VTK Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine

Ministeeriumid Meie 18.04.2016 nr 8-1/3242 VTK Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning huvirühmadele arvamuse avaldamiseks halduskohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse. Väljatöötamiskavatsuse leiate aadressilt: http://eelnoud.valitsus.ee . Vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendi § 7 lõikele 1 ootame teie arvamusi 15 tööpäeva jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Lisaadressaadid: Viru Maakohus [email protected] Harju Maakohus [email protected] Pärnu Maakohus [email protected] Tartu Maakohus [email protected] Tartu Ringkonnakohus [email protected] Tallinna Ringkonnakohus [email protected] Tallinna Halduskohus [email protected] Tartu Halduskohus [email protected] Õiguskantsleri Kantselei [email protected] Harku ja Murru vangla [email protected] Tallinna vangla [email protected] Tartu vangla [email protected] Viru Vangla [email protected] Eesti Advokatuur [email protected] MTÜ Eesti Kohtunike Ühing [email protected] Katariina Kärsten 620 8262 [email protected] Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898  07.04.2016 Halduskohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus 1.1. Probleem: kohtute ülekoormus Kõrvuti nendega, kes kasutavad oma põhiseaduslikku kohtusse pöördumise õigust heas usu enese õiguste või huvide kaitsmiseks, on halduskohtule kaebusi esitavate isikute hulgas kahjuks neid, kes nimetatud õigusi kuritarvitavad, esitades kaebusi pahatahtlikult, ilma et kohtusse pöördumine nende õiguste või huvide kaitseks tegelikult vajalik oleks. Praktikas esitatakse kaebusi, kus formaalselt kaebeõiguse olemasolu või eesmärgipärasust eitada ei saa, ent sisuliselt ei ole kohtusse pöördumine isiku tegelike seaduse kaitset vajavate huvide kaitseks vajalik ning kaebus on tegelikult esitatud kas kaebaja põhimõtteliselt kaebamise ja protsessimise tahtest, vastustajale või mõnele vaidlusesemega seotud kolmandale isikule ebamugavuste tekitamise soovist või muust sellelaadsest põhjendamatust eesmärgist. Esineb juhtumeid, kus üks ja sama isik esitab aastas kümneid või lausa sadu kaebusi, kusjuures märkimisväärse osa sellistest kaebustest moodustavad vanglas kinni peetavate isikute kaebused. Ei ole välistatud, et valdkondades, kus riigi tegevus riivad isiku õigusi intensiivsemalt (nt isiku kinnipidamine) on õigustatud tavalisest suurem vajadus õiguskaitse järele. Õigusemõistmine on kulukas protsess ning piiratud ressursside tingimustes mõjutab pahatahtlikult esitatud kaebuste menetlemine kohtupidamise tõhusust (eeskätt kiirust) päriselt õigusemõistmist vajavates kohtuasjades. Samuti esineb märkimisväärsel hulgal kaebusi, kus õiguskaitset otsitakse küll heas usus, kuid õiguste riive, mille kaitseks kaebus on esitatud, on väheintensiivne. Ka vähetähtsa probleemiga peab saama kohtusse pöörduda ja see ei ole kaebeõiguse kuritarvitamine, kuid siiski tuleb ka nende juhtumite juures arvesse võtta, et selliste olemuslikult vähetähtsate kaebuste lahendamise võrra väheneb aeg, mida kohus saaks kasutada oluliste probleemide lahendamiseks. Halduskohtusse esitatavatest kaebustest puudutavad 40-50% korrakaitset, millest enamuse moodustavad erinevad vangistusõigusalased vaidlused. Suur osa kinnipeetavate isikute kaebustest puudutavad omakorda olmetingimusi kinnipidamisasutuses. Paljud kinnipidamisasutuse olmetingimusi puudutavad kaebused (nt erinevate esemete kambrisse lubamine, toitlustusküsimused, lisatoiduainete soetamine ja hoidmine, esemete kasutamise kord, keelatud esemete nimekirjade põhjendatus jne) ei ole oma olemuselt sellised, millega kaasneks eelduslikult oluline riive isiku põhiõigustele ja millele tugineva kaebuse läbivaatamine peaks toimuma kohtuistungil või kirjalikus menetluses. Asja läbivaatamine lihtmenetluses on kohtuistungi või kirjaliku menetlusega korraldamisega võrreldes ressursisäästlikum, lihtsam, kiirem ja seetõttu väheoluliste riivete puhul eelistatum. Halduskohtumenetluse seadustiku kehtestamisega loodeti suunata kinnipeetavate isikute vaidluste lahendamine peaasjalikult lihtmenetlusse1. Paraku ei ole lihtmenetluse rakendamine kohtupraktikas seni märgatavat kasutamist leidnud ning soovitud eesmärke pole regulatsiooni kehtestamine täitnud. Lihtmenetluse eeldused ja rakendusulatus on liiga kitsad ega soodusta asjade läbivaatamist selles menetlusvormis. Ilmselt on see paljuski tingitud sellest, et puuduvad selged kriteeriumid, milliseid õiguste rikkumisi pidada „väheoluliseks“. Seetõttu on kohtu jaoks kindlam ja harjumuspärasem menetleda asja üldises korras, et mitte riskida menetlusnormide olulise rikkumise etteheitega kõrgema astme kohtute poolt. Reeglina pole kinnipeetavate nõuded rahaliselt hinnatavad ja kui ka on, siis ei jää need reeglina alla HKMS § 133 lg-s 1 sätestatud 200 eurost piirmäära. Toome siinkohal võrdluseks, et tsiviilkohtumenetluses vaadatakse asi automaatselt läbi lihtmenetluses, kui põhinõue jääb alla 2000 euro ja koos kõrvalnõuetega alla 4000 euro. 1.2. Probleem: menetluslike määruskaebuste arvu kasvust tulenev töökoormus Viimastel aastatel on menetluslikke küsimusi puudutavate määruskaebuste arv püsinud varasemast kõrgemal tasemel. Kui 2013. aastal saabus Tartu ringkonnakohtusse 244 määruskaebust, siis 2014. aastal 498 ning 2015. aastal 370. Tallinna ringkonnakohtusse saabunud määruskaebuste arv on stabiilselt tõusnud – 2013. aastal saabus 415 määruskaebust, 2014. aastal 470 ja 2015. aastal 5112. Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal kokku 47%, millele järgnes 9%- line vähenemine 2015. aastal. Riigikohtusse esitatud määruskaebuste arv kasvas 2014. aastal 65% ning järgneval aastal vähenes 11%3. Tähelepanuväärne on asjaolu, et menetluslike vaidluste arv ületas nii Riigikohtus kui Tallinna ringkonnakohtus aastatel 2014 ja 2015 kassatsioon- ja apellatsioonmenetluste arvu. Määruskaebuste osakaal kõikidest edasikaebustest ringkonnakohtutes oli 2013. aastal 53%, 2014. aastal 58% ning 2015. aastal 49%. Riigikohtus oli vastav näitaja samas suurusjärgus (2015. aastal 52%). Määruskaebuste osakaal muutus Riigikohtus märgatavalt 2009. aastal kui määruskaebuste osakaal kõikidest edasikaebustest tõusis 33%-lt 45%-le. 2014. aastaks tõusis määruskaebuste osakaal juba 57%-ni ning oli 2015. aastal 52%. Määruskaebemenetluse osakaalu suurenemine on oluliselt mõjutanud ringkonnakohtu menetlusaegu, mille tulemusel on tulnud nii Tartu kui ka Tallinna ringkonnakohtutesse suunata lisavahendeid. Määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega kaasneb märgatav töökoormus, mis ei pruugi olla kohtustatistikast siiski kergesti märgatav. Erinevate korralduslike määruste ja menetlusabi taotluste lahendamine võtab kohtutelt paratamatult vajalikku ressurssi, mida saaks kasutada põhivaidluse sisuliseks lahendamiseks. Määruskaebuste lõivustamisega saadav tulu riigieelarvesse on võrdluses määruskaebustelt lõivu nõudmisega kaasneva aja- ja finantskuluga ja kohtute töökoormuse ning põhimenetluse aeglustamisega vähene. 1 Vt Halduskohtumenetluse seadustiku eelnõude 755 SE seletuskirja lk 1 ja 41. 2 I ja II astme kohtute menetlusstatistika on kättesaadav aadressilt: http://www.kohus.ee/et/eesti- kohtud/kohtute-statistika. 3 Riigikohtu statistika on aastate lõikes kättesaadav aadressilt: http://www.riigikohus.ee/?id=79 2 1.3. Probleem: menetlusabi halb kättesaadavus 1.3.1. Menetlusabi kättesaadavus (HKMS § 112 lg 1 p 1) HKMS § 112 lg 1 punktist 1 tuleneb väga range valem, mille järgi arvutada seda, kas isikul on menetlusabi vajadus või mitte. Praktikas on see säte tõhus kinnipeetavate puhul, kellel endal põhimõtteliselt igapäevase eluga seotud kulutusi (nt. kulud toidule) ei ole. Samas on toob HKMS § 112 lg 1 p 1 kaasa selle, et väga kitsastes majanduslikes oludes elavad inimesed ei saa menetlusabi näiteks 15 euro suuruse riigilõivu tasumiseks, samas kui eluliselt ei ole neil võimalik seda riigilõivusummat tasuda. Regulatsioon ei võimalda arvesse võtta muutusi isiku majanduslikus olukorras ning võib praktikas viia olukorrani, kus kaebaja peab kaaluma kaebeõiguse kasutamise ja inimväärse toimetuleku vahel. Riigikohtu halduskolleegium on haldusasjas 3-3-1-35-15 tõstatanud kahtluse, kas kehtiv menetlusabi andmise vajaduse arvutamise valem on põhiseaduspärane. 