menetluslike määruste tegemine võtab kohtult paratamatult vajalikku ressurssi, mida saaks kasutada vaidluste sisuliseks lahendamiseks. Haldusasjades määruskaebustelt riigilõivu nõudmine ja selle raames erinevate menetluslike määruste koostamine võtab kohtutelt olulisel määral aega ja tööjõudu ning tekitab tihtipeale ebavajalikke sisutuid vaidlusi. Üheks peamiseks eesmärgiks määruskaebustelt riigilõivu nõudmisel oli fiskaalhuvide kõrval ka põhjendamatute määruskaebuste esitamise vähendamine ehk heidutuse rakendamine. Määruskaebuste riigilõivustamine ei ole muutnud halduskohtumenetlust efektiivsemaks ega piiranud edasikaebuste esitamist. Vastupidi, määruskaebustelt riigilõivu nõudmine on pigem määruskaebuste hulka suurendanud lähtuvalt rohkemate menetlusabi taotluste esitamisest. Näiteks menetlust lõpetava määruse peale määruskaebuse esitamisega koos esitavad kaebajad tihtipeale uue menetlusabi taotluse uue perioodi kohta, mis eeldab kohtult uuesti menetlusabi vajaduse kontrollimist ja taotluse lahendamist määrusega, mis omakorda on edasi kaevatav Riigikohtuni välja. Riigilõiv ei takista praktikas seega olulisel määral põhjendamatute määruskaebuste esitamist, vaid võib hoopis suurendada kohtute töökoormust täiendavate menetluslike määruste tegemise vajaduse kaudu. Kui säilitada riigilõiv erandina üksnes menetlust lõpetavate määruste peale edasikaebamisel, nagu seda soovitab Eesti Kohtunike Ühing oma arvamuses, siis oleks riigilõivuvabastuse kehtestamisest loodetav kasu vähene, sest kohtupraktikas on just menetlust lõpetavate määruste peale esitatud määruskaebuste hulk suur. Menetlusabi andmisest keeldumise määruste vaidlustamine on ka kehtiva regulatsiooni järgi riigilõivuvaba. Eelnõu § 1 punktid 9–11. HKMS § 104 lg 8 kolmanda lause muutmise vajaduse tingib asjaolu, et rakenduspraktikas on kohtud tagastanud enam tasutud riigilõivu või kautsjoni ka omal algatusel, kuigi normi sõnastus viitab menetlusosalise taotluse vajalikkusele. Kohtupraktikas on aga leitud, et HKMS v.r § 83 lg 4, mis oli kehtiva HKMS § 104 lg-ga 8 võrreldes sarnases sõnastuses, ei sätesta, et riigilõivu tagastamiseks tuleks alati esitada eraldi taotlus (vt RKHKm nr 3-3-1-41-10). Õigusselguse tagamise eesmärgil esineb vajadus kehtestada seadustikus kohtule selge õiguslik alus enam tasutud riigilõivu või kautsjoni omal algatusel tagastamiseks. Kohtupraktikas on probleeme tekitanud ka asjaolu, kellele tuleb riigilõiv tasuda juhul, kui riigilõivu on tasunud menetlusosalise eest kolmas isik. Kuna menetlusosaliste ring riigilõivu tasumisel kolmanda isiku poolt ei laiene, siis on põhjendatud lähtuda selle menetlusosalise tahtest, kelle eest riigilõiv tasuti. Menetlusosalise ja riigilõivu tasunud kolmanda isiku vahel 10 1. jaanuaril 2009. aastal jõustunud tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 38 alapunktiga 20 kehtestati halduskohtus määruskaebuse esitamisel riigilõivu tasumise kohustus. Nimetatud seadusega tõsteti oluliselt riigilõivumäärasid ja täiendati riigilõivu seaduses kohtutoimingute nimistut, millelt riigilõivu nõutakse. Halduskohtumenetluse seadustiku (§ 32 lg 3 ning § 47¹ lg 6) ja riigilõivuseaduse sätted (§ 56 lg 18¹) viidi kooskõlla 10. jaanuaril 2010, mil halduskohtumenetluse seadustiku vastavad sätted tunnistati kohtutäituri seaduse §-ga 120 kehtetuks. Eelnevalt nimetatud halduskohtumenetluse seadustiku ja riigilõivuseaduse sätete mittehaakuvuse kohta vaata ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendit asjas nr 3-4-1-6-09. 13 tekkinud sisesuhtesse ei pea kohus sekkuma. Seetõttu on analoogselt TsMS § 150 lg-ga 4 võetud riigilõivu tagastamise regulatsioonis aluseks menetlusosalise tahteavaldus. Kehtivas HKMS-s ei ole enam tasutud riigilõivu (erinevalt kautsjonist – § 107 lg 7) tagastamise taotluse esitamiseks tähtaega määratud. HKMS § 104 lg-s 8¹ täpsustatakse tähtaega ka riigilõivu puhul ja kehtestatakse analoogse pikkusega tähtaeg (2 aastat). Eelnõu § 1 punkt 12. Kuna riigilõivu tagastamise nõude rahuldamata jätmine omab mõju menetlusosalise põhiõigustele, tuleb tagada õigus kohtu määruse peale edasi kaevata. Sarnaselt menetlusabi regulatsioonis tehtavate muudatusega nähakse ette ühekordne edasikaebeõigus, sest isiku põhiõiguste riive ei ole sedavõrd intensiivne, et eeldaks kahekordset edasikaebeõiguse kehtestamist. Edasikaebeõiguse piiramise eesmärk on menetlusökonoomiline – vähendada kohtute töökoormust. Isikute põhiõiguste tagamiseks tuleb edasikaebeõigus tagada ka asja läbivaatamise kulude tagastamata jätmise määruste peale. Halduskohtupraktikas on selliste määruste edasikaebamist võimaldatud ka praegu kehtiva HKMS-i normide tõlgendamise kaudu (HKMS § 203 lg 1), kuid õigusselguse huvides on vajalik määruskaebeõigus sätestada sõnaselgelt. Ka tsiviilkohtumenetluse seadustikus on kehtestatud sarnane edasikaebeõiguse piirang (vt TsMS § 150 lg 8). Summalise piirangu kehtestamiseks puudub halduskohtumenetluses riigilõivude suurust arvestades vajadus. Eelnõu § 1 punkt 13. Kehtivas HKMS-s on ette tasutud asja läbivaatamise kulude tagastamise alus reguleeritud ebapiisavalt. Kohtupraktikas on rakendatud ette tasutud asja läbivaatamise kulude tagastamise alusena analoogia korras TsMS § 150 lg-t 7 (RKHKo nr 3- 3-1-65-14, p 17). Õigusselguse huvides tuleb see norm integreerida HKMS §-i 105. Ette tasutud asja läbivaatamise kulud tagastatakse enam tasutud ulatuses, samuti juhul, kui toiming, mille kulud ette tasuti, jääb tegemata või kui riik toiminguga kulusid ei kanna. Eelnõu § 1 punkt 14. Muudatuse vajaduse tingib määruskaebuste riigilõivuvabaks muutmine. Kuna määruskaebustelt tulevikus riigilõivu tasumise kohustust ette ei nähta, siis ei ole vajadust säilitada ka Riigikohtule määruskaebuse esitamisel kautsjoni tasumise nõuet. Põhjendamatute määruskaebuste vältimiseks ei ole kautsjoni nõude säilitamine liiatigi efektiivne vahend. Kuna eelnõuga laiendatakse oluliselt Riigikohtule esitatud määruskaebuste menetlusse võtmisest keeldumise aluseid ning piiratakse osa määruste peale määruskaebuste esitamise õiguse ulatust (sh menetlusabi andmine), ei tohiks määruskaebustelt kautsjoni tasumise kohustuse eemaldamine Riigikohtu töökoormust kokkuvõttes suurendada. Eelnõu § 1 punkt 15. HKMS § 107 lg-t 1 muudetakse nii, et kassatsioonikautsjoni ei võeta haldusasjades, mis on riigilõivuseaduse § 22 järgi riigilõivuvabad. Puuduvad mõistlikud põhjused, mis õigustaks RLS §-s 22 sätestatud riigilõivuvabades asjades kautsjoni nõudmist. Riigilõivuvabad asjad on vaidluse all olevate õiguste riive potentsiaalsest intensiivsusest, kaebajate majanduslikust seisundist või muudest olulistest asjaoludest lähtuvalt sedavõrd olulised, et nendes asjades kautsjoni tasumise kohustuse säilitamine ei ole menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt vajalik ega asjakohane. Ei ole harvad juhtumid, kus menetlus pikeneb oluliselt, kui kautsjonit nõutakse isikutelt, kelle poolt varasemas menetluses esitatud kaebus, apellatsioonkaebus ja määruskaebus olid riigilõivuvabad. Näiteks on kohtupraktikas oluliselt pikendanud menetlust kautsjoni nõudmine rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamiskeskusse paigutamiseks loa andmise menetlustes, kus isikutel puudub riigilõivu tasumise kohustus, kuid on kautsjoni tasumise kohustus. Sellistes asjades on väga tihti vaja anda määruskaebuse esitajale menetlusabi, kuid selleks peab kohus tegema esmalt käiguta jätmise määruse (kui kautsjon on tasumata, aga ei ole esitatud menetlusabi taotlust) ning koguma isiku majandusliku seisundi kohta dokumente, mis paratamatult pikendab 14 menetlust. Pealegi ei ole 25 euro suurusel kautsjonil eelduslikult ka märkimisväärset menetlusosalisi distsiplineerivat ja põhjendamatute edasikaebuste esitamist piiravat mõju. Eelnõu § 1 punkt 16. Vt eelnõu § 1 punkti 9 kohta kajastatud põhjendusi. Muudatus on analoogne riigilõivu tagastamise korras tehtud muudatusega. Eelnõu § 1 punktiga 17 täiendatakse HKMS § 108 lg-t 4 nii, et kaebaja kannab lisaks kaebuse läbi vaatamata jätmise ja menetluse lõpetamisega menetluskulud ka kaebuse tagastamise korral. Menetluskulude kandmise kohustus on rahaline kohustus, mida isik kannab seoses kohtumenetluses osalemisega. Kahtlematult riivavad ühe menetlusosalise menetluskulude väljamõistmisele seatud piirangud selle isiku omandiõigust, sest rahaliste nõuete menetlusosalise kanda jätmine mõjutab negatiivselt isiku varalisi õigusi ehk isik peab väljamõistetavas ulatuses loobuma endale kuuluvast õigusest rahale. Menetluskulude jaotamise ja rahalise kindlaksmääramisega sekkutakse menetlusosaliste omandipõhiõigusesse (PS § 32).11 Kaebuse tagastamine ja kaebuse läbi vaatamata jätmine on nii alustelt kui tagajärgedelt sarnased, põhiline erinevus seisneb määruse tegemise ajas. Määruse tagastamine toimub ettevalmistavas menetluses, kaebuse läbi vaatamata jätmine on võimalik vaid menetlusse võetud asjas (vrd §-d 121 ja 151). Õiguslikud tagajärjed on kaebuse tagastamise ja läbi vaatamata jätmise korral samasugused: kohus kaebust sisuliselt ei menetle ning õiguslikult loetakse, et kaebust ei ole kohtumenetluses olnud ning isikul on menetlusnõudeid järgides (tähtaeg, kaebuse alus ja ese, riigilõiv jt) õigus pöörduda soovi korral uuesti kohtusse (vt HKMS § 43 lg 2). Menetluskulude väljamõistmise sõltuvusse panemine asjaolust, kas asi on eelnevalt võetud menetlusse või mitte, ei ole põhjendatud ja võib tingida menetlusosaliste ebavõrdse kohtlemise. Kaebuse tagastamisel kaebaja kanda jäävad menetluskulud ei saa olla ka sedavõrd suured, et omaks niivõrd olulist mõju, et oleksid käsitatavad sisuliselt kaebeõiguse ebaproportsionaalse piiranguna. Seda seetõttu, et üldjuhul ei teki vastustajal ning kolmandal isikul enne kaebuse menetlusse võtmist menetluskulusid, sest kaebus saadetakse HKMS § 122 lg 2 p 2 ja 4 alusel teistele menetlusosalistele ja palutakse vastust alles pärast asja menetlusse võtmist. Liiatigi on kohtupraktikas haldusorgani kasuks haldusvälise õigusabiteenuse kulude väljamõistmine oluliselt piiratud. Menetluskulud saavad seonduda seega eelkõige kolmanda isiku poolt esialgse õiguskaitse taotlusele vastamisega või mõnele kohtunõudele vastuse koostamisega seotud kuludega. Menetluskulude vajalikkust ja põhjendatust tuleb kohtutel kontrollida HKMS 109 lg 6 järgi. Näiteks ei ole põhjendatud esialgse õiguskaitse taotlusele esitatud vastuse koostamisega seotud menetluskulude väljamõistmine osas, mis ei seondu otseselt nimetatud taotlusega. Väljamõistetavate menetluskulude suuruse mõistlikkuse saab kohus tagada ka HKMS § 108 lg 11 kohaldamise kaudu, täieulatuslik menetluskulude väljamõistmise keeld kaebuse tagastamise korral on ebavajalik. Eelnõu § 1 punkt 18. HKMS § 108 täiendamise vajadus tuleneb kohtupraktikas rakendamist leidnud põhimõttest, et oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmise korral eelkõige kohtumenetluses esitatud põhjendustele tuginedes on põhjendatud jätta osa kaebaja menetluskulusid haldusorgani kanda. Põhjendusteta haldusakti jõusse jätmine HMS § 58 alusel kohtumenetluses esitatud põhjendustest lähtudes riivab PS § 15 lg-s 1 sätestatud kohtusse pöördumise õigust ning muudab kohtumenetluse tulemuse prognoosimise kaebajale keerukamaks. (Vt täpsemalt RKHKo 3-3-1-29-12, p 25). HKMS § 108 lg 1 ja 6 koostoimes saab osa menetluskuludest kaebajale välja mõista vaid siis, kui kaebus mingis ulatuses kuulub 11 Vt RKÜKo 3-4-1-29-13, p-d 41 ja 43.1. 15 rahuldamisele või kohtumenetlus kuulub vastustaja tegevusest tingituna lõpetamisele. Seetõttu on kehtiva seaduse järgi vaja kohtuotsuse resolutsioonis tühistamisnõuete puhul eristada eraldiseisvalt õigusvastasust. Et seda teha ei tuleks, kehtestatakse eelnõuga erinorm, mis võimaldab menetluskulude üldisest jaotamisreeglist (HKMS § 108 lg 1) hälbida olukorras, kus põhjendamisviga ei ole küll niivõrd ulatuslik, et tingiks tühistamiskaebuse rahuldamise, aga on siiski sedavõrd oluline, et tekitas eelduslikult kaebajale haldusakti vaidlustamise tõttu vähemalt osaliselt menetluskulude kandmise vajaduse. Menetluskulud on jagatavad vaid juhul, kui haldusaktis esinevad olulised põhjendamispuudused, kuid kohus jätab haldusakti tühistamata eelkõige kohtumenetluses esitatud põhjenduste tõttu, millest kohtu hinnangul haldusorgan juhindus haldusakti andmisel. Kohtu kohustus on hinnata, kuivõrd muutsid kohtumenetluses esitatud põhjendused olukorda ning HKMS § 109 lg 6 alusel välja mõista vaid vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebuse esitaja ei pea kandma täies ulatuses kulusid, mis on tekkinud haldusmenetluse mittenõuetekohasest läbiviimisest. Menetluskulude väljamõistmisel tuleb hinnata menetlus- ja vorminõuete rikkumise ulatust ja mõju menetlusele. Üksnes HMS § 58 olukord iseenesest ei anna menetluskulude jagamise erandi kohaldamiseks alust. Eelnõu § 1 punkt 19. Seadusandja soovis juba 2012. a jõustunud HKMS-s kantuse põhimõtet muuta, kuid kahjuks ei kajastunud see tahe piisavalt selgelt normide sõnastuses, mistõttu kohtupraktikas jäädi varasema praktika juurde (RKHK täiendav otsus asjas nr 3-3-1-12-12). Tsiviilkohtumenetluses on aastakümneid rakendatud põhimõtet, et menetluskulude kantus ei tähenda mitte kohtulahendi tegemise ajaks nende tasumist, vaid nende tasumise kohustuse tekkimist (vt nt 3-2-1-65-13, p 16, 3-2-1-112-01). HKMS § 109 lg-s 11 muudetakse põhimõtet, mille kohaselt peavad menetluskulude väljamõistmiseks olema kulud reaalselt kantud. HKMS 103 lõike 1 punktis 1 nimetatud kulud on välja mõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus. Muudatus kergendab oluliselt menetluskulu kandja olukorda, sest isik saab ajatada kulude reaalset kandmist pikema aja peale ega pea menetluskulude väljamõistmiseks kohe kogu kulu tasuma. Puuduvad mõistlikud põhjused, mis õigustaks halduskohtumenetluses erisuse