Maksejõuetuse revisjoni lähteülesande projekt
Projekt 2014-2020.12.02.006.01.15-0007 „Õigusloome kodifitseerimine“
Tallinn 2016
Lähteülesande koostajad: Pille Kriibi ja Susann Liin (Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna
eraõiguse talituse nõunikud,
[email protected])
Maksejõuetusõiguse kodifitseerimise ettevalmistav etapp toimub Euroopa Sotsiaalfondist rahastatava
ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014–2020 prioriteetse suuna 12 „Haldusvõimekus“
meetme 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“ tegevuse 12.2.6 „Õigusloome
kodifitseerimine“ raames. Toetuse andmise eesmärk on arukas õigusloome kodifitseeritud
valdkondades ja kvaliteetsem õigusloome, mis seisneb õiguse kodifitseerimises ja õigusloome
arendamises. Tegevuse rakendusasutus on riigikantselei ja rakendusüksus rahandusministeerium.
Tegevuse kestus on 1.4.2014–31.12.2020. Tegevuse kogumaksumus on 1 740 000 eurot, millest toetus
on 1 479 000 eurot.
2
Sisukord
Sisukord .............................................................................................................................................. 3
Kasutatud lühendid ............................................................................................................................ 7
Sissejuhatus ........................................................................................................................................ 9
I. Revisjoni prognoositav ulatus ja vajadus ............................................................................. 11
1. Revisjoni ese ja prognoositav ulatus ........................................................................................ 11
2. Maksejõuetusõiguse areng ja revisjoni vajadus ....................................................................... 14
3. Maksejõuetusõiguse süsteemi säilitamine vs maksejõuetusmenetluste seadustik ................ 17
4. Vahekokkuvõte ......................................................................................................................... 19
II. Revisjoni etapi üldine tegevuskava .................................................................................... 21
1. Üldiselt...................................................................................................................................... 21
2. Komisjoni ja töögrupi ülesanded ning liikmete valimine, täiendavate tööde tellimine .......... 22
2.1 Töörühm ..................................................................................................................................... 22
2.2 Komisjon ..................................................................................................................................... 23
3. Detailse tegevuskava koostamine ............................................................................................ 24
4. Analüüsi koostamise etapp ...................................................................................................... 25
4.1 Üldiselt ...................................................................................................................................... 25
4.2 Tervikanalüüsi alaosade koostamise korraldus ........................................................................ 25
4.3 Huvigruppide ettepanekutega arvestamine............................................................................ 25
4.4 Analüüsile esitatavad sisulised nõuded ................................................................................... 26
4.5 Muudatusettepanekute väljatöötamine ................................................................................. 28
4.6 Analüüsi heakskiitmine töörühmas, arutamine komisjonis, heakskiitmine ministeeriumis,
avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine ........................................................................... 28
5. Kontseptsiooni koostamise etapp ........................................................................................... 29
6. Eelnõu ja seletuskirja koostamise etapp .................................................................................. 30
7. Mõjude järelhindamine ............................................................................................................ 30
8. Kaasamise ja kooskõlastamise korraldus ................................................................................. 31
9. Justiitsministeeriumi ressursside kasutamine ......................................................................... 34
10. Revisjoni etapi üldine ajakava ................................................................................................. 35
11. Vahekokkuvõte ........................................................................................................................ 35
III. Üldine probleemide kaardistus ja analüüsi ülesanded ....................................................... 37
III.I Maksejõuetusmenetlus ................................................................................................... 37
1 Maksejõuetusmenetluste üldküsimused ................................................................................. 37
1.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 37
1.1.1. Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 37
1.1.2 Maksejõuetusmenetluste süsteemsus .................................................................................. 37
1.1.3 Maksejõuetusmenetluste tõhusus ........................................................................................ 38
1.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest.............................................. 39
III.II Pankrotiseadus .............................................................................................................. 43
2 Pankrotimenetluse üldküsimused ............................................................................................ 43
2.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 43
2.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 43
2.1.2 Pankrotimenetluse olemus ja alternatiivsete menetluste vajadus ....................................... 43
2.1.3 Erinevat liiki juriidiliste isikute pankrotimenetluse erisused ................................................. 44
2.1.4 Riiklik keskne maksejõuetusinstituut (nö pankrotiombudsman) .......................................... 44
2.1.5 Kontsernide maksejõuetus .................................................................................................... 45
2.1.6 Pärandvara pankrot ............................................................................................................... 46
2.1.7 Keskkonnanõuded ................................................................................................................. 47
2.1.8 Piirülene maksejõuetusmenetlus .......................................................................................... 48
3
2.1.9 Infotehnoloogilised lahendused ............................................................................................ 49
2.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest.............................................. 50
3 Pankrotimenetluse algatamine ................................................................................................ 54
3.1 Revisjoni objekt...................................................................................................................... 54
3.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 54
3.1.2 Pankrotivõlgnik ...................................................................................................................... 54
3.1.3 Pankrotivõlausaldaja ............................................................................................................. 55
3.1.4 Pankrotiavalduse esitamine .................................................................................................. 55
3.1.5 Maksejõuetuse määratlemine ja juriidilise isiku maksejõulisuse hindamine ....................... 57
3.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ............................................. 59
4 Pankrotimenetluse raugemine ................................................................................................. 62
4.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 62
4.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 62
4.1.2 Juriidilise isiku lõpetamine ja registrist kustutamine pankrotiavalduse menetluse raugemisel
pankrotti välja kuulutamata ............................................................................................................. 62
4.1.3 Juriidilise isiku pankrotimenetluse rahastamine raugemisel pankrotti välja kuulutamata .. 63
4.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest.............................................. 65
5 Maksejõuetu juriidilise isiku juhatuse liikmete vastutus ......................................................... 70
5.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 70
5.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 70
5.1.2 Juhatuse liikmete kohustuste ja vastutuse süsteem ............................................................. 70
5.1.3 Juhatuse liikmete vastutus tegevuse piiramise kaudu .......................................................... 73
5.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ............................................. 75
6 Pankroti välja kuulutamine ja tagajärjed.................................................................................. 79
6.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 79
6.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 79
6.1.2 Pankrotimenetluse seosed täite- ja kohtumenetlusega ....................................................... 79
6.1.3 Pankroti välja kuulutamise tagajärjed seoses lepingutega ................................................... 81
6.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ............................................. 82
7 Rollide jaotus ja järelevalve pankrotimenetluses .................................................................... 84
7.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 84
7.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 84
7.1.2 Rollide jaotus ......................................................................................................................... 84
a) Võlgniku teabe andmise kohustus ja enese mittesüüstamine ................................................. 86
b) Halduri nimetamine ja vabastamine ........................................................................................ 87
c) Haldurile esitatavad nõuded ning haldurina tegutsemise õigus .............................................. 88
d) Häälte määramine ja võlausaldajate üldkoosoleku otsused .................................................... 89
e) Kohtute efektiivsuse tõstmine ................................................................................................. 90
7.1.3 Ajutise halduri, halduri ja pankrotitoimkonna tasud ............................................................ 90
7.1.4 Aruandlus............................................................................................................................... 92
7.1.5 Järelevalve pankrotimenetluses ............................................................................................ 93
7.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ............................................. 94
8 Nõuded pankrotimenetluses.................................................................................................... 99
8.1 Revisjoni objekt ..................................................................................................................... 99
8.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................... 99
8.1.2 Nõuete esitamine ................................................................................................................ 100
8.1.3 Nõuete kaitsmine ................................................................................................................ 101
8.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ........................................... 103
9 Pankrotivara moodustamine .................................................................................................. 105
9.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 105
9.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................. 105
9.1.2 Pankrotivara koosseis .......................................................................................................... 105
4
9.1.3 Tagasivõitmine..................................................................................................................... 107
9.1.4 Ühisvara jagamine ............................................................................................................... 109
9.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ............................................ 110
10 Pankrotivara valitsemine ja pankrotivara müük .................................................................... 112
10.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 112
10.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 112
10.1.2 Pankrotivara valitsemine ................................................................................................... 112
10.1.3 Pankrotivara müük ............................................................................................................ 113
10.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ........................................... 114
11 Väljamaksed pankrotivarast ................................................................................................... 116
11.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 116
11.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 116
11.1.2 Jaotusettepanek ................................................................................................................ 117
11.1.3 Pankrotimenetlusega seotud väljamaksed ja nõuete rahuldamisjärgud .......................... 117
11.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 119
12 Kompromiss............................................................................................................................ 124
12.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 124
12.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 124
12.1.2 Pankrotimenetluse lõppemine ja tagajärjed ..................................................................... 125
12.1.3 Kompromissi olemus ......................................................................................................... 126
12.1.4 Kompromissi kinnitamine ja tagajärjed ............................................................................. 126
12.1.5 Järelevalve kompromissi täitmise üle, kompromissi tühistamine .................................... 127
12.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 128
III.III Saneerimisseadus .................................................................................................................. 130
13 Saneerimismenetluse üldküsimused...................................................................................... 130
13.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 130
13.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 130
13.1.2 Saneerimismenetluse eesmärgid ja alternatiivsed menetlused ....................................... 130
13.1.3 Seaduse kohaldamisala ..................................................................................................... 131
13.1.4 Saneerimismenetluse seoses tsiviilkohtumenetlusega ..................................................... 131
13.1.5 Riigipoolsed soodustused .................................................................................................. 132
13.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 132
14 Saneerimismenetluse algatamine .......................................................................................... 132
14.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 132
14.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 132
14.1.2 Saneerimismenetluse algatamise eeldused ...................................................................... 133
a) Lävendi küsimus ..................................................................................................................... 133
b) Saneerimismenetluse algatamata jätmine............................................................................. 135
14.1.3 Saneerimismenetluse algatamise tagajärjed .................................................................... 135
14.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 136
15 Saneerimiskava koostamine, esitamine ja nõuete ümberkujundamine ................................ 136
15.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 136
15.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 136
15.1.2 Saneerimiskava koostamine ja esitamine ......................................................................... 137
15.1.3 Saneerimiskavas esitatav informatsioon ........................................................................... 138
15.1.4 Nõuete ümberkujundamine .............................................................................................. 138
a) Kestvuslepingud ja tulevikus tekkivad nõuded ...................................................................... 139
b) Pandipidaja nõuete ümberkujundamine ja piirangud ........................................................... 139
c) Kohustuste konverteerimine osaluseks äriühingus................................................................ 140
d) Võlaõiguslikud tagatised ........................................................................................................ 140
15.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest ........................................... 140
5
16 Saneerimiskava vastuvõtmine, kinnitamine ja muutmine ..................................................... 140
16.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 140
16.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 140
16.1.2 Saneerimiskava vastuvõtmine ja kinnitamine ................................................................... 141
a) Võlausaldajate kaitsemehhanismid........................................................................................ 141
b) Uus finantseering ................................................................................................................... 143
16.1.3 Saneerimiskava kinnitamise tagajärjed ............................................................................. 143
16.1.4 Saneerimiskava täitmine ................................................................................................... 144
16.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 144
17 Rollide jaotus ja järelevalve saneerimismenetluses............................................................... 145
17.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 145
17.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 145
17.1.2 Saneerimismenetluse osaliste staatus .............................................................................. 145
17.1.3 Järelevalve saneerimismenetluses .................................................................................... 146
17.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 146
18 Saneerimiskava muutmine, tühistamine, saneerimismenetlusele järgnev pankrotimenetlus....
…………………………………………………………………………………………………………………………………………………..147
18.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 147
18.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk ................................................................................................ 147
18.1.2 Saneerimiskava muutmine ................................................................................................ 147
18.1.3 Pankrotiavalduse esitamine saneerimiskava kehtivuse ajal ............................................. 148
18.1.4 Saneerimismenetluse lõppemine ...................................................................................... 148
18.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .......................................... 148
III.IV Füüsilise isiku maksejõuetus ........................................................................................150
19 Füüsilise isiku maksejõuetusmenetlus ................................................................................... 150
19.1 Revisjoni objekt ................................................................................................................... 150
19.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk .................................................................................................. 150
19.1.2 Füüsilise isiku kohustustest vabastamise menetlus ............................................................ 150
a) Kohustustest vabastamise menetluse algatamine ................................................................. 151
b) Kohustustest vabastamise menetluse käik ............................................................................ 152
c) Kohustustest vabastamise otsustamine ................................................................................. 153
19.1.3 Füüsilise isiku võlgade ümberkujundamise menetlus ......................................................... 154
a) Füüsilise isiku maksejõuetuse regulatsioon pankrotiseaduses ning kohustustest vabastamise
ja ümberkujundamise erisus .......................................................................................................... 154
b) Võlgade ümberkujundamise menetluse algatamine ............................................................. 155
c) Võlgade ümberkujundamise menetluse efektiivsus, poolte huvide kaitse............................ 156
d) Võlgade ümberkujundamiskava esitamine, kinnitamine ja täitmine..................................... 156
e) Võlgade ümberkujundamise menetluse lõppemine .............................................................. 157
19.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest .............................................. 158
Lisa 1: Maksejõuetusõiguse ekspertide 09.10.2015 kohtumise kokkuvõte ................................... 160
6
Kasutatud lühendid
AÕS asjaõigusseadus
EL Euroopa Liit
FELS finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus
FIS finantsinspektsiooni seadus
HÕNTE hea õigusloome ja normitehnika eeskiri
IFS investeerimisfondide seadus
IILR International Insolvency Law Review
IMF Rahvusvaheline Valuutafond (International Monetary Fund)
jne ja nii edasi
IRZ Zeitschrift für Internationale Rechnungslegung
jt ja teised
JuS Juristische Schulung
KarS karistusseadustik
KAS krediidiasutuste seadus
KIKOS Kirikute ja koguduste seadus
KindlTS kindlustustegevuse seadus
KrtS korteriomandi- ja korteriühistuseadus
mh muu hulgas
MsüS majandustegevuse seadustiku üldosa seadus
MTÜS mittetulundusühingute seadus
NZI Neue Zeitschrift für Insolvenz- und Sanierungsrecht
PankrS pankrotiseadus
PKS perekonnaseadus
pp põhjenduspunkt, retsitaal
PärS pärimisseadus
sh sealhulgas
SanS saneerimisseadus
SAS sihtasutuste seadus
TKindlS töötuskindlustuse seadus
TLS töölepinguseadus
TMS täitemenetluse seadustik
TsMS tsiviilkohtumenetluse seadustik
TsÜS tsiviilseadustiku üldosa seadus
TÜS tulundusühistuseadus
7
VTK väljatöötamiskavatsus
VÕS võlaõigusseadus
VÕVS võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seadus
ÄS Äriseadustik
8
Sissejuhatus
Revisjon on kehtiva õiguse korrastamine ja edasiarendamine kindlaksmääratud valdkonnas. Selle
käigus viiakse läbi õigusvaldkonna õigusloome põhjalik, sisuline ja süsteemne analüüs, ühtlustamine ja
ajakohastamine.1 Revisjoni eesmärk on, et revisjoni kaudu muutuks õiguskord selgemaks, vajamineva
regulatsiooni leidmine oleks õiguse rakendajale kergem, ühtlustuks maksejõuetusõiguse regulatsiooni
kvaliteet ning õigus oleks selgem, lihtsam, teadmistepõhisem ja kaasavam kui kehtiv õigus2.
Maksejõuetusõiguse revisjoni käigus analüüsitakse võrdlevalt läbi kogu maksejõuetusõigusealane
õigusloome (nii riigisisene kui ka Euroopa Liidu õigus) ja kohtupraktika ning lahenduste leidmisel
juhindutakse ka rahvusvaheliste organisatsioonide materjalidest ja asjakohasest erialakirjandusest.
Revisjoni käigus läbitakse kogu tavapärane õigusloomeprotsess ja lähtutakse eelnõude koostamisel
kehtivatest nõuetest, arvestades kodifitseerimise ja revisjoni metoodikat3. Maksejõuetusõiguse
revisjoni tulemusel korrastatakse maksejõuetusõigus süsteemselt pärast tervikliku analüüsi läbiviimist,
kuid kehtivate õigusnormide muutmine ei ole eesmärk omaette.
Maksejõuetusõiguse revisjoni alus on poliitikakujundamise kvaliteedi arendamist käsitlev
riigisekretäri käskkiri nr 424 , kuid revisjon aitab tagada ka õigusloome mahu vähendamise kavaga5
seatud eesmärke. Maksejõuetusõiguse revisjoni ettevalmistav etapp toimub Euroopa Sotsiaalfondist
rahastatava Ühtekuuluvuspoliitika Fondide rakenduskava 2014–2020 prioriteetse suuna 12
„Haldusvõimekus“ meetme 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“ tegevuse
12.2.6 „Õigusloome kodifitseerimine“ raames.6 Meetme rakendusasutus on Riigikantselei ja
rakendusüksus Rahandusministeerium ning tegevuse elluviija Justiitsministeerium.
Maksejõuetusõiguse revisjoni läbiviimisel saab eristada kahte etappi: ettevalmistavat etappi ja
revisjoni etappi. Revisjoni ettevalmistava etapi läbiviimisel lähteülesande koostamiseks kuulutas
Justiitsministeerium 26.06.2015 välja sisekonkursi, revisjoni etapi läbiviimiseks moodustatakse eraldi
töörühm ning teemad arutatakse läbi ekspertidega maksejõuetusõiguse revisjoni komisjoni vormis.
Maksejõuetusõiguse revisjoni ettevalmistava etapi tegevused kestavad 17. juulist 2015 kuni 1. aprillini
2016, misjärel peab maksejõuetusõiguse revisjoniga jätkamiseks sellele heakskiidu andma
haldusvõimekuse valdkondlik komisjon. Revisjoni etapi planeeritud kestus on 2017. aasta II poolaasta
alguseni. Ettevalmistavas etapis tehakse vajalikud ettevalmistused revisjoni läbiviimiseks: selgitatakse
välja üldine revisjoni läbi viimise vajadus ja ulatus, kaardistatakse praktikas tekkinud probleemid ja
1
Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse – RT I, 21.06.2014, 1; RT I, 25.11.2015, 6 § 16 lõike 1 alusel
kehtestatud Riigisekretäri 19.12.2014 käskkiri nr 42 „Toetuse andmine rakendusasutuse tegevusteks
prioriteetse suuna 12 „Haldusvõimekus“ meetme 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“ tulemuste
saavutamiseks“ (revisjoni käskkiri); vt ka revisjoni käskkirja seletuskirja (revisjoni käskkirja seletuskiri).