1.3.2. Haldusmenetluses menetlusabi andmise otsuse teeb maakohus Riigi õigusabi seaduse § 10 lg 3 kohaselt tuleb taotlus haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitada maakohtule. Selle regulatsiooni ajendiks oli soov anda menetlusabi asjadega tegelemine kohtunikuabidele, keda halduskohtutes ei olnud ette nähtud. Praktikas on esinenud juhtumeid, kus isikul on samaaegselt käimas haldusmenetlus ning mõni selle haldusmenetluse esemega osaliselt seotud halduskohtumenetlus, nt on kohtu menetluses kaebus isiku kinnipidamiskeskuses kinni pidamiseks antud loa üle, samas on käimas isiku suhtes varjupaigamenetlus, mis on haldusmenetlus. Niisuguses olukorras on kohtu pädevusi arvestades ebaotstarbekas, et kohtuvaidluses otsustab riigi õigusabi andmise halduskohus, kuid kohtumenetlusega seotud haldusmenetluses maakohus. Halduskohtud on ilmselt kompetentsemad hindama haldusmenetluses isiku õiguste kaitse ja seega ka riigi õigusabi vajalikkust. 1.4. Probleem: puudused menetluskulu regulatsioonis Kohtupraktikas on esile tulnud ka menetluskulu jagamist ja väljamõistmist puudutavate HKMS-i normide sõnastuslikud ebatäpsused ja puudujäägid (enamtasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamise kord, menetluskulude kandmine kaebuse tagastamise korral, menetluskulude kantuse nõude sisu, menetluskulude väljamõistmise reeglid menetlus- või vormiveaga haldusakti tühistamata jätmisel). Jätkuvalt on põhimõttelised erisused tsiviil- ja haldusasjades menetluskulude kantuse nõude sisus ning nende eristamine võib olla keeruline ja igapäevaselt kohtumenetluses mitteosalevatele menetlusosalistele raskesti mõistetav. 2. Sihtrühm Otseseks sihtrühmaks on potentsiaalsed menetlusosalised, kohtunikud ja kohtuteenistujad. Kõige otsesemalt mõjutab muudatus menetlusosalisi, nii füüsilisi kui juriidilisi isikuid ja haldusorganeid (2014. aastal esitati halduskohtutele kokku 3786 kaebust), ning halduskohtunikke (I astmes 28, II astmes 11 ja III astmes 5 kohtunikku)4. Kaudsemalt on sihtrühmaks kõik kohtunikud (231) ja kohtuteenistujad. Seoses määruskaebustelt riigilõivu kaotamisega ja kavandatavate muude kohtukulusid puudutavate muudatustega on sihtrühmaks ka rahandusministeerium. 4 Justiitsministri 27. oktoobri 2005. a määrus nr 47 „Maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kohtunike arv ja jagunemine kohtumajade vahel“ 3 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus Halduskohtumenetluse seadustiku muutmise eesmärgiks ei ole läbi viia täieulatuslikku seadustiku revisjoni, vaid kaardistada ja vastavalt parandada olulisemaid kitsaskohti, mis mõjutavad enim sujuvat kohtumenetlust ning kohtute töökoormust. Eesmärgid on täidetud, kui kohtumenetluses väheneb menetlusosaliste kaebeõiguse kuritarvitamine ning määruskaebuste osakaal, menetlusabi on kättesaadav reaalselt suures majanduslikus kitsikuses olevatele inimestele, menetluskulude jaotus ja jagamine on menetlusosalistele selgemini ettenähtavad ja arusaadavamad ning kohtumenetlus muutub efektiivsemaks ja ressursisäästlikumaks. Määruskaebemenetlust puudutavas osas on eesmärgid saavutatud siis, kui ringkonnakohtute üldine menetlusaeg väheneb ja määruskaebemenetlus muutub tõhusamaks. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Halduskohtumenetlust reguleerib halduskohtumenetluse seadustik (HKMS), erisätteid sisaldub ka eriseadustes (nt maksukorralduse seadus, riigi õigusabi seadus, riigilõivuseadus, vangistusseadus, väljasõidukohustus ja sissesõidukeelu seadus, välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus jt). HKMS muutmise kavatsus tuleneb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2015-20195 punktist 11.28, mis näeb ette kohtumenetluse kiirendamiseks kohtusüsteemi ülekoormatuse, aja- ja rahakulukuse vähendamist, kõrvaldades selleks menetlusseadustikest põhjendamatud takistused kohtuasjade kiireks menetlemiseks. Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks on Justiitsministeeriumi 2016.a tööplaani p-s 11 ette nähtud HKMS rakendusanalüüs.6 5. Tehtud uuringud HKMS rakendusanalüüsi läbiviimiseks moodustas justiitsminister A.Anvelt 17.03.2015 käskkirjaga nr 26 töörühma koosseisus Katariina Kärsten (Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku talitus), Villem Lapimaa (Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium), Juhan Siider (Riigikohtu halduskolleegium) ning Kristjan Siigur (Tallinna Halduskohus). Töörühma ülesandeks on HKMS muutmise vajaduse analüüsi läbiviimine ning vajadusel HKMS muutmise seaduse eelnõu VTK ja seaduseelnõu koostamine. Analüüsi lähtekohaks olid halduskohtunike poolt halduskohtunike ja kohtuametnike ümarlaudadel ning kohtute haldamise nõukojas tõstetud HKMS rakendamise kitsaskohad. Menetlusseadustiku normide kitsaskohtasid ja regulatsiooni piisavust on analüüsitud ka halduskohtumenetluse seadustiku kommenteeritud väljaandes (toim. K. Merusk ja I. Pilving). 6. Kaasatud osapooled HKMS töörühm tutvustas analüüsi tulemusi ja võimalikke lahendusi kohtute haldamise nõukoja istungitel 2015. aasta mais ja detsembris. Analüüsi tulemuste ja võimalikke lahenduskäikude kohta on arvamust avaldanud Riigikohtu halduskolleegiumi liikmed, arvesse on võetud ka halduskohtute ja ringkonnakohtute halduskolleegiumide arvamusi ja ettepanekuid halduskohtumenetluse praktikas ilmnenud kitsaskohtade kohta. 5 https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/3030/6201/5006/231klisa.pdf 6 http://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/jmi_tooplaan_2016.pdf 4 III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI  Rahastuse suurendamine JAH  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine JAH  Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH  Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Justiitsministeeriumi ja kohtute koostöös on püütud olemasolevat HKMS regulatsiooni paremini rakendada. Halduskohtutele on järsult suurenenud töökoormusega toimetulekuks eraldatud lisavahendeid, et palgata tugipersonali, kes toetavad kohtunikku õigusemõistmisel. Halduskohtutesse on ametisse astunud kohtujuristid, samuti on Justiitsministeerium eraldanud kohtutele lisaraha konsultantide ning referentide palkamiseks. Lisaraha eraldamine on aga ajutine meede, mida on rahastatud kohtusüsteemi reservi arvelt. Seetõttu ei ole selline rahastamismudel jätkusuutlik. Senise regulatsiooni säilitamisel jäävad jätkuvalt probleemseks kaebeõigust kuritarvitavate isikute distsiplineerimise võimalused ja kohtute kõrge töökoormus. Määruskaebemenetluse senise regulatsiooni säilitamisel dubleerivad haldus- ja ringkonnakohus määruskaebuste puhul suures osas erinevaid menetlustoiminguid ning kuluefektiivsust ei saavutata. Määruskaebuseid lahendavad jätkuvalt haldus-ja ringkonnakohtud ning osade toimingute dubleerimine ei aita menetluse efektiivsemaks muutmisele ja ringkonnakohtu menetlusaegade vähendamisele kaasa. Määruskaebustelt riigilõivu ja kautsjoni nõudmisega kaasnevad kulud ületavad riigilõivu kogumisest saadud tulu ja põhjustavad jätkuvalt kohtumenetluse pikenemist. Üksnes rahastamise suurendamine aitaks eelduslikult küll kohtute töökoormust vähendada, kuid ei tagaks piisavat võimekust vähendada pahatahtlike kaebuste hulka. Uue regulatsiooni loomine aitab kaasa kohtusüsteemi tõhusamaks muutmisele, eelduslikult menetluseaegade vähendamisele ja menetlusosaliste õiguste paremale kaitsele. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Mitte midagi tegemisega ja senise regulatsiooni parema rakendamisega ei ole võimalik efektiivselt lahendada probleemide põhjuseid. Kaebuse ja edasikaebuse lubatavuse kriteeriumite ja määruskaebemenetluse korra muutmine on võimalik ainult seaduses uue regulatsiooni kehtestamisega. Samuti on lihtmenetlust ja menetluskulusid puudutavate probleemide lahendamine eeskätt võimalik uue selgema regulatsiooni kehtestamise kaudu. Õigusemõistmisel lahendab kohus asja sõltumatult ja oma südametunnistuse järgi, millest tulenevalt menetlusnormide puhul on keeruline või suisa võimatu kokku leppida tõlgenduse muutmises. Seetõttu on mitmeti tõlgendatavate normide puhul ainuõige lahendus luua seadusega uus, selgem norm. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Regulatsiooni ettevalmistamisel on analüüsitud Saksamaa halduskohtumenetluse korraldust. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus 5 9.1. Probleem: kohtute ülekoormus, pahatahtlikud kaebajad Käesolevas VTK-s pakutakse kohtute ülekoormuse vähendamiseks välja lahendused kolmes valdkonnas: kaebeõiguse täiendav piiritlemine, lihtmenetluse kasutamise võimaluste laiendamine ja tõhustamine, määruskaebuste tagastamise täiendava aluse sisseviimine ning Riigikohtus asja menetlusse võtmise tingimuste piiritlemine. 