säilitamist võrreldes tsiviilkohtumenetlusega. Menetluskulu ei pea olema kohtulahendi tegemise ajaks reaalselt tasutud, piisab kulude tasumise kohustust tõendavate dokumentide esitamisest. Kohtul säilib HKMS § 109 lg-st 6 tulenevalt jätkuvalt menetluskulude vajalikkuse ja põhjendatuse kontrollimise kohustus, mis võimaldab pahatahtlikult tegelikkusest suuremana näidatud menetluskulude väljamõistmist vältida. Menetlusosaliste õigused on senisega vähemalt samaväärselt kaitstud. Eelnõu § 1 punkt 20. Muudetakse paragrahvi 112 lõiget 1 ning viiakse see eeskätt kooskõlla Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2016 otsusega kohtuasjas 3-3-1-35-15, millega Riigikohus tunnistas HKMS § 112 lg 1 punkti 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda kohtul isiku sissetulekust maha arvata sättes nimetamata vältimatuid kulutusi. Enne nimetatud kohtuotsuse tegemist olid HKMS § 112 lg 1 punktis 1 loetletud konkreetsed kulud, mis oli võimalik isiku majandusliku seisundi hindamisel isiku sissetulekust maha arvata. See tekitas ebaõiglase olukorra, kus reaalselt väga kitsastes majanduslikes oludes elavad inimesed, kes ei olnud riigi ülalpidamisel (st kinnipidamisasutuses), ei saanud riigilõivu tasumiseks menetlusabi, sest formaalselt oli HKMS § 112 lg 1 punkti 1 alusel arvestatud netosissetulek suurem kui viidatud normis sätestatud lävend, ent eluliselt ei olnud neil inimestel võimalik riigilõivusummat tasuda. Eelviidatud kohtuotsuses rõhutas Riigikohus, et kohtu poole pöördumisel nõutav riigilõiv ei tohi olla kohtulikku kaitset väljasuretav ning menetlusabi peab välistama olukorra, kus edulootusega kohtusse pöörduja õigused jäävad kohtuliku kaitseta üksnes isiku majandusliku seisundi tõttu. Riigikohus selgitas, et vältimatute kulutuste arvestamata jätmine loob menetlusabi andmise otsustamisel isiku majanduslikust seisundist moonutatud pildi ning kui isiku kogu sissetulek pärast HKMS § 112 lg 1 punktis 1 loetletud 16 mahaarvamiste tegemist kulub hädavajalikus ulatuses toidule, ravimitele, riietele ja hügieenivahenditele, puuduvad isikul tegelikult rahalised vahendid menetluskulude kandmiseks või peaks isik menetluskulude kandmiseks jätma rahuldamata enda või oma ülalpeetavate esmavajadused. Riigikohus märkis, et mõlemad nimetatud tagajärjed oleksid liiga rasked, et neid saaks õigustada huvi säästa mõnevõrra õigusemõistmiseks kuluvaid riigieelarve vahendeid. Riigikohus leidis, et vältimatute kulutuste puhul võib eeldada, et need on üldjuhul iga inimese jaoks vältimatud igakuiselt umbes poole töötasu alammäära ulatuses. Pool töötasu alammäära on siiski vaid orientiir, mis ei välista selliste kulutuste põhjendatust ka mõnevõrra väiksemas või suuremas määras. Riigikohus selgitas veel, et kulutused toidule, riietele jne ei ole vältimatud, kui nende vajaduste rahuldamine on piisaval määral tagatud muul viisil, nt kinnipeetava toitlustamisega vanglas, ent arvestades siiski nt vajadust osta hügieenitarbeid ning teha aeg-ajalt ühekordseid erakorralisi kulutusi võib ka kinni peetavate isikute puhul eeldada, et lisaks seni tunnustatud mahaarvamistele on igakuised kulutused ca 5% ulatuses töötasu alammäärast. Riigikohtu seisukohtadest juhindudes muudetakse HKMS § 112 lg 1 punkti 1 selliselt, et sätestatakse sõnaselgelt võimalus menetlusabi taotleja majandusliku seisundi hindamisel arvestada tema sissetulekust maha muud vältimatud kulutused kuni 75% ulatuses kuupalga alammäärast. Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2015 määruse nr 139 “Töötasu alammäära kehtestamine“ kohaselt on töötasu alammäär 2016. aastal 430 eurot ja 2017. aastal 470 eurot. Eelnõus välja pakutud 75%-line ülempiir on Riigikohtu otsuses toodud orientiirist kõrgem, ent sätestatud just ülempiirina. Menetlusabi andmise otsustamisel tuleb kohtul konkreetsel juhul kulutuste vältimatust hinnata ning määrata vältimatute kulutuste suurus kindlaks seda ülempiiri silmas pidades. Normi sisustamisel saab siiski juhinduda Riigikohtu otsuses võetud seisukohast, et kui isikul on iga kuu vältimatuid väljaminekuid enam kui poole miinimumpalga ulatuses, tuleb neid sissetulekust mahaarvamiseks põhistada. Samamoodi saab vältimatute kulutuste mahu hindamisel Riigikohtu eelviidatud lahendist juhinduda ka kinnipidamisasutustes riigi ülalpidamisel viibivate isikute puhul. Eelnõu § 1 punktiga 21 täiendatakse paragrahvi 112 lõiget 4 selliselt, et kohtul on õigus anda kaebajale võimalus tasuda kaebuse esitamisel riigilõiv osamaksetena ka juhul, kui isiku majanduslik seisund (HKMS § 112 lg 1 p 1) menetlusabi andmise välistab. Kehtivas seaduses on riigilõivu ositi tasumine ette samuti ette nähtud, ent seda võimalust ei saa isikule anda, kui ta menetlusabi saamise tingimustele ei vasta. Teisisõnu, kui isiku majanduslik olukord on parem kui HKMS § 112 lg 1 punkti 1 alusel arvutatud lävend, ei võimalda kehtiv seadus kohtul lubada riigilõivu tasumist osamaksetena. Samal ajal esineb elulisi olukordi, kus lühikese tähtaja jooksul riigilõivu täies ulatuses tasumine oleks isikule liialt koormav, ent tema majanduslik seisund on siiski piisavalt hea selleks, et menetlusabi andmine HKMS § 112 lg 1 p 1 alusel välistada. Näiteks juhul, kui maksuotsuse peale tühistamiskaebuse esitamisel tuleks maksta riigilõivu 150 eurot (st kui vaidlusalune maksusumma on 5000 eurot), pole kaebaja HKMS § 112 lg 1 p 1 kohaselt menetlusabikõlbulik, kui tema kahekordne keskmine ühe kuu sissetulek on 200 eurot. Samas on maksuotsuse peale kaebuse esitamiseks seaduses ette nähtud 30-päevane tähtaeg (HKMS § 46 lg 1) ning kaebuse esitamisel riigilõivu tasumata jätmise korral saab kohus puuduste kõrvaldamiseks anda 15-päevase tähtaja (HKMS § 120 lg 3). Võimalus, et eelkirjeldatud isikul 30 või 45 päeva jooksul ilma liigsete raskusteta 150 euro suuruse riigilõivu tasumiseks raha ei leidu, on täiesti realistlik. Selle isiku riigilõivu tasumisest vabastamiseks pole alust ning riigilõiv täidab üldjoontes oma eesmärki samavõrd, sõltumata sellest, et isik saab selle tasuda osamaksetena. Eeltoodust tulenevalt on otstarbekas jätta kohtule õigus konkreetset situatsiooni hinnates anda isikule võimalus tasuda riigilõiv osade kaupa sõltumata HKMS § 112 lg 1 p 1 alusel tehtavast arvestusest. Eelnõu § 1 punkt 22. Menetlusabi taotlemine (riigi õigusabi, riigilõivust või kautsjonist tasumise kohustusest vabastamise taotlused, tõlkeabi jt) on halduskohtumenetluses levinuim 17 menetluslik taotlus ning kohtute määruste vaidlustamine mitmes kohtuastmes tavapärane. Näiteks Riigikohtule aastatel 2015–2016 esitatud määruskaebustest puudutavad erinevaid menetlusabi andmise küsimusi (eelkõige riigilõivust vabastamise ja riigi õigusabi määramise taotlused) ligikaudu pooled, millele omakorda lisandub märkimisväärne hulk kautsjonist vabastamise taotlusi. Viimaste aastate jooksul on suurenenud menetlusabi andmata jätmise või osalise rahuldamise määruste peale esitatud määruskaebuste arv ning nende lahendamine nõuab kohtutelt järjest suuremat ressurssi ja pikendab kohtuasjade menetlust. Arvestades menetlusabi regulatsiooni täiendamise ja HKMS §-des 111 ja 112 tehtavatest muudatustest tulenevalt menetlusabi saamise võimaluse suurenemist, on põhjendatud menetlusökonoomilisel eesmärgil analoogselt esialgse õiguskaitse regulatsiooniga määruskaebuse esitamise õigust mõnevõrra piirata. Arvestades ühes kohtuastmes nõutava riigilõivu maksimaalsuurust (750 eurot) ja tavapärast ulatust (15 eurot) ning menetlusabi andmise reeglite olulist lõdvendamist, ei ole kahekordse edasikaebeõiguse tagamine menetlusabi küsimuses vajalik. Edasikaebeõiguse piiramise eesmärk on menetlusökonoomiline ning suunatud sujuvama ja kiirema kohtumenetluse tagamisele. Edasikaebeõiguse riive intensiivsust vähendab asjaolu, et kohtutel on võimalik määrata riigilõivu tasumist ositi pikema aja jooksul ning kaebuse tagastamise määrus on vaidlustatav. Piiratakse ka riigi õigust edasi kaevata kohtumääruse peale, millega kohus vabastab menetlusosalise täielikult või osaliselt riigilõivu tasumisest. Isikul, kes riigilõivu tasumisest vabastati, ei pea olema selle vaidlustamise õigust ning tal puudub selleks ka vajadus. Muudatus ei võta menetlusabi taotlejalt õigust vaidlustada riigilõivu tasumisest osaliselt vabastamata jätmist. Kehtiv seadus võimaldab riigilõivu tasumisest osalist või täielikku vabastamist vaidlustada ka Rahandusministeeriumil või valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusel. Praktikas on Rahandusministeerium või rahandusministri määratud asutus kasutanud edasikaebeõigust viimase kümne aasta jooksul mõnel üksikul juhul. Kohtutel lasub menetlusabi andmise korral ka laiaulatuslik Rahandusministeeriumi teavitamiskohustus, mis tarbetult koormab kohtuid ning mida saaks kasutada teiste olulisemate menetlustoimingute tegemiseks. Arvestades halduskohtumenetluse riigilõivu summasid, on õigus sellise määruskaebuse esitamiseks ilmselgelt põhjendamatu, sest selle menetlemisega seotud kulud on kokkuvõttes suuremad kui vaidlusalune riigilõivusumma. Rahandusministeeriumile või ministri määratud asutusele jääb endiselt õigus vaidlustada muid menetlusabi andmise määrusi (eeskätt riigi õigusabi), mille puhul on sellega kaasnevad kulud märksa suuremad ning mille puhul on mõistlik säilitada n-ö rahakotihoidjale vaidlustamise funktsioon. Eelnõu § 1 punktid 23 ja 24. Muudetakse paragrahvis 121 lõikes 2 sätestatud kaebuse tagastamise aluseid eesmärgiga vähendada kohtute töökoormust selliste kaebuste lahendamise arvelt, mille lahendamine ei saa kaebajale anda seda kasu, mille lootuses ta kaebuse esitanud on või millest saadav võimalik kasu on kaebaja jaoks väga väike ning ka ebatõenäoline või mille esitamisel on kaebaja kaebeõigust kuritarvitanud. Kaebuse tagastamise alused kujutavad endist iseenesest põhiseadusliku kohtu poole pöördumise õiguse piiranguid, ent pidades silmas seda, et kõnealuse paragrahvi lõikes 2 sätestatud aluste kohaldamine toimub kohtu kaalutlusõiguse alusel ning kohus peab kaebuse tagastamise otsustama põhjendatud määrusega, ei tähenda kaebuse tagastamise aluste selline sätestamine seda, et teatud haldustegevus kohtulikule kontrollile sootuks ei alluks, küll aga seda, et juhtudel, kui kogu kohtumenetluse läbiviimine ei oleks tegelikult eesmärgipärane, saab kohus lõppotsustuse teha ilma teiste võimalike menetlusosaliste seisukohti ära kuulamata ja kõigi asjassepuutuvate asjaolude kogumiseta. Kaebuse tagastamine § 121 lõikes 2 sätestatud alustel põhjendatud kohtumäärusega tähendab tegelikult kohtu otsustust, et kaebaja ei pea saama seda, mida ta kaebuses nõuab. Arvestades, et ka määrus kaebuse tagastamise kohta on määruskaebusega vaidlustatav, ei saa kaebuse tagastamise aluste laiendamist eelnõus pakutud viisil käsitada iseäranis tõsise kohtu poole pöördumise õiguse piiranguna. Küll aga võimaldavad täiendavad 18 kaebuse tagastamise alused säästa õigusemõistmise ressursse nende kohtuasjade arvelt, mille igakülgne sisuline läbivaatamine ei oleks otstarbekas. Õigusemõistmine on kulukas ning kaebajatele mingisugust tegelikku kasu mitte andvate kaebuste sisuline läbivaatamine põhjustab paratamatut ka muude kohtuasjade läbivaatamisega kaasnevat suuremat ajakulu. Eelnõus pakutud paragrahvi 121 lõike 2 terviklik sõnastus on järgmine: (2) Kohus võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui: 1) kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus; 2) kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki; 21) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt kaebust rahuldada; 22) kaebaja on kaebeõigust olulisel määral kuritarvitanud, sealhulgas pöördunud kohtu poole eriti lugupidamatul moel, ning kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline; 3) kaebuses märgitud aadressil, elektronposti aadressil ega kaebaja registrijärgsel aadressil ei ole võimalik kaebajale kohtudokumente ka korduval katsel kätte toimetada, kaebaja ei ole teatanud kohtule oma aadressi muutumisest ning dokumendi kätte toimetamata jätmine takistab asja lahendamist. Eelnõuga täpsustatakse kehtiva § 121 lg 2 punktide 1 ja 2 sõnastust ning lisatakse täiendavad kaebuse tagastamise alused punktidena 21 ja 22. Esimese punkti kohaselt võib kaebuse tagastada kaebeõiguse ilmselge puudumise korral, see tähendab juhul, kui kaebajal ei saa ilmselgelt olla seda subjektiivset õigust, mille kaitseks ta kaebuse esitanud on. Ebaotstarbekas on kehtiva HKMS § 121 lg 2 punktis 1 sätestatud piirang, et kaebeõiguse puudumise saab kindlaks teha üksnes kaebaja faktiväidete õigsust eeldades. Kõnealune kaebuse tagastamise alus tuleb praktikas sageli kõne alla juhtudel, kus kaebaja enda arusaam kaebuse aluseks olevatest faktilistest asjaoludest on ilmselgelt väär, küll aga ilmnevad kaebeõiguse olemasolu või puudumise tuvastamiseks vajalikud faktilised asjaolud üheselt mõistetavalt kas kaebusele lisatud tõenditest või avalikest registritest. Selles olukorras peab kohus saama lisaks kaebaja väidetele tuvastada kaebeõiguse ilmselge puudumise ka olemasolevatele tõenditele tuginedes. § 121 lg 2 punkti 2 sõnastuse täpsustamise eesmärk on piirata see kaebuse tagastamise alus selgelt juhtumiga, mil kaebaja on eksinud kaebuse liigi valikul ning keeldub eesmärgi saavutamiseks sobiva nõude esitamisest. Sel alusel on võimalik tagastada näiteks tuvastamiskaebus, mis ehk tuleks isegi rahuldada, ent mille rahuldamine ei annaks kaebajale tegelikult soovitud tulemust, kuivõrd kaebaja peaks oma õiguste kaitseks esitama tühistamiskaebuse, millest ta aga keeldub. Eelnõuga § 121 lõikesse 2 lisatavas punktis 21 sätestatakse kaebuse tagastamise alusena kaks kumulatiivset tingimust: a) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning b) asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt kaebust rahuldada. See kaebuse tagastamise alus on ette