2
Vt op cit revisjoni käskkiri.
3
Vt op cit revisjoni käskkirja lisa (kodifitseerimise ja revisjoni metoodika).
4
Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse – RT I, 21.06.2014, 1; RT I, 25.11.2015, 6 § 16 lõike 1 alusel
kehtestatud Riigisekretäri 19.12.2014 käskkiri nr 42 „Toetuse andmine rakendusasutuse tegevusteks prioriteetse
suuna 12 „Haldusvõimekus“ meetme 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“ tulemuste
saavutamiseks“; vt ka revisjoni käskkirja seletuskirja. Teistes õigusvaldkondades on revisjon toimunud 2007.
aastal alguse saanud „Parema õigusloome arendamise“ programmi raames. 2014. aastast oli hõlmatud ka
maksejõuetusõiguse revisjoniks vajalikud ettevalmistavad tegevused, vt ka Riigisekretäri 22. mai 2008. a käskkiri
nr 85-H programm "Parema õigusloome arendamine", muudetud 24. novembri 2010 käskkirjaga nr
146, muudetud 23.12.2011 käskkirjaga nr 219, muudetud 15. aprilli 2014.a käskkirjaga nr 58 (lisati
maksejõuetus).
5
Õigusloome mahu vähendamise kava ülevaade ja põhjalikumad selgitused.
6
Vt maksejõuetusõiguse revisjoni kohta lähemalt; vt ka Ühtekuuluvuspoliitika Fondide rakenduskava meetmete
nimekirjast prioriteetne suund 12 „Haldusvõimekus“ meetme 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“
all tegevus 12.2.6 „Õigusloome kodifitseerimine“.
9
luuakse üldine edasine tegevuskava. Ettevalmistava etapi raames saadeti 14.08.2015 huvigruppidele7
üleskutse arvamuste ja ettepanekute esitamiseks, saabus 17 vastust, 09.10.2015 korraldati ka
maksejõuetusõiguse ekspertide kohtumine. Kõik huvigrupid ja eksperdid toetasid maksejõuetusõiguse
revisjoni läbiviimist. Huvigruppide ja ekspertide arvamused olid aluseks lähteülesandes probleemide,
revisjoni vajaduse ja ulatuse kaardistamisel. Enne revisjoni etappi peab lähteülesanne läbima avaliku
arutelu ning seejärel koostatud lõplik dokument peab saama heakskiidu haldusvõimekuse
valdkondlikult komisjonilt8. Maksejõuetusõiguse revisjoni vajalikkuse kinnitamisel revideeritakse
revisjoni etapi tulemusena maksejõuetusõiguse regulatsioon vastavalt lähteülesandele, kus
Justiitsministeeriumile jääb võimalus anda lähteülesandes toodule lisaks juhtnööre. Eelnõu
maksejõuetusõiguse revideerimiseks esitatakse Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks ja toetatakse
eelnõu menetlemist kuni selle vastuvõtmiseni Riigikogus9.
Kõnesolev maksejõuetusõiguse revisjoni lähteülesanne on jaotatud kolmeks peatükiks: esimene
peatükk käsitleb maksejõuetusõiguse arengut, revisjoni vajalikkust ja ulatust, teises peatükis
kirjeldatakse planeeritava revisjoni etapi üldist tegevuskava ning kolmandas peatükis kaardistatakse
maksejõuetusõiguse valdkonna sisulised probleemid ja tuuakse analüüsi etapi üldeesmärgi ja iga
alaosa lõpus kompaktse lõiguna välja ulatuslikumad küsimused, mida tuleks revisjoni etapi käigus
analüüsida ning sisulises alajaotuses näitlikustatakse küsimusi praktikas üles kerkinud probleemidega
või võrdluses rahvusvaheliste materjalide või teiste riikide õigusega.
Maksejõuetusõiguse revisjon viiakse läbi Euroopa Sotsiaalfondist ja Rahandusministeeriumi eelarvest
rahastatava projekti „Õigusloome kodifitseerimine“ raames.
7
Justiitsministeerium saatis 14.08.2015 üleskutse arvamuste ja ettepanekute esitamiseks Advokatuuri
maksejõuetusõiguse komisjonile, Eesti Arengufondile, Ametiühingute Keskliidule, Audiitorkogule, Avatud Eesti
Fondile, Eesti Juristide Liidule, Eesti Kaubandus-Tööstuskojale, Eesti Kindlustusseltside Liidule, Eesti Kirikute
Nõukogule, Eesti Kohtunikuabide Ühingule, Eesti Korteriühistute Liidule, Eesti Linnade Liidule, Eesti
Maaomavalitsuste Liidule, Eesti Pangaliidule, Eesti Pangale, Eesti Suurettevõtjate Assotsiatsioonile, Eesti Väike-
ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioonile, Eesti Väärtpaberikeskusele, Eesti Ühistegeline Liidule, Ettevõtluse
Arendamise SA-le, Finantsinspektsioonile, Harju Maakohtule, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale, Maksu-
ja Tolliametile, Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liidule, NASDAQ OMX Tallinnale, Notarite Kojale, Pärnu
Maakohtule, Raamatupidamise Toimkonnale, Riigikohtule, Riigikontrollile, Tallinna Ringkonnakohtule, Tallinna
Tehnikaülikooli Õiguse Instituudile, Tallinna Ülikooli Õigusakadeemiale, Tartu Maakohtule, Tartu Maakohtu
registriosakonnale, Tartu Ringkonnakohtule, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Teenusmajanduse Kojale, Viru
Maakohtule, Õiguskantsleri Kantseleile, Eesti Era- ja Riskikapitali assotsiatsioonile, Eesti Tööandjate Keskliidule,
Eesti Koostöö Kogule, Haridus- ja Teadusministeeriumile, Kaitseministeeriumile, Keskkonnaministeeriumile,
Kultuuriministeeriumile, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Põllumajandusministeeriumile,
Rahandusministeeriumile, Siseministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile ja Välisministeeriumile.
8
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.10.1.
9
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.10.1. Vajadusel kaastakse töörühma juht ja võib olla ka keegi liikmest.
10
I. Revisjoni prognoositav ulatus ja vajadus
1. Revisjoni ese ja prognoositav ulatus
Revisjoni objekt on kogu Eesti maksejõuetusõigus. Maksejõuetusõiguse all võib revisjoni projekti
raames mõista õigusnorme, mis reguleerivad maksejõuetusmenetlust, hõlmates kitsas tähenduses
likvideeriva pankrotimenetluse kõrval10 kõiki neid menetlusi, mida saab kasutada maksejõuetuse
ületamise või vältimise vahenditena11.
Revisjoni objekt on füüsiliste ja juriidiliste isikute maksejõuetuse ületamise ja vältimise regulatsioon.
Juriidiliste isikute puhul on kesksel kohal pankrotiseadus12 (PankrS) ja saneerimisseadus13 (SanS).
Füüsiliste isikute maksejõuetuse osas on revisjoni ese pankrotimenetluse ja füüsilise isiku võlgadest
vabastamise menetluse regulatsioon pankrotiseaduses14 ning füüsilise isiku võlgade
ümberkujundamise menetlus võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seaduses15 (VÕVS).
PankrS reguleerib füüsilise ja juriidilise isiku pankrotimenetlust, seades eesmärgiks võlausaldajate
nõuete rahuldamise võlgniku vara arvel ja maksejõuetuse põhjuste väljaselgitamise, füüsilisele isikule
antakse lisaks võimalus eelduste täitmisel kohustustest vabaneda (PankrS § 2). Reguleeritud on
pankrotiavalduse menetlusse võtmise otsustamine ja ajutise halduri nimetamine ning pärast pankroti
välja kuulutamist algavas pankrotimenetluses pankrotimenetluse organite pädevus, võlgniku
kohustused, nõuete esitamine ja kaitsmine, pankrotivara moodustamise, valitsemise ja müügi
põhialused, võlausaldajatele väljamaksete tegemine ning menetluse lõppemise alused ja tagajärjed.
SanS reguleerimisese on eraõigusliku juriidilise isiku ettevõttele abinõude kompleksi rakendamine
majanduslike raskuste ületamiseks, võlausaldaja ja kolmanda isiku huve kaitstes, eeldusel, et ettevõtte
jätkusuutlik majandamine on pärast saneerimist võimalik. Reguleeritud on saneerimismenetluse
algatamine, saneerimiskava koostamine, vastuvõtmine ja kinnitamine ning saneerimisnõustaja roll.
Füüsilise isiku osas on sisaldub PankrS-s võlgadest vabastamise regulatsioon, kus võlgnik on kohustatud
loovutama 3–5 aasta kestel 25% sissetulekust usaldusisikule, vastutasuks rakendub menetluse kestel
sissenõude keeld ning võlgnik saab võimaluse vabaneda pankrotimenetluses täitmata jäänud
kohustustest. Makseraskuste ületamiseks on VÕVS-s ette nähtud võlgade ümberkujundamise
regulatsioon kohustuse täitmise tähtaja pikendamise, osadena täitmise või kohustuse vähendamise
teel. Reguleeritud on avalduse esitamine, ümberkujundamiskava kinnitamine ja selle tagajärjed.
Eeltoodud teemad ja sisuküsimused ehk PankrS-i SanS-i ja VÕVS-i regulatsioon peaksid moodustama
revisjoni tuumiku. Ekspertide kohtumisel oldi arvamusel, et vajalik oleks läbi viia olemasoleva süsteemi
tervikrevisjon ehk kõik seaduses reguleeritud teemad tuleks normide süsteemist lähtuvas järjekorras
läbi vaadata. Eksperdid olid arvamusel, et vastavaid maksejõuetusmenetlusi tuleks analüüsida
tervikuna ehk lahenduste sidususe huvides ei tohiks revisjonist osasid peatükke välja jätta16. Sellest
lähtuvalt on revisjonis lisaks konkreetsete praktiliste probleemide ja nende üldkujul sõnastamisele
kolmanda peatüki eesmärk ka lühidalt ära markeerida valdkonnad, mida tuleks revisjoni terviklikkuse
huvides revisjoni käigus käsitleda käsitledes mh seda, kuidas instituut sobitub uude revideeritud
maksejõuetusõiguse süsteemi.
10
P. Manavald. Maksejõuetusõigus ja -terminoloogia on jõudmas uude arengujärku. Õiguskeel 2008/IV, lk 7.
11
P. Manavald. Maksejõuetusõigusliku regulatsiooni valikuvõimaluste majanduslik põhjendamine. Doktoritöö.
Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus, 2011, lk 32.
12
Pankrotiseadus – RT I 2003, 17, 95; RT I, 21.06.2014, 20.
13
Saneerimisseadus – RT I 2008, 53, 296; RT I, 09.05.2014, 18.
14
PankrS §-d 169–177.
15
Võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seadus (VÕVS) – RT I, 06.12.2010, 1; RT I, 31.01.2014, 8.
16
Maksejõuetuse revisjoni ettevalmistava etapi ekspertide kohtumine 09.10.2015, vt Ekspertide kohtumise
ülevaade, lähteülesande lisa 1.
11
Revisjoni kese on füüsilise ja eraõigusliku juriidilise isiku maksejõuetuse ja makseraskuste ületamise ja
vältimise regulatsioon, kuid arvesse tuleb võtta ka õigusakte, millel on otsene puutumus. Eelkõige
tuleb arvestada tsiviilkohtumenetluse seadustikuga17, mida kohaldatakse pankrotimenetlusele, osas
kus pankrotiseadus ei sätesta erisusi ning mille hagita menetluse sätteid kohaldatakse
saneerimismenetlusele ja võlgade ümberkujundamise menetlusele18, mis seondub ka
riigilõivuseadusega19 ning täitemenetluse seadustiku20 regulatsiooniga. Puutumus võib olla ka PankrS,
SanS ja VÕVS rakendusaktidel ja pankrotihaldurite tegevust reguleerivatel määrustel21. Samuti ei saa
revisjonis vaadelda lahendusi lahus peamiselt ühingu maksejõuetuse ja pankrotiavalduse esitamise
kohustusega seonduvatest sätetest tsiviilseadustiku üldosa seaduses, äriseadustikus,
mittetulundusühingute seaduses, sihtasutuste seaduses tulundusühistuseaduses ega kõrvale jätta ka
erijuhtude materiaalõiguslikke aluseid22, näiteks korteriühistute maksejõuetuse olukorda, kus ei ole
tegemist klassikalise likvideeriva pankrotimenetlusega. Revisjoni käigus lahenduste välja töötamisel
arvestada ka võimalike muudatustega materiaalõiguses, näiteks korteriühistute puhul tuleb arvesse
võtta 2018. aastal jõustuva korteriomandi- ja korteriühistuseaduse regulatsiooni. Ekspertide
kohtumisel toodi välja, et üldine lähtekoht võiks olla, et maksejõuetusõigusega piirnevate teemadega
nagu täitemenetlus ja tsiviilkohtumenetlus tuleks tegeleda minimaalselt ehk vaid niivõrd, kuivõrd neil
on maksejõuetusõigusega otsene puutumus ja seos23.
Kuivõrd revisjoni keskmes on kolm seadust: PankrS, SanS ja VÕVS, ei analüüsita revisjoni käigus
võimalikku väljaspool pankroti- või saneerimisseadust sätestatud eriregulatsiooni juriidiliste isikute või
Euroopa Liidu ühinguvormide24 kohta, samuti ei käsitleta finantsasutuste maksejõuetusega seonduvat
eriregulatsiooni25, sest see on riikliku finantsjärelevalve objekt. Välja on jäetud ka kohaliku
omavalitsusüksuse või riigi maksejõuetus, sest nad ei saa olla pankrotivõlgnikud (PankrS § 8 lg 2). Ka
ekspertide üksmeelne arvamus oli, et revisjon ei peaks hõlmama krediidiasutuste, kindlustusseltside
17
Tsiviilkohtumenetluse seadustik (TsMS) – RT I 2005, 26, 197; RT I, 19.03.2015, 27.
18
Pankrs § 3 lõige 2; SanS § 4; VÕVS § 5.
19
Riigilõivuseadus (RLS) – RT I, 30.12.2014, 1; RT I, 30.06.2015, 56.
20
Täitemenetluse seadustik – RT I 2005, 27, 198; RT I, 12.03.2015, 87.
21
Näiteks. PankrS: pankrotivara enampakkumise vormi kehtestamine – RTL 2003, 131, 2110; pankrotitoimkonna
liikme tasu piirmäärad – RTL 2003, 131, 2106;justiitsministri määrus. SanS: saneerimisnõustaja ja eksperdi tasude
ja hüvitamisele kuuluvate kulutuste arvestamise kord ning tasude piirmäärad – RT I, 31.12.2010, 51. VÕVS:
võlgade ümberkujundamise menetluses kasutatavate vormide kehtestamine – RT I, 30.03.2011, 15; võlgade
ümberkujundamise menetluses nõustaja tasu ja tasu piirmäärad ning hüvitamisele kuuluvate kulutuste
arvestamise kord – RT I, 08.04.2011, 1.
22
Korteriomandi- ja korteriühistuseadus (KrtS) – RT I, 13.03.2014, 3, jõust 01.01.2018; mittetulundusühingute
seadus (MTÜS) – RT I 1996, 42, 811; RT I, 21.06.2014, 42; perekonnaseadus (PKS) – RT I 2009, 60, 395; RT I,
29.06.2014, 105; pärimisseadus (PärS) – RT I 2008, 7, 52; RT I, 29.06.2014, 10; sihtasutuste seadus (SAS) – RT I
1995, 92, 1604; RT I, 21.06.2014, 49; Tsiviilseadustiku üldosa seadus (TsÜS) – RT I 2002, 35, 216; RT I, 12.03.2015,
105; tulundusühistuseadus (TÜS) – RT I 2002, 3, 6; RT I, 21.03.2014, 34; töölepinguseadus (TLS) – RT I 2009, 5,
35; RT I, 12.07.2014, 146; töötuskindlustuse seadus (TKindlS) – RT I 2001, 59, 359; RT I, 16.04.2014, 29;
äriseadustik (ÄS) – RT I 1995, 26, 355; RT I, 19.03.2015, 46.
23
Vt op cit ekspertide kohtumise ülevaade, lähteülesande lisa 1.
24
Euroopa äriühing (SE), Euroopa ühistu (SCE), Euroopa territoriaalse koostöö rühmitus (ETKR), Euroopa
majandushuviühingut (EMHÜ).
25
Revisjoni käigus ei analüüsita makseraskuste või -jõuetuse lahendamise valdkonna erinorme finantssektori
ettevõtjate (investeerimisühingute, investeerimisagentide, reguleeritud turu korraldajana krediidiasutuste,
fondivalitsejate, makseasutuste, e-raha asutuste, kindlustusandjate) kohta. Muu hulgas jäävad välja
finantsinspektsiooni seadus (FIS) – RT I 2001, 48, 267; RT I, 19.03.2015, 40; finantskriisi ennetamise ja
lahendamise seadus (FELS) – RT I, 19.03.2015, 3; investeerimisfondide seadus (IFS) – RT I 2004, 36, 251; RT I,
07.07.2015, 21; kindlustustegevuse seadus (KindlTS) – RT I, 07.07.2015, 1; RT I, 07.07.2015, 20; krediidiasutuste
seadus (KAS) – RT I 1999, 23, 349; RT I, 19.03.2015, 41.
12
jms juriidiliste isikute eriregulatsiooni, samuti ei peaks käsitlema erisusi, mis on sätestatud avalik-
õiguslike juriidiliste isikute kohta26.