9.1.1. Kaebeõiguse piiritlemine Kehtiva seadustiku kohaselt saab kohus kaebuse tagastada või läbi vaatamata jätta, kui kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus ehk teisisõnu siis, kui kaebajal ei saa ilmselgelt olla seda õigust, mille kaitset ta kohtult soovib, samuti siis, kui kaebajal pole kaebusega ilmselgelt võimalik saavutada oma eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 1 ja 2). Kavandatava muudatuse kohaselt täiendatakse HKMS § 121 lg 2 uue täiendava kaebuse tagastamise alusega: kohus võib kaebuse tagastada, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning asjaoludest tulenevalt on ilmselge, et kaebust ei saa rahuldada. See laiendaks kaebuse tagastamise võimalusi ka nendele kaebustele, mille puhul kaebeõiguse olemasolu või kaebuse eesmärgipärasust ilmselgelt eitada ei saa, ent mille puhul on selge, et kaebusega kohtu poole pöördumine ei ole kaebaja õiguste ja huvide kaitseks tegelikult vajalik. Õiguste riive on väheoluline, kui kaebuse aluseks oleva subjektiivsete õiguste rikkumisest kaebajale tulenev kahjulik tagajärg on sedavõrd kerge, et kaebuse rahuldamise korralgi kaebaja poolt saadav kasu oleks ebaproportsionaalselt väike võrreldes õigusemõistmisega seotud kuludega. Iseäranis vanglates kinni peetavate isikute hulgas on neid, kes vaidlustavad vanglateenistuse kõikvõimalikke toiminguid, mille tegelik mõju kaebaja heaolule on sedavõrd väike, et ilmselgelt ei vääri kohtulikku kontrolli. 9.1.2. Lihtmenetluse kasutamise võimaluste laiendamine ja tõhustamine VTK-s pakutakse välja järgmised muudatused lihtmenetluse kasutamise võimaluste laiendamiseks ja tõhusamaks kasutamiseks: 9.1.2.1 Kinnipeetavate vaidlused allutatakse sõnaselgelt lihtmenetlusele, jättes sealt siiski välja valdkonnad, kus põhiõiguste riived võivad olla suuremad. Pakutud lahenduse kohaselt võib halduskohus lihtmenetluses läbi vaadata kinnipeetava, arestialuse või vahistatu kaebuse vangla, arestimaja, PPA või Justiitsministeeriumi haldusakti või toimingu peale, sealhulgas nimetatud asutuste poolt tekitatud kahju hüvitamiseks, välja arvatud distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamist, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamist ning pikaajalisi kokkusaamisi puudutavates asjades. 9.1.2.2 Lihtmenetluse kohaldamise rahaline piirmäär tõstetakse 200 eurolt 500 euroni (HKMS § 133 lg 1). Võrdluseks: tsiviilkohtumenetluses vaadatakse asi automaatselt läbi lihtmenetluses, kui põhinõue jääb alla 2000 euro ja koos kõrvalnõuetega alla 4000 euro. 9.1.2.3 Lisatakse apellatsioonkaebuse tagastamise täiendav alus. Asjades, mille ringkonnakohus võib läbi vaadata lihtmenetluses ja kus kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline, võib kohus tagastada apellatsioonkaebuse, kui apellatsioonkaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. 6 9.1.3. Määruskaebuse tagastamise täiendav alus Määruskaebuste tagastamise kriteeriume laiendatakse: HKMS § 207 lg 2 lisatakse täiendav määruskaebuse tagastamise alus, kui määruskaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. Nimetatud aluse esinemisel võib ringkonnakohus määruskaebuse tagastada ja teha määruse ilma kirjeldava ja põhjendava osata, viidates üksnes tagastamise õiguslikule alusele. Erinevalt kehtiva seadustiku § 169 lg-st 2 või § 170 lg-st 2 ei oleks ringkonnakohtul kirjeldava ja põhjendava osata tehtud määruse hilisema täiendamise kohustust. Arvestades erimenetluste ja hankeasjades eripära, sh nendes erimenetlustes kontrollitavate haldusotsuste keerust või isiku põhiõiguste intensiivset riivet (nt isikult vabaduse võtmine ja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks loa andmine) ei ole nendes asjades menetlusse võtmisest keeldumise lisaaluse kohaldamine põhjendatud. Seetõttu seadustiku 27. ja 28. peatükis sätestatud menetlustele täiendavat määruskaebuse tagastamise alust ei rakendata. 9.1.4. Riigikohtu menetlusse võtmise tingimuste piiritlemine Riigikohtus kassatsioonkaebuste ja määruskaebuste menetlusse võtmise kriteeriumeid kavatsetakse täiendada ja muuta mõnevõrra rangemaks. Kriteeriumide täiendamise eesmärgiks on vähendada Riigikohtu rolli konkreetsetes haldusasjades seaduslikkuse tagamisel ja kasutada vabanevat ressurssi senisest enam põhimõttelise tähtsusega asjade arutamiseks ehk kohtupraktika üldisemaks suunamiseks, õiguse edasiarendamiseks ja põhiseaduslikkuse järelevalveks. Riigikohtu menetlusloa aluste täiendamise vajadusele on tähelepanu juhitud ka erialakirjanduses.7 Rangem menetlusse võtmise künnis rakendub kolmel juhul: - Kui kassatsioonkaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses (HKMS § 219 lg 2) - Kui määruskaebuse võiks läbi vaadata lihtmenetluses (st sisuliselt on tegemist samamoodi väheolulise riivega) - Kui määruskaebus on ringkonnakohtus juba läbi vaadatud. Neil kolmel juhul rakenduks edaspidi rangem Riigikohtu menetlusse võtmise künnis ehk Riigikohus võtaks kassatsioonkaebuse või määruskaebuse menetlusse üksnes siis, kui Riigikohtu lahend on oluline seaduse ühetaolise kohaldamise või õiguse edasiarendamise seisukohalt. Olenemata eeltoodud kolme tingimuse olemasolust ei kohaldata rangemat menetlusse võtmise künnist haldustoiminguks loa andmisel ja hankeasjades. 9.2. Probleem: menetluslike määruskaebuste arvu kasvust tulenev töökoormus 9.2.1. Määruskaebemenetluse lihtsustamine 9.2.1.1. Määruskaebuste muutmine riigilõivu- ja kautsjonivabaks (HKMS § 104 lg 1, § 107 lg 2, RLS § 22 lg 1 p 9 ja § 60 lg 6) Kavandatava regulatsiooniga kaalutakse määruskaebuste riigilõivuvabaks muutmist. Haldusasjades määruskaebustelt riigilõivu nõudmine ja selle raames erinevate menetluslike määruste koostamine (eelkõige käiguta jätmise ja menetlusabi taotluste kohta tehtavad määrused) kasutab olulisel määral kohturessurssi ja tekitab tihtipeale ebavajalikke sisutuid vaidlusi. Määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega kaasneb halduskohtutele märgatav töökoormus, mis ei pruugi olla alati kohtustatistikast kergesti märgatav. Riigilõivu tasumata jätmisel on kohtul kohustus jätta määrusega kaebus või 7 Vt Pilving, I. Kohtute aastaraamat 2014, lk 29. 7 edasikaebus (sh määruskaebus) käiguta, anda menetlusosalisele tähtaeg riigilõivu tasumiseks või menetlusabi taotluse esitamiseks. Viimastel aastatel on oluliselt suurenenud menetlusabi andmata jätmise või osalise rahuldamise määruste peale esitatud määruskaebuste arv ning nende lahendamine nõuab kohtutelt järjest suuremat ressurssi ning pikendab kohtuasjade menetlust. Riigilõivu nõudmiseks tehtavate kohtu toimingutega kaasnev kulu ületab kasu, mida riik saab määruskaebustelt riigilõivu nõudmisega. Määruskaebuse muutmisel riigilõivuvabaks kaob põhjendatud vajadus määruskaebuselt kautsjoni nõudmiseks. Määruskaebuste arvu kasvust tulenevat töökoormuse suurenemist leevendab esmalt plaanitav Riigikohtu menetlusse võtmise kriteeriumide täiendamine. Teiseks vähendab eelduslikult määruskaebustelt riigilõivu kaotamine ning osade määruskaebuste edasikaebamise ulatuse piiramine Riigikohtule esitatavate määruskaebuste arvu. 9.2.1.2. Määruskaebuste esitamine otse ringkonnakohtule, mitte läbi halduskohtu (HKMS § 204 lg 1- 2, § 206). Kehtiv määruskaebuse lahendamise kord kannab eelkõige halduskohtu enesekontrolli eesmärki, et põhjendatud juhtudel oleks halduskohtul võimalik ise määruskaebus rahuldada ja tehtud määrus tühistada. Praktikas on määruskaebuste rahuldamise osakaal halduskohtus vähene ning enesekontrolli tagamise põhimõte ei kaalu üles senise korra ressursikulukust ja topeltkontrolli ebaefektiivsust. HKMS-s nähakse ette uus määruskaebemenetluse kord, millega kaotatakse edasikaebuse nõuetekohasuse ja määruse sisu õiguspärasuse topeltkontroll. Määruskaebused esitatakse otse ringkonnakohtule, kus viiakse läbi kogu määruskaebemenetlus. Halduskohtute töökoormus määruskaebemenetluses väheneb märgatavalt, kuid ette on näha ringkonnakohtute töökoormuse mõningane kasv, seda eelkõige edasikaebuse nõuetekohasuse ulatuslikuma kontrolli ja esitatud menetluslike taotluste (eelkõige menetlusabi) lahendamise kohustuse tõttu. 