nähtud juhtudeks, kui iseenesest tuleb möönda kaebeõiguse olemasolu ehk mille puhul on vaidlustatud haldusakti või toiminguga kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine iseenesest võimalik, ent võimalik rikkumine sai kaebaja huve kahjustada vaid väga vähesel määral. Õiguste riive on väheoluline, kui kaebuse aluseks oleva subjektiivsete õiguste rikkumisest kaebajale tulenev kahjulik tagajärg on sedavõrd kerge, et kaebuse rahuldamise korralgi kaebaja poolt saadav kasu oleks ebaproportsionaalselt väike võrreldes õigusemõistmisega seotud kuludega. Sellese kategooriasse langevad kinnipeetavate isikute kaebused olmetingimustega seotud väheoluliste väidetavate rikkumiste peale (nt kartserikambris anti kinnipeetavale tekk, milles oli auk; kambri läbiotsimise käigus läks kaduma mingi ebaolulise väärtusega tarbeese; vangla sööklas pakutavad kartulid on liiga vesised jms). Lisaks kaitstava 19 õigushüve vähesele väärtusele eeldab kaebuse tagastamine ka seda, et kaebuse rahuldamine on ebatõenäoline. Kaebuse rahuldamine ei pea olema olemasolevate või eelduslikult saada olevate tõendite pinnalt ilmselgelt võimatu. § 121 lõikesse 2 lisatavas punktis 22 nähakse kaebuse tagastamise alusena ette samuti kaks kumulatiivset tingimust: a) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning b) kaebaja on kaebeõigust olulisel määral kuritarvitanud. See säte võimaldab kaebuse kohta kohtuliku lõppotsustuse teha ilma kogu menetlust läbimata kaitstava õigushüve väheolulisuse korral ka juhul, kui sama lõike punktis 21 nimetatud teine alternatiivne tingimus (kaebust ei saa tõenäoliselt rahuldada) ei pruugi olla täidetud, ent kaebuse esitamise asjaolud on käsitatavad olulisel määral kaebeõiguse kuritarvitamisena. Selle sätte kohaldamisalasse kuuluvad eriti lugupidamatul moel kohtule isiku väheoluliste õiguste kaitseks esitatud kaebused. Eriti lugupidamatul moel kohtu poole pöördumisena on käsitatav läbivalt vulgaarsusi või solvanguid sisaldavate avalduste (sh kaebuse) esitamine, samuti praktikas esinenud juhtumid, kus kaebaja on pidanud vajalikuks kirjutada avaldus vere, pori või muu säärasega. Kaebeõiguse kuritarvitamisena võib kõne alla tulla ka (taas praktikas aset leidnud) olukord, kus ilma igasuguseid põhjendusi esitamata või asjaolusid välja toomata on järjekordse kaebuse esitanud isik, kes varem on sarnaste kaebustega kümnetel ja sadadel kordadel edutult kohtusse pöördunud. Ilmselge kaebeõiguse kuritarvitamise tunnustega kaebuse tagastamiseks peab piisama sellest, kui kaebusest nähtuvalt ei saa tegemist olla kaebaja isiku õiguste riivega ning kohus ei pea hakkama vaagima kaebuse sisulisi eduväljavaateid. Kaebeõiguse kuritarvitamine on iseloomult tahtlik tegevus ning isikute puhul, kes ei soovi oma õiguste realiseerimisel sellistest kuritarvitustest hoiduda, piisab vastavate õiguste minimaalsest tagamisest. Isiku õigusi riivava haldustegevuse vaidlustamise õigus on minimaalsel vajalikul määral tagatud ka kaebuse tagastamise korral eelnõus sätestatud § 121 lg 2 p 22 alusel. Eelnimetatud täiendaval kaebuse tagastamise alusel on ka selgelt menetlusosalisi distsiplineeriv mõju. Mainimist väärib, et samasugune alus avalduse vastuvõetamatuks tunnistamiseks on kehtestatud nt ka EIÕK artikli 35 lõikes 3 (kaebeõiguse kuritarvitus). Praktikas on EIK eeltoodud alustele ka tuginenud. Asjas Rosin vs. Eesti märkis EIK, et „põhimõtteliselt võib jätta kaebeõiguse kuritarvitamise põhjendusel taotluse konventsiooni artikli 35 lõigete 3 ja 4 alusel rahuldamata, kui kaebus põhineb teadlikult esitatud valedel (vt Rehák vs. Tšehhi Vabariik (otsus vastuvõetavuse kohta), nr 67208/01, 18. mai 2004, ja Varbanov vs. Bulgaaria, nr 31365/96, punkt 36, EIK 2000-X). Lisaks võib kaebaja järjekindlat solvavat või provokatiivset keelepruuki pidada kaebeõiguse kuritarvitamiseks konventsiooni artikli 35 lõike 3 tähenduses (vt Manoussos vs. Tšehhi Vabariik ja Saksamaa (otsus vastuvõetavuse kohta), nr 46468/99, 9. juuli 2002; Duringer jt vs. Prantsusmaa (otsus vastuvõetavuse kohta), nr 61164/00 ja 18589/02 ning Chernitsyn vs. Venemaa, nr 5964/02, punkt 25, 6. aprill 2006). Maksab korrata, et kaebeõiguse kuritarvituse korral on kaebuse tagastamine võimalik vaid õiguste ebaolulise riive korral. Sellega tagatakse, et juurdepääsu õigusemõistmisele ei takistata isikul, kes tegelikult vajab oma arvestatava väärtusega õiguste tagamiseks kohtulikku kaitset, ent kelle suutmatus oma õigusi heas usus teostada on tingitud näiteks nõrgast vaimuseisundist. Sellises olukorras peab kohus kaaluma vastavalt kas kaebajale riigi õigusabi määramist või vajaduse korral eestkostja määramise menetluse alustamist. Selliste toimingute tegemine ei ole aga otstarbekas juhul, kui õigushüve, mida isik kaebeõiguse kuritarvitamise tunnustega kaebusega kaitsta soovib, on väheoluline. Eelnõu § 1 punkt 25. Muudetakse paragrahvi 122 lg 2 punktis 5 sätestatud haldusmenetluse toimiku välja nõudmise kohustust. Kehtiva normi kohaselt tuleb kohtul igal juhul välja nõuda haldusmenetluse toimik ehk sisuliselt kõik vaidlustatud haldusakti andmisele eelnenud 20 menetluses kogutud dokumendid. See on sageli ebavajalik, eriti olukorras, kus haldusakt on vaidlustatud üksnes osaliselt või kus haldusorgani algatatud menetluse käigus on kogutud ohtralt dokumente asjaolude kohta, millele lõpuks antud haldusakti seisukohast tähtsust pole. Eriti terav on see küsimus seoses maksuvaidlustega, kus maksuhaldur on teatud maksustamisperioodi suhtes kontrollimenetluse läbiviimisel kogunud ja saanud palju dokumente (mis sisalduvad maksumenetluse toimikus), millel lõpptulemusena maksustamise seisukohast tähtsust pole või millest nähtuv tõendusteave ei ole iseenesest vaidluse all. Põhjus on selles, et maksuhalduril puudub enne kolmandate isikute poole pöördumist teave, millised dokumendid võivad menetluses oluliseks osutuda. Seetõttu küsitakse näiteks „kõik dokumendid äriühinguga X tehtud tehingute kohta perioodil A“ ning saadakse hulk dokumente, millest lõpuks tehtava maksuotsusega määratud maksusumma seisukohast omab tähtsust vaid väike osa. Kõigi sel moel saadud dokumentide kohtule esitamine ei ole üldjuhul vajalik. Samuti on tavaline, et maksuhaldur kontrollib maksukohustusi teatud perioodil, nõuab välja tõendeid sel perioodil tehtud 100 tehingu kohta, ent määrab täiendava maksukohustuse seoses vaid 3 tehinguga. Sellisel juhul on samuti ilmselgelt ebamõistlik nõuda kogu maksumenetluse toimikut ehk ka kõiki neid dokumente, mis puudutavad neid tehinguid, mida maksuhaldur küll kontrollis, ent mis täiendavat maksustamist kaasa ei toonud. Kohtul on jätkuvalt kohustus välja selgitada kõik vaidluse seisukohast olulised asjaolud ja koguda vajalikud tõendid, ent kohtul peab olema kaalutlusõigus otsustamaks, kas või kui suures ulatuses on haldusmenetluses kogutud tõendite vastustajalt väljanõudmine vajalik. Eelnõu § 1 punkt 26. Kui kohtu jaoks on selge, et kaebetähtaja ennistamiseks puuduvad mõjuvad põhjused, võib kohus lõpetada menetluse, ilma et küsitaks vastustaja ja kolmandate isikute seisukohti ennistamise kohta. See võimaldab kokku hoida menetlusosaliste ja kohtu ressurssi ning aega, muutes menetluse ökonoomsemaks ja vältides asjatuid formaalsusi. Sätte muutmine ei tähenda, et tähtaja ennistamine kui teiste menetlusosaliste huve eelduslikult riivav otsustus oleks lubatav teisi menetlusosalisi ära kuulamata (HKMS § 27 lg 1 p 7). Eelnõu § 1 punktid 27 ja 28. HKMS § 133 lg 1 kohaselt võib kohus asja läbi vaadata oma õiglase äranägemise kohaselt lihtsustatud korras, kui kaebusega kaitstava õiguse rikkumine on väheoluline. Õiguste rikkumine loetakse kehtiva seaduse kohaselt väheoluliseks eelkõige siis, kui vaidlusalune hüve on varaliselt hinnatav ja selle väärtus ei ületa 200 eurot. Lihtmenetlus ei ole erinevalt tsiviilkohtumenetlusest haldusasjades omaseks saanud. Selle põhjuseks võib ühelt poolt olla lihtmenetluse määramise aluste ebamäärasus (tsiviilasjades kohaldatakse lihtmenetlust automaatselt, kui hagi hind koos kõrvalnõuetega ei ületa 4000 eurot, haldusasjades peab aga kohus lihtmenetluse pärast vaidluse asjaolude sisulist analüüsimust kaalutlusõiguse alusel eraldi määrama, kui täidetud on hinnanguline kriteerium – õiguste rikkumise väheolulisus). Teisalt on haldusasjades lihtmenetluseks ettenähtud rahaline piirmäär 200 eurot (kui vaidlusalune hüve on varaliselt hinnatav) sedavõrd madal, et see hõlmab väikese arvu kõikidest haldusasjadest. Seega lahendatakse halduskohtutes üldises menetluskorras nii tõenduslikult ja õiguslikult väga keerulisi ja mahukaid kohtuasju kui ka oma sisult ja mahult lihtsamaid kohtuasju. See tähendab rangelt ettekirjutatud ja formaliseeritud menetlusreeglite kohaldamist ka asjades, kus selleks õige lõpptulemuse saavutamise aspektist praktilist vajadust ei ole ja mis muudab menetluse kohtusse pöörduja jaoks aeganõudvaks, koormavaks ja keerukaks, mis võib omakorda põhjustada vajaduse professionaalse õigusabi järele mitte vaidluse sisulise keerukuse ja kaalukuse tõttu, vaid pelgalt menetlusreeglites orienteerumiseks. Lihtmenetluse laialdasemat kasutuselevõttu pole aidanud ka vastavate analüüside koostamine ja teema käsitlemine kohtunike koolitustel. Seega näitab kogemus, et kehtiv seadus ei paku halduskohtule piisavat paindlikkust eristada menetlusreegleid keerukamates ning lihtsamates ja vähem kaalukates kohtuasjades. Tarbetult formaliseeritud, kuluka ja aeganõudva menetluse läbiviimine lihtsamates ja väheintensiivse riivega asjades toob kaasa avalike ressursside põhjendamatu kulutamise, koormab 21 kohtusüsteemi ega aita kaasa mõistliku menetlusaja tagamisele haldusasjades üldisemalt. Teadupärast on kohtuasjade keskmine menetlusaeg halduskohtutes pikem kui tsiviilasjades. Halduskohus peab saama luua konkreetse asja asjaoludest, tõendamisvajadusest, raskusest ja kaalukusest lähtuvalt selle sujuvaks ja mõistlikuks lahendamiseks sobiva normistiku, õgvendades menetlust vastavalt vajadusele. Lihtmenetluse kui menetlusökonoomiat tõhusalt edendava menetlusvormi laialdasemaks juurutamiseks on eelnõus välja pakutud kaks abinõu. Esiteks tõstetakse rahaline piirmäär 1000 euroni. See jääb võrreldes tsiviilasjadega neli korda väiksemaks, mis on põhjendatav halduskohtumenetluse olemusliku eripäraga (ka riigilõivud on haldusasjades madalamad). Teiseks laiendatakse lihtmenetluse kohaldamist vangistusega seotud asjadele. Selle valdkonna kohtuasju lahendatakse halduskohtutes enim ja sageli on tegemist kaasustega, kus isikute õiguste riive on väheintensiivne. Kinnipidamisega seonduvates asjades on vaidluse üks etapp kohustusliku kohtueelse menetlusena juba läbitud, üldjuhul tõendid ja seisukohad paljuski juba kogutud. Tuleb märkida, et asja lahendamine lihtmenetluses ei tähenda, et kohus peab ilmtingimata mingisuguseid õgvendusi menetluses tegema, vaid annab selleks üksnes võimaluse. Näiteks asjades, kus tegu on kinnipeetava põhiõiguste tõsise riivega, ei pruugi lihtsustuste kohaldamine olla põhjendatud ja nende üle otsustamine jääb konkreetset asja lahendava kohtu pädevusse. Eelnõu kohaselt ei ole lubatud lihtmenetlust kohaldada distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamist, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamist ning pikaajalisi kokkusaamisi puudutavates asjades. Eelnõu § 1 punkt 29. Kehtiva seaduse kohaselt on võimalik lõpetada asja menetlus vastavate aluste esinemise korral juba ettevalmistavas staadiumis (s.o enne kaebuse menetlusse võtmist), välja arvatud juhul, kui tegemist on kaebetähtaja küsimusega, mis tuleb lahendada igal juhul pärast kaebuse menetlusse võtmist. Viimatine lahendus pole aga menetlusökonoomia aspektist otstarbekas, kui juba ettevalmistavas staadiumis on ilmselge, et tähtaega on rikutud ja ennistamise aluseid ei esine. Eelnõu annab võimaluse lõpetada asja menetlus HKMS § 124 (kaebetähtaeg) alusel ka ettevalmistavas menetluses. Eelnõu § 1 punkt 30. Praktikas on esinenud juhtumeid, kus halduskohtu otsus, millega on avaliku võimu kandjalt välja mõistetud rahasumma, antakse täiturile sundtäitmiseks kohe pärast otsuse jõustumist. See on ebamõistlik ja avaliku võimu kandjale põhjendamatuid kulusid tekitav lahendus. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 461 lg 2 sätestab, et kui otsuse kohaselt on võlgnikuks Eesti Vabariik või kohaliku omavalitsuse üksus, tuleb kohtuotsus täita hiljemalt 30 päeva jooksul otsuse jõustumise ajast alates, välja arvatud juhul, kui otsus kuulub viivitamata täitmisele või otsus näeb ette teistsuguse tähtaja. Samasugune norm tuleb lisada ka HKMS-i. Eelnõu § 1 punktid 31–32, 36–37, 39–40 ja 46. Lihtmenetluse paremaks rakendamiseks muudetakse lihtmenetluses tehtud resolutsioonotsuse kirjeldava ja põhjendava osaga täiendamise korda. Kehtiva seaduse kohaselt saab kohus jätta põhjendava osa resolutsioonotsusele lisamata vaid juhul, kui kõik menetlusosalised teatavad enne otsuse tervikuna teatavakstegemist kirjalikult või kohtuistungil, et nad loobuvad otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamise õigusest. Põhjendava osa lisamise vajadus peaks siiski sõltuma menetlusosalise sellekohasest avaldusest (mis tuleneb eelduslikult otsusega mittenõustumisest ja edasikaebamise soovist), vastasel juhul teeb kohus tööd asjatult. Regulatsioon ühtlustatakse HKMS 170 lg-ga 2, mille kohaselt kirjeldava või põhjendava osata tehtud otsust täiendab kohus puuduva osaga, kui menetlusosaline teatab kümne päeva jooksul halduskohtule soovist esitada otsuse peale apellatsioonkaebus. Analoogne regulatsioon kehtestatakse apellatsioonikohtu jaoks (§ 201 lg 6 muutmine ja sama paragrahvi täiendamine lõikega 7). Tulenevalt HKMS § 169 lg-te 2 ja 3 muutmisest tuleb parandada viited nendele sätetele § 180 22 lg-s 3 ja § 181 lg 1 kolmandas lauses. HKMS § 201 lg 7 lisamisest tulenevalt parandatakse viide § 211 lg-s 4. Eelnõu § 1 punkt 33. HKMS § 170 lg-st 5 on eksikombel välja jäänud täiendava otsuse tegemise taotlemise tähtaeg. See ei taga vajalikku õiguskindlust. Sarnaselt TsMS § 448 lg-ga 2 kehtestatakse selleks 10 päeva. Õiguskindluse huvides nähakse ette ka vastava taotluse lahendamise tähtaeg, milleks on samuti 10 päeva. Eelnõu § 1 punkt 34. Kohtuotsuse osalise avaldamise või avaldamata jätmise määruse õiguslik mõju taotleja õigustele (eelkõige eraelu puutumatuse põhiõigusele) ei ole eelduslikult sedavõrd intensiivne, et õigustaks mitmekordse kaebevõimaluse säilitamist. Kohturessursi efektiivsema kasutamise eesmärgil on põhjendatud piirata andmesubjekti või muu taotleja edasikaebeõigust. Ühekordne kaebeõigus tagab õigustatud isikutele piisava õiguskaitse. Eelnõu punkt 35. Kehtetuks tuleb tunnistada HKMS § 176 lg 3, mis sätestab, et viivitamata täitmisele määratud kohtuotsus jõustub selle avalikult teatavakstegemisel sõltumata edasikaebamisest. Säte on vastuolus HKMS § 247 lg 1 esimese lausega, mille kohaselt täidetakse viivitamata täidetavaks tunnistatud kohtulahend enne selle jõustumist. Puudub vajadus kehtestada erisätteid viivitamata täitmisele määratud kohtuotsuse jõustumise kohta. Eelnõu punkt 38. Sarnaselt § 121 lg 2 muudatustega (eelnõu § 1 p-d 23 ja 24) täiendatakse apellatsioonkaebuse tagastamise aluseid (kui seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt apellatsioonkaebust rahuldada). Eelnõu § 1 punkt 41 ja 42. Viimastel aastatel on määruskaebuste arv püsinud varasemast kõrgemal tasemel. Kui 2013. aastal saabus Tartu Ringkonnakohtusse 244 määruskaebust, siis 2014. aastal 498 ning 2015. aastal 370. Tallinna Ringkonnakohtusse saabunud määruskaebuste arv on stabiilselt tõusnud – 2013. aastal saabus 415 määruskaebust, 2014. aastal 470 ja 2015. aastal 511.12 Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal kokku 47%, millele järgnes 9%-line vähenemine 2015. aastal. Riigikohtusse esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal 65% ning järgneval aastal vähenes 11%.13 Tähelepanuväärne on asjaolu, et menetluslike vaidluste arv ületas nii Riigikohtus kui Tallinna Ringkonnakohtus aastatel 2014 ja 2015 kassatsioon- ja apellatsioonmenetluste arvu. Määruskaebuste osakaal kõikidest edasikaebustest ringkonnakohtutes oli 2013. aastal 53%, 2014. aastal 58% ning 2015. aastal 49%. Riigikohtus oli vastav näitaja samas suurusjärgus (2015. aastal 52%). 2016. aastal on määruskaebuste osakaal kohtutes mõnevõrra vähenenud, kuid on jätkuvalt kõrge. Määruskaebemenetluse osakaalu suurenemine on oluliselt mõjutanud halduskohtu töökoormust ning ringkonnakohtu menetlusaegu, mille tulemusel on tulnud kohtutesse suunata lisavahendeid. Kehtiva HKMS § 204 lg 1 ja § 206 järgi tuleb määruskaebused esitada halduskohtute kaudu, kes teostavad määruskaebuse esmase nõuetekohasuse kontrolli, lahendavad esitatud uued taotlused (sh menetlusabi taotlused – riigilõiv, riigi õigusabi määramine, tõlkeabi) ning määruskaebusega mittenõustumise korral edastavad määruskaebuse lahendamiseks ringkonnakohtule. Määruskaebuse saanud ringkonnakohus kontrollib nii halduskohtus läbiviidud määruskaebuse menetlemise nõuetekohasust kui ka vaidlustatud halduskohtu määruse õiguspärasust. Seega toimub määruskaebuse topeltkontroll kahes kohtus. Kehtiv määruskaebuse lahendamise kord kannab eelkõige halduskohtu enesekontrolli eesmärki, et 12 I ja II astme kohtute menetlusstatistika on kättesaadav aadressilt: http://www.kohus.ee/et/eesti-kohtud/kohtute- statistika. 13 Riigikohtu statistika on aastate lõikes kättesaadav aadressilt: http://www.riigikohus.ee/?id=79 23 põhjendatud juhtudel oleks halduskohtul võimalik ise määruskaebus rahuldada ja tehtud määrus tühistada. Praktikas on määruskaebuste rahuldamise osakaal halduskohtus vähene ning enesekontrolli tagamise põhimõte ei kaalu üles senise korra ressursikulukust ja topeltkontrolli ebaefektiivsust. HKMS § 204 lõiget 1 muudetakse ning nähakse ette uus määruskaebemenetluse kord, mille järgi tuleb menetlusosalisel esitada määruskaebus otse ringkonnakohtule. Muudatuse eesmärgiks on kohturessursi efektiivsem kasutamine ning määruskaebemenetluse kiirendamine. Muudatuse tulemusena kaotatakse määruskaebuse nõuetekohasuse ja määruse sisu õiguspärasuse topeltkontroll halduskohtus. Määruskaebused esitatakse otse ringkonnakohtule, kus viiakse läbi kogu määruskaebemenetlus. Halduskohtute töökoormus määruskaebemenetluses väheneb märgatavalt, kuid ettenähtav on ringkonnakohtute töökoormuse mõningane kasv, seda eelkõige edasikaebuse nõuetekohasuse ulatuslikuma kontrolli ja esitatud menetluslike taotluste (eelkõige menetlusabi) lahendamise kohustuse tõttu. Arvestades aga teisi eelnõuga tehtavaid muudatusi kogumis, mis omavad ka kompenseerivat mõju ringkonnakohtute töökoormusele (sh määruskaebuste lahendamise võimalus teatud juhul resolutsioonmäärusega), siis ei tohiks ringkonnakohtute töökoormus määruskaebekorra muutmisega märgatavalt kasvada. Määruskaebuse esitamise korra muutmise tõttu HKMS § 204 lg-s 1 puudub vajadus lg 2 järele ning see tunnistatakse kehtetuks. Määruskaebuse esitamise õiguse üldist korraldust (§ 203) ja edasikaebuse esitamise tähtaegade (§ 204 lg 3) regulatsiooni ei muudeta. Jätkuvalt on menetlusosalisel õigus esitada määruskaebus siis, kui see on seaduse järgi lubatud või kui määrus takistab asja edasist menetlust. Määruskaebus tuleb esitada kohtule 15 päeva jooksul määruskaebuse kättetoimetamisest arvates (v. a seadustes sätestatud eritähtaja kohaldumisel). Eelnõu ettevalmistajad ei pidanud põhjendatuks eelnõu väljatöötamiskavatsusele laekunud seisukohtades märgitud ettepanekut muuta määruskaebuste regulatsiooni nii, et seaduses sätestatakse sarnaselt kriminaalmenetluse seadustikuga ammendav loetelu määrustest, mis on määruskaebuse korras vaidlustatavad. Kehtiv regulatsioon on paindlikum ning võimaldab kohtutel paremini hinnata, kas määrusega riivatakse oluliselt isiku menetluslikke põhiõigusi või mitte ning vajaduse korral aktsepteerida edasikaebeõigust ka juhul, kui seda pole selgesõnaliselt seadustikus sätestatud, samuti vältida seeläbi pikaajalist põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ning kaitsta kohe menetlusosaliste õigusi. Eelnõu § 1 punkt 43. Kuna määruskaebused esitatakse tulevikus otse ringkonnakohtutele ning halduskohtus enam määruskaebemenetlust ei toimu, siis puudub vajadus HKMS § 206 (määruskaebuse menetlemine halduskohtus) säilitamiseks ja see norm tuleb tunnistada kehtetuks. HKMS §-s 206 sätestatu lisatakse vajalike muudatustega (halduskohtu asemel ringkonnakohus) HKMS §-le 207. Eelnõu § 1 punkt 44. HKMS § 207 muudetakse ja kehtestatakse määruskaebuse menetlemise kord ringkonnakohtutes. HKMS § 207 lg-s 1 sätestatakse ringkonnakohtule kohustus otsustada määruskaebuse menetlusse võtmine ning enne menetlusse võtmist kontrollida määruskaebuse nõuetekohasust. Tegemist on kehtetuks tunnistatud HKMS § 206 lg 1 esimeses ja teises lauses sätestatuga, erinevus seisneb vaid menetluse läbiviijas. Määruskaebuse menetlusse võtmise otsustamisel lähtub ringkonnakohus apellatsioonkaebuse menetlusse võtmise kohta sätestatust, sh tagastamise alustest, kui seadusest ei tulene teisiti. Põhiseaduse § 24 lg 5 annab seadusandjale võimaluse seada edasikaebeõigusele seadusega sätestatud korras menetluslikke piiranguid ning sellest sättest ei tulene isikutele õigust vaidlustada eranditult kõiki kohtulahendeid. Seadusandja on pädev kohtulahendi olemusest 24 lähtuvalt ja mõistlikele põhjendustele tuginevalt edasikaebeõigust diferentseerima.14 Kehtestatavate muudatustega HKMS §-s 207 riivatakse PS § 24 lg-s 5 (menetluslik piirang) ja EIÕK artiklis 6 sätestatud põhiõigusi, kuid seda lubatud ulatuses. Muudatuse eesmärgiks on kohturessursi säästlikum kasutamine ning põhiõiguste kaitse efektiivsem tagamine eelkõige asjades, milles kaitstava õiguse riive on intensiivne. Lõikes 2 sätestatakse lisaalus määruskaebuse tagastamiseks. Määruskaebuse tagastamine on lubatud eeldusel, et isiku võimalused oma õiguste kaitseks on ilmselgelt vähesed. Määruskaebuse tagastamist tuleb ringkonnakohtul põhjalikult põhjendada. Sellega kehtestatakse ringkonnakohtutes määruskaebuste puhul Riigikohtu menetlusega sarnanev loasüsteem, võimaldamaks kohtul selekteerida menetlemiseks välja isiku õiguste kaitse seisukohalt olulised määruskaebused. Lõikes 3 sätestatakse erialus resolutsioonmääruste tegemiseks. Resolutsioonmääruse tegemise võimalus sätestatakse üksnes määruskaebemenetluses, milles lahendatavad menetluslikud küsimused ei ole üldjuhul oma intensiivsuselt sarnased põhiasjas lahendamist vajavate teemadega. Lisaks tuleb põhjendamiskohustuse kontekstis märkida, et esiteks on halduskohus vaidlusaluses määruses võtnud seisukoha asjakohase taotluse kohta ning seda põhjendanud. Teiseks, resolutsioonmääruse tegemine ei ole kohustus ning ringkonnakohus võib tagastamist põhjendada. Normis kasutatud sõna „võib“ jätab ringkonnakohtule kaalutlusõiguse resolutsioonmääruse tegemiseks. Määruskaebuse lahendamine kirjeldava ja põhjendava osata määrusega on ette nähtud üksnes piiratud juhtudel, kui määruskaebuse lahendamise korral ei saaks ringkonnakohtu määrust Riigikohtus vaidlustada või kui seadusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses. Seaduses sätestatud lihtmenetluse rakendamise kohustuse korral on määruskaebuse tagastamise alus kohaldatav üksnes juhul, kui kaitstava õiguse riive intensiivsus on madal. Näiteks ei ole resolutsioonmääruste tegemine üldjuhul võimalik haldustoiminguks loa andmise menetluses, sest nendes menetlustes kaitstavate õiguste riive on tavapäraselt kõrge. Isikult vabaduse võtmiseks loa andmist ei saa kunagi käsitada õiguste väheintensiivse riivena. Lõikes 4 nähakse ette, et õigus edasi kaevata Riigikohtule ei sõltu sellest, kas ringkonnakohus teeb tagastamise määruse kirjeldava ja põhjendava osata või mitte. Kui määruskaebuse kohta tehtud lahend ei ole Riigikohtule kaevatav, siis ei teki määruse põhjendamisest eraldiseisvalt edasikaebeõigust . Eelnõu § 1 punkt 45. Sätte eesmärk on muuta selgeks ja menetlusosalistele prognoositavaks kord, kuidas on võimalik esitada taotlusi määruskaebusmenetluses. Riigikohus leidis 18.05.2015 määruses asjas nr 3-3-1-6-15, et määruskaebemenetluse eripära tõttu ei kohaldu määruskaebuse menetlemisele kõik apellatsioonimenetluse nõuded. Apellatsioonimenetluse reeglitest mõningane kõrvalekaldumine on Riigikohtu arvates õigustatav vajadusega lahendada määruskaebused ökonoomselt ja kiiresti. Erinevalt apellatsioonimenetlusest (HKMS § 193) ei nähta määruskaebemenetluses ette korraldava määruse tegemist kohtukoosseisu, asja läbivaatamise vormi ja otsuse teatavakstegemise aja kohta. Ka määruskaebusele vastuse küsimise vajalikkuse üle otsustab ringkonnakohus kaalutlusõiguse alusel. Eelnõu täpsustab, et ringkonnakohus võib oma äranägemisel otsustada enne määruskaebuse lahendamist anda menetlusosalistele tähtaja menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks. Kui ringkonnakohus ei ole aga tähtaega andnud, võib menetlusosaline esitada need ringkonnakohtule koos taotlusega menetluskulude osas 14 RKÜKo 3-2-1-62-10, p 38. 25 täiendava määruse tegemiseks 10 päeva jooksul arvates määruse kättetoimetamisest. Muus osas saab menetlusosaline esitada vastuväited ringkonnakohtu määrusele ja menetlusnormide võimaliku rikkumise kohta (nt taandamise aluse kohta) määruskaebuses Riigikohtule. Eelnõu § 1 punktiga 47 asendatakse HKMS § 219 lg 6 teises lauses sõna „kaebuse“ sõnaga „kassatsioonkaebuse“. Kassatsioonkaebuse menetlusse võtmisel hindab kohus kassatsioonkaebuse eduväljavaateid ning taotletavat eesmärki, mistõttu ei ole viide kaebusele asjakohane. Normi täpsustamise vajadusel on viidatud ka erialakirjanduses.15 Eelnõu § 1 punkt 48. HKMS § 219 lg 6 täiendamise eesmärgiks on vähendada Riigikohtu rolli eelduslikult lihtsamate ja isiku põhiõigusi vähem riivavate vaidluste lahendamisel, kui kohus võib asja läbi vaadata lihtmenetluses ning asja menetlemiseks Riigikohtus ei ole tungivat vajadust. HKMS § 239 kaudu laienevad selektsioonimehhanismi puudutavad muudatused ka teistmismenetlusele. Euroopa Inimõiguste Kohus on oma kohtupraktikas EIÕK artikli 6 kontekstis järjepidevalt märkinud, et juurdepääs riigi kõrgeimale kohtule võib olla piiratum ja protseduurireeglid formalistlikumad kui madalamates kohtutes ning riigisiseses õiguses võib juurdepääsuõigusele kehtestada piiranguid, sh rakendada loasüsteemi (vt nt EIK otsused Mazzoni vs. Itaalia 16.06.16, 20485/06, p 41; Viard vs. Prantsusmaa 09.01.2014, 71658/10, p 30; Egić vs. Horvaatia 05.06.2014, 32806/09, p-d 46–47). Kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise põhieelduseks on, et asja menetlemiseks esineb põhimõtteline tähtsus seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohast. Muudatuse tulemusena on kassatsiooniastmes mõnevõrra tihedam selektsioonimehhanism, kuid see rakendub üksnes asjades, milles kaebusega kaitstavate õiguste riive väheolulisuse tõttu ei ole täieulatuslik revisjonimenetlus vajalik ning edasikaebuse menetlemise otsustamisel Riigikohtule laiema kaalutlusruumi andmine seetõttu mõistlik. Mitte iga viga materiaalõiguse kohaldamisel või menetlusnormi rakendamisel alama astme kohtutes ei pea tingima kassatsioonikohtu eripärasid arvestades asja menetlemise vajadust kõrgeimas kohtus. Tegemist on edasikaebeõiguse piiranguga, mille eesmärgiks on vähendada Riigikohtu töökoormust lihtmenetluses läbivaatamist võimaldavates asjades, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline. Oluline on rõhutada, et kui edasikaebusega kaitstav õiguste riive on oluline, siis ei ole nimetatud edasikaebuse menetlusse võtmisest keeldumise alus rakendatav, olenemata seadusest tulenevast kohustusest (vt nt HKMS 27. ja 28. peatükk) või võimalusest vaadata asi läbi lihtmenetluses. Näiteks ei ole lähtuvalt kõne all olevate õiguste riive intensiivsusest üldjuhul võimalik HKMS § 219 lg 6 täiendusele tugineda haldustoiminguks loa andmise asjades ja riigihankeasjades. Muudatuse tulemusena Riigikohtu töökoormus haldusasjade menetlusse võtmise otsustamisel mõnevõrra väheneb. Asja põhimõttelist tähtsust seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohast on kohtul võimalik hinnata väiksema ressursikuluga. Riigikohtule jääb lai kaalumisruum ning võimalus vajaduse korral ka vähema õiguste riive intensiivsuse, kuid näiteks olulise menetlusõigusnormi rikkumise korral lihtmenetluses läbivaadatavaid asju menetleda. Seega on menetlusosalistele jätkuvalt tagatud efektiivne võimalus panna oma õigusi kohtulikul teel edasikaebuse esitamise kaudu maksma. Asja täiemahuline kohtulik arutelu pärast haldusotsuse tegemist halduskohtus ning sellele järgnev edasikaebeõigus ringkonnakohtusse ning mõnevõrra piiratud juurdepääs Riigikohtu menetlusele tagavad piisavalt efektiivse õiguskaitse. Muudatus on PS § 24 lg-ga 5 ja EIÕK art-ga 6 kooskõlas. 