Maksejõuetusõigusega seonduvad ka ühinguõiguslike ja pankrotialaste kuritegude koosseisud
karistusseadustiku (KarS)27 §-des 380–385, näiteks maksejõuetuse põhjustamine. Revisjoni käigus KarS
regulatsiooni ei analüüsita, esiteks seetõttu, et piirdutakse eraõigusega, teisalt põhjusel, et hiljuti viidi
läbi karistusõiguse revisjoni28, kus maksejõuetusega seonduvaid koosseise juba analüüsiti. Näiteks
tunnistati kehtetuks pankrotiavalduse esitamise kohustuse rikkumine (enne KarS § 385¹), koosoleku
kokku kutsumata jätmine netovara vähenemisel (enne KarS § 380), andmete esitamata jätmine (enne
KarS § 381 1. alt).
Revisjoni läbiviimisel saab Eestisiseselt lähteülesande ja huvigruppide arvamuste kõrval aluseks võtta
varasema maksejõuetuse ekspertnõukogu seisukohad ning osade teemade käsitlemisel saab lähtuda
ka ühinguõiguse kodifitseerimise projektist29. Kindlasti tuleb revisjoni läbiviimisel kasuks teiste riikide
praktika analüüsimine, Euroopa Liidu õiguse arengute ja analüüsidokumentidega tutvumine. Vajalik on
arvesse võtta rahvusvaheliste organisatsioonide maksejõuetusõigusealaseid soovitusi, raportiteid ning
õigusloome juhiseid. Euroopa Liidu õiguse vallas reguleerib piiriülest maksejõuetusmenetlust määrus
maksejõuetusmenetluse kohta30, mille uuesti sõnastatud versioon31 jõustub 2017. aastal, direktiivi
tasandil on reguleeritud töötajate kaitse tööandja maksejõuetuse korral32. Olulised on ka Euroopa
parlamendi 2011. a resolutsioon, mille lisas on toodud üksiksasjalikud soovitused33 ning sellele 2014.
aastal järgnenud Komisjoni soovitus äritegevuse ebaõnnestumist ja maksejõuetust käsitleva uue
lähenemisviisi kohta34, praktilisi aspekte käsitlevad printsiibid ja juhised kohtute koostöö kohta35.
Viimaste arengutena planeerib Komisjon enda 2014. aasta soovituse pinnalt välja tulla uue algatusega
maksejõuetusõiguse valdkonnas36.
26
Vt op cit ekspertide kohtumise ülevaade, lähteülesande lisa 1.
27
Karistusseadustik – RT I 2001, 61, 364; RT I, 25.09.2015, 7.
28
Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 554 SE ja
seletuskiri.
29
Ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt (2014).
30
Nõukogu määrus (EÜ) nr 1346/2000, 29. mai 2000, maksejõuetusmenetluse kohta (EÜT L 160 30/60/2000 lk
1–18).
31
Euroopa parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2015/848, 20. mai 2015, maksejõuetusmenetluse kohta (uuesti
sõnastatud) (ELT L 141, 5.6.2015, lk 19—72). Vt ka ettepanekut määruse nr 1346/2000 muutmiseks
(COM/2012/0744 final) Komisjoni aruannet ja mõjuhinnangu kommenteeritud kokkuvõtet.
32
Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/94/EÜ, 22. oktoober 2008, töötajate kaitse kohta tööandja
maksejõuetuse korral (ELT L 283, 28.10.2008, lk 36—42); vt ka direktiivi ettepanekut, analüüsi direktiivi
kohaldamise kohta ning uuringut ja liikmesriikide ülevaateid.
33
Euroopa Parlamendi 15. novembri 2011. aasta resolutsioon soovitustega komisjonile maksejõuetusmenetluse
kohta ELi äriühinguõiguse kontekstis (2011/2006(INI)), vt ka raportit ja arvamusi.
34
Komisjoni 12.03.2014 soovitus äritegevuse ebaõnnestumist ja maksejõuetust käsitleva uue lähenemisviisi
kohta C(2014) 1500 final; vt ka Komisjoni teatist, mõjuhinnangu kommenteeritud kokkuvõtet, .mõjuhinnangut,
35
Printsiibid „EU Cross-Border Insolvency Court-to-Court Cooperation Principles” ja juhised “II EU Guidelines for
Court-to-Court Communications in Cross-Border Insolvency Cases”.
36
Vt Siseturu strateegia, lk 6 kus Komisjon andis teada, et seni tehtu põhjal (komisjoni 12.03.2014 soovitus
äritegevuse ebaõnnestumist ja maksejõuetust käsitleva uue lähenemisviisi kohta C(2014) 1500 final), plaanib
komisjon tulla välja algatusega, mis puudutab äriühingute maksejõuetust, hõlmates õigeaegset saneerimise
alustamist ja teist võimalust, et toetada heausklikke ettevõtjaid ja kindlustada, et liikmesriigid tagavad õigusliku
regulatsiooni, mis võimaldab ärilist ebaõnnestumist ettevõtjaid uusi ideid proovimast heidutamata. Vt ka
Komisjoni 2016. aasta tööplaani, lk 4.
13
Rahvusvahelisel tasandil on olulised Maailmapanga (The World Bank) printsiibid ja juhised37,
UNCITRALi mudelseadus ja õigusloome juhised38, IMFi raport (1999)39, EBRD printsiibid40, EBRD raport
(2014) ning riikide ülevaated ja hinnangud41, INSOL-Europe printsiibid ja juhised42 ning Põhjamaade ja
Balti koostöös valminud soovitused43. Eesti sõlmitud õigusabilepingutel võib samuti
maksejõuetusõiguse kollisiooninormide kontekstis puutumus olla. Olulised indikaatorid
maksejõuetusõiguse süsteemi hindamiseks on Eesti positsioon Maailma konkurentsivõime edetabelis
(WEF)44 ja Eesti positsioon Doing Business45 edetabelis.46 Analüüsi läbiviimisel võiksid eeltoodud allikad
huvigruppide tagasiside ja komisjoni arvamuse (ptk II.4) ning teiste riikide seadusandluse ja
kohtupraktika kõrval olla aluseks seniste lahendusmudelite ja võimalike muudatuste analüüsimisel.
2. Maksejõuetusõiguse areng ja revisjoni vajadus
Esimene Eesti pankrotiseadus jõustus 1. septembril 199247, alates 1. jaanuarist 2004 on
pankrotiseaduses eraldi peatükk füüsilisest isikust võlgniku võlgadest vabastamise menetluse kohta48.
26. detsembril 2008 jõustus eraõiguslike juriidiliste isikute maksejõuetuse ületamisele suunatud
saneerimisseadus ning 5. aprillil 2011 makseraskustes füüsilisele isikule võlgade ümberkujundamist
võimaldav võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seadus. Kui 1992. aasta pankrotiseaduse
koostamisel oli kõige tähtsamaks aluseks Rootsi pankrotiseadus, arvestati aga ka Saksamaa, USA,
Prantsusmaa, Soome jt maade seadusi49, siis hilisemate paranduste käigus on enam arvesse võetud
Saksa, Austria ja Šveitsi seaduseid50. Sealjuures olid saneerimisseaduse eelnõu välja töötamisel
eeskujuks Šveitsis, Soome, Poola ja USA seadused51 ning võlgade ümberkujundamisel analüüsiti muu
hulgas USA, Suurbritannia, Saksamaa, Madalmaade, Austria seadusi52.
Õiguskirjanduses on maksejõuetuse arengut peetud evolutsiooniliseks, tuues välja, et menetluse
põhialused ja olulised lähtekohad on alates 1992. aastast ajaproovile hästi vastu pidanud. 53 PankrS-st
37
Maailmapanga printsiibid ja juhised tõhusa maksejõuetuse ja võlausaldajat kaitse süsteemideks aastast 2001,
2005. aasta muudetud versioon, 2011. aasta muudetud versioon ja 2015. aasta muudetud versioon; raport
füüsiliste isikute maksejõuetuse kohta.
38
United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) maksejõuetusõiguse õigusloome juhised
esimene ja teine osa 2005. aastast, kolmas osa 2012. aastast ja neljas osa 2013. aastast, piiriülese maksejõuetuse
mudelseadus (1997) ja rakendamisjuhis (2013) ning juhis kohtunikele (2011) ning praktiline juhis piiriüleseks
koostööks (2009).
39
Rahvusvahelise Valuutafondi (International Monetary Fund (IMF)) raport „Orderly & Effective Insolvency
Procedures“.
40
Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga (European Bank for Reconstruction and Development (EBRD))
printsiibid “EBRD Insolvency Office Holder Principles”.
41
EBRD raport Assessment of Insolvency Office Holders, koos ülevaadete ja hinnangutega.
42
Draft “INSOL Europe Statement of Principles and Guidelines for Insolvency Office Holders in Europe” (2014),
kohandatud 2015.a ning juhised “Prospective principles for coordination of multinational corporate group
insolvencies”.
43
Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse võrgustik
koost) (2015).
44
Maailma konkurentsivõime edetabel 2014-2015, vt ka Maailma Konkurentsivõime raport 2014–2015 ja
ülevaade Eesti konkurentsivõime indeksi kohta.
45
Maailmapanga äriedetabel „Doing business 2016“, vt ka 2015.a juuni seisul põhinevat raportit.
46
Op cit Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020, punkt 7 tegevussuunad ja alaeesmärgid,
konkurentsipositsioon.
47
Pankrotiseadus (1992) – Riigi Teataja, 1992, nr 31, art 403.
48
P. Varul. Selgitavaid märkusi pankrotiseadusele. – Juridica 1993/I, lk 6–7.
49
P. Varul. Pankrotiseaduse uued parandusettepanekud. – Juridica 2008/VI, lk 359.
50
Op cit P. Varul, Juridica 2008/VI, lk 359, allmärkus nr 1.
51
I. Niklus. Saneerimisseaduse eelnõust. – Juridica 2008/VI, lk 372, vt ka allmärkuseid 15–18.
52
Võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seaduse eelnõu (VÕVS-i eelnõu) (746 SE) seletuskiri, lk 15.
53
Op cit P.Varul, Juridica 1993/I, lk 6–7; P. Varul. Maksejõuetusõiguse areng Eestis. – Juridica 2013/IV, lk 234.
14
on selle üle 20. aastase kehtivusaja jooksul muudetud üle 30 korra, SanS-i kuus ja VÕVS-i kaks korda.
Õiguskirjanduses välja toodud, et pankrotiseadust on pidevalt parandatud, lisaks mitmele
üksikparandusele on kompleksselt seadust täiendatud 1996., 2003. (sh uuendatud redaktsioon) ning
2009. aastal54. 2003. aastal koondati ühe pankrotimenetlusega seonduvad erinevad hagid ühe kohtu
alla, tõhustati järelevalvet haldurite üle, vähendati järkude arvu ja sätestati erisused füüsilisest isikust
võlgniku kohta. 2009. aastal oli suurem muudatus Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja loomine ja
ühtsete infosüsteemide arendamine55 ning täpsustati, et pankrotimenetlus algab ja isikut saab
võlgnikuks nimetada alates pankroti välja kuulutamisest56.
Alternatiivina likvideerivale pankrotimenetlusele loodi regulatsioon juriidiliste ja füüsiliste isikute
võlgade ümberkujundamiseks: 2008. aasta lõpus jõustus SanS ja 2011. aasta keskel VÕVS. SanS-i
eesmärk on vähendada ettevõtte likvideerimist pankrotimenetluse raames, jätkata ettevõtte tegevust
ja seeläbi rahuldada võlausaldajate nõudeid suuremas ulatuses, säilitada töökohti57 ning VÕVS-i
eesmärk on pakkuda ajutistesse makseraskustesse sattunud füüsilistele isikutele võimalus ümber
kujundada võlad, ületada makseraskused, vältida pankrotimenetlust, õppida toime tulema tulevikus
tekkivate finantskohustustega ning taastada oma maksevõime.58
Olulisemate maksejõuetusõiguse arengutendentsidena on õiguskirjanduses välja toodud, et kui 1992.
aasta seaduse algses versioonis oli tähelepanu koondatud võlausaldajate huvide kaitsele olukorras, kus
võlgnik on püsivalt maksejõuetu, siis edaspidi on tähelepanu pööratud ka võlgniku kaitsele59.
Järjekindlalt on eelistatult teistele võlausaldajatele kaitstud pandipidajate huve60: pandipidaja nõue on
eesõigusnõue, pandiõigus loetakse kaitsmiseta tunnustatuks, samuti ei lõpe pandiõigus enam, kui
nõuet tähtaegselt ei esitata ja tähtaeg jäetakse ennistamata. Võlausaldajate võrdse kohtlemise
põhimõtte järjekindlaks rakendamiseks on pandiõiguse kõrval teised eesõigusnõuded seadusest välja
jäetud61. Regulatsiooni muutmisele on ka mõju avaldanud reegel, et seaduse kohaselt ei tohi juriidiline
isik püsivalt maksejõuetuna tegutseda62.
Revisjon on vajalik peamiselt seetõttu, et vaatamata eelnevatele seadusemuudatustele ei ole
maksejõuetusmenetlus tõhus. Muudatusi ei saa teha üksikparandustena, sest menetluse tõhusamaks
ja kiiremaks muutmiseks on vajalik parandada just erineval ajal kuni 2011. aasta keskpaigani valminud
maksejõuetusmenetlusi käsitleva seaduste baasi omavahelised seosed ning vältida muudatuste
tegemisel üksikparandusi konkreetsete kaasuste pinnalt. Just maksejõuetusõiguse süsteemse üle
vaatamise vajalikkusele on Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda tähelepanu juhtinud lisaks
54
Op cit P. Varul, Juridica 1993/I, lk 6–7; op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 234.
55
Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri. Eesmärgid olid: a) järelkasvu ettevalmistamine, b) haldurite ning
nende büroo töötajate täiendusõppe korraldamine, c) kutsepraktika ühtlustamine soovituste ja siduvate
kutsetavade andmisega, d) järelevalve ausa ja kohusetundliku ametipidamise üle, e) pankrotimenetluse
läbiviimiseks vajalike infosüsteemide arendamise ja haldamise korraldamine.
56
Op cit kohtutäituri seaduse eelnõu seletuskiri.
57
Saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri.
58
VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 14.
59
Op cit P. Varul. Selgitavaid märkusi; uued parandusettepanekud; maksejõuetusõiguse areng. Näitena on
artiklites toodud 1. jaanuaril 2004 jõustunud pankrotiseaduse eraldi peatükk füüsilise isiku võlgadest
vabastamise menetluse kohta. Siia juurde võib näidetena tuua välja ka SanS-i ja VÕVS-i regulatsiooni.
60
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 235: „Kuigi võrreldes 1992. aasta seadusega on hiljem pandipidajatele
pandud kohustus esitada oma nõue pankrotimenetluses, on pandipidaja nõuded olnud alati eesõigusnõueteks.“
61
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 235: „Nii näiteks on eesõigusnõudena määratletud vaid pandipidaja nõue
ning teised eesõigusnõuded, mis 1992. aasta seaduses olid sätestatud – maksunõuded ning töötajate töötasu ja
sellega sarnased nõuded –, on seadusest välja jäetud.”
62
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 235: „Juriidilisest isikust võlgniku pankroti väljakuulutamiseks piisab, kui on
tõendatud tema püsiv maksejõuetus, muudel asjaoludel (PankrS § 10) sel juhul enam tähendust ei ole seetõttu,
et juriidilise isiku juhatuse liikmetel on püsiva maksejõuetuse korral seadusest tulenev kohustus esitada
pankrotiavaldus (TsÜS § 36)”
15
revisjonile saadetud tagasisidele63 ka juba varem64. Samuti aitaks menetluste kestust oluliselt
lühendada ja nõuete rahuldamise osakaalu märkimisväärselt tõsta juriidiliste ja füüsiliste isikute
võlgade ümberkujundamise menetluse efektiivse toimimise tagamine praktikas, mis on võimalik
üksnes senise süsteemi puuduste tervikliku analüüsi kaudu revisjoni käigus.
Revisjoni peeti vajalikuks tagasisidena huvigruppidele ja ministeeriumidele saadetud üleskutsele ning
üheski tagasisides ei arvatud, et revisjon ei ole vajalik65. Ühehäälselt pidasid revisjoni vajalikuks ka
ekspertide kohtumisel osalenud eksperdid66.
Eesti ettevõtluse kasvustrateegias 2014–202067 on Eesti konkurentsipositsiooni parandamisel seatud
eesmärgiks ettevõtjal lasuva regulatiivse koormuse vähendamiseks pöörata peatähelepanu muu
hulgas maksejõuetusmenetluse protsessi tõhustamisele. Välja on toodud kolm probleemide gruppi:
menetluse kestus, nõuete rahuldamise madal protsent ning nö uus algus. Menetluse kestus peab
seniselt 3 aastalt oluliselt lühenema ning senisest suurem osakaal võlausaldajate nõuetest peab saama
menetluse käigus rahuldatud. Kiire menetluse läbinud ettevõtja saab uuesti alustada ning seeläbi
panustada oma teadmiste ja kogemustega ettevõtluse edendamisesse68. Alaeesmärgiks on seatud, et
ettevõtted hindaksid Eestit tegutsemiskeskkonnana kõrgelt ning töö tulemuste positsiooni
mõõtmiseks vaadeldakse Eesti positsioon Maailma konkurentsivõime edetabelis (WEF)69 ja Eesti
positsioon Doing Business70 edetabelis.71
Maksejõuetusõiguse revisjoni vajalikkus ilmneb selgelt vaadates Eesti positsiooni maksejõuetuse
ületamisel Maailmapanga uuringu alusel koostatud äriedetabelis Doing Business72, mis koondab riikide
edastatud tagasiside pinnalt hinnangut 189 majanduse suhtes. Kui üldkokkuvõttes on Eesti pingereas
16. kohal, siis maksejõuetuse valdkonnas on Eesti edetabelis langenud eelmise aastaga võrreldes veel
kolm kohta ja asub alles 40. kohal73. Kõige probleemsem on võlausaldajate ja pandipidajate nõuete
rahuldamise madal protsent maksejõuetusmenetluse lõppemisel, arvestades menetluskulusid,
menetlusele kulunud aega ning seda, kas ühing võõrandatakse toimiva ettevõttena või võõrandatakse
ühingu vara tükkhaaval.74 Eraldi võib välja tuua, et menetluse kiiruse osas on Eesti keskmiselt kolme
aastase menetluse pikkusega 127. kohal. Kindlasti ei peaks menetluse kiirus olema eesmärk omaette,
63
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud ja lisa.