9.2.2. Määruskaebeõiguse ulatuse piiritlemine 9.2.2.1. Määruskaebeõiguse piiramine ühe edasikaebeastmega Määruskaebuse esitamise õiguse üldist korraldust (§ 203) ja edasikaebuse esitamise tähtaegade (§ 204 lg 2) regulatsiooni muuta ei kavatseta. Jätkuvalt on menetlusosalisel õigus esitada määruskaebus siis, kui see on seaduse järgi lubatud või kui määrus takistab asja edasist menetlust. Määruskaebus tuleb esitada kohtule 15 päeva jooksul määruskaebuse kättetoimetamisest arvates (v. a seadustes sätestatud eritähtaja kohaldumisel). Kohtusüsteemi tõhususe tagamise ja kiirendamise eesmärgil kaalutakse piirangute kehtestamist aga järgmiste määruste puhul: Toimikuga tutvumise lubamise või lubamisest keeldumise määrus (HKMS § 88 lg 5) Kohtutoimikuga tutvumine on menetlusosalise õigus, kuid vastavasisulise taotluse rahuldamata jätmisega ei kaasne pöördumatuid tagajärgi, mis õigustaks senise määruskaebuse esitamise korra säilitamist (Riigikohtuni välja). Tutvumisloa andmisest keeldumise määrus on edaspidi vaidlustav üks kord kõrgemalseisvas kohtus. Menetlusabi andmise ja andmata jätmise määrus (HKMS § 119 lg 1) Edasikaebeõiguse mõningase piiramise eesmärk on menetlusökonoomiline ja suunatud koosmõjus määruskaebustele riigilõivuvabastuse kehtestamise ning määruskaebuse korra muutmisega kohtusüsteemi tõhustamisele. Kohtuotsuse osalise avaldamise või avaldamata jätmise määrus (HKMS § 175 lg 6) 8  Kohtuotsuse osalise avaldamise või avaldamata jätmise määruse õiguslik mõju taotleja õigustele, eelkõige eraelu puutumatuse põhiõigusele ei ole eelduslikult sedavõrd intensiivne, et eeldaks edasikaebuse esitamise õigust Riigikohtuni välja. 9.2.2.2. Kaebeõiguse sõnaselge sätestamine kohtupraktikast tulenevalt Kaebuse muutmisest keeldumise määrus (kahes astmes) (HKMS § 49 lg 6) Kaebuse muutmisel muudetakse kaebuse nõuet või alust ning sellest omakorda sõltub kohtuasja raames lahendatav kaebuse ese (§ 41 lg 1). Lähtuvalt kaebuse muutmise olulisest mõjust asja lahendamisele nähakse õigusselguse huvides HKMS §-s 49 ette nende määruste vaidlustamise õigus, millega kohus ei anna nõusolekut kaebuse muutmiseks. Kaebuse muutmise määrus vaidlustatav ei ole, sest see ei takista asja menetlemist ning menetlusosalistel säilib õigus esitada vajadusel apellatsioon- või kassatsioonkaebuses vastuväide. Menetluse uuendamisest keeldumise määrus (ühes astmes) (HKMS § 99 lg 5) Menetluse uuendamata jätmine mõjutab asja menetlemist ning võib takistada asja mõistliku ajaga menetlemist. Menetluse uuendamata jätmisest tulenevaid tagajärgi ei ole hilisemas menetluses võimalik vastuväite esitamisega kõrvaldada. Sarnaselt menetluse peatamisega on uuendamata jätmise määrus vaidlustatav üks kord kõrgemalseisvas kohtus. Menetluse uuendamise määruse vaidlustamine ei ole lubatav, sest see ei takista asja edasist menetlust. Kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või sellest keeldumise määrus (kahes astmes) (HKMS § 248 lg 4). Õigusselguse huvides (vt ka RKHK otsust asjas nr 3-3-1-21-13) nähakse HKMS §-s 248 ette määruskaebeõigus erimenetluses lahendatava määruse peale, millega kohus määrab või keeldub trahvi määramisest kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromisse täitmata jätmise eest. Tegemist on erinormiga HKMS § 77 lg 3 suhtes. 9.3. Probleem: menetlusabi halb kättesaadavus Muutmist vajab HKMS § 112 lg 1 p 1 sisalduv isiku maksejõuetuse hindamise valem. Täpsustada tuleks seda, millised kulutused on võimalik igakuisest tulust isikul maha arvata sõltuvalt sellest, kas tegemist on kinnipeetava või vabaduses viibiva isikuga. Alternatiivselt tuleb kaaluda võimalust kehtestada mingisugune lävend, millest väiksema sissetulekuga (vabaduses viibivad) isikud saab lugeda igal juhul maksejõuetuks. Haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitatud taotluse lahendamine võiks edaspidi kuuluda mitte maakohtu, vaid halduskohtu pädevusse (riigi õigusabi seaduse § 10 lg 3)8. 9.4. Probleem: puudused menetluskulu regulatsioonis 9.4.1. Menetluskulude kantuse küsimus HKMS regulatsioonist „kantuse“ nõude kaotamisega nähakse ette, et igas kohtuastmes peab kohus arvestust menetlusega seotud menetluskulude üle ja mõistab välja vaid konkreetse haldusasja menetlemisega seonduvad menetluskulud. Menetluskulude väljamõistmise eelduseks ei oleks seega enam nende reaalne tasumine kohtuotsuse tegemise ajaks, vaid nende tasumise kohustuse tekkimine ja seotus konkreetse haldusasja kohtumenetlusega. 8 Justiitsministeerium on samaaegselt välja töötamas riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse VTK- d, kus ühe teemana käsitletakse riigi õigusabi andmise otsustamiseks pädeva organi muutmist. HKMS eelnõu koostamisel tuleb arvestada eelviidatud riigi õigusabi reformi käigus selgunud lahendusi. 9 9.4.2. Enamtasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamine Kavandatavas regulatsioonis nähakse ette kohtutele sõnaselge õiguslik alus enamtasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamiseks omal algatusel. Kohus võib omal algusel enamtasutu tagastada, kuid see ei ole kohtule kohustuslikuks tingimuseks, mille peale saaks esitada edasikaebuse. Jätkuvalt on enamtasutu tagastamise taotluse esitamise õigus ka menetlusosalisel. Lisaks planeeritakse täiendada enamtasutud riigilõivu tagastamise taotluse esitamise korda ja sätestada HKMS § 107 lg-ga 7 analoogne taotluse esitamise tähtaeg. HKMS-s on asja läbivaatamise kulude tagastamise alus reguleeritud ebapiisavalt (Vt ka RKHK otsus asjas 3-3-1-65-14), mistõttu esineb vajadus HKMS menetluskulude regulatsiooni täiendamiseks TsMS § 150 lg-s 7 sätestatud viisil. Õigusselguse huvides tuleks see norm integreerida HKMS §-i 105. 9.4.3. Menetluskulude jaotamise ja väljamõistmise regulatsioon (Villa Benita) Kehtiva redaktsiooni järgi kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmise ja menetluse lõpetamise korral, kuid mitte kaebuse tagastamise korral, kuigi kaebuse tagastamise õiguslikud tagajärjed on kaebuse läbi vaatamata jätmisega sarnased (vt ka HKMS § 43 lg 2). Kehtestatava regulatsiooniga kavatsetakse muuta HKMS § 108 lg-t 4 nii, et ka kaebuse tagamise korral jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Väljamõistetavad kulud saavad olla üksnes menetluslike küsimustega seonduvad menetluskulud, sest põhiasja lahendamine ei tohi kanduda ettevalmistavasse menetlusse. Arvestades, et enne kaebuse menetlusse võtmist vastustajale kaebust üldjuhul ei saadeta, siis saavad tagastamise korral väljamõistetavad menetluskulud seonduda peaasjalikult esialgse õiguskaitse menetlusega. Omal algatusel kaebusele vastuse koostamine ja kohtule esitamine enne kaebuse menetlusse võtmist ei annaks seega alust nõuda sellega seonduvate menetluskulude väljamõistmist. Väljamõistetavate menetluskulude suuruse mõistlikkuse saab kohus tagada ka HKMS § 108 lg 11 kohaldamise kaudu. HKMS §-s 108 nähakse ette õiguslik alus vastustajalt kaebaja menetluskulude väljamõistmiseks ka juhul, kui menetlus- või vormiveaga haldusakt jääb HMS § 58 alusel tühistamata. Kaebajale menetluskulude täielik või osaline väljamõistmine ei eeldaks kaebuse rahuldamist ja kohtuotsuse resolutsioonis õigusvastasuse iseseisvat tuvastamist (vt ka RKHK otsus asjas nr 3-3-1-29-12, Villa Benita kaasus). Kaaluda tuleb ka § 109 lg 2 sõnastuse redigeerimist. Kohtupraktikas on Riigikohtu halduskolleegium seni keeldunud kassatsioonkaebuse menetlusse võtmisest keeldumise määruses loamenetlusega seotud kulude vajalikkuse ja põhjendatuse hindamisest ja menetluskulude välja mõistmisest. Kuna Riigikohtu määrusega, millega keeldutakse kassatsioonkaebuse menetlusse võtmisest, jõustub ringkonnakohtu otsus ja võib lõppeda ka asja menetlus, siis on vajalik ka menetluskulude jagamine, sest alama astme kohtud ei saa pärast menetluse lõppemist täiendava otsusega Riigikohtu loamenetlusega seonduvaid kulusid jagada. Samuti kaalutakse TsMS § 178 lg-ga 4 analoogilise sätte lisamist HKMS-i. Üksnes menetluskulude kindlaksmääramise vaidlustamisel tekkinud kulusid ei hüvitataks. 9.4.4. Ärakirjad Ebaselguse ja vastuolu likvideerimise eesmärgil on vajalik RLS § 22 lg 1 p 13 tunnistada kehtetuks ning kohtumenetluses menetlusdokumentidest koopiate taotlemisel nõutava riigilõivu sätestaks ammendavalt RLS § 61 lg 1. 10 9.5. Muud planeeritavad muudatused 9.5.1. Kaebetähtaja kontrollimine ja menetluse lõpetamine ettevalmistavas menetluses Kehtiva HKMS-i redaktsioon kohustab kohtus kaebuse tähtaegsuse kontrollimiseks asja menetlusse võtma (HKMS § 124). Kaebuse menetlusse võtmine selleks, et seejärel menetlus kaebetähtaja ületamise tõttu asja menetlemine lõpetada, ei ole mõistlik ega otstarbekas. Eelnõu väljatöötamisel kaalutakse kaebuse tähtaegsuse kontrollimise ja tähtaja ennistamise küsimuse lahendamise võimaldamist juba ettevalmistavas menetluses. Seeläbi võib muutmist vajada ka HKMS § 152 lg 3 sõnastus. 9.5.2. Haldusmenetluses kogutud tõendid halduskohtumenetluses HkMS § 122 lõige 2 ja §-i 65 plaanitakse muuta selliselt, et kohus võtab kohtuasja materjalide juurde üksnes need haldusmenetluses kogutud tõendid, millel on vaidluse lahendamise seisukohast tähtsust ning kohus ei pea uuesti üle kuulama haldusmenetluses ütlusi andnud tunnistajat, kui selleks pole erilist põhjust. 