15 Vt ka K. Merusk; I. Pilving (koost.) Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2013. § 219 kommentaar, lk 641. 26 Eelnõu § 1 punkt 49. Sätte eesmärk on muuta selgeks ja menetlusosalistele prognoositavaks kord, kuidas on võimalik taotleda menetluskulude väljamõistmist olukorras, kus Riigikohus jätab kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata. Riigikohus võib oma äranägemisel otsustada enne kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata jätmist anda menetlusosalistele tähtaja menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks. Kui Riigikohus ei ole aga tähtaega andnud, võib menetlusosaline esitada need Riigikohtule koos taotlusega menetluskulude osas täiendava määruse tegemiseks 10 päeva jooksul arvates menetlusse võtmata jätmise määruse tegemisest. Sätte eesmärk on täpsustada üksnes menetluskorda, mitte muuta senist praktikat, mille kohaselt loetakse kassatsioonkaebusele vastamisega seotud kulud vajalikuks ja põhjendatud menetluskuluks üksnes juhul, kui Riigikohus on kohustanud menetlusosalist vastust esitama, mitte aga juhul, kui on andnud selleks pelgalt võimaluse. Eelnõu § 1 punktiga 50 täiendatakse HKMS §-ga 236¹, milles nähakse HKMS § 219 lg-s 6 sätestatu kõrval ette erialus määruskaebuse menetlusse võtmisest keeldumiseks. Arvestades eelnõu punktides 44 ja 48 tehtavate muudatuste eesmärki esineb vajadus ka Riigikohtu loasüsteemi täiustamiseks määruskaebemenetluses. Määruskaebuse menetlusse võtmisel lähtub kohus esiteks HKMS §-s 219 sätestatud alustest. Määruskaebuste puhul, mida võib seaduse järgi läbi vaadata lihtmenetluses, võetakse edasikaebus menetlusse üksnes juhul, kui asja menetlemine on vajalik seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohalt. Muudatuse eesmärgiks on vähendada Riigikohtu rolli määruskaebemenetluses seaduslikkuse tagamisel ja kasutada vabanevat ressurssi senisest enam põhimõttelise tähtsusega asjade arutamiseks ehk kohtupraktika üldisemaks suunamiseks, õiguse edasiarendamiseks ja põhiseaduslikkuse järelevalveks. Üksikkaasustes õiglase lahendi tagamine jääks peamiselt esimese ja teise astme kohtute ülesandeks. Lihtmenetluses läbi vaadatavate asjade puhul ei ole täiendav menetlusse võtmisest keeldumise alus kohaldatav aga haldustoiminguks loa andmise asjades, sest nende toimingutega võidakse isiku õigusi riivata enam intensiivselt ning erinevalt teistest asjadest lahendatakse määrusega põhiasja. Seetõttu ei ole isikute põhiõiguste kaitse seisukohalt põhjendatud määruskaebuse menetlusse võtmise otsustamisel lisatingimust rakendada. Eelnõu § 1 punkt 51. HKMS § 248 on mõeldud reguleerima vastutust nii jõustunud kohtulahendi täitmata jätmise eest kui ka viivitamata täidetavaks tunnistatud kohtulahendi (vt HKMS § 247) täitmata jätmise eest. Seetõttu tuleb sätte pealkirja täpsustada. Eelnõu § 1 punkt 52. HKMS § 77 lg-t 3 on kohtupraktikas laiendavalt tõlgendatud asjades, milles taotletakse rahatrahvi määramist jõustunud kohtuotsuse täitmata jätmise eest. HKMS § 77 lg 3 reguleerib eelkõige kohtumenetluse tagamiseks rahatrahvi määramise taotluste lahendamist ja vaidlustamise korda (§ 77 lg 2). Jõustunud kohtuotsuse täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise taotluse lahendamine on erimenetlus ning selle raames tehtud määruse vaidlustamise kord peaks olema sätestatud §-s 248. Eelnevast tulenevalt tuleb HKMS § 248 täiendada. Kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või määramata jätmise määruse peale võivad menetlusosalised esitada määruskaebuse Riigikohtuni välja. Trahvi määramisest keeldumise vaidlustamise võimaldamine taotlejale on vajalik seepärast, et vaieldav võib olla ka kohtulahendi täitmise ulatus. Seepärast ei ole põhjendatud lähtuda piiratud edasikaebeõigusest. Määruskaebeõiguse selgesõnaline sätestamine on ka õigusselguse huvides vajalik, sest kohtupraktikas on edasikaebeõigust üldklausli alusel (takistab asja menetlust) aktsepteeritud (vt RKHKm asjas nr 3-3-1-21-13). Eelnõu § 1 punkt 53. HKMS § 252 lg 7 sõnastus vajab täpsustamist. Kohtupraktikas ja erialakirjanduses on aktsepteeritud õigust esitada määruskaebus ka nende määruste peale, 27 millega kohtu tehtud esialgse õiguskaitse määrust muudetakse/täiendatakse.16 Kehtiva redaktsiooni sõnastus sellise määruse vaidlustamise õigust sõnaselgelt ette ei näe, kuigi rakenduspraktikas on määruskaebeõigust tunnustatud. Näitena võib tuua veel olukorra, kus menetlusosaline taotleb esialgse õiguskaitse abinõu/määruse tühistamist muutunud asjaolude tõttu, kuid kohus jätab taotluse rahuldamata – ka selline määrus peaks olema kaevatav. HKMS § 252 lõike 7 esimest lauset täpsustatakse ja nähakse ette määruskaebuse esitamise õigus esialgse õiguskaitse küsimuses tehtud määruse peale, mis peaks edaspidi hõlmama kõikvõimalikud otsustused esialgse õiguskaitse menetluses. Eelnõu § 1 punkt 54. HKMS § 253 lg-t 3 täiendatakse kolmanda lausega, mille eesmärgiks on kõrvaldada sätte senise sõnastuse pinnalt praktikas tekkinud mitmeti mõistetavus. Kaebust rahuldamata jätva kohtuotsuse jõustumisel kaotab esialgne õiguskaitse automaatselt kehtivuse tulenevalt HKMS § 249 lg 4 esimesest lausest. HKMS § 253 lg 3 kohaldamine on seega vajalik juhul, kui esialgse õiguskaitse lõppemine kaebust rahuldamata jätva kohtuotsuse jõustumisel pole niigi selge ja lahendi täitmisel võivad tekkida probleemid (nt kinnistusraamatusse tehtud märke kustutamiseks esialgse abinõu selgesõnaline tühistamine). HKMS § 253 lg 3 sätestatud juhtumil pole tegemist esialgse õiguskaitse määruse tühistamisega (vrd HKMS § 253 lg 1 kohaselt kohtu kaalutlusõiguse alusel määrusega esialgse õiguskaitse määruse tühistamine mistahes menetlusstaadiumis, mis jõustub HKMS § 252 lg 3 kohaselt määruse teatavakstegemisest, kui kohus ei määra teisiti), vaid esialgse õiguskaitse abinõu tühistamisega kohtuotsuses, kusjuures see otsustus jõustub HKMS §-s 176 sätestatud ajal koos kohtuotsuse resolutsiooni muude osadega. Kohtuotsuse jõustumise järgseks perioodiks esialgse õiguskaitse abinõude jõusse jätmine kohtuotsuse resolutsioonis on lubatav üksnes kaebuse rahuldamise korral HKMS § 168 lg-s 1 sätestatud tingimustel. Tulenevalt HKMS § 253 lg-st 1 on halduskohtul võimalik paralleelselt kohtuotsuse tegemisega kaaluda ka esialgse õiguskaitse kohest tühistamist (nt kui esialgse õiguskaitse pikenemine on tugevas vastuolus avalike ja kolmandate isikute huvidega ning selleks ajaks on ilmnenud kaebuse ilmselge perspektiivitus), kuid see tuleb vormistada eraldi määrusega, mitte kohtuotsuses. Eelnõu § 1 punkt 55. Rakendussäte on vajalik HKMS § 8 lg 6 muudatusest tulenevalt. HKMS § 8 lg 6 muutmine ei tingi kohtualluvuse muutmist kohtusse juba esitatud asjades. Rakendussäte on vajalik alluvusvaidluste vältimiseks ja õiguskindluse tagamiseks. Asja vaatab läbi kohus, kellele asi kaebuse esitamise hetkel allub; menetluse ajal kohtualluvuses jõustunud muudatused alluvussuhet ei mõjuta. Rakendussäte on kooskõlas ka HKMS § 9 lg 3 sätestatud põhimõttega, mille järgi asjaolude muutumine pärast kaebuse esitamist ei muuda kohtualluvust. Eelnõu § 1 punkt 56. Rakendussätte vajadus on tingitud kaebuse ja apellatsioonkaebuse tagastamise aluste muutmisest ja täiendamisest (HKMS § 121 lg 2 ning § 187 lg 31). Rakendussäte lähtub samast põhimõttest, mis on väljendatud kehtiva HKMS § 288 lõikes 1, et kaebuse lubatavuse hindamisel kohaldatakse norme, mis kehtisid kaebuse esitamise ajal. Rakendussätte puudumise korral oleks tegemist ebasoodsa mõjuga sätte tagasiulatuva kohaldamisega varem kehtinud seaduse alusel esitatud kaebuse suhtes. Eelnõu § 1 punkt 57. Lõikes 1 sätestatud rakendussätte vajadus on tingitud HKMS-i muudatustest, millega määruskaebuse esitamine on edaspidi riigilõivu- ja kautsjonivaba. Sätte kujundamisel on lähtutud senisest kohtupraktikast, täpsemalt Riigikohtu erikogu lahendis nr 3-3-1-28-10 kajastatud põhimõtetest. Riigilõivu või kautsjoni suurus tehakse kindlaks 16 Vt ka K. Merusk; I. Pilving (koost.) Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2013. § 252 kommentaar, lk 698. 28 toimingu tegemise ehk edasikaebuse esitamise seisuga. Kohtukulu muutumisel edasikaebuse menetlemise ajal ei ole tagasiulatuvat tagajärge. Lõikes 2 sätestatud rakendussäte tuleneb HKMS täiendamisest § 104 lg-ga 81, mis sätestab riigilõivu tagastamise nõudele kaheaastase tähtaja. Enne muudatuse jõustumist tekkinud tähtajatud riigilõivu tagastamise nõuded muutuvad rakendussätte tulemusel samuti tähtajaliseks. Eelnõu § 2 punktid 1 ja 3. RLS § 22 lõike 1 punktis 9 ja § 60 lõikes 6 tehtavate muudatustega kehtestatakse halduskohtumenetluses riivilõivuvabastus määruskaebustele. Täpsemalt vt eelnõu § 1 punkt 8 põhjendusi. Eelnõu § 2 punkt 2. RLS § 22 lõike 1 punkt 13 tunnistatakse kehtetuks, sest see ei ühti samas seaduse §-s 61 sätestatuga, mis näeb ette muu hulgas ka haldusasjas menetlusdokumentidest ärakirja tegemisel riigilõivu tasumise kohustuse alates 21. leheküljest. Viidatud normid on omavahel vastuolus, sest 22 lõike 1 punkti 13 järgi on haldusasjas menetlusdokumentidest riigilõivuvaba üksnes kuni viieleheküljelise ärakirja tegemine. Riigilõivu seaduses säilitatakse taotleja jaoks soodsam regulatsioon, isikute õigusi täiendavalt ei piirata. Ebaselguse ja vastuolu likvideerimiseks on vajalik RLS § 22 lg 1 p 13 tunnistada kehtetuks ning kohtumenetluses menetlusdokumentidest koopiate taotlemisel nõutava riigilõivu sätestab ammendavalt RLS § 61 lg 1. Eelnõu § 3 punktid 1 ja 2. Kehtiva riigi õigusabi seaduse § 10 lg 3 kohaselt tuleb taotlus haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitada maakohtule. Selle regulatsiooni ajendiks oli soov anda menetlusabi asjadega tegelemine kohtunikuabidele, keda halduskohtutes ei olnud ette nähtud. Praktikas on esinenud juhtumeid, kus isikul on korraga käimas haldusmenetlus ning mõni selle haldusmenetluse esemega osaliselt seotud halduskohtumenetlus, nt on kohtu menetluses kaebus isiku kinnipidamiskeskuses kinnipidamiseks antud loa üle, samas on käimas isiku suhtes varjupaigamenetlus, mis on haldusmenetlus. Niisuguses olukorras on kohtu pädevusi arvestades ebaotstarbekas, et kohtuvaidluses otsustab riigi õigusabi andmise halduskohus, kuid haldusmenetlust puudutavas osas maakohus. Halduskohtud on võimelised kompetentselt hindama haldusmenetluses isiku õiguste kaitse ja seega ka riigi õigusabi vajalikkust. Pädevuste jagamisega haldus- ja maakohtu vahel olenevalt sellest, kas tegemist on haldusmenetluse või sellest tuleneva kohtumenetlusega ei ole saavutatud efektiivset riigi õigusabi määramise süsteemi ning viimastel aastatel on varasematega võrreldes oluliselt enam tekkinud Riigikohtus pädevusvaidlusi, mis näitab, et kohtud ei ole haldusmenetluseks ja halduskohtumenetluseks riigi õigusabi määramist väga hästi eristada suutnud (vt nt RKEKm- d 3-3-4-9-14, 3-3-4-5-14, 3-3-4-3-14). Kuna eelduslikult on haldusasju lahendavad halduskohtud ka haldusmenetluse eripäradega paremini kursis, siis on mõistlik panna haldusmenetluses esindamiseks riigi õigusabi määramise otsustamise ülesanne halduskohtutele. Edaspidi tuleb ka haldusmenetluses esindaja määramiseks esitada riigi õigusabi taotlus halduskohtutele. Taotlus riigi õigusabi saamiseks esindamisena haldusmenetluses esitatakse sellele halduskohtule, mis on pädev lahendama vastava haldusorgani tegevuse peale esitatud kaebust. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõus ei kasutata uusi termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele 29 Euroopa Liidu õigus ei reguleeri riigisisest menetlust halduskohtus. Seetõttu ei ole eelnõul puutumust Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud Eelnõuga kavandatakse mitmeid muudatusi, mis mõjuanalüüsis on rühmitatud kuueks laiemaks muudatuseks. Mõjude hindamisel kirjeldatakse mõju avaldumist sihtrühmadele mõjuvaldkondade kaupa ning kui võimalik, tuuakse välja kvantitatiivsed andmed sihtrühmade suuruse hindamiseks ja rahalise mõju prognoosimiseks. Mõjuanalüüsi lõpus antakse hinnang mõju olulisusele tervikuna ning halduskoormuse muutumisele. Laiemad muudatused on järgmised: 1) kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine; 2) lihtmenetluse laialdasem kasutamine; 3) menetluslike määruskaebuste arvu vähendamine ja kaebeõiguse sõnaselge sätestamine; 4) menetlusabi kättesaadavuse parandamine; 5) menetluskulu regulatsiooni puuduste kõrvaldamine; 6) halduskohtumenetluse tõhususe suurendamine. 6.1. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevad meetmed kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse täiendavaks reguleerimiseks halduskohtumenetluses:  Lisatakse kaks täiendavat alust kaebuse tagastamiseks ning reguleeritakse kaebuse tagastamist kaebeõiguse puudumisel ning vale kaebuse liigi valikul. Kohus võib kaebuse tagastada, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning (1) asjaoludest tulenevalt ei saa kaebust tõenäoliselt rahuldada või (2) kaebaja on kaebeõigust olulisel määral kuritarvitanud, sealhulgas pöördunud kohtu poole eriti lugupidamatul moel (eelnõu § 1 punktid 23 ja 24).  Lisatakse täiendav apellatsioonkaebuse tagastamise alus, mille kohaselt võib ringkonnakohus apellatsioonkaebuse tagastada, kui seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses ning asjaoludest tulenevalt ei saa tõenäoliselt apellatsioonkaebust rahuldada (eelnõu § 1 punkt 38).  Lisatakse täiendav määruskaebuse tagastamise alus, mille kohaselt võib ringkonnakohus määruskaebuse tagastada juhul, kui määruskaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. Uuel alusel määruskaebuse tagastamisel võib ringkonnakohus teatud juhtudel teha määruse ilma kirjeldava ja põhjendava osata (eelnõu § 1 punkt 44).  Kehtestatakse rangem Riigikohtu kassatsioonkaebuse menetlemise künnis kassatsioonkaebustele, kus kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses (eelnõu § 1 punkt 48).  Kehtestatakse rangem Riigikohtu määruskaebuste menetlemise künnis, mis rakendub juhul, kui määruskaebus on ringkonnakohtus juba läbi vaadatud või kui seadus võimaldaks määruskaebuse läbi vaadata lihtmenetluses (eelnõu § 1 punkt 50).  Menetlusosaline loetakse apellatsioon- või kassatsioonkaebuse õigusest loobunuks, kui ta ei taotle 10 päeva jooksul pärast lihtmenetluse resolutiivotsuse avalikult teatavakstegemist otsuse täiendamist kirjeldava ja põhjendava osaga (eelnõu § 1 punktid 32 ja 40). 30 Uute tagastamisaluste kehtestamisel kasvab halduskohtute poolt tagastatavate kaebuste hulk, samuti suurenevad ringkonnakohtute poolt tagastatavate apellatsioonkaebuste ja määruskaebuste arv ning Riigikohtu menetlusse võtmata jäetud kassatsioonkaebuste ja määruskaebuste arv. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine puudutab kaebusi, millega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning mis on enamasti ajendatud kaebaja pahatahtlikkusest või muust seda laadi eesmärgist. Selliste kaebuste esitajateks on sageli vangid, kuid näiteks kaebeõiguse kuritarvitamiseks loetakse ka pidevalt selliste kaebustega kohtu poole pöördumist (ka n-ö sarikaebajateks on üldjuhul vangid). Tuleb rõhutada, et halduskohtutele ja ringkonnakohtutele jäetakse kaalutlusõigus vähendamaks riski kaebeõiguse põhjendamatuks piiramiseks. Muudatuste tulemusena paraneb halduskohtumenetluse tõhusus menetlusse võetud asjades. Märkimisväärselt väheneb töö- ja ajakulu menetlustes, kus kaebaja poolt saadav kasu oleks ebaproportsionaalselt väike võrreldes õigusemõistmisega seotud kuludega. Kohtutes toimub ressursside mõningane ümberjaotumine. Alljärgnevalt on kirjeldatud muudatuse sotsiaalseid mõjusid ning mõju kohtute töökorraldusele ja -koormusele. Sotsiaalsed mõjud: võimalus osaleda ühiskondlikus elus ja mõju riskirühma kuuluvate inimeste õigustele Sihtrühm 1: kaebuse esitajad, teised menetlusosalised. 2015. aastal esitasid halduskohtusse kaebuse rohkem kui 1880 füüsilist ja juriidilist isikut17. 2015. aastal esitati halduskohtutesse kokku 3371 kaebust, neist Tallinna Halduskohtusse 1919 ja Tartu Halduskohtusse 1452. Ringkonnakohtutesse saabus 899 apellatsioonmenetlust ja 881 määruskaebusmenetlust (Tabel 1). Tabel 1. Halduskohtutesse, ringkonnakohtutesse ja Riigikohtusse saabunud haldusasjad aastatel 2013–2016 2016 (I 2013 2014 2015 pa) Halduskohtusse saabunud haldusasjad 2957 3786 3371 1449 Ringkonnakohtusse saabunud apellatsioonkaebused 586 683 899 475 Ringkonnakohtusse saabunud määruskaebused 659 968 881 395 Riigikohtusse saabunud kassatsioonkaebused 327 381 417 Riigikohtusse saabunud määruskaebused 320 528 468 18 Allikas: Kohtute ja Riigikohtu statistika I, II ja III astme kaebuste ja määruskaebuste arv moodustas 2015. aastal suhtarvuna 0,5% Eestis elavate isikute arvust, seega on aasta jooksul muudatustest mõjutatud sihtrühm suhteliselt väike. Lisaks ei ole siinkohal arvestatud korduvalt kaebusi esitanud isikute osakaalu ja edasikaebamist. Kuna kavandatavad muudatused ei saa mõjutada 17 Tegemist on ligikaudsete andmetega, 650 halduskohtusse saabunud menetluse puhul ei olnud kohtute infosüsteemis märgitud kaebaja nime. 18 Kohtute statistika: http://www.kohus.ee/et/eesti-kohtud/kohtute-statistika (22.11.2016) Riigikohtu statistika: http://www.nc.ee/?id=79 (22.11.2016) 31  kohtupidamise resultaati menetlusse võetud asjades, siis on regulatsiooni mõju enamiku kaebuse esitajate jaoks marginaalne. Muudatuse majanduslik mõju juriidilistele isikutele on väike, kuna juriidiliste isikutega seotud kaebused, määrus- ja apellatsioonkaebused uutele tagastamise alustele üldjuhul ei vasta. Võimalikuks ebasoovitavaks riskiks on juhtumid, kus uuel alusel tagastatakse kaebus, millega kaitstava õiguse riivet ei saa pidada väheoluliseks, ning mille tulemusena väheneb kaebuse esitaja võimalus oma õiguste kaitseks. Riski vähendavad kohtutele jäetud kaalutlusõigus ning asjaolu, et määrus kaebuse tagastamise kohta on määruskaebusega vaidlustatav. Sihtrühm 2: süüdimõistetud, vahistatud ja arestialused. Süüdimõistetuid ja vahistatuid (edaspidi vange) oli Eesti vanglates 2016. aasta novembri seisuga 286319. Vangide arv moodustab umbes 0,2% elanikkonnast20. Eraldi sihtrühmana tuleb välja tuua vangid, kuna nende näol on tegemist ühiskonna riskigrupiga, kelle õiguste kaitse vajab kõrgendatud tähelepanu. 2015. aastal esitasid vangid halduskohtutesse 1216 kaebust21, mis moodustas 36% kaebuste koguarvust. Alates 2012. aastast on vangide kaebuste osakaal olnud vahemikus 2644% (Tabel 2). 2014. aasta jooksul lahendatud vangide kaebustest 70% jäeti läbi vaatamata või tagastati, 20% jäeti rahuldamata ning 6% rahuldati osaliselt või täielikult. Kokkuvõtvalt võib järeldada, et vaid väike osa vangide kaebustest täidab kaebaja õiguste kaitse eesmärki. Tabel 2. Halduskohtutesse saabunud vangide kaebused aastatel 20122015 2012 2013 2014 2015 Saabunud haldusasjade üldarv 2855 2957 3786 3371 sh vangide kaebused 859 754 1657 1216 vangide kaebuste osakaal 30% 26% 44% 36% Lahendatud vangide kaebuste arv 969 740 1287 kaebus jäeti läbi vaatamata või 502 460 906 tagastati menetlus lõpetati, sh kompromissiga 67 50 46 kaebus rahuldati osaliselt või täielikult 55 37 82 kaebus jäeti rahuldamata 347 195 256 Allikas: Kohtute infosüsteem Ka määruskaebusmenetluses on vangide osakaal suur. 881-st 2015. aasta jooksul ringkonnakohtusse saabunud määruskaebusmenetlusest 396 (45%) puudutas vanglaid. Muudatuste rakendumisel hakatakse vangide esitatud vangistusõigust puudutavaid kaebusi senisest rohkem tagastama. Mõju täpset ulatust ei ole võimalik siiski prognoosida, kuivõrd see sõltub olulisel määral kohtupraktikast. 19 Vanglateenistuse koduleht: http://www.vangla.ee/et/uudised-ja-arvud/vangide-ja-kriminaalhooldusaluste-arv (andmed seisuga 20.11.2016). 20 Vangistusseadus defineerib kinnipeetava, arestialuse ja vahistatu mõisted. Kinnipeetav on vanglas vangistust kandev süüdimõistetu (VangS § 2), vahistatu on isik, kellele on tõkendina kohaldatud vahistamist ja kes kannab eelvangistust kinnise vangla eelvangistusosakonnas või arestimajas (VangS § 4), ning arestialune on arestimajas aresti kandev isik (VangS § 3). Seletuskirja mõjude osas lähtutakse Vanglateenistuse kasutatavast terminoloogiast, st süüdimõistetute ja vahistatute koondnimetusena kasutatakse mõistet „vangid“. 21 Andmed sisaldavad ka väikest arvu kaebusi, mis puudutasid arestimajasid. 32  Võimaliku ebasoovitava riskina tuleb välja tuua vangide kui riskirühma rahulolematus nende kaebeõiguse piiramisega. Samas võib kohtustatistika põhjal eeldada, et risk avaldub vaid üksikute, pidevalt kaebusi esitavate isikute puhul. 2015. aastal esitasid kümme kõige rohkem kaebusi esitanud isikut (kõik olid vangid) halduskohtutesse kokku 349 kaebust (29% vangide kaebustest ja 10% saabunud kaebuste üldarvust). Aasta varem olid vastavad osakaalud 43% ja 19% ja nende esitatud kaebuste koguarv 713. Andmetest järeldub, et väikse hulga vangide pidev kohtu poole pöördumine kulutab ebaproportsionaalselt palju halduskohtute ressurssi. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm 1: halduskohtud, ringkonnakohtud ja Riigikohus, sh kohtunikud ja kohtuteenistujad. Tallinna ja Tartu halduskohtutes on kokku 28 kohtuniku ametikohta22, ringkonnakohtute halduskolleegiumides 11 ja Riigikohtu halduskolleegiumis 5 kohta. Lisaks võib muudatus mõjutada kohtuteenistujaid, keda on halduskohtutes 64, ringkonnakohtutes 99 ja Riigikohtus 8423. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemise tulemusel väheneb kohtute ressursikulu ebamõistlike kaebuste menetlemisel. Kohtupidamise kulu on oluliselt suurem haldusasjades, mis vaadatakse kohtu poolt sisuliselt läbi. Kohtute statistika andmetel oli halduskohtute keskmine menetlusaeg 2015. aastal sisuliselt lahendatud asjades 238 päeva ning lõpetatud asjades 191 päeva, kaebuse tagastamiseks või menetlusse võtmisest keeldumiseks kulus keskmiselt 74 päeva24. Muudatuste mõju sihtrühmale on positiivne, võimaldades kokku hoida kohtupidamise ressurssi kohtuasjade arvelt, mille sisuline menetlemine ei ole otstarbekas, ning suunata vabanev ressurss muude kohtuasjade tõhusamaks, sh kiiremaks menetlemiseks. Tõenäoliselt ei avalda kavandatavad muudatused märkimisväärset mõju kohtunike ja kohtuteenistujate töökoormusele, küll aga võib toimuda tööaja ümberjaotamine, rohkem aega kulutatakse väheolulise õiguse riivega kohtuasjade asemel sisulisele menetlemisele. Sihtrühm 2: vanglad (Viru Vangla, Tartu Vangla, Tallinna Vangla) Muudatused võivad mõjutada vanglate töörutiini. Mõju olulisust vanglate töökorraldusele on keeruline ette näha. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine võib suurendada vangide rahulolematust ning mõjutada näiteks vangla juristide tööd ja vanglate töö koordineerimist. Tagastatavate kaebuste arvu suurenemine võib teatud juhtudel vähendada vanglate juristide töökoormust kohtuga suhtlemisel. Vaatamata uute tagastamise aluste kehtestamisele võetakse endiselt menetlusse need kaebused, millega kaitstava õiguse riive ei ole küll suur, kuid mis ei ole esitatud pahatahtlikult ning kaebuse rahuldamine on võimalik. 6.2. Lihtmenetluse laialdasem kasutamine 22 23.11.2016 seisuga oli neist täidetud 25. 23 Andmed seisuga 25.02.2016. Mõned teenistujad täidavad mitut ametikohta, mistõttu on tegelik arv mõnevõrra väiksem. 24 Andmed 2015. aasta I poolaasta kohta. Kohtute statistika: http://www.kohus.ee/et/eesti-kohtud/kohtute- statistika 33 Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid, soodustamaks lihtmenetluse laialdasemat kasutamist halduskohtumenetluses:  Tõstetakse lihtmenetluse kohaldamise piirmäära 200 eurolt 1000 euroni. Alla piirmäära jääva väärtusega varaliselt hinnatava hüve puhul loetakse õiguse rikkumine üldjuhul väheoluliseks ning on võimalik kohaldada lihtmenetlust (eelnõu § 1 punkt 27).  Kinnipeetavate, vahistatute ja arestialuste kaebused kinnipidamisega seotud haldusakti või toimingu peale allutatakse sõnaselgelt lihtmenetlusele, jättes aga välja valdkonnad, kus põhiõiguse riive võib olla suurem25 (eelnõu § 1 punkt 28).  Lihtmenetluses resolutsioonina vormistatud otsust peab halduskohus või ringkonnakohus täiendama kirjeldava ja põhjendava osaga üksnes juhul, kui menetlusosaline teatab kümne päeva jooksul edasikaebamise soovist (eelnõu § 1 punktid 31 ja 39). Plaanitavate muudatuste eesmärgiks on laiendada lihtmenetluse kasutamist halduskohtumenetluses. Lihtmenetluse näol on tegemist vähem ressurssi nõudva menetlusliigiga võrreldes tavamenetlusega, kuna kohus võib asja läbi vaadata lihtsustatud korras (nt kuulata menetlusosalise ära telefoni teel, kalduda kõrvale dokumentide vorminõuetest, loobuda kohtuistungist). Lisaks on üheks eelnõuga kavandatavaks muudatuseks lihtmenetluses tehtud otsuse vormistamine üksnes resolutsioonina. Lihtmenetluse laialdasem kasutamine vähendab eelduslikult kohtute töökoormust ning kannab endas menetlusökonoomilist eesmärki. Kuivõrd menetlusliigi valik ei tohiks mõjutada kohtupidamise resultaati, siis on mõju menetlusosalistele pigem väike. Regulatsiooni täpne mõju selgub kohtupraktika käigus ning on mõõdetav lihtmenetluse kohaldamise sageduse muutumisena. Sotsiaalsed mõjud: mõju põhiõiguste kaitsele ja võimalusele osaleda ühiskondlikus elus Sihtrühm: kaebuste esitajad, sh eriti vangid. 2015. aastal esitati halduskohtutesse 3371 kaebust ja ringkonnakohtutesse 899 apellatsioonkaebust. I ja II astme kaebuste arv moodustab suhtarvuna 0,3% Eesti elanike koguarvust. Vangid esitasid 1216 kaebust. Kaebusi hakatakse senisest enam läbi vaatama lihtmenetluse korras, see toob kaasa lihtsama menetluse korralduse ja asja kiirema lahendamise. Lihtmenetluse kohaldamine halduskohtumenetluses on praegu üpris harv. Avaliku kohtulahendite registri põhjal tehti 2015. aastal 27 kohtotsust, kus oli märgitud, et asi vaadati läbi lihtmenetluses26, neist 15 puhul oli vastustajaks vangla. Kohtupraktika põhjal võib väita, et vangistusõigust puudutavates kaebustes ei ole kaitstava õiguse riive enamasti intensiivne ning sageli puudutavad kaebused selliseid teemasid nagu kambri- ja jalutusboksi tingimused (ebapiisav kambripind, õhuvahetus, valgustus, müra), kinnipeetava ja kambri läbiotsimine, toitlustamine, saatmistingimused, töö ja õppimine jmt. Menetlusosaliste seisukohalt on lihtmenetlus enamasti vähem koormav ja kiirem (nt ei toimu kohtuistungit, ütlusi võib anda telefoni teel). Lihtmenetluse kohaldamisel peab kohus järgima halduskohtumenetluse olulisi põhimõtteid, tagama menetlusosalise põhiõigused ja -vabadused, oluliste menetlusõiguste järgimise ja menetlusosalise 25 Distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamine, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamine ning pikaajalisi kokkusaamisi puudutavad kaebused. 