64
Pankroti- ja saneerimismenetlusi ning laiemalt ettevõtlust puudutavates seadusemuudatustes on kohati
märgata laiema perspektiivi puudumist ning näib, et muutused on tehtud mõne konkreetse kaasuse näitel. Kogu
maksejõuetusmenetluse ja täitemenetluse regulatsioon, sh. kogu pankrotimenetluse regulatsioon, vajab
põhjalikku ja terviklikku analüüsi ning kompleksset muutmist.“. A. Hermet, S. Lääne, A. Kruuser. Arengutest
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojas ning maksejõuetusmenetlusõiguses, ettekanne slaid nr 8 – Konverents
„Põhjamaade ning Balti riikide koostöö arengust – kuhu liigub täite- ja pankrotimenetlus?“.
65
Huvirühmade ettepanekud ja arvamused. Muudatusettepanekute esitamise kõrval ütlesid selgesõnaliselt
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda, Riigikohus, Notarite Koda, Kaubandus-Tööstuskoda, Ettevõtluse
Arendamise Sihtasutus, Tartu Maakohus, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, et revisjon on vajalik.
66
Maksejõuetuse revisjoni ettevalmistava etapi ekspertide kohtumine 09.10.2015, vt op cit ekspertide kohtumise
ülevaade, lähteülesande lisa 1.
67
Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020.
68
Op cit Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020, punkt 7 tegevussuunad ja alaeesmärgid,
konkurentsipositsioon.
69
Maailma konkurentsivõime edetabel 2014-2015, vt ka Maailma Konkurentsivõime raport 2014–2015 ja
ülevaade Eesti konkurentsivõime indeksi kohta.
70
Maailmapanga äriedetabel „Doing business 2016“, vt ka 2015.a juuni seisul põhinevat raportit.
71
Op cit Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020, punkt 7 tegevussuunad ja alaeesmärgid,
konkurentsipositsioon.
72
Op cit Maailmapanga äriedetabel „Doing business 2016“, vt maksejõuetuse alaosa edetabelit „Resolving
insolvency“.
73
Op cit Maailmapanga äriedetabelist ülevaade Eesti kohta.
74
Vt op cit Maailmapanga uuringu metodoloogiat, alaosad outcome ja recovery rate.
16
kuid see peaks olema eesmärk koostoimes võlausaldajate nõuete rahuldamise protsendi
suurendamisega.
Ka Eesti viimatises uuringus maksejõuetusmenetluste tõhususe kohta75 on peamiste probleemidena
välja toodud nõuete rahuldamise madal protsent, raugemiste suur arv ja menetluse kiirus. Juriidiliste
isikute pankrotimenetluste kestus on liiga pikk, üle pooled menetlustest raugevad jaotusettepanekuni
jõudmata76 ning võlausaldajate nõuete rahuldamise protsent juriidiliste isikute puhul on liiga väike: ligi
kolmandikul juhtudest jäävad tunnustatud nõuded 95 või enama protsendi ulatuses rahuldamata.77
Tõhususe uuringus toodi välja, et 153. avaldusest saneerimismenetluse alustamiseks oli vaid 20
jõudnud saneerimiskava kinnitamiseni.78 Uuringu tulemustest saab järeldada, et menetlus kestis
juriidiliste ja füüsiliste isikute puhul keskmiselt tulemuslikult lõppedes aasta ja kolm kuud
(jaotusettepanek), kompromissi korral aasta, kuid raugemisel pärast pankroti välja kuulutamist
ligikaudu kaks aastat.
Füüsiliste isikute pankrotimenetlustest lõppes raugemisega pankrotti välja kuulutamata 31% juhtudest
ning jaotisettepanekuteni jõuti 60% juhtudest, kuid ka siin on Eesti näitajad kesised, arvestades, et kui
jaotusettepanekuni jõuti, rahuldati 60% juhtudest vaid alla 20% nõuetest.79 Füüsiliste isikute võlgade
ümberkujundamise osas on õiguskirjanduses välja toodud, et rahvusvaheliselt tuntuimad valdkonna
asjatundjad Johanna Niemi-Kiesiläinen ning Jason Kilborn, kes olid VÕVS eelnõu ekspertideks,
rõhutasid mõlemad, et seaduse eduka kohaldumise hädavajalikuks tingimuseks on heal tasemel
korraldatud, kõigile soovijaile kättesaadav võlanõustamine. Kuni Eestis seda ei ole, ei ole alust loota,
et võlgade ümberkujundamine toimuks laiemalt ja kulgeks sujuvamalt.80
3. Maksejõuetusõiguse süsteemi säilitamine vs maksejõuetusmenetluste seadustik
Revisjon tähendab käesoleva projekti raames kehtiva õiguse korrastamist ja edasiarendamist
kindlaksmääratud valdkonnas, mille raames analüüsitakse võrdlevalt läbi kogu revideeritava valdkonna
õigusloome ja kohtupraktika ning kasutatakse erialakirjandust. Revisjoni eesmärgiks on korrastada
revideeritavat valdkonda nii, et õiguskord muutuks selgemaks ja seeläbi oleks vajamineva regulatsiooni
leidmine rakendajale lihtsam.81 Kodifitseerimise ja revisjoni metoodika kohaselt võib kodifitseerimise
või revisjoni käigus valdkonna seni killustunud seadused ühtsesse eelnõusse koondada, kuid
põhjendatud juhul jätta regulatsioonid ka edaspidi eraldiseisvatesse seadustesse. Põhiline on revisjoni
projekti raames läbida kõik kohustuslikud tegevused (regulatsiooni lihtsustamine, alternatiivide
kaalumine, EL õiguse rakendamise analüüs, mõjude hindamine, kaasamine jne) ning revisjoni
tulemusena tagada valdkonnasisese regulatsiooni ühtsus, ajakohasus ja selgus.82
Eestis puudub hetkel ühtne maksejõuetusmenetluse seadustik. 1. septembril 1992 a. võeti vastu
pankrotiseadus, mis reguleeris vaid pankrotimenetlusega seonduvat. 2004 a. täiendati
pankrotiseadust füüsilisest isikust võlgniku võlgadest vabastamise menetluse peatükiga. 2008 a. ja
2011 a. kehtestati pankrotimenetluse alternatiividena saneerimis- ja võlgade ümberkujundamise ja
75
Vt Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (19.03.2013), uuringu teostaja: AS PricewaterhouseCoopers
Advisors, tellija: Riigikantselei, tarkade otsuste fond, partner: Justiitsministeerium.
76
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring, lk 7, 19, 22, 25. juriidiliste isikute pankrotimenetlustest
on 58% lõppenud raugemisega pankrotti välja kuulutamata, 6% juhtudest on pankrot raugenud pärast pankroti
väljakuulutamist ning 35% juhtudel on jõutud jaotusettepanekuni.
77
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring(2013), lk-d 7, 19, 22, 25.
78
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), lk 8.
79
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013, lk 26.
80
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 238.
81
Op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodika revisjoni käskkirja lisa, lk 57. Revisjoni läbiviimisel tuleb arvestada
kodifitseerimise ja revisjoni metoodikaga.
82
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, lk 37.
17
võlakaitse menetlused eraldiseisvates seadustes.83 Kuigi saneerimismenetlus ja võlgade
ümberkujundamise ja võlakaitse menetlused baseeruvad sarnastel põhimõtetel, pakkudes alternatiivi
pankrotimenetlusele, ei peetud siiski vajalikuks vastavate menetluste koondamist ühte seadusesse.
Põhjendusena on välja toodud füüsiliste ja juriidiliste isikute olemuslikud erisused ning vajadus neid
mõningates aspektides erinevalt kohelda.84 Eelpoolnähtuvast on Eesti maksejõuetusõiguse senine
õiguspoliitiline valik olnud kehtestada maksejõuetusmenetlused eraldiseisvates seadustes. Ainsaks
erandiks on füüsilisest isikust võlgniku võlgadest vabastamise menetlus, mis on sätestatud
pankrotiseaduses. Pärast aastatepikkust maksejõuetusõigust reguleerivate seaduste rakendamist on
õige aeg üle vaadata maksejõuetusõiguse senine süsteemsus ning analüüsida vajadust koondada
(kasvõi osaliselt) ühe valdkonna normid ühtsesse seadustikku.
Maksejõuetusõiguse revisjoni läbiviimisel on võimalikud erinevad lahendusvariandid, millest tulevad
kaalumisele eelkõige järgmised lahendused: 1) maksejõuetusmenetluste olemasoleva süsteemi
säilitamine, muutes ühelt menetluselt teisele üleminek sujuvamaks; 2) erinevate
maksejõuetusmenetluste koondamine ühtsesse seadusesse (seejuures on võimalik jääda kehtiva
lahenduse juurde, mille kohaselt puudub ühtne maksejõuetusmenetluste üldosa); 3) seniste
maksejõuetusmenetluste koondamine ühtsesse seadustikku, mis koosneks üldosast ja erinevate
maksejõuetusmenetluste kohta käivatest eriosadest. Keskseks küsimuseks jääb seejuures, milline
lahendus aitaks kõige efektiivsemalt olemasolevat korrastada.85
Maksejõuetusõiguse koondamine ühtseks seadustikuks omab nii poolt kui ka vastu argumente.86
Maksejõuetusmenetluste koondamise üheks eeliseks on õigussüstemaatika parandamine ning ühe
valdkonna normide ühtlustumine, mis omakorda tagab õiguse parema leitavuse, käsitletavuse ning
parandab ühe valdkonna seaduste omavahelistest seostest arusaamist. Normide koondamine tooks
kaasa maksejõuetusõiguse sisemise harmoniseerimise ning kõrvaldaks senised vastuolud ja
suurendaks läbipaistvust. Ühtne seadustik oleks ülevaatlikum, õigusselgem, lihtsamini rakendatav ning
kergem ka õigusloomeliselt edasi arendada. Samas muutuks ühtse seadustiku loomisega seni
kinnistunud süsteem ja seaduste numeratsioon, millega harjumine tooks kaasa suure ressursikulu nii
seadusandjale kui ka seaduse rakendajatele. Kindlasti omaks niivõrd laiapõhjaliste muudatuste
läbiviimine mõju varasemale kohtupraktikale, mis osaliselt võib muutuda või kaotada oma aktuaalsuse.
Ühtse seadustiku loomisel võib osutuda keeruliseks pankrotimenetluse ja saneerimismenetluse ja
võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse menetluste ühisosa leidmine, mistõttu oleks keeruline
vastavate normide koondamine ühtseks seadustikuks. Isegi kui see õnnestuks, siis eri- ja üldosa
omavaheline suhestumine võib olla mittejuristidele raskemini arusaadav, sest ühe menetluse kohta
käiv ei ole enam leitav ühest kohast, vaid normid paigutuvad nii eri- kui ka üldosas. Ühtse
maksejõuetusmenetluse puudusena saab tuua asjaolu, et sellisel juhul on oht, et pankrotiga seonduv
stigmatiseerimine laieneb ka makseraskuste ületamisele suunatud menetlustele. Oluline on kaaluda,
kas ühtne seadustik annab lisandväärtust võrreldes võimaliku kaasneda võiva negatiivse mõjuga.
Maksejõuetuse ekspertide kohtumisel leiti üksmeelselt, et maksejõuetusõiguse revisjon on vajalik,
kuid revisjoni eesmärgiks ei peaks seadma seniste seaduste süsteemi muutmist. Ekspertide arvates
peaks lähtekohaks olema senise süsteemi säilitamine, mida vajadusel tuleks täiendada või parandada
ning menetluste omavahelisi seoseid siluda. Seejuures vääriks ekspertide arvates kaalumist osaliselt
menetluste koondamine, eelkõige füüsilise isiku võlgadest vabanemise ja võlgade ümberkujundamise
menetluse osas.87 Justiitsministeeriumile saadetud tagasisides toetas vaid kaks osapoolt mõneti
83
Vt p I, 2 maksejõuetuse areng ja revisjoni vajadus.
84
Op cit VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 14.
85
J. Laffranque. Õigusaktide kodifitseerimise tähendusest ja vajadusest. – Juridica 2002/IX, lk 586. Vt ka E. Catta.
Kodifitseerimise ja süstematiseerimise tähtsus õige seaduse leidmise lihtsustamisel. – Juridica 2002/IX.
86
Vt Kodifitseerimise poolt ja vastu argumente M. Kloepfer. Saksamaa tulevase keskkonnaseadustiku mõte ja
sisu. – Juridica 2007/VII, p-d 3-4.
87
Op cit ekspertide kohtumise ülevaade, lähteülesande lisa 1.
18
maksejõuetusmenetluste koondamist ühtseks menetluseks. Ülejäänud ettepaneku saatnud huvigrupid
ei pidanud, kas maksejõuetusmenetluste koondamist oluliseks või toetasid senise seaduse loogika
jätkamist. Senise loogika järgimist peeti oluliseks eelkõige seetõttu, et on välja kujunenud oma võlgade
sissenõudmise loogika ning praegune süsteem on juurdunud ja senised kitsaskohad on võimalik
ületada ühelt menetluselt teisele ülemineku sujuvamaks muutmisega. Rahandusministeerium on
täiendavalt oma ettepanekutes märkinud, et täiendavat analüüsi võib vajada pankrotimenetluses ning
võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seaduses sätestatud võlgadest vabastamise menetluste
teineteist dubleeriv olemus ning nende menetlusliikide koondamine ühte seadusesse. Tartu Maakohtu
arvamuse kohaselt võiks kaaluda SanS ja VÕVS ühendamist, kuna vastavatel seaduses on olemas
teatavad sarnasused.
Maksejõuetuse lähteülesande koostamisel on Justiitsministeeriumi eelistatuimaks lahenduseks senise
süsteemi säilitamine ning vajadusel täiendamine. Probleemide kaardistamisel ilmnenud murekohad
seoses maksejõuetusõiguse süsteemsusega on võimalik ületada eelkõige olemasoleva süsteemi
parandamise ja täiendamisega, mistõttu ei ole põhjendatud olemasoleva süsteemi ümbertegemine.
Küll aga tuleks Justiitsministeeriumi arvates eraldi kaaluda võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse
seaduses sätestatud võlgadest vabastamise menetluste88 ning SanS ja VÕVS koondamist, kui seda
toetavad vastavad analüüsid. Võimalike lahenduste osas tuleks revisjoni alguses viia läbi analüüs
maksejõuetusõiguse süsteemsuse alternatiivsete lahenduste osas ning ära otsustada, milline lahendus
tuleks edasise revisjoni aluseks võtta.
4. Vahekokkuvõte
Revisjon on kehtiva õiguse korrastamine ja edasiarendamine kindlaksmääratud valdkonnas, mille
käigus viiakse läbi õigusvaldkonna õigusloome põhjalik, sisuline ja süsteemne analüüs, ühtlustamine ja
ajakohastamine.89
Süsteemse ja põhjaliku maksejõuetusõiguse revisjoni läbiviimine ei ole võimalik olemasolevate
ressursside abil ning seetõttu on Justiitsministeeriumi hinnangul parimaks lahenduseks
maksejõuetusõiguse projekti läbiviimine EL vahendite abil, millega arendatakse rahastamisperioodil
2014–2020 poliitikakujundamise kvaliteeti. Kodifitseerimise projekti on seeläbi võimalik kaasata nii
avaliku kui ka erasektori parimad maksejõuetusõiguse eksperdid, viia läbi ulatuslik huvigruppide
kaasamine ning võimalike uute normidega kaasnevate oluliste mõjude eelnev analüüs.
Maksejõuetusõiguse revisjoni eesmärgiks on põhjalikult analüüsida maksejõuetusõiguse vastavust nii
juriidiliste kui ka füüsiliste isikute vajadustele, kaardistada ära antud valdkonna probleemkohad ning
vajaduspõhiselt töötada välja ettepanekud nende probleemide lahendamiseks ning
maksejõuetusmenetluste läbiviimise lihtsustamiseks. Maksejõuetusõiguse kvaliteedi parandamine
aitab ühtlasi edendada Eesti ettevõtluskeskkonda. Seejuures tuleks suunata järjest enam isikuid nii
saneerimis- kui ka võlgade ümberkujundamise menetlusse, et võimalusel vältida püsiva maksejõuetuse
tekkimist ning olukorras, kus on realiseerunud äriline risk tuleks tagada kiire teine võimalus, kuivõrd
ebaõnnestumisel saadud kogemus võib aidata ennetada probleeme tulevikus.
Revisjoni objekt on kogu Eesti maksejõuetusõigus. Maksejõuetusõiguse all võib revisjoni projekti
raames mõista õigusnorme, mis reguleerivad maksejõuetusmenetlust, hõlmates kitsas tähenduses
likvideeriva pankrotimenetluse kõrval kõiki neid menetlusi, mida saab kasutada maksejõuetuse
ületamise või vältimise vahenditena. Revisjoni tuumiku moodustavad PankrS, SanS ja VÕVS
regulatsioonid. Revisjoni kese on füüsilise ja eraõigusliku juriidilise isiku maksejõuetuse ja
makseraskuste ületamise ja vältimise regulatsioon, kuid arvesse tuleb võtta ka õigusakte, millel on
otsene puutumus. Revisjon ei keskendu väljaspool pankroti- või saneerimisseadust sätestatud
88
Op cit P. Varul, Juridica 2013/ IV, lk 239. Artiklis on välja toodud, et enam on levinud Eestile vastupidine
süsteem, mille kohaselt toimub võlgade ümberkujundamine ja võlgadest vabastamine ühe menetlusena.
89
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.1.
19
juriidiliste isikute eriregulatsioonidele ja Euroopa Liidu ühinguvormidele. Samuti ei käsitleta
finantsasutuste, sh krediidiasutuste, kindlustusseltside jms, maksejõuetusega seonduvat
eriregulatsiooni, kohaliku omavalitsusüksuse või riigi maksejõuetust ning avalik-õiguslike juriidiliste
isikute erisusi. Selliste juriidiliste isikute liike tuleb analüüsis käsitleda ulatuses, milles on see
analüüsietapis püstitatud küsimusest otseselt tulenev või kui tehtavad muudatused neid otseselt
mõjutavad ja nendele kohalduva eriseaduste muutmise tingivad. Revisjoni käigus ei analüüsita eraldi
KarS regulatsiooni.