9.5.3. Trahvid menetluse tagamiseks Kehtiv õiguslik regulatsioon ei võimalda kohtul tõhusalt reageerida selle, kui menetlusosaline väljendab end sündsusetult või kohtu või teise menetlusosalise vastu lugupidamatust väljendaval viisil kohtumenetluses esitatud kirjalikus dokumendis. Teiseks on kehtivas HKMS-s menetlusosalise esindajale või nõustajale sätestatud õiguste kuritarvitamise keeld, kuid trahvimise võimalus on sõnaselgelt ette nähtud vaid menetlusosalisele endale. Harvad pole aga juhtumid, kus menetlusõigusi kuritarvitab just esindaja, millistel juhtudel võib menetlusosalise (esindatava) trahvimine olla ebaproportsionaalne. Kuivõrd kõnealune probleem pole eriomane halduskohtumenetlusele, vaid puudutab samavõrd ka tsiviilkohtumenetlust, oleks mõistlik täiendada TsMS-i §-i 45 selliselt, et sätestada seal võimalus trahvida ka kirjalikus vormis sündsusetult või solvaval moel end väljendanud menetlusosaliselt. Teine võimalus sarnane säte lisada menetlusosalise üldisi kohustusi puudutavasse HKMS §-i 28. Täienduse mõte oleks anda kohtule hoob ohjata end viisakalt väljendada mitte suutvat menetlusosalist. Kas kõrvuti eeltooduga või alternatiivselt sellele tasub kaaluda ka võimalust kohtule esitatud kirjalikes avaldustes korduvalt või eriti räigelt lugupidamatust üles näidanud kaebajale kaebus tagastada või see läbi vaatamata jätta. Samuti tuleks HKMS §-is 28 lõikes 2 sätestada sõnaselgelt, et menetluse venitamise või menetlusõiguste kuritarvitamise eest võib trahvida lisaks menetlusosalisele ka menetlusosalise esindajat või nõustajat. 9.5.4. Esialgse õiguskaitse tühistamine ja tühistamise jõustumine Praktikas on tekitanud õigusselgusetust HKMS § 253 lg 3, mille kohaselt kohus tühistab esialgse õiguskaitse kohtuotsusega, kui kaebus jääb rahuldamata. Selline regulatsioon tekitab arusaamatust, kuna kaebust rahuldamata jätva kohtuotsuse jõustumisel kaotab esialgne õiguskaitse automaatselt kehtivuse tulenevalt HKMS § 249 4. lõike 4. lausest. HKMS § 253 lg 3 kohaldamine on seega vajalik juhul, kui esialgse õiguskaitse lõppemine kaebust rahuldamata jätva kohtuotsuse jõustumisel pole niigi selge ja lahendi täitmisel võivad tekkida probleemid (nt kinnistusraamatu pidaja praktika kohaselt peetakse vajalikuks kinnistusraamatusse tehtud märke kustutamiseks esialgse abinõu selgesõnalist tühistamist kohtulahendiga). HKMS § 253 lg 3 sätestatud juhtumil pole tegemist esialgse õiguskaitse määruse tühistamisega (vrdl HKMS § 253 lg 1 kohaselt kohtu kaalutlusõiguse alusel määrusega esialgse õiguskaitse määruse tühistamine mistahes menetlusstaadiumis, mis 11 jõustub HKMS § 252 lg 3 kohaselt määruse teatavakstegemisest, kui kohus ei määra teisiti), vaid esialgse õiguskaitse abinõu tühistamisega kohtuotsuses, kusjuures see otsustus jõustub HKMS §-s 176 sätestatud ajal koos kohtuotsuse resolutsiooni muude osadega. Seaduses peaks olema selgesõnaliselt kirjas, millal jõustub esialgse õiguskaitse kohtuotsusega tühistamine. See väldiks ka vaidlusi, kas kohtuotsuse resolutsiooni osad on vaidlustatavad eraldi menetluskorras (otsus apellatsioon- ja kassatsiooni korras, esialgse õiguskaitse tühistamine määruskaebusmenetluses). HKMS § 253 lg 3 tuleks täiendada sättega, mille kohaselt esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsuse või menetlust lõpetava määrusega. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid PS § 15 esimene lause sätestab igaühe õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. PS § 24 lg 5 näeb ette igaühele õiguse tema kohta tehtud kohtulahendi peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. PS § 15 ja § 24 lg-s 5 sätestatud põhiõigusega seondub ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonid (EIÕK) artikkel 6 lg 1, mis näeb ette igaühe õiguse oma kohtuasja õiglasele ja avalikule arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud õigusmõistmise volitusega institutsioonis. Samuti sätestab artikkel 13, et igaühel, kelle konventsioonis sätestatud õigusi ja vabadusi on rikutud, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile riigivõimude ees ka siis, kui rikkumise pani toime ametiisik. Põhiõiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine, sh erinevate riigilõivude ja kaebeõiguse rakendamisele sisuliste ja vormiliste piirangute kehtestamine. Määruskaebemenetlusele kehtestatud riigilõivu tasumise kohustus ja määruste edasi kaebamise ulatusele kehtestatud piirangud riivavad nimetatud normides sätestatud põhiõigusi. Planeeritavad muudatused määruskaebemenetluses, määruste edasikaebeõiguses ja menetluskulude regulatsioonis on eelnimetatud normidega seega otseses puutumuses. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemine Käesolevas väljatöötamiskavatsuses on välja toodud erinevad võimalikud meetmeid kaebeõiguse ja edasikaebeõiguse piiritlemiseks.  Täiendada HKMS § 121 lg 2 uue täiendava kaebuse tagastamise alusega - kohus võib kaebuse tagastada, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ning asjaoludest tulenevalt on ilmselge, et kaebust ei saa rahuldada.  Lisada HKMS § 207 lg 2 täiendav määruskaebuse tagastamise alus, kui määruskaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene. Uue aluse esinemisel võib ringkonnakohus määruskaebuse tagastada ja teha määruse ilma kirjeldava ja põhjendava osata, viidates üksnes tagastamise õiguslikule alusele.  Lisada apellatsioonkaebuse tagastamise täiendav alus, mille kohaselt asjades, mille ringkonnakohus võib läbi vaadata lihtmenetluses ja kus kaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline, võib kohus tagastada apellatsioonkaebuse, kui apellatsioonkaebuse esitaja võimalus oma õiguse kaitseks on ilmselgelt vähene.  Rangem Riigikohtu kassatsioonkaebuste ja määruskaebuste menetlemise künnis, mis rakenduks kolmel juhul: 12  - kui kassatsioonkaebusega kaitstava õiguse riive on väheoluline ja seadus võimaldaks asja läbi vaadata lihtmenetluses (HKMS § 219 lg 2); - kui määruskaebuse võiks läbi vaadata lihtmenetluses (HKMS § 2361); - kui määruskaebus on ringkonnakohtus juba läbi vaadatud (HKMS § 2361). Kavandatava muudatuse tulemusena suureneks halduskohtu poolt tagastatavate kaebuste hulk, samuti ringkonnakohtu poolt tagastatavate apellatsioonkaebuste ning kaebusmääruste hulk ning Riigikohtus menetlusse mittevõetavate haldusasjade arv. Muutuse tulemusena paraneks kohtupidamise tõhusus menetlusse võetud asjades. Eelkõige puudutab kaebeõiguse piiritlemine n-ö pahatahtlikke kaebusi, mis on ajendatud kaebaja põhimõttelisest kaebamise tahtest, kättemaksusoovist või muust sarnasest eesmärgist. Sageli on selliste kaebuste puhul tegemist vangide poolt esitatud kaebustega. Kavandatav muudatus avaldab positiivset mõju läbi menetlusaegade lühenemise ning senisest kiirema halduskohtumenetluse. Negatiivseks sotsiaalseks mõjuks võib olla kaebeõiguse põhjendamatu piiramine isiku(te) õiguste kaitsel. Sotsiaalsed mõjud: võimalus osaleda ühiskondlikus elus ja mõju riskirühma kuuluvate inimeste õigustele Sihtrühm 1: 2015. aastal esitati halduskohtutesse 3371 kaebust, ringkonnakohtutesse saabus 899 apellatsioonmenetlust ning 881 määruskaebusmenetlust. Võimalikeks menetlusosalisteks võivad olla kõik füüsilised ja juriidilised isikud. Statistikaameti andmetel elas 2016. aasta alguses Eestis 1 311 759 inimest, 2014. aasta lõpu seisuga tegutses Eestis 223 634 ettevõtet, mittetulundusühingut või sihtasutust9. I ja II astme kaebuste ja määruskaebuste arv moodustas suhtarvuna 0,3% Eestis elavate või tegutsevate füüsiliste ja juriidiliste isikute arvust. Kuigi muudatuse tegelik sihtgrupp ei ole tervikuna suur, puudutades aasta jooksul vähem kui 1% potentsiaalsest sihtgrupist, on võimalus, et uuel alusel tagastatakse ka kaebusi, millega kaitstava õiguse riivet ei saa pidada väheoluliseks ning mille tulemusena väheneks kaebaja võimalus enda õiguste kaitseks. Muudatuse majanduslik mõju juriidilistele isikutele on väike, kuna juriidiliste isikutega seotud kaebused, määrus- ja apellatsioonkaebused uutele tagastamise alustele reeglina ei vasta. Sihtrühm 2: Kinnipeetavad, vahistatud ja arestialused. Kinnipeetavaid ja vahistatuid (edaspidi vangid) oli veebruari 2016 lõpu seisuga 281910, neile lisanduvad politsei arestimajades olevad arestialused. Võib suureneda vangidele tagastatavate kaebuste hulk, eriti nii-öelda sarikaebajate jaoks. See võib põhjustada vangide rahulolematuse. Eraldi sihtrühmana tuleb välja tuua vangid, kelle näol on tegemist ühiskonna riskigrupiga, mistõttu nende õiguste kaitse vajab suurendatud tähelepanu. Vangide arv moodustas veebruaris 2016 0,2% Eesti elanikkonnast. Muudatuse tulemusena võib eeldada, et vangide poolt esitatud vangistusõigust puudutavaid kaebusi hakatakse senisest rohkem tagastama. Kuna see omakorda võib kaasa tuua määruskaebuste arvu suurenemise, siis lisatakse muudatusega ka täiendav alus määruskaebuste tagastamiseks ning lihtsustatakse otsuse 9 Andmed pärinevad Statistikaameti andmebaasist http://pub.stat.ee/px-web.2001/dialog/statfile2.asp (rahvastiku ja majanduse alajaotused). 