26 Koguarv võib olla suurem, arvestades mitteavalikke otsuseid. 34  taotlusel tema ärakuulamise, mistõttu on võimalik ebasoovitav risk kaebaja õiguste riiveks väike. Menetlusosalisel tuleb edaspidi arvestada, et alates lihtmenetluses tehtud resolutiivotsuse teatavakstegemisest on tal aega kümme päeva, et anda kohtule teada soovist otsus vaidlustada. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm: halduskohtud ja ringkonnakohtud, kohtunikud ja kohtuteenistujad Väheneb kohtute töökoormus vähese õiguse riivega asjades ja kiireneb halduskohtumenetlus. Täpset hinnangut muudatuste mõjust lihtmenetluse kohaldamisele ei ole võimalik anda, kuid tuginedes 2014. ja 2015. aasta andmetele ning eeldades, et edaspidi menetletakse kõik vangide kaebused lihtmenetluses, siis võib lihtmenetluse kohaldamine tõusta kuni 360 menetluseni aastas. Kui võtta arvesse kohtu kaalutlusõigust, samuti eelnõu § 1 punktis 29 nimetatud valdkondi, kus õiguse riive võib olla intensiivsem, ning täiendavate kaebuse tagastamise aluste kehtestamist, siis on tegelik mõju tõenäoliselt siiski väiksem. Lihtmenetluse kohaldamise piirmäära tõstmine 200 eurolt 1000 euroni võib potentsiaalselt mõjutada kuni 17% rahalise nõudega kaebustest (joonis 1). Samas enamik kaebusi rahalist nõuet ei sisalda. Kuna valdava osa kahju hüvitamise nõuetest esitavad vangid, kelle kaebused eelnõu kohaselt menetletakse edaspidi niikuinii peamiselt lihtmenetluses, on piirmäära tõstmise mõju väike. 250 [CELLRANGE]; 200 [VÄÄRTUS] 150 sh kuni 1000 € 100 [VÄÄRTUS] [CELLRANGE]; [VÄÄRTUS] [CELLRANGE]; [CELLRANGE]; 50 sh kuni 200 € [CELLRANGE]; [VÄÄRTUS] [VÄÄRTUS] [VÄÄRTUS] [VÄÄRTUS] [CELLRANGE]; [VÄÄRTUS] 0 kuni 5000 5001-10 000 10 001-15 000 15 001-20 000 20 001-25 000 üle 25 000 Joonis 1. Kahju hüvitamise nõude suurus 2015. aastal halduskohtusse saabunud kaebustes (valimi andmed, n=360) Kuna lihtmenetlus on üldjuhul ressursisäästlikum menetlusliik võrreldes teistega, siis on muudatuste mõju kohtute ja kohtupidamise seisukohalt positiivne ning ebasoovitavaid mõjusid ei kaasne. Ühest küljest väheneb menetlusaeg edaspidi lihtmenetluses menetletavates asjades, teisest küljest tõhustub muude asjade menetlemine vabaneva ressursi arvelt. Kohtunike töökoormus võib väheneda tulenevalt resolutiivotsuste sagenemisest, kuna väheneb vajadus otsust täiendada kirjeldava ja põhjendava osaga. Sihtrühma jaoks on tegemist siiski väheulatusliku, eelkõige töökorraldusliku mõjuga. 35 6.3. Menetluslike määruskaebuste arvu vähendamine ja kaebeõiguse sõnaselge sätestamine Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid menetluslike määruskaebuste arvu ja sellega kaasneva koormuse vähendamiseks:  Määruskaebused muudetakse riigilõivu- ja kautsjonivabaks (eelnõu § 1 punktid 8 ja 14).  Piiratakse määruskaebeõigust ühe edasikaebeastmega järgmiste määruste puhul: o toimikuga tutvumiseks loa andmise või sellest keeldumise määrus (eelnõu § 1 p 6); o menetlusabi andmise või sellest keeldumise määrus (eelnõu § 1 p 22); o kohtuotsuse avaldamata jätmisest või osalisest avaldamisest keeldumise määrus (eelnõu § 1 p 34).  Sätestatakse sõnaselge kaebeõigus järgmiste määruste puhul: o kaebuse muutmisest keeldumise määrus on edasikaevatav kahes astmes (eelnõu § 1 p 3); o peatunud või peatatud menetluse uuendamisest keeldumise määrus on edasikaevatav ühes astmes (eelnõu § 1 p 7); o riigilõivu või asja läbivaatamise kulude tagastamisest keeldumise määrus on edasikaevatav ühes astmes (eelnõu § 1 p 12); o kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või määramata jätmise määrus on edasikaevatav kahes astmes (eelnõu § 1 p 52). Kuigi määruskaebuste muutmine riigilõivuvabaks ei pruugi esmapilgul tunduda sobiv meede määruskaebuste arvu vähendamiseks, siis praktikas on olukord selline, et määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega kaasneb halduskohtutele märkimisväärne töökoormus. Esiteks on kohtul kohustus riigilõivu tasumata jätmisel anda menetlusosalisele tähtaeg riigilõivu tasumiseks või menetlusabi taotluse esitamiseks. Menetlusabi taotluse esitamisel tuleb kohtul see enne määruskaebuse menetlusse võtmist määrusega lahendada. Nimetatud määrus on omakorda vaidlustatav läbi kolme astme. Probleemi on põhjalikumalt kirjeldatud seletuskirja osas 3 (eelnõu § 1 punkti 8 sisukirjelduses). Lisaks määruskaebuste muutmisele riigilõivu- ja kautsjonivabaks kavandatakse ka teatud määruste korral edasikaebeõiguse piiramist, mis otseselt vähendab menetluslike määruskaebuste arvu ning kohtute töökoormust. Teatud määruste puhul on kohtupraktikas esile kerkinud vajadus kaebeõiguse sõnaselgeks sätestamiseks. Kuna muudatuste kavandamisel on arvesse võetud määrusega kaitstava õiguse riivet ning selle mõju edasisele menetlusele, siis võib mõju menetlusosalistele pidada väikseks ning tervikuna harvaesinevaks. Mõjutatud sihtrühmaks on eelkõige kohtud ja kohtunikud. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm 1: Rahandusministeerium Riigilõivu kaotamisel määruskaebustelt vähenevad riigi tulud hinnanguliselt 11 800 euro võrra aastas. Praegu kehtiva regulatsiooni kohaselt tuleb määruse peale määruskaebuse esitamisel tasuda riigilõiv 15 eurot (RLS § 60 lg 6). Kautsjon Riigikohtule määruskaebuse esitamisel on 25 eurot, mida ei tagastata, kui määruskaebus jäetakse rahuldamata või menetlusse võtmata. 2015. aastal lahendati ringkonnakohtutes 899 36  määruskaebusmenetlust. Riigikohtus vaadati samal perioodil sisuliselt läbi 423 määruskaebust, millest 401 ei võetud menetlusse ning menetlusse võetud määruskaebustest viies jäeti lahend muutmata27. Nendele andmetele tuginedes oleks prognoositav saamata jääv tulu riigile määruskaebuste muutmisel riigilõivu- ja kautsjonivabaks suurusjärgus 23 600 eurot aastas. Tegelik saamata jääv tulu on väiksem, kuna hinnang ei arvesta menetlusabi korras riigilõivu tasumisest vabastamist ega teatud määruskaebuste riigilõivust vabastatust28. Eeldusel, et umbes pooled määruskaebustest puudutavad menetlusabi taotlemist (mis on riigilõivuvaba) või olukordasid, kus isikule on määratud menetlusabi riigilõivu tasumiseks, siis oleks saamata jääv tulu riigile suurusjärgus 11 800 eurot. Sihtrühm 2: kohtud Väheneb menetlusabi taotlemisega kaasnev töökoormus halduskohtute jaoks, samuti ringkonnakohtute ja Riigikohtu töökoormus seoses menetluslike määruskaebuste lahendamisega. 1600 1496 1349 1400 1200 1080 1316 1065 979 1000 1064 1009 800 927 913 600 400 200 0 2011 2012 2013 2014 2015 Määruskaebused Apellatsioon- ja kassatsioonkaebused Joonis 2. Ringkonnakohtutesse ja Riigikohtusse saabunud apellatsioon- ja kassatsioonmenetlused ning määruskaebusmenetlused aastatel 20112015 2015. aastal saabus ringkonnakohtutele lahendamiseks umbes sama palju määruskaebusi kui apellatsioonkaebusi (vastavalt 881 ja 899), Riigikohtus määruskaebused isegi ületasid kassatsioonkaebuste arvu (vastavalt 468 ja 417). Määruskaebuste hulk kasvas eriti palju 2014. aastal (kasv 53%, joonis 2). Andmed kinnitavad praktikute poolt välja toodud probleemi, et menetluslike määruskaebuste lahendamine võtab kohtutel ebaproportsionaalselt palju ressurssi, mida saaks kasutada kaebuste sisuliseks lahendamiseks. Suure osa määruskaebustest moodustavad menetlusabi andmata jätmise või kaebuse tagastamise peale esitatud määruskaebused. Täpsed andmed muudatusest puudutatud määruste (ja määruskaebuste) arvu kohta paraku puuduvad. 27 Haldusasjade läbivaatamine Riigikohtu üldkogus, erikogus ja halduskolleegiumis 2015. aastal: http://www.nc.ee/?id=79. 28 Vastavalt RLS §-le 22 ei võeta riigilõivu määruskaebuse esitamisel menetlusabi taotlemise ja notari tasu maksmisest vabastamisega seotud asjades. 37 Sotsiaalsed mõjud: mõju põhiõiguste kaitsele ja võimalusele osaleda ühiskondlikus elus Sihtrühm: määruskaebuste esitajad. 2015. aastal saabus ringkonnakohtutesse 881 määruskaebust 756 menetluse raames. Riigikohtusse esitati 468 määruskaebust. Väheneb määruskaebuse esitamise maksumus ja esitaja kulud. Määruskaebuste muutmise riigilõivu- ja kautsjonivabaks on menetlusosalistele positiivse mõjuga. Samuti ei ole põhjust eeldada, et muudatuse tulemusel võiks määruskaebuste esitamine oluliselt kasvada, kuna praegugi on võimalik riigilõivu tasumiseks taotleda menetlusabi. Ebasoovitavat riski määruskaebuste arvu suurenemiseks vähendab ka kavandatav muudatus, millega kehtestatakse täiendav alus määruskaebuse tagastamiseks. Rahaline võit määruskaebuste esitajatele on võrdeline riigile saamata jääva tuluga (summaarselt umbes 11 800 eurot aastas, üksikjuhul 15 või 25 eurot) . 6.4. Menetlusabi kättesaadavuse parandamine Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid menetlusabi kättesaadavuse parandamiseks:  Leevendatakse menetlusabi andmise piirangut ehk täiendatakse kulutuste loetelu, mis menetlusabi taotleja võib enda keskmisest sissetulekust maha arvata. Füüsilisele isikule ei anta menetlusabi, kui menetluskulud ei ületa menetlusabi taotleja kahekordset keskmist ühe kuu sissetulekut, mis on arvutatud taotluse esitamisele eelnenud nelja kuu keskmise kuusissetuleku alusel ning millest on maha arvatud (eelnõu § 1 p 20): 1) maksud; 2) sundkindlustuse maksed; 3) ülalpidamiskohustuse täitmiseks ettenähtud summa; 4) mõistlikud kulutused eluasemele ja transpordile; 5) muud vältimatud kulutused kuni 75 protsendi ulatuses kuupalga alammäärast.  Võimaldatakse kohtul määrata riigilõivu tasumine osamaksetena ka juhul, kui menetlusabi taotleja majandusliku seisundi tõttu puudub alus talle menetlusabi andmiseks (eelnõu § 1 p 21).  Haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitatakse edaspidi taotlus halduskohtule, mitte maakohtule (eelnõu § 3 p 2). Muudatus menetlusabi andmise piirangu leevendamiseks tuleneb Riigikohtu otsusest kohtuasjas 3-3-1-35-15, millega tunnistati HKMS § 112 lg 1 p 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda kohtul isiku sissetulekutest maha arvata vältimatuid kulutusi. Maha arvatavate kulude lisandumisel suureneb menetlusabile õigustatud isikute hulk ning kasvavad riigi kulud menetlusabile halduskohtumenetluses, samas paraneb menetlusabi kättesaadavus. Muudatus, millega võimaldatakse kohtul otsustada riigilõivu tasumine osamaksetena, suurendab teatud juhtudel isiku õigust pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse. Mõju avaldub eelduslikult siiski harva ja ei ole tervikuna oluline. Kolmas muudatus on sisuliselt töökorralduslik muudatus, mille ajend seisneb halduskohtute paremas kompetentsuses hindamaks riigi õigusabi vajalikkust haldusmenetluses. Muudatuse 38 tulemusena vabaneb maakohtutes mõningane ressurss ning selles osas lisandub täiendav kohustus halduskohtutele. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm: Rahandusministeerium Suurenevad riigi kulud menetlusabile. Olemasolevate andmete põhjal ei ole võimalik prognoosida, kui palju menetlusabi taotlusi täiendavalt rahuldatakse. Ka ligikaudse hinnangu andmine oleks tõenäoliselt ebaproportsionaalselt töömahukas, eriti olukorras, kus kehtiv regulatsioon on Riigikohtu poolt põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistatud. Justiitsministeeriumi 2013. aasta analüüsile29 tuginedes oli keskmine jõustunud menetluskulude summa menetlustes, kus menetluskulud kindlaks määrati, 1372 eurot (mediaan 1005 eurot). Menetluskulud olid oluliselt suuremad Tallinna piirkonnas, võrreldes Tartuga. Kuigi aeg-ajalt tuleb praktikas ette ka suuresummaliste menetluskulude väljamõistmist (2013. aasta analüüsi valimis oli suurimaks summaks 7318 eurot), siis sagedamini seisneb menetlusabi andmine riigilõivu tasumise kohustusest vabastamises. Joonisel 3 on välja toodud riigilõivu summade jaotus 2015. aastal halduskohtusse saabunud menetlustes. Sotsiaalsed mõjud: mõju põhiõiguste kaitsele ja võimalusele osaleda ühiskondlikus elus Sihtrühm: menetlusosalised Paraneb menetlusabi kättesaadavus sotsiaalsetesse riskirühmadesse kuuluvatele inimestele. Menetlusabi arvestamise aluse leevendamine suurendab nii menetlusabi taotlemist kui taotluste rahuldamist. Sihtrühma jaoks on tegemist positiivse muudatusega, mille tulemusel paraneb kaebuste esitajate võimalus enda õiguste kaitseks. 29 Justiitsministeerium, 2013 (U.-M. Peedosk). Menetluskulude kindlaksmääramise analüüs (http://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/halduskohtu- _ja_tsiviilkohtumenetluse_kulude_kindlaksmaaramine_1.pdf) 39  700 664 600 500 400 300 244 200 107 79 100 45 22 17 10 8 5 10 7 5 3 6 2 6 17 6 1 11 0 Joonis 3. Füüsiliste isikute riigilõiv 2015. aastal halduskohtusse saabunud menetlustes (n=1275) 30 Füüsiliste isikute jaoks on halduskohtumenetluse toimingute eest nõutav riigilõiv vahemikus 15–750 eurot (RLS § 60)31. 2015. aasta andmete põhjal oli füüsiliste isikute menetlustes keskmine riigilõiv I kohtuastmes 119 eurot (koos juriidiliste isikute kaebustega 233 eurot), kuid sagedamini suuruses 15 (51% menetlustest) või 30 eurot (17% menetlustest)32. 6.5. Menetluskulu regulatsiooni puuduste kõrvaldamine Eelnõuga kavandatakse järgnevaid muudatusi, mille eesmärgiks on kohtupraktikas ilmnenud menetluskulu puudutavate vastuolude ja ebatäpsuste kõrvaldamine:  Menetluskulude väljamõistmise eelduseks ei ole enam nende reaalne tasumine kohtuotsuse tegemise ajaks, vaid menetluskulud on välja mõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud kulude kandmise kohustus (eelnõu § 1 p 19).  Kohtutele antakse õiguslik alus enamtasutud riigilõivu või kautsjoni tagastamiseks omal algatusel, siiani oli tagastamise eelduseks isiku nõue (eelnõu § 1 p-d 9 ja 16).  