Revisjoni projekti raames viiakse läbi maksejõuetusõiguse terviklik ja süsteemne revisjon, mille käigus
analüüsitakse üksikud maksejõuetusõiguse valdkonnad ja nendes esinevad probleemid läbi
õigusvõrdlevalt (sh EL õiguse valguses), töötatakse läbi asjakohane kohtupraktika (sh Euroopa Kohtu
praktika), kaalutakse alternatiivseid lahendusi ning töötatakse vajadusel välja lihtsamad lahendused
võrreldes kehtiva õigusega.90
Revisjoni projekti tulemuseks ei pea tingimata olema kõikide analüüsitavate regulatsioonide
muutmine, täiendamine või ümberstruktureerimine, vaid teatud küsimustes võib koostatava analüüsi
tulemusel selguda, et olemasolev regulatsioon on õigusselge, toimib ja põhimõtteliste muudatuste
tegemine ei ole vajalik või puuduvad paremad lahendused.91 Süsteemse analüüsi läbiviimine annab ka
ilma sellele järgnevate õigusnormide muudatusteta väärtusliku kindlustunde, et aastakümneid
kehtinud regulatsioon vastab ka tänapäeva tsiviilkäibe ja majanduskeskkonna vajadustele. Muuta
tuleb regulatsioone üksnes vajaduspõhiselt ulatuses, milles senine regulatsioon selgelt takistab või
raskendab maksejõuetusmenetluse läbiviimist. Seejuures on Justiitsministeeriumi eelistatud
lahenduseks revisjoni projekti raames senise süsteemi säilitamine ning vajadusel täiendamine, kuivõrd
lähteülesandes kirjeldatud probleemide alusel ei ole põhjendatud olemasoleva süsteemi
ümbertegemine.92
90
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punktis 2.9.1. toodud kohustuslikud tegevused.
91
Op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodika revisjoni käskkirja lisa.
92
Sarnaselt op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekti järeldustele, lk 27.
20
II. Revisjoni etapi üldine tegevuskava
1. Üldiselt
Revisjoni viiakse läbi kahes etapis: ettevalmistav etapp ja revisjoni etapp. Ettevalmistava etapi
tulemusena soovitakse jõuda järeldusele, kas antud valdkonnas on revisjon ikkagi vajalik ja võimalik
ning teha revisjoniks vajalikke ettevalmistusi: selgitada välja üldine revisjoni vajadus ja ulatus, teha
praktikas tekkinud probleemide kaardistus ja luua üldine edasine tegevuskava, mis saaks olla alus
edasisele töörühma tööle. Ettevalmistav etapp on abiks ja toeks otsustajale, et teha informeeritud
otsus revisjoni vajaduse ja võimalikkuse kohta enne, kui jätkata projekti mahukama osaga,
revisjoniga93.
Revisjoni etapiga jätkatakse üksnes siis, kui revisjoni vajadus on kinnituse saanud. Kui ettevalmistava
etapi lõpuks valdkonna ministeerium ja valdkondlik komisjon lähteülesannet heaks ei kiida, siis
valdkonna revisjoni ei järgne94. Revisjoni etapiks peab lähteülesande projekt olema heaks kiidetud
Justiitsministeeriumi juhtkonna protokollitud otsusega, sellele on järgnenud lähteülesande avalik
arutelu, mille käigus on dokument esitatud huvirühmadele ja asjaomastele asutustele arvamuse
avaldamiseks, misjärel on vajadusel täiendatud lähteülesannet ning sellele on veelkord heakskiidu
andnud Justiitsministeeriumi juhtkond95.
Revisjoni etapp on sisuline analüüsietapp, mille jooksul koostatakse lähteülesande ja vajadusel
Justiitsministeeriumi täiendavate juhiste pinnalt analüüsid, eelnõu kontseptsioon ning eelnõu koos
seletuskirja ja muude selle juurde kuuluvate kohustuslike osadega96.
ETAPP DOKUMENT TEGEVUS
ETTEVALMISTAV Lähteülesanne Avalik konsultatsioon
ETAPP (millele eelneb Justiitsministeeriumi juhtkonna heakskiit
protokollitud juhtkonna otsusega ja pärast avalikku
konsultatsiooni Justiitsministeeriumi juhtkond samuti andnud
heakskiidu lähteülesandele võimalikul muudetud kujul)
REVISJONI ETAPP Analüüs Avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine
(tervikanalüüsi alaosas on välja pakutud vajalike muudatuste
korral ka põhimõtteline otsustus, milline muudatus teha tuleks
ning see vastab põhimõtteliste täiendusteta olemuslikult
vastava tervikanalüüsi alaosale eelnõu kontseptsioonist)
Kontseptsioon + Avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine
mõjude analüüs (tervikkontseptsiooni on kokku koondatud analüüsi tulemusel
valminud põhimõtteliste otsustuste pinnalt, kuidas viidatud
probleeme lahendada,, mida on vajadusel täpsustatud või
muudetud; mõjude analüüs ei vii läbi analüüsi koostaja, vaid
eraldi töörühma liige)
Eelnõu + Avalik konsultatsioon, ametlik kooskõlastamine ja eelnõu
seletuskiri + edasise menetlemise toetamine97
mõjude analüüs
93
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.10.1.
94
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.10.1.
95
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.10.1.
96
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.10.2.
97
Vt ka op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.13.
21
Revisjoni käigus tuleb läbida kogu tavapärane õigusloomeprotsess ja lähtuda eelnõude koostamisel
kehtivatest nõuetest, arvestades revisjoni käskkirjas sätestatud erisusi ja kodifitseerimise ja revisjoni
läbiviimise metoodikat (kodifitseerimise ja revisjoni metoodika98).99 Kõikide etappide tulemused
arutatakse läbi komisjonis ning esitatakse Justiitsministeeriumile heakskiitmiseks. Ilma
Justiitsministeeriumi heakskiiduta ei ole lubatud tööd järgmise etapiga jätkata100.
Lähteülesande käesolevas II peatükis kirjeldatakse revisjoni etapi üldist tegevuskava (mh mõjude
hindamise ja kaasamise korraldamise üldist kava), kuid revisjoni etapi detailse tegevuskava koostab
töörühm101.
2. Komisjoni ja töögrupi ülesanded ning liikmete valimine, täiendavate tööde tellimine
2.1 Töörühm
Revisjoni etapis moodustatakse töörühm ja komisjon102. Komisjoni rollist tulenevalt ei saa töörühma
liige olla samal ajal komisjoni liige. Sisulised analüüsid viivad läbi töörühma liikmed, komisjonil on
peamiselt kontrollimis- ja nõustamisfunktsioon. Töörühm koosneb valdkonna ekspertidest, kellele
esitatavad nõuded näeb ette ning kelle valib Justiitsministeerium. Töörühm koosneb töörühma juhist
ja ligikaudu 5–10 liikmest ning nende töö on tasustatud103. Esmalt valib ministeerium töörühma juhi ja
seejärel ülejäänud töörühma liikmed. Töörühma ülesanded on ajalises järjekorras:
a) revisjoni detailse tegevuskava koostamine;
b) analüüsi koostamine;
c) seaduseelnõu kontseptsiooni koostamine;
d) seaduseelnõu ja seletuskirja koostamine104.
Töörühma esimene ülesanne on revisjoni detailse tegevuskava105 koostamine (punkt II, 3), mis
esitatakse komisjonile arutamiseks. Komisjoni arvamus ei ole siduv, kuid Justiitsministeeriumi
juhtnöörid tegevuskava muutmiseks on töörühmale siduvad106.
Tegevuskava koostamise järel toimub sisuliste analüüside läbiviimine töörühma koostatud revisjoni
detailset tegevuskava aluseks võttes. Töörühma juhib töörühma juht, kes algatab töörühmas ka
olulisemate otsuste tegemise ja jälgib, et tulemus saavutataks korrektselt ja õigeaegselt. Töörühma
liikmed töötavad iseseisvalt, kuid vajaduse korral kutsub töörühma juht kokku töörühma koosoleku:
näiteks selleks, et liikmete tehtavat tööd ühtlustada, olulisi sisulisi või töökorralduslikke küsimusi
arutada või töö vahetulemusi või lõpptulemust kinnitada107. Analüüsi läbiviimisel on aluseks
lähteülesanne, kuid Justiitsministeeriumil on õigus lähteülesandes toodut täpsustada.
Analüüsi viivad läbi töörühma liikmed, kuid piiritletud teemade analüüsiks või muudeks töödeks võib
töörühm kasutada eksperte, kes ametlikku töörühma ei kuulu108. Eelkõige võib piiritletud teemade
kõrval olla vajalik kasutada töörühma mittekuuluvaid eksperte mõjuanalüüsi ning statistiliste
uuringute läbiviimiseks. Töörühm korraldab ka eelnõule ja selle seletuskirjale keelelise ja
98
Vt op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodika revisjoni käskkirja lisa.
99
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.1.
100
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 5).
101
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.11.
102
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.10.2, 2).
103
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 1)–3).
104
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 4).
105
Vt näidist op cit revisjoni käskkirja seletuskirjast, punkt 2.9.11.
106
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 8).
107
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.11.
108
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 11).
22
normitehnilise toimetamise tegemise enne eelnõu ametlikule kooskõlastamisele esitamist, vajalikuks
võivad osutuda ka muude täiendavate tööde tellimine.
Kõik valminud tervikanalüüsi alaosad arutatakse läbi komisjoniga, kuid komisjoni arvamus ei ole
töörühmale järgmiseks kohustuslik. Avaliku konsultatsiooni ja ametliku kooskõlastuse peavad läbima
vähemalt analüüs, seaduseelnõu kontseptsioon ja seaduseelnõu ning neid korraldab
Justiitsministeerium109. Töörühm paneb tervikanalüüsi alaosade pinnalt kokku tervikanalüüsi ning
seejärel nende pinnalt tervikkontseptsiooni, mis on aluseks lõplikule eelnõule. Eelnõu menetlemist
Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus toetab töörühma juht või vajaduse korral töörühma juht koos mõne
töörühma liikmega ja Justiitsministeeriumi esindaja110.
2.2 Komisjon
Töörühma kõrval moodustatakse komisjon111, kelle liikmed valib ja kinnitab käskkirjaga
Justiitsministeerium, arvestades, et töörühma liige ei saa samal ajal olla komisjoni liige. Komisjoni
liikmete tööd ei tasustata. Komisjoni liikmeks olek ei ole tasustatav, kuid koosolekutele kohaletulekuks
vajalik transpordi- ja majutuskulu hüvitatakse.
Komisjon koosneb komisjoni juhist ja komisjonis on kokku vähemalt viis liiget. Komisjoni liikmed
peavad olema maksejõuetusõiguse ühed parimad asjatundjad. Komisjoni juht on vahelüli töörühma
juhi ja ministeeriumi juhtkonna vahel, kes jälgib mh, et töörühm töötaks lähtuvalt tegevuskavast.
Kõrvalekallete märkamisel peaks ta juhtima sellele töörühma juhi tähelepanu, samuti teavitama
ministeeriumi asjaomaseid ametnikke112. Komisjoni liikmeid ei peaks kindlasti olema üle kümne,
arvestades, et vastasel juhul võib komisjoni liikmete arvukus saada takistuseks kohtumisteks sobivate
aegade leidmisel ja töö ja diskussiooni optimaalsel korraldamisel. Komisjoni töö korraldamisel saab
eeskuju võtta 2013. a Justiitsministeeriumi juures tegutsenud maksejõuetuse ekspertnõukogu
töökorraldusest. Kui komisjoni liige ei saa koosolekust osa võtta, on tal võimalik oma arvamus esitada
ka elektronposti teel, mida saavad siis vajadusel ka kohalolijad arutada113. Komisjoni ülesanded on:
a) ekspertarvamustest lähtuv töörühma nõustamine (nõustamisfunktsioon);
b) suuremate huvirühmade esindajate kaasamine komisjoni töösse (kaasamisfunktsioon);
c) kontrollifunktsioon töörühma töö üle, sh ajakavast ja sisust kinnipidamine, mis väljendub
eeskätt komisjoni juhi ülesannetes114.
Kõik valminud tervikanalüüsi alaosad arutatakse läbi komisjoniga ning komisjonil on oluline roll valitud
lõpplahenduste osas ekspertarvamuse andmisel, kuid komisjoni ülesandeks ei ole vormiliselt vajalik
siduv töörühma töö heakskiitmine. Ei saa seada eesmärgiks omaette, et komisjon töörühma töö heaks
kiidaks. Selle liikmed esindavad siiski enda ekspertarvamusi, millele töörühm peab suutma vastata,
kuid millest lähtuvalt ei ole ta alati kohustatud oma tööd muutma. Kui komisjoni liige seda nõuab,
esitab töörühm arvamusega mittenõustumise kohta kirjalikud põhjendused kooskõlastustabelis115.
Komisjoni koosolekuid protokollitakse.
109
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 6).
110
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.11, 7).
111
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.12 ja käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.12.
112
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.12.
113
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.12.
114
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.12.
115
Op cit revisjoni käskkiri, punkt 2.9.12, 9) ja 10).
23
3. Detailse tegevuskava koostamine
Töörühma esimene ülesanne on detailse tegevuskava koostamine. Vajadusel saab detailse
tegevuskava koostamisel võtta aluseks revisjoni käskkirja seletuskirjas toodud näidise116. Detailne
tegevuskava peaks kajastama vähemalt seda milliseid töid ja millise ajakava alusel tehakse, milline on
kaasamisekava, kokku tuleks leppimine esialgses struktuuris, mis võetakse töö aluseks, jagada
töörühma liikmete vahel analüüsivaldkonnad ja –ülesanded ning panna kirja tegevuste kaupa
prognoositav eelarve.
Oluline on kindlaks määrata iga analüüsivaldkonna eest vastutaja, tema ajakava ning erinevate
tervikanalüüsi alaosade arutamise, komisjonile esitamise ja saabunud tagasiside pinnalt analüüsi
täiendamise kord, et oleks üheselt selge, kuidas ja millise tööjaotuse ja ajakava alusel toimub
tervikanalüüsi kokkupanek. Analüüsivaldkondade jagamine toimub töörühma liikmete vahelisel
kokkuleppel, kui kokkuleppele ei jõuta, teeb valiku töörühma juht pärast arutamist töörühma
liikmetega, arvestades ajakulu ja proportsionaalset tööjaotust töörühma liikmete vahel.
Ettevõtlusorganisatsioonide ja huvigruppidega konsulteerimine toimub kaasamise korras ning
komisjonis esindajate olemasolu ei ole primaarne, et säilitada optimaalne arv isikuid, mis võimaldaks
arutelu. Kaasamiskavas tuleb määrata, milliste huvigruppidega tehakse avaliku konsultatsiooni kõrvalt
koostööd ja millises vormis, samuti tuleb paika panna ajakava. Vajalikud võivad olla ka lähteülesande
olemust ja eesmärki tutvustavad üritused, mille osas tuleb detailses tegevuskavas kajastada, milline
peaks olema nende ülesehitus. Täpsemalt selgitab juba analüüsi algetapil töörühm välja huvirühmad,
koostab neist nimekirja ja teeb esialgse kava, kuidas, keda ja mis etapis eelnõu väljatöötamisse kaasata.
Seejuures tuleks arvesse võtta huvirühmade erinevust ja kaasamisviisi (nt huvirühma esindajatega
kohtumine, ühisseminar, ümarlaud, elektrooniliselt või paberkandjal arvamuste küsimine jne)
otsustamisel lähtuda just konkreetse huvirühma suurusele ja olemusele sobilikust117.
116
Näitlikult võiks revisjoni käskkirja seletuskirja, punkt 2.9.11 kohaselt töö olla menetlusetappide kaupa
järgmine: 1) Kodifitseerimise või revisjoni detailse tegevuskava koostamine: milliseid töid ja millise ajakava alusel
tehakse? milline on kaasamisekava? kokku leppimine seaduse esialgses struktuuris, mis võetakse töö aluseks;
töörühma liikmete vahel analüüsivaldkondade ja -ülesannete jagamine; seaduse reguleerimisala ja
kodifitseeritavate või revideeritavate aktide/normide piiritlemine; prognoositav eelarve tegevuste lõikes. 2)
Tegevuskava arutamine kodifitseerimiskomisjonis; 3) tegevuskava esitamine valdkonna ministeeriumile
heakskiitmiseks; 4) Analüüsi koostamine; 5) Analüüsi arutamine kodifitseerimiskomisjonis; 6) Analüüsi esitamine
valdkonna ministeeriumile heakskiitmiseks; 7) analüüsi avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine; 8)
seaduse kontseptsiooni koostamine; 9) vajaduse korral mõjude analüüsi tellimine ühele või mitmele
kontseptsioonis väljapakutud lahendusele; 10) kontseptsiooni ja mõjude analüüsi tulemuste arutelu
kodifitseerimiskomisjonis; 11) kontseptsiooni esitamine valdkonna ministeeriumile heakskiitmiseks; 12) seaduse
kontseptsiooni avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine; 13) avalikult konsultatsioonilt ja
kooskõlastamiselt laekunud tagasiside analüüs, vajaduse korral kohtumised märkuste ja ettepanekute
läbirääkimiseks ning tabel ettepanekutega arvestamise kohta; 14) kooskõlastusjärgselt muudetud kontseptsiooni
esitamine valdkonna ministeeriumile heakskiitmiseks; 15) kontseptsiooni põhjal eelnõu ja seletuskirja
koostamine; 16) vajaduse korral ühele või mitmele eelnõus sisalduvale lahendusele mõjude analüüsi tellimine;
17) eelnõu ja seletuskirja esitamine kodifitseerimiskomisjonile arutamiseks; 18) eelnõu ja seletuskirja keeleline
ja normitehniline toimetamine; 19) eelnõu ja seletuskirja avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine; 20)
avalikult konsultatsioonilt ja kooskõlastamiselt laekunud tagasiside analüüs, vajaduse korral kohtumised
märkuste ja ettepanekute läbirääkimiseks ning tabel ettepanekutega arvestamise kohta; 21) kooskõlastusjärgselt
muudetud eelnõu ja seletuskirja esitamine valdkonna ministeeriumile heakskiitmiseks; 22) eelnõu ja seletuskirja
vabariigi valitsusele heakskiitmiseks esitamine; 23) eelnõu menetlemise toetamine Riigikogus.