10 Andmed 29.02.2016 seisuga vanglateenistuse kodulehelt http://www.vangla.ee/et/uudised-ja- arvud/vangide-ja-kriminaalhooldusaluste-arv. 13  koostamist. Muudatused avaldavad mõju eelkõige n-ö sarikaebajatele, kelle poolt esitatud kaebused moodustavad suure osa halduskohtute töökoormusest – 2014. aastal esitasid 10 vangi kokku 713 kaebust, mis moodustas 43% kõigist kinnipeetavate kaebustest (19% kõigist kaebustest).Nende hulgas on isik, kes esitas aasta jooksul 408 kaebust. 2015. aasta esimesel poolaastal lahendati halduskohtus 796 korrakaitsega seotud haldusasja. Samal perioodil tehti seoses vangistusõigust puudutavate kaebustega kolmes kohtuastmes kokku 268 kohtuotsust (halduskohtus 197, ringkonnakohtus 67 ja Riigikohtus 4), millest 158 puhul (59%) jäeti kaebus rahuldamata11. Tuleb märkida, et siinkohal ilmnevad erinevused vanglate lõikes – Viru ja Tartu vanglatega seotud kohtuotsustest enamikus jäävad kaebused rahuldamata, samas kui Tallinna vangla puhul rahuldatakse suurem osa kaebustest vähemalt osaliselt12. Tegemist on Tallinna vangla iseärasusega – olukorras, kus vangla uus hoone ei ole veel valminud, esitavad vangid just kambripinna suurusega seotud kaebusi. Muudatuste ebasoovitava riskina tuleb märkida vangide kui riskirühma võimalikku rahulolematust nende kaebeõiguse piiritlemisega. Praktika ja andmete põhjal võib eeldada, et risk avaldub siiski vaid üksikute indiviidide jaoks (n-ö sarikaebajad). Mõju riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asutuste korraldusele ja töökoormusele: mõju töökorraldusele ja töökoormusele Sihtrühm 1: Halduskohtud, ringkonnakohtud ja Riigikohus, sh kohtunikud ja kohtuteenistujad. Halduskohtuid on Eestis kaks (Tallinnas ja Tartus), kus on kokku 28 kohtuniku ametikohta13, ringkonnakohtute halduskolleegiumides on 11 ja Riigikohtu halduskolleegiumis 5 kohta. Lisaks võib muudatus mõjutada kohtuteenistujaid, keda on halduskohtutes 64, ringkonnakohtutes 99 ja Riigikohtus 8414. Sihtrühm moodustab kokku 0,03% tööealisest elanikkonnast. Väheneb kohtute ressursikulu ebamõistlike kaebuste lahendamiseks. Muudatus avaldab sihtrühmale positiivset mõju, kuna kohtutele antakse alus väheoluliste ja ebavajalike kaebuste ja määruskaebuste tagastamiseks. Selle tulemusena väheneb ajakulu ebamõistlike kaebuste menetlemisel ja vabaneb ressurss teiste asjade tõhusamaks menetlemiseks. Kohtute statistika andmetel oli halduskohtute keskmine menetlusaeg 2015. aasta esimesel poolaastal sisuliselt lahendatud asjades, olenemata menetluse tulemusest, 238 päeva ning tagastatud või menetlusse mittevõetud asjades 74 päeva15. Mõju ulatuse ja sageduse hindamiseks kaalutakse eelnõu koostamise käigus võimalust analüüsida halduskohtumenetluse tulemusi põhjalikumalt, sealhulgas seda, kui suur osa kaebustest võetakse menetlusse, kui paljud tagastatakse ning kui suures osas menetlusse võetud asjadest kaebus rahuldatakse, jäetakse rahuldamata või rahuldatakse osaliselt. Eelduslikult võib oletada, et kohtunike ja kohtuteenistujate töökoormus kavandatava muudatuse tulemusel ei 11 Andmed pärinevad vangistusõiguse kohtupraktika analüüsist perioodide 01.01.2015-31.03.2015 ja 01.04.2015-30.06.2015 kohta. 12 2015. aasta esimese poolasta andmete järgi jäeti kaebus rahuldamata 60-st kohtuotsusest 47-s, kus vastustajaks oli Viru vangla, 79-st kohtuotsusest 65-s, kus vastustajaks oli Tartu vangla ning 126- st kohtuotsusest 44-s, kus vastustajaks oli Tallinna Vangla. 13 11.02.2016 seisuga oli neist täidetud 25 kohta. 14 Andmed seisuga 25.02.2016. Mõned teenistujad täidavad mitut ametikohta, mistõttu on tegelik arv mõnevõrra väiksem. 15 Kohtute statistika 2015. aasta esimese poolaasta kohta http://www.kohus.ee/sites/www.kohus.ee/files/elfinder/dokumendid/Kohtu%20menetlusstatistika%20ko ond%202015.a%20Ipa.pdf. 14  muutuks, küll aga võib muutuda tööaja jaotus, kuna väheolulise õiguse riivega asjade menetlemiseks kuluks senisest vähem aega. Sihtrühm 2: Vanglad (Viru vangla, Tartu vangla, Tallinna vangla). Muudatused võivad avaldada mõju vanglate töörutiinile. Mõju olulisust vanglate töökorraldusele on keeruline ette näha. Muudatusega võib kaasneda mõningane, eelduslikult väike, mõju vangla juristide tööle ja vanglate töö koordineerimisele. Ebasoovitava riskina võib ilmneda vangide rahulolematus kaebuste senisest suurema tagastamisega. Praktikale tuginedes saab oletada, et rahulolematus puudutab eelkõige nii- öelda sarikaebajaid. Endiselt võetakse menetlusse need kaebused, millega kaitstava õiguse riive ei ole küll suur, kuid mis ei ole esitatud pahatahtlikult ning kaebuse rahuldamine on võimalik. 11.2. Lihtmenetluse laialdasem kasutamine Kaalutavateks meetmeteks on:  kinnipeetavate vaidlused allutada selgesõnaliselt lihtmenetlusele, jättes välja valdkonnad, kus põhiõiguste riive võib olla suurem (vt täpsemalt VTK alapeatükk 1.2.);  tõsta lihtmenetluse kohaldamise rahaline piirmäär 200 eurolt 500 euroni (HKMS § 133 lg 1). Lihtmenetluse näol on tegemist väiksema ressursikuluga menetlusega võrreldes kohtuistungi või kirjaliku menetlusega, kuna kohus võib asja läbi vaadata lihtsustatud korras (nt menetlusosaliste ärakuulamine telefoni teel, kaldumine kõrvale dokumentide vorminõuetest, kohtuistungist loobumine jm). Lihtmenetluse laialdasema kasutamise tulemusena väheneks kohtute töökoormus väikese õiguse riivega haldusasjade osas. Muudatuste positiivne sotsiaalne mõju avaldub läbi kiirema halduskohtumenetluse. Sotsiaalsed mõjud: mõju põhiõiguste kaitsele ja võimalusele osaleda ühiskondlikus elus Sihtrühm 1: Kaebuste esitajad. 2015. aastal saabus halduskohtutesse 3371 haldusasja ning ringkonnakohtutesse 899 apellatsioonmenetlust. Halduskohtusse saabunud asjadest 41% ning apellatsioonmenetlustest 45% olid seotud korrakaitsega16. Kaebusi vaadatakse senisest enam läbi lihtmenetluse korras, see toob kaasa lihtsama menetluse korralduse ja asja kiirema lahendamise. Mõju sageduse hindamiseks tuleb välja selgitada, kui suur osa halduskaebustes esitatud nõuetest on rahaliselt hinnatavad ning milline on nõuete rahalise väärtuse jaotus. Muudatuste mõju avaldub juhul, kui kaebuse nõude rahaliselt hinnatav väärtus on vahemikus 200-500 eurot või kui kaebuse esitajaks on kinnipeetav, arestialune või vahistatu – sellised menetlused läheksid varasemast enam lihtmenetlusse. Kuna lihtmenetluse rakendamisel peab kohus järgima halduskohtumenetluse olulisi põhimõtteid, tagama menetlusosaliste põhiõigused ja – vabadused, oluliste menetlusõiguste järgimise ning tagama menetlusosalise taotlusel tema ärakuulamise, siis on lihtmenetluse kasutamisega kaasnev ebasoovitav risk kaebaja õiguste riiveks väike. Menetlusliigil ei ole sihtrühma jaoks siiski olulist mõju, kuna eelduslikult ei mõjuta see menetluse resultaati. 16 Kohtute statistika 2015. aasta kohta https://wwwkohus.rik.ee/sites/www.kohus.ee/files/elfinder/dokumendid/i_ja_ii_astme_kohtute_2015.a_ menetlusstatistika.pdf. 15  Sihtrühm 2: Kinnipeetavad, vahistatud ja arestialused. Kiireneb halduskohtumenetlus vangidega seotud asjades. Käesolev VTK sisaldab regulatiivset meedet, mille tulemusena vaadatakse vangide poolt esitatud kaebused (ja apellatsioonkaebused) alati läbi lihtmenetluses, välja arvatud juhtudel, kui see puudutab distsiplinaarkaristuse ja täiendavate julgeolekuabinõude kohaldamist, ohjeldusmeetmete, vangla erivahendite ja teenistusrelvade kasutamist ning pikaajalisi kokkusaamisi. Antud juhul vajaks regulatiivse meetme kõrval analüüsi ka mitteregulatiivne meede (olemasoleva regulatsiooni parema rakendamise näol), kuivõrd ka praegu on kehtiva regulatsiooni järgi võimalik vaadata vangidega seotud asjad läbi lihtmenetluses. Paraku on kohtupraktika näidanud, et kohtu jaoks on kindlam ja harjumuspärasem menetleda neid asju tavamenetlusega ning mitte riskida menetlusnormide olulise rikkumise etteheitega kõrgema astme kohtus. Lihtmenetluse kui menetlusliigi eesmärgiks oli juba selle rakendumisel 2012. aastal, et seda kasutatakse asjades, kus õiguste riive ei ole intensiivne (eelkõige vangidega seotud vaidlused). Vaadates vangistusõigust puudutavate halduskohtu kohtuotsuste sisu, siis sagedamini puudutavad kaebused selliseid teemasid, nagu kambri- ja jalutusboksi tingimused (ebapiisav