Tagastamisele kuuluv riigilõiv tagastatakse menetlusosalisele, kes selle pidi tasuma, või tema korraldusel muule isikule (eelnõu § 1 p 10). Sätestatakse tähtaeg riigilõivu tagastamise nõude lõppemisele (eelnõu § 1 p 11). Tegemist on muudatustega, mis ei olnud siiani reguleeritud, kuid on praktikas tekitanud probleeme.  Sätestatakse HKMS-s asja läbivaatamise kulude tagastamine enam tasutud ulatuses, samuti juhtudel, kui toiming jääb tegemata või kui riik toiminguga seoses kulusid ei kanna (eelnõu § 1 p 13).  Loobutakse kassatsioonikautsjoni võtmisest haldusasjades, mis on RLS § 22 järgi riigilõivuvabad (eelnõu p 15).  Kaebuse tagastamise korral jäetakse menetluskulud kaebaja kanda (eelnõu § p 17).  Kui kohus jätab oluliste põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata, jäetakse tühistamiskaebuse esitamisega seotud menetluskulud vastustaja kanda. Kaebajale 30 Andmed ei sisalda menetlusi, kus kaebuse esitaja oli riigilõivu tasumisest vabastatud, samuti kohtute infosüsteemist puuduolevaid riigilõivu andmeid. 31 Tasutav riigilõiv on suurem, kui kaebus sisaldab mitut nõuet. 32 Andmed põhinevad 2015. aastal halduskohtusse saabunud menetlustel, mille puhul oli kohtute infosüsteemis riigilõiv märgitud (füüsiliste isikute puhul n=1275, koos juriidiliste isikutega n=1827). 40  menetluskulude täielik või osaline väljamõistmine ei eeldaks kaebuse rahuldamist (eelnõu p 18).  Sätestatakse 10-päevane tähtaeg menetlusosalisele menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamiseks, kui Riigikohus jätab kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata (eelnõu § 1 p 49). Menetluskulu regulatsiooni puuduste näol on tegemist kohtupraktikas esile kerkinud probleemidega, mida ei saa kehtiva HKMS-i põhjal (üheselt) lahendada. Iga muudatuse tausta on põhjalikumalt kirjeldatud seletuskirja osas 3 vastavate eelnõu punktide juures. Muudatuste mõju ulatus tervikuna on väike nii kohtute töökorralduse kui menetlusosaliste õiguste seisukohalt. Sagedasem mõju võib kaasneda menetluskulude „kantuse“ mõiste selgesõnalise mõtestamisega ning kaebuse tagastamisel menetluskulude kaebaja kanda jätmisega, kuivõrd regulatsioon puudutab suuremat hulka menetlusi. Osa muudatusi seisnevad menetluskulude ümberjagamises kaebaja ja vastustaja vahel sõltuvalt menetluse asjaoludest. Riigile kaasneb mõningane saamata jääv tulu RLS §-s 22 sätestatud haldusasjade kassatsioonikautsjonist vabastamisega. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm 1: kohtud Sihtrühm 2: menetlusosalised Paraneb õigusselgus menetluskulude kandmise, samuti enamtasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamise kohta. Kehtiva regulatsiooni kohaselt kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmisel, menetluse lõpetamisel ja kaebusest loobumisel. See nõue lisatakse ka kaebuse tagastamise korral, kuivõrd tagastamise ja asja läbi vaatamata jätmise õiguslikud tagajärjed on sarnased. Tagastamisega kaasnevad menetluskulud seonduvad üksnes esialgse menetlusega ning ei saa sisaldada näiteks vastustaja vastuse koostamisega kaasnevaid kulusid. Seetõttu ei ole alust arvata, nagu võiks meede vähendada kaebuste esitamist ja piirata kaebeõigust. Mõju on praktikas harv, kuna üldjuhul tagastamisel väljamõistetavaid menetluskulusid ei teki. Menetlusosaliste õiguste parema kaitse tagamiseks ei võeta edaspidi kassatsioonikautsjoni haldusasjades, mis on riigilõivuvabad vastavalt RLS §-le 22. Kuigi praktikas on kassatsioonikautsjoni tõttu probleeme tekkinud eelkõige rahvusvahelise kaitse taotlejate kinnipidamiskeskusse paigutamiseks loa andmise menetlustes, siis võib regulatsioon puudutada ka näiteks pensioniõigusliku staaži tõendamist, teenistussuhtes tekkinud vaidlusi ja terviserikke või toitja surmaga tekitatud kahju hüvitamist. 2015. aastal saabus ringkonnakohtutesse 135 määruskaebust seoses välismaalastega, millest valdav osa puudutas kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks loa andmist või kinnipidamise tähtaja pikendamist. Paraku puuduvad täpsed andmed, kui palju nendes menetluses tehtud määrustest kaevati edasi Riigikohtusse. Mõju avaldumine on pigem harv ning arvestades kassatsioonikautsjoni suhteliselt madalat määra (25 eurot, u 2% keskmisest brutokuupalgast) ja asjaolu, et kassatsioonikautsjon kaebuse rahuldamisel tagastatakse, siis on mõju nii menetlusosalistele kui ka riigi tuludele väheoluline. 41  Ülejäänud muudatused menetluskulu regulatsiooni puuduste kõrvaldamiseks on pigem tehnilised ja täidavad õigusselguse eesmärki. Kohtutele avalduv mõju on peaasjalikult töökorralduslikku laadi. 6.6. Halduskohtumenetluse tõhususe suurendamine Kõnesoleva eelnõuga kavandatakse järgnevaid meetmeid halduskohtumenetluse tõhususe suurendamiseks:  Määruskaebuste esitamine otse ringkonnakohtule, mitte halduskohtu kaudu (eelnõu § 1 p-d 4144).  Kohaldatakse erandlikku kohtualluvust Sotsiaalkindlustusameti vastu esitatud kaebustele (eelnõu § 1 p 1).  Kohtule antakse õigus trahvida kirjalikus avalduses end sündsusetult või kohtu või teise menetlusosalise suhtes lugupidamatult väljendanud menetlusosalist. Lisaks menetlusosalisele võib edaspidi õiguste kuritarvitamise eest trahvida ka esindajat või nõustajat (eelnõu § 1 p 2).  Kohtutele antakse kaalutlusõigus küsimuses, kas tõendina ütlusi või seletusi andnud isiku tunnistajana ülekuulamine on vajalik või mitte. Ülekuulamine on vajalik asja õigeks lahendamiseks eelkõige juhul, kui isiku antud ütlused või seletused on ebaselged, mitmeti mõistetavad, olulisel määral vastuolulised või mittetäielikud või kui on mõistlik põhjus arvata, et isik on andnud valeütlusi (eelnõu § 1 p 4).  Kohtule antakse õigus nõuda vastustajalt välja üksnes need haldusmenetluses kogutud dokumendid, mis on kohtu hinnangul vajalikud asja õigeks lahendamiseks (eelnõu § 1 p 25).  Täiendatakse HKMS § 253 lg-t 3 lausega, mille kohaselt jõustub esialgse õiguskaitse tühistamine koos kohtuotsuse ja menetlust lõpetava määrusega (eelnõu § 1 p 54).  Likvideeritakse vastuolu menetlusdokumentidest ärakirja tegemise eest riigilõivu nõudmises. Edaspidi reguleerib ärakirjade eest nõutavat riigilõivu ammendavalt RLS § 61, mille kohaselt tasutakse riigilõivu iga väljastatud lehekülje eest alates 21. leheküljest 0,3 eurot (eelnõu § 2 p 2).  Kaebetähtaja ületamise tõttu asja menetlemise lõpetamiseks või kaebetähtaja ennistamise taotluse lahendamiseks ei ole kohtule edaspidi vajalik teise menetlusosalise kirjalik vastus (eelnõu § 1 p 26). Muudatuste puhul on tegemist valdkonna ekspertide poolt pakutud võimalustega halduskohtumenetluse tõhustamiseks, samuti kohtupraktikas esile kerkinud probleemide lahendamisega. Mõjutatud sihtrühmadeks on eelkõige kohtud, kuid vähemal määral ka menetlusosalised. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm 1: kohtud Sihtrühm 2: menetlusosalised Muudatuste koondmõjuna suureneb halduskohtumenetluse tõhusus. Halduskohtumenetluse tõhusust parandavatest meetmetest on suurima mõjuga kohtutele antav õigus võtta kohtuasja materjalide juurde üksnes need haldusmenetluses kogutud 42  tõendid, mis on vajalikud asja õigeks lahendamiseks, ning otsustada, kas ütlusi andnud isiku ülekuulamine tunnistajana on vajalik või mitte. Regulatsiooni rakendumisel kiireneb kohtumenetlus teatud juhtudel märkimisväärselt (näiteks maksuasjades). Maksuõigust puudutavad vaidlused on halduskohtutes teiseks kõige sagedasemaks valdkonnaks (pärast korrakaitsega seotud vaidlusi). 2015. aastal saabus halduskohtutesse 513 maksuõigust puudutavat haldusasja (15% haldusasjadest). Enamasti on tegemist Maksu- ja Tolliameti haldusakti peale kaebuse esitamisega. Üheks muudatuseks on Sotsiaalkindlustusameti vastu esitatud kaebustele erandliku kohtualluvuse kohaldamine, mis näeb ette, et kaebus esitatakse mitte vastustaja asukoha järgi, nagu näeb ette kohtualluvuse üldreegel, vaid kaebaja elu- või asukoha järgi. Muudatus tuleneb Sotsiaalkindlustusameti struktuurimuudatuste tagajärjel tekkinud olukorrast, kus kõiki ameti vastu esitatud kaebusi tuli menetleda Tallinna halduskohtus (vt täpsemalt seletuskirja osa 3 lk 9). Muudatuse tulemusena liigub sotsiaalõigust puudutavate vaidluste lahendamine osaliselt tagasi Tartu halduskohtu alluvusse. 2015. aastal saabus halduskohtutesse kokku 196 sotsiaalõigust puudutavat kaebust, millest suurem osa (64%) esitati Sotsiaalkindlustusameti vastu. Neist 108 puudutasid pensioniõigusliku staaži tuvastamist. Esialgse õiguskaitse tühistamise jõustumist, kaebetähtaja kontrollimist eelmenetluses ja määruskaebuse esitamist otse ringkonnakohtule puudutavad muudatused mõjutavad eelkõige kohtute töökorraldust ning mõju menetlusosalistele on marginaalne. Muudatus, millega laiendatakse kohtu võimalusi menetlusosaliste, esindajate ja nõustajate trahvimisel, kes on kuritarvitanud enda menetlusõigusi, on distsiplineeriva mõjuga ning leiab reaalselt kohaldamist tõenäoliselt harva. 6.7. Mõju olulisus ja halduskoormuse muutumine Kõigi kuue muudatuse puhul on sihtrühm võrreldes üldkogumiga väike: kohtunikud ja kohtuteenistujad moodustavad 0,02% elanikkonnast, halduskohtusse esitab aasta jooksul kaebuse umbes 0,10,2% elanikkonnast33. Käsitledes võimaliku sihtrühmana kõiki menetlusosalisi, jääks osakaal endiselt alla 1% elanikkonnast. Kuigi sihtrühm on tervikuna väike, siis ei tohi regulatsioon rikkuda isikute põhiõigusi, sh õigust pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse. Suur osa kavandatavatest muudatustest on tehnilised või väikse ulatusega – muudatustega kohanemine ei nõu sihtrühmadelt suurt jõupingutust ega igapäevase töökorraldusliku rutiini põhimõttelist muutmist. Tuleb aga tõdeda, et tervikuna on muudatustel oluline roll halduskohtumenetluse tõhustamisel. Eelnõu koostaja hinnangul kaalub kohtupidamise tõhustamisest tulenev ressursivõit üles võimalikud ebasoovitavad riskid. Kokkuvõtvalt võib järeldada, et kuigi eelnõuga kaasnev mõju ei ole ühiskonna seisukohalt oluline, siis muudatuste kogum tervikuna mõjutab olulisel määral halduskohtumenetlust Eestis. Halduskoormuse muutumist saab hinnata kodanike ja ettevõtete (antud juhul menetlusosaliste) seisukohalt, samas kui kohtute puhul tuleb rääkida töökoormusest ja selle 33 Hinnang põhineb 2015. aastal halduskohtusse kaebuse esitanud (kordumatute) isikute arvul. 43 muutumisest. Kuigi erinevatel normimuudatustel võib olla vastassuunaline mõju menetlusosaliste halduskoormusele, st halduskoormus võib kasvada, kahaneda või jääda samaks, siis eelnõu koostaja hinnangul menetlusosaliste halduskoormus tervikuna pigem väheneb (nt määruskaebuste muutmine riigilõivu- ja kautsjonivabaks, kohtumenetluse tõhustumine laiemalt). Väheneb ka kohtute töökoormus, seda eelkõige väheoluliste kaebuste menetlemisele kuluva aja arvelt, aga ka näiteks tunnistajate ülekuulamise, haldusmenetluses kogutud dokumentide läbivaatamise ja muude muudatuste kaudu. 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Seaduse rakendamisest on mõjutatud eelkõige kohtud: halduskohtud, ringkonnakohtute halduskolleegiumid ja Riigikohtu halduskolleegium. Teised avaliku sektori asutused on mõjutatud vähesel määral ja eelkõige olukordades, kus osaletakse menetluses vastustajana. Muudatused ei mõjuta riigieelarvest kohtutele eraldatavaid vahendeid. Kohtute töökoormuse vähenemisest vabanev ressurss suunatakse halduskohtumenetluse tõhustamiseks, mille peamiseks mõõdetavaks ja regulaarselt jälgitavaks indikaatoriks on kohtumenetluse kiirus (menetlusaeg). Määruskaebuste muutmisega riigilõivu- ja kautsjonivabaks vähenevad riigi tulud riigilõivudest. Kehtiva seaduse kohaselt tuleb määruse peale määruskaebuse esitamisel tasuda riigilõiv summas 15 eurot, samal ajal on teatud asjades määruskaebuste esitamine juba praegugi riigilõivuvaba (RLS § 22). Muu hulgas on riigilõivust vabastatud ka menetlusabi puudutavad määruskaebused, mis moodustavad arvuliselt suhteliselt suure osa määruskaebustest (täpsed andmed paraku puuduvad). Seletuskirja koostajate hinnangul võib riigile saamata jääv tulu olla suurusjärgus 11 800 eurot aastas, kuid mitte üle 23 600 euro (vt seletuskirja punkt 6.3, lk 36). 8. Rakendusaktid Tulenevalt kõnesolevast eelnõust ei ole vaja muuta kehtivaid ega välja töötada uusi rakendusakte. 9. Seaduse jõustumine Seadus jõustub 1. juulil 2017. Eelnõuga plaanitavad muudatused ei ole sedavõrd olulised, et vajaksid pikemat vacatio legis’t muudatustega kohanemiseks. Kuna aga eelnõuga muudetakse kaebeõiguse ulatust, on siiski otstarbekas jõustada seadus konkreetsel kuupäeval, mitte üldkorras, sest siis on kõigile üheselt selge, mis ajast alates kehtivad uued kaebeõiguse piirid. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu saadetakse eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks kohtutele, õiguskantslerile, Eesti Kohtunike Ühingule ja Eesti Advokatuurile. ___________________________ Algatab Vabariigi Valitsus 44 „…“ „…………………“ 2017. a. Urmas Reinsalu Justiitsminister 45  Meie 23.01.2017 nr 8-1/669 Ministeeriumid Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu Justiitsministeerium esitab kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu. Ootame teie tagasisidet kahekümne tööpäeva jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Lisad: 1. Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu, HKMS_EN.docx 2. Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, HKMS_SK.docx Arvamuse avaldamiseks: Riigikohus Viru Maakohus Harju Maakohus Pärnu Maakohus Tartu Maakohus Tartu Ringkonnakohus Tallinna Ringkonnakohus Tallinna Halduskohus Tartu Halduskohus Eesti Kohtunike Ühing Eesti Advokatuur Õiguskantsleri Kantselei Katariina Kärsten 620 8177 [email protected] Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument. Pealkiri: Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse eelnõu Registreerimise kuupäev: 23.01.2017 Registreerimise number: 8-1/669. Tõnismägi 5a, 15191, Tallinn Tel. (372) 620 8100 , Faks (372) 620 8109 e-mail: [email protected] www.just.ee