117
Op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodika revisjoni käskkirja lisas, p 8.
24
4. Analüüsi koostamise etapp
4.1 Üldiselt
Analüüsi etapp on maksejõuetusõiguse revisjoni projekti kõige sisulisem ja mahukam etapp. Analüüsi
etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt ning õigusvõrdlevalt analüüsida
maksejõuetusõiguse regulatsioone, eelkõige nende otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika
vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsi koostamise etapi
korraldusliku osa aluseks on võetud ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesandes välja pakutu118.
Analüüsitavad valdkonnad on määratletud lähteülesande III peatükis. Analüüsi etapis üht valdkonda
kajastav tervikanalüüsi alaosa ja nendel põhinev tervikanalüüs peavad vastama
väljatöötamiskavatsuse (VTK) nõudeid arvestades119 sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile,
st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ja
eelistatavat valikut koos põhjendusega ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu lisatud VTK vorm peab täitma eelkõige üksnes analüüsi kokkuvõtte
funktsiooni. Analüüsi, sh kehtiva õiguse muutmise ettepanekud, peavad heaks kiitma enamik
töörühma liikmeid ja töörühma juht.
4.2 Tervikanalüüsi alaosade koostamise korraldus
Käesoleva lähteülesande III peatükk on jagatud 19. analüüsitavaks valdkonnaks, millest võiksid lähtuda
tervikanalüüsi alaosad ning teemade jaotus töörühma liikmete vahel. Lähteülesande III peatüki alguses
on maksejõuetusmenetlusi puudutavad üldküsimused, mille järele on paigutatud alaosad
maksejõuetusõiguse tuumikregulatsiooni – PankrS, SanS, VÕVS – kohta nende seaduste ülesehituse
järjekorras. Ainus erisus on füüsilise isiku maksejõuetuse teema koondamine kokku viimaseks alaosaks
VÕVS-i juurde ehk füüsilise isiku kohustustest vabastamise menetlust käsitletakse koos võlgade
ümberkujundamisega. Selline jaotus aitab tagada ülevaatlikkuse ja lahenduste süsteemsuse.
Lähteülesande III peatüki igas alaosa punktis on üldreeglina lisaks analüüsitavale üldteemale välja
toodud mitmed üksikküsimused, mida tuleb analüüsis käsitleda. Samas ei tohi analüüsis piirduda ainult
nimetatud üksikküsimuste käsitlemisega, vaid analüüs peab sisaldama kogu vastava alaosa käsitlust,
üksikküsimused on välja toodud teema näitlikustamiseks. Kui analüüsimisele kuuluvad üksikküsimused
kuuluvad mitmesse analüüsivaldkonda või omavad puutumust mitme analüüsivaldkonnaga, teevad
analüüsi koostajad analüüsimisel koostööd. Analüüsitavate küsimuste kattuvuse korral võib vajadusel
kokku leppida, kes peavastutajatest konkreetset üksikküsimust analüüsib. Kui analüüsi käigus tekib
vajadus täiendavate valdkondade või üksikküsimuste analüüsimiseks, siis jaotatakse need analüüsijate
vahel vastavalt kokkuleppele, kokkuleppe puudumisel otsustab jaotuse töörühma juht. Kui ükski
töörühma liige ei soovi lisanduvat valdkonda analüüsida, kaasatakse töörühma võimalusel täiendav
liige. Täiendava analüüsivaldkonna lisamine nõuab detailse tegevuskava muutmist, arutamist
komisjonis ja ministeeriumi heakskiitu. Kui üksikküsimus on paigutatav tervikanalüüside alaosa alla,
peab vastavat valdkonda tervikuna analüüsiv töörühma liige ka täiendavat üksikküsimust analüüsima.
Vaidluse korral otsustab tööjaotuse muutuse töörühma juht.
4.3 Huvigruppide ettepanekutega arvestamine
Huvigruppide ettepanekud paiknevad lähteülesandes iga analüüsiosa lõpus, sealjuures võib sama
ettepanek, mis puudutab mitut alaosa, olla välja toodud ka mõlema osa juures topelt. Igas
analüüsitavas alaosas tuleb võtta seisukoht kõikide lähteülesandes sisalduvate huvigruppide
ettepanekute osas, millel on analüüsitava valdkonnaga kokkupuude, seda hoolimata ettepaneku
118
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesanne, p 4, lk 32–41.
119
VTK-le seatavad nõuded, vt hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) – RT I, 29.12.2011, 228 § 1 lg 1.
25
asukohast lähteülesande dokumendis. Seisukoht tuleb võtta nii maksejõuetusõiguse revisjoni
ettevalmistavas etapis esitatud seisukohtade kui ka muude lähteülesandes või tagasisides viidatud
ettepanekute kohta. Ettepanekute arvestamise või arvestamata jätmise ja selle põhjuste kohta tuleb
koostada tabel, mis vastab HÕNTE nõuetele (HÕNTE § 50 lg-d 2 ja 3).
Tabeli koostamisel kajastab eelduslikult iga töörühma liige enda analüüsiosa puudutavas osas
tagasiside töögrupis kokkulepitud vormis, tööjaotuse muutmine toimub töörühma liikmete
kokkuleppel detailses tegevuskavas, vajadusel jaotab töö töörühma juht. Tabelis tuleb selgitada, kuidas
ja miks on vastavat ettepanekut arvesse võetud, või ettepaneku arvestamata jätmise korral seda
põhjendada. Kui esitatud ettepanek ei puuduta otseselt ühtegi lähteülesande III peatüki alaosa
küsimust, siis nimetab ettepaneku kohta seisukoha kujundava töörühma liikme töögrupi juht.
Maksejõuetusõiguse revisjoni objektidega mitteseotud ettepanekuid ei tule analüüsida, kuid tabelis
tuleb esitada põhjendus nende käsitlemata jätmise kohta. Revisjoni etapi ajal esitatavate huvigruppide
ettepanekute osas tuleb arvestada kaasamise korda.
4.4 Analüüsile esitatavad sisulised nõuded
Analüüsitavad valdkonnad on määratletud lähteülesande III peatükis. Analüüsi etapis üht valdkonda
kajastav tervikanalüüsi alaosa ja nendel põhinev tervikanalüüs peavad vastama
väljatöötamiskavatsuse (VTK) nõudeid arvestades120 sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile,
st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ja
eelistatavat valikut koos põhjendusega ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu lisatud VTK vorm peab täitma eelkõige üksnes analüüsi kokkuvõtte
funktsiooni.
Seega peab analüüsis määratlema eelkõige valdkonna või lahendamist vajava probleemi, eesmärgi,
küsimuse võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdluse ja eelistatava lahenduse, valitud
lahenduse sobivuse kehtivasse õiguskorda, lahenduste võrdlusel tuleb hinnata ka küsimuse
lahendusvõimalusi Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides (HÕNTE § 1 lg 1 p-
d 1–5). Analüüsi tulem peab kajastama koos arutluskäigu ja põhjendustega kavandatava regulatsiooni
kirjeldust ja ülesehitust (HÕNTE § 1 lg 1 p 6). Nii tervikanalüüsi alaosa kui ka tervikanalüüs peavad
käsitlema analüüsi ulatuses kõiki lähteülesandes püstitatud küsimusi, avaliku konsultatsiooni käigus
ilmnenud huvigruppide asjakohaseid täiendusi ja nende olemasolul ka Justiitsministeeriumi võimalikke
täiendavaid küsimusi. Analüüsi etapi tulemusena valmivas tervikanalüüsis pakutakse välja selle
alaosadel põhinev terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus maksejõuetusõiguslike küsimuste
reguleerimiseks. Seejuures võib valdkondlike probleemide või parema lahenduse puudumise korral
kinnitada ka olemasolevate lahenduste otstarbekust ja teha ettepaneku nende muutmata jätmiseks.
Vajadusel peab analüüs sisaldama ettepanekuid kehtivate regulatsioonide lihtsustamise (sh
halduskoormuse vähendamise ja e-lahenduste kasutamise soodustamise), ajakohastamise ning
ühtlustamise viiside, samuti terminoloogia ühtlustamise ja uuendamise kohta121, pidades silmas
revisjoni läbiviimise üldeesmärke.
Analüüsi juures peab olema kajastatud ka HÕNTE nõuetele vastav mõjuanalüüs, mille viib läbi
mõjuanalüüsidega tegelev isik, kelle ülesanne vastava alaosa mõjude analüüs on. Eelduslikult ei pea
alaosa analüüsi koostaja tegema mõjuanalüüsi, kui just töörühm ei ole vastupidises kokku leppinud.
Tööde planeerimisel tuleb arvestada sellega, et lisaks juriidilisele analüüsile peavad olema hinnatud
olulisemate muudatuste sotsiaalsed, majanduslikud, keskkonna- või muud kaasnevad mõjud. Mõjude
analüüsi mõte on saada täpsemat teavet kavandatavate lahenduste rakendatavusest, kaasnevatest
kuludest ja tuludest erinevatele ühiskonnaelu sfääridele122. Analüüsi, sh kehtiva õiguse muutmise
120
VTK-le seatavad nõuded, vt hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) – RT I, 29.12.2011, 228 § 1 lg 1.
121
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.1; metoodika revisjoni käskkirja lisas, p 4.
122
Op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodika revisjoni käskkirja lisas, p 7.
26
ettepanekud, peavad heaks kiitma enamik töörühma liikmeid ja töörühma juht (vt eelmine punkt).
Analüüsi koostamisel tuleb lisaks Justiitsministeeriumi juhtnööridele (asjakohastel juhtudel
huvigruppide ja komisjoni arvamusele) arvestada ka järgnevate põhimõtete ning kodifitseerimise ja
revisjoni metoodikas sätestatuga123.
Revisjoni eesmärk ei ole tingimata kehtivate õigusnormide muutmine, täiendamine või
ümberstruktureerimine124. See peaks toimuma üksnes põhjendatud juhtudel, kui revideeritavat õiguse
valdkonda korrastatakse nii, et õiguskord muutub selgemaks ja seeläbi on vajamineva regulatsiooni
leidmine õiguse rakendajale lihtsam ning ühtlustatakse revideeritava valdkonna õigusliku regulatsiooni
kvaliteeti ja termineid125.
Maksejõuetusõiguse revisjoni projekti raames tähendab revisjon kehtiva õiguse korrastamist ja
edasiarendamist, mille käigus analüüsitakse võrdlevalt läbi kogu maksejõuetusõiguse õigusloome
tuumik (nii riigisisene, EL kui ka rahvusvaheline õigus) ja kohtupraktika (vt ka revisjoni ese ja ulatus).
Analüüsi kasutatakse ka asjakohast erialakirjandust126, teiste riikide regulatsioone ja lahendusi ning
rahvusvahelisi maksejõuetusalaseid õigusloome soovitusi ja mudelseaduseid. Revisjoni viiakse läbi
vastavalt detailsele tööplaanile, soovitatavalt tuuakse välja üldküsimused või eelduslikud valdkonnad,
mis on aluseks detailsematele üldküsimustele vastuse leidmiseks. Eelnõu koostamisel tuleb lähtuda
HÕNTE nõuetest127. EL õiguse normide ülevõtmise korrektsust ja põhjendatust tuleb kontseptsiooni
koostamise käigus analüüsida ja hiljem eelnõu väljatöötamisel arvestada128.
Revisjoni käigus tuleb püüda leida võimalusi, kuidas olemasolevaid tarbetuid protseduure ja
põhjendamatuid nõudeid likvideerida ning õiguslikku raamistikku lihtsustada nii, et soovitud eesmärgi
saavutamiseks kulub kokkuvõttes vähem aega, seda siiski tingimusel, et olulised õigushüved on
jätkuvalt kaitstud129. Regulatsioonid peavad olema õigusselged, vastuoludeta ja mitte põhjustama
olulisi tõlgendusraskuseid, samas ei tohiks seaduseid liiga detailsete regulatsioonidega üle
koormata130. Maksejõuetusõigust otseselt reguleerivad üld- ja eriseadused ning revideeritava
valdkonnaga puutumust omavad seadused (vt revisjoni ese ja ulatus) peavad olema omavahel
kooskõlas ja õigusselged. Erilist tähelepanu tuleb pöörata PankrS, SanS ja VÕVS kooskõlale
tsiviilkohtumenetluse seadustiku, täitemenetluse seadustiku ja äriseadustikuga. Vajadusel tuleb teha
ettepanekud ka maksejõuetusõigusega puutumust omavate seaduste muutmiseks.
Läbi tuleb analüüsida vastavas valdkonnas eksisteeriv olulisim Eesti kohtupraktika, eelkõige
asjakohane Riigikohtu praktika. Õigusselguse ja õiguse rakendamise lihtsustamise eesmärgil peaks
õigusnormide sõnastus võimalikult ulatuslikult kajastama kohtupraktikat, samas ei tohiks õigusnormid
olla liiga detailsed. Arvestada tuleb ka kooskõla EL õigusega (primaarõigus, sekundaarõigus, Euroopa
Kohtu praktika). Analüüs peab kajastama ka muudatusettepaneku esitamisel normi rakendamisega
seonduvate üleminekusätete vajalikkuse analüüsi, välja tuleb selgitada ka käesolevaks hetkeks
rakendusala kaotanud rakendussätted. Analüüsis tuleb selgitada, kuidas vastavad välja pakutavad
lahendused rahvusvahelistele mudelseadustele ja soovitustele (vt revisjoni ese ja ulatus). Analüüs peab
olema õigusvõrdlev. Seejuures tuleb kaaluda, kas teistes õiguskordades reguleeritud, kuid Eestis
reguleerimata küsimused vajaksid ka meil lahendamist. Analüüsida tuleb eeskujuriikide vastavat
küsimust käsitlevaid regulatsioone ning peamisi arenguid selles valdkonnas. Analüüsis pakutud
lahendused peavad toetama maksejõuetusmenetluste kiiremaks ja tõhusamaks muutmist.
123
Vt op cit kodifitseerimise ja revisjoni metoodikat revisjoni käskkirja lisas.
124
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p 1.
125
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p-d 1 ja 5, mh kontseptsioonis ja eelnõu seletuskirjas tuleb eraldi selgitada, mil
moel uued normid ja menetlusskeemid senistega võrreldes lihtsustuvad.
126
Vt ka op cit revisjoni käskkirja lisa, p 1.
127
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p 3.
128
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p 6.
129
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p 4.
130
Vt op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesanne, p 4.4, lk 35–36, mh allmärkus nr 161.
27
4.5 Muudatusettepanekute väljatöötamine
Kui analüüsi pinnalt ilmneb kehtiva õiguse muutmise vajadus, tuleb konkreetse valdkonna
peavastutajal analüüsi etapis välja töötada ettepanekud kehtiva regulatsiooni muutmiseks. Olles ära
kuulanud komisjoni arvamuse, tuleb koostajal muudatusettepanekud välja töötada ka juhul, kui seda
peavad vajalikuks enamik töörühmast või töörühma juht. Muudatusettepanekutele tuleb lisada
põhjendus koos selgitusega, kuidas muudatusettepanek kehtivat õigust lihtsustab, vajadusel võib teha
ettepaneku kehtiva regulatsiooni säilitamiseks samal kujul või esitada muudatusettepanekuid
alternatiividena, märkides analüüsi koostaja ning töörühma enamiku poolse eelistuse koos
põhjendusega.
Muudatusettepanekud ei pea analüüsi etapis olema vormistatud eelnõu ja seletuskirjana (nõuded
HÕNTE III ptk), kuid need peavad olema piisavalt detailsed, et oleks võimalik hinnata nende toimet ja
vajalikkust. Ka väljatöötamiskavatsuse (VTK) nõudeid arvestades131, peab analüüs vastama sisuliselt
mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti
seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ja eelistatavat valikut koos põhjendusega ning vastavalt
töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu lisatud VTK vorm peab täitma
eelkõige üksnes analüüsi kokkuvõtte funktsiooni ja selles võib viidata analüüsis kajastatule, kuid säilima
peaks vormi eesmärk ja ülevaatlikkus. VTK vormid tuleb koostada vastavalt vajadusele kogu revisjoni
ja lisaks iga analüüsitava teema või üksikküsimuse kohta, seejuures peaks olema tagatud kõigi
tähtsamate revisjoni objektide kajastamine VTK vormides. Koostatavate VTK vormide arvu otsustab
töörühm. Ministeerium võib anda täiendavaid juhiseid või nõuda täiendavate VTK-de vormide
koostamist.
4.6 Analüüsi heakskiitmine töörühmas, arutamine komisjonis, heakskiitmine
ministeeriumis, avalik konsultatsioon ja ametlik kooskõlastamine
Töörühma liikmed töötavad üldjoontes iseseisvalt, kuid vajadusel, näiteks analüüsi heaks kiitmiseks,
kutsub töörühma juht kokku töörühma koosoleku. Valminud analüüs ja kõik selle muudatused vajavad
enne allpool loetletud tegevusi töörühma liikmete enamuse ja töörühma juhi eelnevat heakskiitu.
Valminud analüüs esitatakse ka komisjonile arutamiseks. Komisjoni heakskiitu vormiliselt analüüs ei
vaja, kuid komisjon saab nõustada analüüsi koostajat mittekohustuslike soovituste, märkuste ja
ettepanekute esitamisega. Pärast analüüsi arutelu komisjonis ja töörühma ettepanekul võimalikku
analüüsi muutmist vastavalt komisjonis tehtud ettepanekutele, esitatakse analüüs
Justiitsministeeriumile heakskiitmiseks.