elamispind, õhuvahetus, valgustus, müra), kinnipeetava ja kambri läbiotsimine, toitlustamine, saatmistingimused, töötamine ja õppimine jm. Kavandatava muudatuse mõju ulatus on sihtrühma jaoks pigem väike, kuivõrd menetlusliigi valik ei avalda mõju lahendile. Lisaks tagab lihtmenetluse laialdasem kasutamine senisest kiirema halduskohtumenetluse enamikes vangidega seotud haldusasjades. Mõju riigiasutuste korraldusele: mõju töökoormusele ja töökorraldusele Sihtrühm 1: Halduskohtud ja ringkonnakohtud ning kohtunikud ja kohtuteenistujad halduskohtutes ja ringkonnakohtute halduskolleegiumides. Väheneb kohtute töökoormus väikese õiguse riivega asjades ja kiireneb halduskohtumenetlus. Lihtmenetluse laialdasem kasutamine suurendab eelduslikult kohtupidamise tõhusust, vähendades menetlusaega nii lihtmenetluses menetletavates asjades kui ka teiste menetlusliikide puhul (vabaneva ressursi arvelt). Muudatustest tulenevalt ei pea ringkonnakohus lihtmenetluses tehtavaid määruskaebuse määrusi põhjendama, kui ta nõustub halduskohtu määrusega. See võimaldab keskenduda sisulisematele vaidlustele. Lihtmenetluse laialdasema kasutamisega antud sihtrühma jaoks ebasoovitavaid mõjusid ei kaasne. Kavandatav muudatus avaldab mõningast mõju kohtunike töökorraldusele lihtmenetlus korraldamise erisustest tulenevalt, eelduslikult on tegemist siiski väheolulise mõjuga. 11.3. Menetluslike määruskaebuste arvu vähendamine. Kavandatavateks meetmeteks on:  Määruskaebuste muutmine riigilõivu- ja kautsjonivabaks.  Määruskaebuste esitamine otse ringkonnakohtule, mitte läbi halduskohtu.  Määruskaebeõiguse piiramine ühe edasikaebeastmega järgmiste määruste puhul: - toimikuga tutvumise lubamise või lubamisest keedumise määrus; - menetlusabi andmise ja andmata jätmise määrus; - kohtuotsuse osalise avaldamise või avaldamata jätmise määrus.  Kaebeõiguse sõnaselge sätestamine järgmiste määruste puhul: - kaebuse muutmisest keeldumise määrus – kahes astmes; 16  - menetluse uuendamisest keeldumise määrus – ühes astmes; - kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest rahatrahvi määramise või sellest keeldumise määrus – kahes astmes. Mõju riigiasutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Sihtrühm 1: Rahandusministeerium Riigilõivu kaotamisel vähenevad riigi tulud hinnanguliselt 22 000 euro võrra aastas. Hetkel kehtiva regulatsiooni kohaselt tuleb määruse peale määruskaebuse esitamisel tasuda riigilõivu 15 eurot (RLS § 60 lg 6). Kautsjon Riigikohtule määruskaebuse esitamisel on 25 eurot, mida ei tagastata, kui määruskaebus jäetakse rahuldamata või menetlusse võtmata. 2014. aasta jooksul lahendati ringkonnakohtutes 978 määruskaebusmenetlust. Riigikohtus vaadati samal perioodil läbi 389 määruskaebust, millest 285 ei võetud menetlusse ning menetlusse võetud määruskaebustest kaheksas jäeti lahend muutmata17. Nendele andmetele tuginedes oleks prognoositav saamata jääv tulu riigile määruskaebuste muutmisel riigilõivu- ja kautsjonivabaks suurusjärgus 22 000 eurot aastas. Sihtrühm 2: Halduskohtud ja ringkonnakohtud Väheneb menetlusabi andmisest keeldumise peale esitatud määruskaebuste arv ja menetluslikest määruskaebustest tulenev töökoormus. 2014. aastal saabus nii ringkonnakohtutesse kui ka Riigikohtusse rohkem määruskaebusmenetlusi kui apellatsioon- või kassatsioonmenetlusi (ringkonnakohtutesse vastavalt 968 ja 683). Suure osa määruskaebustest moodustavad määruskaebused menetlusabi andmata jätmisele ning kaebuste tagastamisele. Muutes määruskaebused riigilõivu- ja kautsjonivabaks jääks ära suur osa menetlusabi andmisest keeldumise peale esitatud määruskaebustest. Selle võrra väheneks halduskohtute töökoormus. Kavandatav muudatus, millega sätestatakse määruskaebuste esitamise otse ringkonnakohtule, mitte läbi halduskohtu, avaldab samuti mõju kohtute töökoormusele – halduskohtute koormus väheneks, ringkonnakohtute koormus mõnevõrra kasvaks. Määruskaebeõiguse piiramine ühele kohtuastmele teatud määruste puhul (toimikuga tutvumise lubamise või lubamisest keedumise määrus, menetlusabi andmise ja andmata jätmise määrus, kohtuotsuse osalise avaldamise või avaldamata jätmise määrus) vähendab kohtute töökoormust. Mõju ulatuse ja sageduse hindamiseks tuleb analüüsida vastavate määruskaebuste menetluspraktikat. Sihtrühm 3: Määruskaebuse esitajad. 2015. aastal saabus ringkonnakohtutesse 881 ning Riigikohtusse 468 määruskaebust. Väheneb määruskaebuse esitamise maksumus ja esitaja kulud. Muudatuse mõju määruskaebuse esitajatele on positiivne, kuna määruskaebuste esitamine muudetakse riigilõivu- ja kautsjonivabaks. Ei ole alust eeldada, et määruskaebuste arv selle tulemusena suureneks, kuna hetkel kehtiva regulatsiooni kohaselt on võimalik riigilõivu tasumiseks taotleda menetlusabi. 17 Haldusasjade läbivaatamine Riigikohtu üldkogus, erikogus ja halduskolleegiumis 2014. aastal http://www.riigikohus.ee/vfs/1854/HALDUSASJAD2014.pdf. 17 11.4. Menetlusabi kättesaadavuse parandamine Käesoleva väljatöötamiskavatsuse raames kaalutavad meetmed menetlusabi kättesaadavuse parandamiseks: - Muuta HKMS § 112 lg 1 p 1 sätestatud isiku maksejõuetuse hindamise valemit, mille kohaselt isikule ei anta menetlusabi, kui menetluskulud ei ületa eeldatavasti menetlusabi taotleja kahekordset keskmist ühe kuu sissetulekut, mis on arvutatud taotluse esitamisele eelnenud nelja kuu keskmise sissetuleku alusel ning millest on maha arvatud: a) maksud b) sundkindlustuse maksed c) seadusest tulenevate ülalpidamiskohustuste täitmiseks ettenähtud summa d) mõistlikud kulud eluasemele ja transpordile. Võimaliku meetmena kaaluda loetelu täiendamist kuludega, mis ühe kuu keskmisest sissetulekust maha arvatakse (nt ravimid, toit, hügieenitarbed). Alternatiivina sätestada maksejõuetuse lävend, millest madalama sissetulekuga isikud lugeda menetlusabi vajavaks. - Muuta RÕS § 10 lg 3 selliselt, et haldusmenetluses riigi õigusabi saamiseks esitatud taotluse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Esimese muudatuse eesmärgiks on parandada menetlusabi kättesaadavust, sealhulgas kõrvaldada probleem, et HKMS § 112 lg 1 p 1 sisalduv valem ei võta arvesse kaebaja enda ülalpidamiseks vajaminevat summat hädavajalikus ulatuses. Riigikohus on kahelnud kehtiva regulatsiooni põhiseaduspärasuses18. Teine muudatus on sisuliselt töökorralduslik muudatus, mille ajend seisneb halduskohtute paremas kompetentsuses hindamaks riigi õigusabi vajalikkust haldusmenetluses. Muudatuse tulemusena vabaneb maakohtutes mõningane ressurss ning selles osas lisandub täiendav kohustus halduskohtutele. Halduskohtud on väljendanud nõusolekut kõnealuse lisanduva valdkonnaga tegeleda. Muudatus avaldab positiivset mõju riigi õigusabi taotlejatele, kes ei pea edaspidi haldusmenetlusega seotud halduskohtumenetluses riigi õigusabi taotlemiseks maakohtu poole pöörduma. Mõju avaliku sektori kuludele ja tuludele Sihtrühm: Rahandusministeerium Suurenevad riigi kulud menetlusabile. Menetlusabi piirangute leevendamine toob kaasa riigi kulude suurenemise, kuna isikute hulk, kellel on õigus menetlusabile, kasvab. Kulude kvantitatiivsele suurenemisele hinnangu andmine vajab menetlusabi taotluste ja menetlusabi andmata jätmise määruste sisulist analüüsimist. Alternatiivse lahendusena väljapakutud lahendus maksejõuetuse lävendi kehtestamiseks vajab samuti edasist analüüsimist, kuid lähtudes eesmärgist menetlusabi kättesaadavuse parandamiseks, siis igal juhul toob regulatsiooni muutmine kaasa täiendavaid kulusid riigile, eelduslikult küll mitte suures ulatuses. Sihtrühm: Kohtud Kohtusüsteemi siseselt muutuvad tööülesanded. Muudatuse tulemusel avaldub kohtusüsteemi sisene mõju kohtute töökorraldusele, halduskohtute töökoormuse suurenemise arvel vabaneb ressurss maakohtutes. See toob kaasa ühekordse vajaduse tööülesannete ja ametikohustuste ümberjaotamiseks. Sotsiaalne mõju: mõju riskirühma kuuluvate inimeste õigustele ja toimetulekule Sihtrühm: Menetlusabi taotlejad 18 Riigikohtu lahend 3-3-1-35-15 18  Paraneb menetlusabi kättesaadavus sotsiaalsetesse riskirühmadesse kuuluvatele inimestele. Menetlusabi andmise piirangute leevendamine eelduslikult suurendab menetlusabi taotlejate hulka. Mõju sihtrühmale on positiivne, kuna menetlusabi vajaduse hindamisel hakatakse arvesse võtma täiendavaid kulusid (toit, ravimid, hügieenitarbed), seeläbi paranevad isikute võimalused enda õiguste kaitseks. Alternatiivse lahenduse, maksejõuetuse lävendi, kehtestamise tulemusel muutuks menetlusabi taotlemine lihtsamaks, kuna taotleja ei pea enam esitama andmeid maksude, sundkindlustuse maksete, ülalpidamiskohustuse, eluaseme- ja transpordikulude kohta. Seeläbi muutub menetlusabi kättesaadavamaks majanduslikult vähekindlustatud inimestele ning avarduvad sellesse riskirühma kuuluvate inimeste võimalused enda õiguste kaitsmiseks kohtus. 