Justiitsministeeriumi nõudel tuleb analüüsi muuta või täiendada ja veelkord ministeeriumile
heakskiitmiseks esitada. Pärast analüüsi heakskiitmist Justiitsministeeriumi poolt esitatakse analüüs
avalikule konsultatsioonile ja ametlikule kooskõlastamisele. Need tegevused viib läbi
Justiitsministeerium, kuid Justiitsministeeriumi nõudel peab töörühm selleks materjalid ette
valmistama. Seejärel toimub töögrupis avalikult konsultatsioonilt ja kooskõlastamiselt laekunud
tagasiside analüüs. Vajadusel korraldab töörühm kohtumised esitatud märkuste ja ettepanekute
läbirääkimiseks. Eelnev on aluseks analüüsi täiendamisele ja ettepanekutega arvestamise tabeli
koostamisele.
Kui analüüsi tuleb vastavalt avaliku konsultatsiooni ja ametliku kooskõlastuse tulemustele töögrupi või
Justiitsministeeriumi otsusel muuta või täiendada, vajab ka muudetud või täiendatud analüüs
Justiitsministeeriumi heakskiitu. Kui analüüsis tehakse olulised muudatused, tuleb analüüs esitada
komisjonile arutamiseks. Pärast analüüsi lõplikku heakskiitmist Justiitsministeeriumi poolt asub
töörühm koostama seaduseelnõu kontseptsiooni (vt järgmine punkt). Koos analüüsi lõpliku
heakskiitmisega annab Justiitsministeerium ka juhtnöörid, millistel analüüsis välja pakutud või millistel
131
Op cit hea õigusloome ja normitehnika eeskiri, § 1 lg 1.
28
muudel lahendustel peab koostatav kontseptsioon põhinema. Selles etapis võib kaalutavaid lahendusi
jääda alles veel rohkem kui üks, seda nt põhjusel, et enne lõpliku otsuse tegemist tuleb kontseptsiooni
etapis läbi viia oluliste mõjude analüüs.
5. Kontseptsiooni koostamise etapp
HÕNTE § 1 lõike 3 kohaselt koostab asjaomane ministeerium pärast väljatöötamiskavatsuse
kooskõlastamist ja enne seaduseelnõu normide kujundamist eelnõu õiguslikke valikuid kajastava
kontseptsiooni, kui kavandatava seaduseelnõu sisul on Eesti õiguskorras põhimõtteline tähendus.
Seaduseelnõu kontseptsiooni koostamisel järgitakse HÕNTE kolmandas peatükis seaduseelnõu
seletuskirja kohta sätestatud nõudeid niivõrd, kuivõrd see on nimetatud menetlusetapis võimalik.
Normitehnika käsiraamat täpsustab antud normi sisu järgmiselt: „Eelnõu kontseptsioon sarnaneb
olemuslikult seaduseelnõu seletuskirjaga, kus lahendatav probleem on põhjalikult lahti seletatud ning
hinnatud kaasnevaid mõjusid. Kontseptsiooni koostamine võimaldab vältida olukorda, kus
põhimõtteliste küsimuste üle tuleb arutleda etapis, kui eelnõu koos seletuskirjaga on juba valmis.
Seega tuleb pärast VTK kooskõlastamist põhimõttelise tähendusega küsimused läbi arutada
kontseptsiooni järgus ning alles seejärel asuda sätete sõnastamise juurde. Kui kontseptsioon
koostatakse seaduseelnõu seletuskirja nõudeid järgides, siis on sisuliste otsuste kujundamise järel ja
enne normide sõnastamist võimalik seda seletuskirja kavandina kasutada.“132 Arvestada tuleb ka
„Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” lisa punkti 7.1. alapunkte.133
Maksejõuetusõiguse revisjoni käigus toimub seaduse eelnõu(de) kontseptsiooni koostamine enne
seletuskirja koostamist võttes seejuures arvesse, et juba analüüsi etapis peavad ühte valdkonda
kajastav tervikanalüüsi alaosa ja nendel põhinev tervikanalüüs vastama oma mahult kontseptsioonile.
Kontseptsiooni etapis tuleb põhjalikumalt käsitleda analüüsi etapi tulemusel välja valitud eelistatud
lahendusvarianti (lahendusvariante) ning vastavat valikut põhjendada. Juhul, kui välja on valitud mitu
võimalikku lahendusvarianti, siis tuleb mõlemaid kontseptsioonis põhjalikumalt analüüsida, et oleks
võimalik valida eelistatuim lahendus. Kontseptsiooni etapis on võimalik pakkuda välja ka täiendavaid
lahendusi, mida analüüsis käsitletud ei ole. Kontseptsiooni etapi eesmärk on siiski valida välja üks
konkreetne lahendusvariant. Üksnes mõjuval põhjusel võib jätkata tööd mitme lahendusvariandiga.
Kontseptsiooni etapis tuleks esitada võimalikud normide sõnastused (vajadusel alternatiividena).
Seejuures on kontseptsiooni etapis olulisem roll lahenduste ühtlustamisel. Kontseptsioonis tuleb
esitada erinevate maksejõuetusmenetluste regulatsioonide terviklahendused, mis peavad olema
kooskõlas kehtiva õigusega. Lisaks tuleb anda ülevaade koos põhjendustega selle kohta, millisel viisil
vajavad valdkondlikud rakendusaktid muutmist, millised uued rakendusaktid tuleb kehtestada (koos
sisu kirjeldusega) või millised olemasolevad rakendusaktid tuleb kehtetuks tunnistada. Uute
rakendusaktide kavandit kontseptsiooni etapis esitada ei tule.
Kontseptsiooni etapis tuleb läbi viia kõigi selleks hetkeks teadaolevate oluliste mõjude analüüs, mida
hiljem eelnõu ja seletuskirja etapis täiendatakse vastavalt uutele asjaoludele.134 Mõjude analüüs
hõlmab kontseptsiooni etapis võrreldes analüüsi etapiga nii uute lahenduste mõjude esmast hindamist
kui ka juba analüüsi või hiljem kontseptsiooni etapis tuvastatud oluliste mõjude põhjaliku analüüsi
läbiviimist. Kontseptsiooni etapi lõpuks peab olema hinnatud ja analüüsitud võimalikult paljud
mõjud.135
Mõjude analüüsimise korraldab töörühm koostöös mõjude hindamise ekspertidega. Töörühm peab
koostama ka oluliste mõjude analüüsi läbiviimiseks vajaliku lähteülesande. Mõjude analüüsi viib läbi
mõjude analüüsi ekspert, kes ei pea olema töögrupi liige. Mõjude esmase hindamise korraldamine
132
Normitehnika käsiraamat. 1 peatükk, selgitus nr 4.
133
Riigikogu 23.02.2011 otsus „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018“. RT III, 07.03.2011, 1.
134
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.11.
135
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 46.
29
toimub samas korras kui analüüsi etapis. Seejuures peab töörühm mõjude esmase hindamise ja oluliste
mõjude analüüsi tulemused läbi analüüsima, komisjoniga läbi arutama ning koostatava analüüsi,
kontseptsiooni ja eelnõu juures arvesse võtma. Mõjude analüüsi aruanne peab läbima avaliku
konsultatsiooni.136
Kontseptsioonile tuleb lisada Eesti kehtiva õiguse ning väljapakutavate muudatuste vastavuse tabelid,
vajadusel ka võrdlustabel asjassepuutuva EL õigusega.
6. Eelnõu ja seletuskirja koostamise etapp
Pärast kontseptsiooni lõplikku heakskiitmist Justiitsministeeriumi poolt, tuleb hakata ette valmistama
vastavalt Justiitsministeeriumi juhtnööridele ja heakskiidetud kontseptsioonile HÕNTE nõuetele
vastavat seaduseelnõu ja seletuskirja. Tulenevalt asjaoludest võib olla vajalik mitme seaduseelnõu ja
seletuskirja esitamine. Juhul, kui eelnõus välja pakutud lahendus erineb analüüsis või kontseptsioonis
tehtud ettepanekutest, siis tuleb seletuskirjas erinevust põhjendada ning selgitada. Eelnõus peaks
olema kajastatud siiski vaid eelistatuim lahendus. Nii analüüsi kui ka kontseptsiooni etapis kirjeldatud
põhimõtted ja tegevused kehtivad ka seaduseelnõu ja selle seletuskirja koostamise etapis.
Keeleline ja normitehniline toimetamine peab olema töögrupi poolt korraldatud enne eelnõude
Justiitsministeeriumile ametlikuks kooskõlastamiseks edastamist.
Eelnõu seletuskirja kohustuslik osa on seaduse mõjude väljatoomine. Eelnõu koostamise etapis tuleb
tegeleda selliste mõjude esmase hindamisega ja selliste oluliste mõjude analüüsiga, mis on võrreldes
analüüsi ja kontseptsiooni etapiga uudsed. Töörühm peab mõjude esmase hindamise ja oluliste
mõjude analüüsi tulemused läbi analüüsima, komisjoniga läbi arutama ning koostatava analüüsi,
kontseptsiooni ja eelnõu juures arvesse võtma. HÕNTE § 46 lõike 3 kohaselt lisatakse seletuskirjale
mõjude analüüsi aruanne, kui seaduse rakendamisega kaasnevad eeldatavasti olulised mõjud.
Koos seaduseelnõu seletuskirjaga esitatakse tabelid EL maksejõuetusõigust reguleerivate õigusaktide
terviktekstide ja Eesti kehtiva õiguse ning väljapakutavate muudatuste vastavuse tabelid (v.a
direktiivide osas, mis ei ole otseselt Justiitsministeeriumi vastutusalas). Lisaks kohaldub ka HÕNTE §-s
45 sätestatu.
Revisjoni käigus valminud seaduseelnõu(d) ja seletuskiri(jad) peab heaks kiitma töögrupi juht, misjärel
edastatakse need komisjonile arutamiseks. Komisjon võib teha seaduseelnõu(de) osas töögrupile
mittekohustuslikke soovitusi, märkusi ja etteapenkuid.
7. Mõjude järelhindamine
Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 1 lõike 4 kohaselt on seaduse mõjude järelhindamise alus
Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” § 5 lõike 2 alusel
kinnitatud mõjude hindamise metoodika.
Riigikogu 23.02.2011 a. otsuse „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” lisa p 8.1. kohaselt tuleb
iga õigusakti väljatöötamise eel hinnata, millisel määral aitab loodav regulatsioon oodatavat
poliitikaeesmärki saavutada, arvestades seejuures poliitika ja õiguse kui eesmärgi ja vahendi suhet.
Otsuse p 8.1.4. kohaselt tuleb eelnõu kontseptsioonis sisalduva mõjude analüüsiga koos nii
kontseptsioonis kui ka võimaluse korral hilisemas eelnõus määrata kindlaks, millal ja missugune
institutsioon teeb õigusakti mõjude järelhindamise, et kontrollida regulatsiooni toimivust. Otsuse p
8.1.7. kohaselt tuleb vastuvõetud regulatsiooni tegelike mõjude hilisema kontrolli tagamiseks eelnõus
ette näha Vabariigi Valitsuse kohustus esitada Riigikogule kindlaksmääratud aja jooksul seaduse
jõustumisest arvates hinnang sellega kaasnenud mõjude kohta (järelhindamise aruanne).
136
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 46.
30
HÕNTE § 46 lõige 3 punkti 7 kohaselt tuleb seletuskirjale lisada mõjude analüüsi aruanne, kui seaduse
rakendamisega kaasnevad eeldatavasti olulised mõjud. Muuhulgas tuleb mõjude analüüsi aruandes
esitada järelhindamise aruande esitamise kohustus, selle koostamise tegevuskava, sealhulgas selle
eeldatav toimumise aeg, peamised vaadeldavad mõju liigid ja hindamise kriteeriumid, või
põhjendatakse järelanalüüsi ebavajalikkust. Normitehnika käsiraamatu kohaselt määratakse kindlaks,
millal ja missugune institutsioon teeb õigusakti mõju järelhindamise, et kontrollida regulatsiooni
toimivust, kui regulatsiooni olemus võimaldab selle rakendamisest tuleneva mõju järelhindamist.
Seejuures sätestatakse järelhindamise kohustus seaduse rakendussätetes. Selles rakendussättes tuleb
alati märkida, millises eeskirja §-s 46 nimetatud mõjuvaldkonnas avalduva mõju osas järelhindamine
läbi viiakse, ning märkida vastutav ministeerium. Käsiraamatu kohaselt on soovitav kasutada
trafaretset sõnastust, näiteks „Käesoleva seaduse rakendamisel riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste
korraldusele eeldatavalt avalduva olulise mõju järelhindamine viiakse Justiitsministeeriumi poolt läbi
hiljemalt 2020. aastal.“ Järelhindamise eesmärgiks on mh hinnata, kas praktikas on saavutatud selline
tulemus, mis eelnõus koostamisel seati.137
Mõjude järelhindamise aluseks on mõjude hindamise metoodika (HÕNTE § 1lg 4). Juhinduda tuleb
eelkõige mõjude hindamise metoodika lisast 4 (mõjude analüüsi aruande sisunõuded) ja 5 (mõjude
vahe- ja järelhindamise korraldamise juhis).138 Seejuures seatakse mõjude järelhindamise kohustus
seaduse rakendussätetes ja järelhindamist tehes juhindutakse seletuskirjas märgitud järelhindamise
tegevuskavast, kuid alati esitatakse avaldunud oluliste mõjude analüüs ja hinnang seatud eesmärkide
saavutamisele.139
Maksejõuetusõiguse revisjoni käigus valmiva õigusakti eelnõu kui eelduslikult olulise mõjuga õigusakti
eelnõu osas võib olla vajalik teatud aja möödudes seaduse jõustumisest läbi viia mõjude
järelhindamine ja koostada selle kohta aruanne. Maksejõuetusõiguse revisjoni raames valmiva eelnõu
mõjude järelhindamise läbiviimise kohustus on Justiitsministeeriumil. Küll aga peab töörühm
korraldama mõjude järelhindamise vajalikkuse hinnangut ja tegevuskava sisaldava mõjude analüüsi
aruande koostamise ning selle alusel hindama järelhindamise läbiviimise vajalikkust ning tegevuskava.
Eelpool mainitud tegevused tuleb läbi viia kontseptsiooni etapis, vajadusel ka eelnõu koostamise
etapis. Järelhindamise tegemise vajadust tuleb kaaluda juba ka analüüsi koostamise etapis. Seega
peavad töögrupi seisukohad ning vajadusel ka tegevuskava sisalduma analüüsis, kontseptsioonis ja
seletuskirjas. Mõjude järelhindamise kohustus peab selle läbiviimise vajalikkuse korral sisalduma
eelnõu rakendussätetes. Järelhindamisel tuleb kaasata huvirühmad vastavalt hea kaasamise tava
korrale (HÕNTE § 1 lg 5). Pärast mõjude järelhindamise aruande koostamist esitatakse see Vabariigi
Valitsusele ja Vabariigi Valitsuse reglemendi § 21 lõikes 1 sätestatud korras Riigikogule, samuti
puudutatud huvirühmade esindajatele.
8. Kaasamise ja kooskõlastamise korraldus
Riigikogu 23.02.2011 otsuse „Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” lisa sätestab huvigruppide
kaasamise kohta järgmised põhimõtted:
„10. Regulatsioonist mõjutatud isikutega eelnõu põhilahenduste arutamine on vajalik nii eelnõu kõigi
mõjude väljaselgitamiseks kui ka demokraatia põhimõttest tulenevalt.
11. Aruteluks tuleb esitada nii eelnõu väljatöötamise kavatsus, eelnõu kontseptsioon kui ka eelnõu ise.
12. Kaasamine on efektiivne üksnes juhul, kui see toimub selgete formaliseeritud menetlusreeglite
järgi. Seetõttu tuleb Vabariigi Valitsusel 2012. aasta lõpuks välja töötada ning kehtestada kõigile
137
Op cit normitehnika käsiraamat. 1 peatükk, selgitus nr 7.
138
Vabariigi valitsuse reglemendi alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodika (2012), lk 50-51.
139
Op cit mõjude hindamise metoodika, lk 9.
31
valitsusasutustele eelnõude avalikuks aruteluks esitamise ja arutelu tulemuste Riigikogule esitamise
kord.“
HÕNTE § 1 lõige 5 kohaselt toimub väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni ja seaduseelnõu
ettevalmistamiseks huvirühmade ja avalikkuse kaasamine ning kooskõlastamine reglemendis sätestatu
ja reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras. Vabariigi Valitsuse
reglemendi140 § 4 lõike 2 kohaselt kaasatakse eelnõu või muu küsimuse ettevalmistamisse
asjassepuutuvad huvirühmad vastavalt kaasamise heale tavale, mille kinnitab Vabariigi Valitsus.
Kaasamise hea tava avaldatakse Vabariigi Valitsuse veebilehel.
Kaasamise hea tava141 punkt 2 sätestab:
„1. Valitsusasutus hindab kavandatava otsuse mõju huvirühmadele ja ühiskonnale laiemalt vastavalt
mõjude hindamise metoodikale ning otsustab kaasamise vajaduse, ulatuse ning ajastuse. Mõjude
väljaselgitamiseks lähtutakse Vabariigi Valitsuse kinnitatud mõjude hindamise metoodikast.
2. Valitsusasutus selgitab välja huvirühmad, keda väljatöötatav otsus mõjutab. Huvirühmaks võib olla
nii füüsiliste isikute kogum kui ka juriidiline isik või mitteformaalne ühendus, keda kavandatav otsus
võib mõjutada, kes osalevad otsuse rakendamisel või kellel on selgelt väljendatud huvid otsustatavas
valdkonnas. Kaasamisel on oluline tagada huvide tasakaalustatud esindatus.
3. Huvirühmade ringi laiendatakse kaasamise käigus vajaduse järgi. Osalemine ei eelda juriidiliselt
määratletud staatust või juriidilist suhet otsust ettevalmistava asutusega. Avalikkuse kaasamises võib
esineda erinevusi huvirühmade kaasamisest kaasamise viisis ja ajastuses, lähtudes otstarbekusest.“
Kaasamise hea tava punkti 4.5 kohaselt selgitatakse huvirühmadele ja avalikkusele edastatavas teates
avaliku konsultatsiooni avamise kohta, milleks otsuse eelnõu on vaja, milleks kaasamist korraldatakse,
ootusi nendelt saadava tagasiside suhtes ning eelnõu edasist menetluskäiku, sealhulgas nimetatakse
huvirühmad, keda on kaasatud, märgitakse need küsimused, mille kohta oodatakse huvirühmade
seisukohti, nimetatakse huvirühmadele tagasiside andmise viisid ja tähtaeg ning kirjeldatakse
kaasamise edasist käiku ja eelnõu edasist menetlust.