11.5. Menetluskulu regulatsiooni puuduste kõrvaldamine Lahendused kohtupraktikas ilmnenud menetluskulu puudutavate ebatäpsuste ja puudujääkide kõrvaldamiseks: - HKMS regulatsioonist kaotatakse „kantuse“ nõue. Menetluskulude väljamõistmise eelduseks ei ole enam nende reaalne tasumine kohtuotsuse tegemise ajaks, vaid tasumise kohustuse tekkimine ja seotus konkreetse haldusasja kohtumenetlusega. - Kohtutele antakse õiguslik alus enamtasutud riigilõivu ja kautsjoni tagastamiseks omal algatusel (muudetakse KHMS § 104 lg 8). Jätkuvalt on enamtasutu tagastamise taotluse esitamise õigus ka menetlusosalisel. - Täiendatakse enamtasutud riigilõivu tagastamise taotluse esitamise korda ja sätestatakse HKMS § 107 lg-ga 7 analoogne taotluse esitamise tähtaeg. - Täiendatakse HKMS § 105 asja läbivaatamise eest ettetasutud kulude tagastamise osas analoogselt TsMS § 150 lg-ga 7. - Muudetakse HKMS § 108 lg-t 4 selliselt, et kaebuse tagastamise korral jäävad menetluskulud kaebaja kanda. - HKMS §-s 108 nähakse ette õiguslik alus vastustajalt kaebaja menetluskulude väljamõistmiseks ka juhul, kui menetlus- või vormiveaga haldusakt jääb HMS § 58 alusel tühistamata. Kaebajale menetluskulude täielik või osaline väljamõistmine ei eeldaks kaebuse rahuldamist ja kohtuotsuse resolutsioonis õigusvastasuse iseseisvat tuvastamist. - Kaalutakse TsMS § 178 lg-ga 4 analoogilise sätte lisamist HKMS-i. Üksnes menetluskulude kindlaksmääramise vaidlustamisel tekkinud kulusid ei hüvitataks. - Kaalutakse HKMS § 109 lg 2 sõnastuse redigeerimist selles osas, mis puudutab Riigikohtu loamenetlusega seonduvate menetluskulude jagamist. Kavandatavate muudatuste näol on peamiselt tegemist tehniliste muudatustega kohtupraktikas ilmnenud puudujääkide kõrvaldamiseks, mille eesmärgiks on õigusselguse parandamine ning mille mõjud avalduvad vaid kohtute töökorralduslike muudatustena. Mõningane mõju võib kaasneda muudatusega, millega jäetakse kaebuse tagastamise korral menetluskulud kaebaja kanda, samuti muudatusega, millega HMS § 58 alusel tühistamata jäetud haldusakti puhul mõistetakse menetluskulud välja vastustajalt. Mõju riigiasutuste korraldusele: mõju kohtute töökoormusele Sihtrühm 1: Kaebuse esitajad, kelle kaebus tagastatakse Sihtrühm 2: Halduskohtud ja ringkonnakohtud Paraneb õigusselgus menetluskulude kandmise kohta, kui kaebus tagastatakse. Hetkel kehtiva regulatsiooni järgi kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmise ja menetluse lõpetamise korral. Antud nõue lisatakse ka kaebuse tagastamise korral, kuna tagastamise ja läbi vaatamata jätmise õiguslikud tagajärjed on sarnased. Tagastamisega 19  kaasnevad menetluskulud seonduvad üksnes esialgse menetlusega ning ei saa sisaldada näiteks vastuse koostamise kulusid. Ei ole alust arvata, et kaebusi hakatakse senisest vähem esitama põhjusel, et tagastamise korral tuleks kaebajal endal kanda menetluskulud. Samas võib muudatus avaldada mõningast distsiplineerivat mõju n-ö pahatahtlikele ja sarikaebajatele. Rahalise mõju ja mõju olulisuse hindamiseks tuleb välja selgitada tagastatavate kaebuste arv ning nendega seotud menetluskulu. 11.6. Halduskohtumenetluse tõhususe suurendamine Käesoleva väljatöötamiskavatsusega kavandatavad muudatused on järgnevad: - Vastuolu likvideerimise eesmärgil tunnistatakse kehtetuks RLS § 22 lg 1 p 13 ning kohtumenetluses menetlusdokumentidest koopiate taotlemisel nõutav riigilõiv jääb ammendavalt sätestatuks RLS § 61 lg-s 1. - Kaalutakse võimalust kaebuse tähtaegsuse kontrollimise ja tähtaja ennistamise küsimuse lahendamiseks juba ettevalmistavas menetluses (HKMS § 124), st kaebetähtaja ületamise tõttu asja lõpetamiseks ei pea kaebust menetlusse võtma. - HKMS § 122 lõige 2 ja §-i 65 plaanitakse muuta selliselt, et kohus võtab kohtuasja materjalide juurde üksnes need haldusmenetluses kogutud tõendid, millel on vaidluse lahendamise seisukohast tähtsust ning kohus ei pea uuesti üle kuulama haldusmenetluses ütlusi andnud tunnistajat, kui selleks pole erilist põhjust. - Kaalutakse võimalusi trahvida kirjalikus vormis sündsusetult või solvaval moel end väljendanud menetlusosalisi (muuta kas TsMS §-i 45 või HKMS §-i 28). - HKMS § 28 lg-s 2 sätestatakse sõnaselgelt, et menetluse venitamise või menetlusõiguste kuritarvitamise eest võib trahvida lisaks menetlusosalisele ka menetlusosalise esindajat või nõustajat. - Täiendatakse HKMS § 253 lg 3 sättega, mille kohaselt esialgse õiguskaitse tühistamine jõustub koos kohtuotsuse või menetlust lõpetava määrusega, st kohus ei pea esialgse õiguskaitse abinõud selgesõnaliselt tühistama. Sihtrühm: Rahandusministeerium, halduskohtud ja ringkonnakohtud, kõik kohtumenetluses osalevad osapooled Muudatuste koondmõjuna suureneb halduskohtumenetluse tõhusus. Tegemist on tehniliste või menetluslike muudatustega, mille mõju menetlusosalistele ja kohtutele on väheoluline. Muudatustega antakse kohtule muu hulgas õigus trahvida ka kirjalikus vormis tehtud ebasündsuste ja solvangute eest, samuti lisatakse võimalus menetluse venitamise või menetlusõiguste kuritarvitamise eest trahvida lisaks menetlusosalisele ka tema esindajat. Antud olukordasid tuleb kohtupraktikas ette harva ning mõju ulatus menetlusosalistele ja nende esindajatele on väike, kandes vaid distsiplineerivat eesmärki. 11.7. Mõju olulisus Kõigi kuue muudatuse puhul on sihtgrupp võrreldes üldkogumiga väike (kohtud, rahandusministeerium, kaebuste esitajad). Muudatused on enamasti kas tehnilised või väikese ulatusega – muudatustega kohanemine ei nõua sihtrühmalt suurt jõupingutust ega igapäevase töökorraldusliku rutiini põhimõttelist muutmist. Muudatustega ei kaasne märkimisväärseid riske. Sellest tulenevalt võib järeldada, et eelnõuga kaasnev mõju ei ole ühiskonna seisukohalt oluline. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Muudatused on suunatud kohtumenetluse tõhustamisele ega too endaga kaasa halduskoormuse suurenemist. Tõhusam ja kiirem menetlus vähendada menetluse kestust ning seeläbi kohtusse 20 pöörduvate osapoolte ooteaegasid, mis omakorda võib kaudselt vähendada füüsiliste ja juriidiliste isikute halduskoormust. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatus, millega muudetakse määruskaebused riigilõivu- ja kautsjonivabaks vähendaks riigieelarve tulusid hinnanguliselt 22 000 euro võrra aastas (arvutamisel on tuginetud 2014. aasta andmetele). Muudatus, millega parandatakse menetlusabi kättesaadavust (isiku maksejõuetuse valemi täiendamine), toob kaasa riigi kulude mõningase suurenemise, kuivõrd suureneb menetlusabile õigustatud isikute hulk. Täiendava kulu suurust on eelnevalt raske hinnata. Muudatus, millega antakse kohtule võimalus trahvida end kirjalikus vormis sündsusetult või solvaval moel väljendanud menetlusosalisi ning menetluse venitamise või menetlusõiguse kuritarvitamise eest lisaks menetlusosalisele ka tema esindajat, võib vähesel määral suurendada riigi tulusid. Trahvidest saadav tulu on marginaalne, kuna taolisi olukordi tuleb praktikas harva ette. 14. Edasine mõjude analüüs Eelnõu ettevalmistamise käigus analüüsitakse kavandatavate muudatuste mõjusid täiendavalt VTK-s viidatud ulatuses. Põhjalikumat mõjuanalüüsi ei ole kavas läbi viia. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15.2. Muudatused tehakse senise 15.1. Töötatakse välja uus tervikseadus seaduse struktuuris X 14.3 Selgitus Kavandatavad muudatused ei puuduta HKMS üldpõhimõtteid ega struktuuri, samuti ei ole need nii mahukad, et tingiksid uue tervikteksti loomist. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Halduskohtumenetluse seadustik, riigilõivuseadus, tsiviilkohtumenetluse seadustik 17. Edasine kaasamise plaan HKMS VTK ja koostatav eelnõu esitatakse tutvumiseks ja arvamuse avaldamiseks ministeeriumidele, kohtutele, vanglatele, õiguskantslerile, Eesti Kohtunike ühingule ja Eesti Advokatuurile. 18. Eeldatav avaliku konsultatsiooni toimumise aeg Aprill-mai 2016 19. Eeldatav eelnõu kooskõlastamisele saatmise aeg Juuli-august 2016 20. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 2017 21. Vastutava ametniku nimi ja kontaktid Katariina Kärsten [email protected] 620 8262 21 22 Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument. Pealkiri: VTK Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine Registreerimise kuupäev: 18.04.2016 Registreerimise number: 8-1/3242. Tõnismägi 5a, 15191, Tallinn Tel. (372) 620 8100, Faks (372) 620 8109 e-mail: [email protected] www.just.ee