Kaasamise hea tava punkti 6 kohaselt tuleb kaasatud huvirühmi mõistliku aja jooksul teavitada
konsultatsiooni käigus saadud tagasisidest ja selle tulemusest, sh selgitada ettepanekute või
märkustega arvestamist või põhjendada nendega arvestamata jätmist.
Revisjoni läbiviimise kohustuslikuks osaks on huvigruppide kaasamine, eelkõige valdkondade
spetsialistide (praktikud, teoreetikud) kaasamine ekspertidena eelnõude väljatöötamisse. Revisjoni
etapis tuleb vastavalt kaasamise heale tavale välja töötada kaasamiskava, sh keda, millal ja kuidas
eelnõu koostamisse kaasatakse. Revisjoni raames tuleb korraldada huvirühmadega ühisarutelusid ja
seminare ning pidada avalikus veebis ülevaadet töö käigust ja olulisemate materjalide avaldamiseks ja
tutvustamiseks.142 Revisjoni käskkirja lisa „Kodifitseerimise ja revisjoni läbiviimise metoodika“ kohaselt
selgitab töörühm juba analüüsi algetapil välja huvirühmad, koostab neist nimekirja ja teeb esialgse
kava, kuidas, keda ja mis etapis eelnõu väljatöötamisse kaasata. Seejuures tuleks arvesse võtta
huvirühmade erinevust ja kaasamisviisi (nt huvirühma esindajatega kohtumine, ühisseminar,
ümarlaud, elektrooniliselt või paberkandjal arvamuste küsimine jne) otsustamisel lähtuda just
konkreetse huvirühma suurusele ja olemusele sobilikust lahendist.143
140
Vabariigi Valitsuse reglement. Vastu võetud 13.01.2011 nr 10. – RT I, 19.01.2011, 4.
141
Kaasamise hea tava. Kinnitatud 29. detsembri 2011. a Vabariigi Valitsuse istungil.
142
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, punkt 2.9.1.
143
Op cit revisjoni käskkirja lisa, p 8.
32
Töörühma juht või kokkuleppel mõni muu töörühma liige tagab, et teave töörühma töö käigu,
tegevuskava, vahetulemuste ja lõpptulemuse kohta oleks Justiitsministeeriumi veebi kaudu
avalikkusele jooksvalt kättesaadav.144
Maksejõuetusõiguse revisjoni raames viiakse kaasamine läbi kõikides revisjoni etappides. Kaasamine
hõlmab seejuures nii ettevõtlusorganisatsioonide, huvirühmade kui ka avalikkuse informeerimist ja
nendega konsulteerimist. Lisaks kaasamisele tuleb nii analüüsi, kontseptsiooni kui ka seaduseelnõu ja
seletuskirja ametlik kooskõlastamine läbi viia asjaomaste asutustega.145
Kaasamise ja/või kooskõlastamisega tegelevad nii töörühm, Justiitsministeerium kui ka komisjon.
Seejuures põhiroll jääb töögrupi täita. Töörühm peab Justiitsministeeriumi nõudel ette valmistama
materjalid huvirühmade ja avalikkusega avaliku konsulteerimise ja asjaomaste asutustega ametliku
kooskõlastamise läbiviimiseks. Samuti on töögrupi ülesandeks avaliku konsultatsiooni ja ametliku
kooskõlastuse käigus laekunud märkuste ja ettepanekute analüüs ning põhjendatuse korral nende
arvestamine ja sisseviimine, vajaduse korral kohtumiste korraldamine esitatud märkuste ja
ettepanekute läbirääkimiseks, tabeli koostamine ettepanekute arvestamise või mittearvestamise
kohta koos põhjenduste ja selgitustega, samuti ettepanekute ja märkuste tegijatele tagasiside
andmine. Töörühm korraldab ka kaasamise ühe osa – avalikkuse ja huvirühmade informeerimise –
läbiviimist, sh Justiitsministeeriumi eelneval heakskiidul vajaliku info avaldamist Justiitsministeeriumi
veebilehel, kus see peaks olema avalikkusele jooksvalt kättesaadav.146 Eraldi tuleks luua ajaveeb.147
Lisaks eespool nimetatud tegevustele peab töörühm vastavalt vajadusele jooksvalt korraldama
huvigrupi esindajatega kohtumisi, ühisseminare, ümarlaudu, arvamuste küsimist jms. Kui
kodifitseeritaval valdkonnal on puutumus ka teiste ministeeriumidega (nt kui muutmist vajavad ka
teiste ministeeriumide vastutusvaldkonnas olevad seadused), tuleb nende ministeeriumidega
konsulteerimist alustada revisjoni võimalikult varajases etapis. Nimetatud tegevusi kirjeldav
kaasamiskava peab sisalduma revisjoni alguses töögrupi pool koostatavas detailses tegevuskavas.148
Justiitsministeeriumi roll seisneb eelkõige töögrupi ettevalmistatud analüüsi, kontseptsiooni ning
eelnõu ja seletuskirja avalikule konsultatsioonile ja ametlikule kooskõlastamisele saatmises.
Justiitsministeerium kui töögrupi tegevusplaani heakskiitja saab teha ka ettepanekuid töögrupi välja
töötatud kaasamiskava muutmiseks. Samuti täidab Justiitsministeerium kaasaja rolli komisjoni liikmete
valimisega ja selle tegevuses osalemisega.
Komisjoni roll kaasajana seisneb eelkõige selles, et selle liikmete hulka kuuluvad ka olulisemate
asjaomaste institutsioonide ja suuremate huvirühmade esindajad. Kodifitseerimiskomisjonis
osalemise ettepanek tehakse suuremate ja aktiivsemate huvirühmade esindajatele, võttes seejuures
arvesse eesmärki tagada komisjoni võimalikult laiapõhjaline koosseis. Komisjoni kaasatakse eelkõige
selliste ministeeriumide esindajad, kellel on revideeritava valdkonnaga suurim kokkupuude (eelkõige
Rahandusministeerium ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium). Seejuures arvestatakse ka
huvigruppide ning institutsioonide enda soovi ja valmisolekut komisjonis osalemiseks. Komisjon saab
esitada töögrupile mittekohustuslikke soovitusi, märkuseid ja ettepanekuid. Maksejõuetusõiguse
revisjoni projekti tuleb kaasata nii erinevad ettevõtlus-, vabade elukutsete jms organisatsioonid kui ka
kohtud, ministeeriumid ning muud riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused, kellel on revideeritava
valdkonnaga kokkupuude.149
Maksejõuetusõiguse revisjoni projekti võivad soovida panustada vähemalt samad isikud, asutused ja
organisatsioonid, kellele saadeti 2015. aasta augustis üleskutse esitada ettepanekuid
144
Op cit revisjoni käskkiri, p 2.9.11.
145
Kooskõlastamise kohta vt lähemalt Vabariigi Valitsuse reglemendi §-d 6 jj.
146
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 50.
147
Vt ajaveebide kohta Justiitsministeeriumi kodulehelt.
148
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 50.
149
Op cit ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 51.
33
maksejõuetusõiguse revideerimise kohta150: Advokatuuri maksejõuetusõiguse komisjon, Eesti
Arengufond, Ametiühingute Keskliit, Audiitorkogu, Avatud Eesti Fond, Eesti Juristide Liit, Eesti
Kaubandus- ja Tööstuskoda, Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Kirikute Nõukogu, Eesti Kohtunikuabide
Ühing, Eesti Korteriühistute Liit, Eesti Linnade Liit, Eesti Maaomavalitsuste Liit, Eesti Pangaliit, Eesti
Pank, Eesti Suurettevõtjate Assotsiatsioon, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon, Eesti
Väärtpaberikeskus, Eesti Ühistegeline Liit, Ettevõtluse Arendamise SA, Finantsinspektsioon, Harju
Maakohus, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda, Maksu- ja Tolliamet, Mittetulundusühingute ja
Sihtasutuste Liit, NASDAQ OMX Tallinn, Notarite Koda, Pärnu Maakohus, Raamatupidamise Toimkond,
Riigikohus, Riigikontroll, Tallinna Ringkonnakohus, Tallinna Tehnikaülikooli Õiguse Instituut, Tallinna
Ülikooli Õigusakadeemia, Tartu Maakohus, Tartu Ringkonnakohus, Tartu Ülikooli õigusteaduskond,
Teenusmajanduse Koda, Viru Maakohus, Õiguskantsleri Kantselei, Eesti Era- ja Riskikapitali
assotsiatsioon, Eesti Tööandjate Keskliit, Eesti Koostöö Kogu, Haridus- ja Teadusministeerium,
Kaitseministeerium, Keskkonnaministeerium, Kultuuriministeerium, Majandus- ja
Kommunikatsiooniministeerium, Maaeluministeerium, Rahandusministeerium, Siseministeerium,
Sotsiaalministeerium, Välisministeerium.
Nimetatud huvigruppidest avaldasid arvamust 16 adressaati: Sotsiaalministeerium151, Harju Maakohtu
kohtunik152, Audiitorkogu153, Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon154, Eesti Kaubandus- ja
Tööstuskoda155, Eesti Pangaliit156, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus157, Kohtutäiturite- ja
Pankrotihaldurite Koda158, Maaeluministeerium159, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium160,
Notarite Koda161, Rahandusministeerium (sh Maksu-ja Tolliamet)162, Riigikohus163, Siseministeerium164,
Tartu Maakohus165, Õiguskantsleri Kantselei166.
9. Justiitsministeeriumi ressursside kasutamine
Maksejõuetusõiguse revisjon viiakse suures osas läbi Euroopa Liidu toetuse abil. Siiski peab revisjoni
projekti läbiviimisse panustama Justiitsministeerium kui revideeritava valdkonna eest vastustaja.
Komisjoni juhiks peab olema Justiitsministeeriumi maksejõuetusõiguse eest vastutav ametnik, kellele
see töö on tavapäraseks teenistuskohustuseks. Lisaks võib komisjoni liikmeks olla ka teisi
Justiitsministeeriumi ametnikke. Selline tegevus ei kuulu rahastamisele revisjoni projekti eelarvest.
Seda tuleks arvesse võtta Justiitsministeeriumi iga-aastase tööplaani koostamisel. Tööplaani
koostamisel tuleks mh arvestada asjaoluga, et revisjoni projektiga võivad kaasneda ülesanded ka
teistele Justiitsministeeriumi ametnikele (nt vajalikud hanked, töögrupi ja komisjoni liikmete
150
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 14.08.2015; vt ka
Justiitsministeeriumi 18.08.2015 pressiteadet „Justiitsministeerium asub ette valmistama
maksejõuetusreformi“.
151
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 21.09.2015.
152
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 17.12.2015.
153
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 24.09.2015
154
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 24.09.2015.
155
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 24.09.2015.
156
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 25.09.2015.
157
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 25.09.2015.
158
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 27.08.2015 ja 28.09.2015.
159
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 24.09.2015.
160
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 14.09.2015.
161
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 22.09.2015.
162
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 25.09.2015.
163
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 23.09.2015.
164
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 23.11.2015.
165
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 09.10.2015.
166
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; registreerimise kuupäev: 23.09.2015.
34
väljavalimine, analüüsi, kontseptsiooni ja eelnõu ülevaatamine vastavalt enda vastutusvaldkonnale,
nimetatud dokumentide avalikule konsultatsioonile, ametlikule kooskõlastamisele, Vabariigi
Valitsusele ja Riigikogule esitamine ning menetluste toetamine, pressiga suhtlemine jne). Töögrupi juht
peab edastama Justiitsministeeriumile viimase nõudel enne igakordse tööplaani koostamist sisendina
informatsiooni selle kohta, millised töögrupi järgmisesse kalendriaastasse plaanitud tegevused toovad
Justiitsministeeriumi ametnikele tõenäoliselt ülesandeid kaasa.
Justiitsministeerium peaks tagama võimaluse korral töögrupi juhile töökoha ja töövahendid
ministeeriumis, et töögrupi juht oleks kursis valdkonna jooksvate õigusloome küsimustega ja tihedas
kontaktis Justiitsministeeriumis maksejõuetusõiguse või seda mõjutava poliitika kujundajatega.
Töörühmal on võimalik kasutada valdkonna ministeeriumi infrastruktuuri projekti raames nt
koosolekute, seminaride või muude projektiga seotud ürituste korraldamiseks.167
Töögrupi juht või kokkuleppel mõni muu töögrupi liige peab tagama, et teave töögrupi tegevuse kohta
oleks Justiitsministeeriumi veebi kaudu avalikkusele jooksvalt kättesaadav. Seega peab
Justiitsministeerium pakkuma töögrupile ka tehnilist tuge sellise informatsiooni avalikustamiseks.
10. Revisjoni etapi üldine ajakava
Maksejõuetusõiguse revisjon tuleb lõpule viia 2017. aasta II poolaasta alguseks. Revisjoni projekti
tulemused loetakse käskkirja mõistes täidetuks, kui eelnõu(d) on esitatud Vabariigi Valitsusele
heakskiitmiseks.168 Revisjoniprojekti revisjoni etapi detailse ajakava peab välja töötama töörühm
revisjoni detailse tegevuskava ühe osana. Revisjoni etapi esialgne hinnanguline üldine ajakava on
järgmine:
1) revisjoni detailse tegevuskava koostamine, arutamine komisjonis ning ministeeriumile
heakskiitmiseks esitamine: 2 kuud;
2) analüüsi koostamine, arutamine komisjonis ning ministeeriumile heakskiitmiseks esitamine: 6 kuud;
3) seaduse kontseptsiooni koostamine, arutamine komisjonis ning ministeeriumile heakskiitmiseks
esitamine: 3 kuud;
4) seaduseelnõu ja selle seletuskirja koostamine, arutamine komisjonis ning ministeeriumile
heakskiitmiseks esitamine: 3 kuud. Eelnõu keeleline ja normitehniline kontroll tuleks läbi viia alles
pärast eelnõu heakskiitmist Justiitsministeeriumi poolt. Selleks kulub hinnanguliselt 1 kuu.
Kokku: 15 kuud maksejõuetusõiguse revisjoni läbiviimiseks käesoleva lähteülesande põhjal.
Maksejõuetusõiguse revisjoni töögrupi poolt revisjoni tööga alustamisele eelneb töögrupi juhi ja
töögrupi liikmete valimine ning revisjonikomisjoni juhi ja revisjonikomisjoni liikmete valimine, millele
kulub eelduslikult vähemalt 2 kuud. Nende tegevustega saab alustada pärast lõplikult revisjoni
läbiviimise poolt otsustamist.
11. Vahekokkuvõte
Maksejõuetusõiguse revisjoni etapp algab töögrupi ja komisjoni juhtide ja liikmete valimisega. Esimese
tööna koostab töörühm revisjoni detailse tegevuskava, seejärel analüüsi, kontseptsiooni ning lõpuks
seaduseelnõu ja seletuskirja. Nimetatud dokumendid esitatakse igakordselt komisjonile arutamiseks
ning ministeeriumile heakskiitmiseks ja juhtnööride saamiseks järgmise alaetapi jaoks.
Analüüsimisele kuuluvad küsimused jaotatakse töögrupi liikmete vahel vastavalt töörühma juhi
Justiitsministeeriumi juhtnööridele. Lisaks määratakse vastavalt maksejõuetusmenetluse liigile
167
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, p 2.9.11.
168
Töögrupi juht peab siiski toetama ka eelnõu menetlemist Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus – op cit revisjoni
käskkiri, p 2.10.11.
35
peavastutajad, et tagada menetluste omavaheline sidusus, haakuvus ja regulatsioonide terviklikkus.
Samad põhimõtted kehtivad ka kontseptsiooni ning seaduseelnõu ja seletuskirja koostamise etapis.
Revisjoni projektis pööratakse suurt tähelepanu huvirühmade ja avalikkuse kaasamisele. Analüüsi,
kontseptsiooni ning eelnõu ja seletuskirja osas viiakse läbi avalik konsultatsioon ja ametlik
kooskõlastamine. Lisaks sellele toimub huvirühmade jooksev kaasamine töögrupi poolt vastavalt
vajadusele. Suuremate ja aktiivsemate huvirühmade esindajad kaasatakse ka komisjoni liikmetena.
Avalikkuse informeerimiseks avaldatakse teave töögrupi tegevuse kohta Justiitsministeeriumi
veebilehel. Kaasamine on alanud juba ettevalmistavas etapis, kus avalikkust, huvirühmi ja asutusi
kutsuti üles esitama lähteülesande koostamise jaoks ettepanekuid ja arvamusi. Samuti viiakse
kaasamiseks läbi lähteülesande projekti avalik konsultatsioon.
Revisjoni projekti raames välja pakutavate muudatuste mõjude hindamine toimub nii analüüsi,
kontseptsiooni kui ka eelnõu koostamise etapis. Revisjoni raames tuleb hinnata ka mõjude
järelanalüüsi läbiviimise vajalikkust.
Maksejõuetusõiguse revisjoni projekti esialgne hinnanguline kestus on ca 15 kuud.
36
III. Üldine probleemide kaardistus ja analüüsi ülesanded
III.I Maksejõuetusmenetlus
1 Maksejõuetusmenetluste üldküsimused
1.1 Revisjoni objekt
1.1.1. Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida
maksejõuetusmenetluste süsteemsust ja tõhusust. Välja tuleb tuua probleemide ja nende
alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega.
Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab
olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele
tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab
kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge
lahendus pankrotimenetluse süsteemsuse ja tõhususe parandamiseks. Vajadusel tuleb välja pakkuda
regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas
hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
1.1.2 Maksejõuetusmenetluste süsteemsus
Kehtivas õiguses reguleerib maksejõuetusõiguse küsimusi kolm eraldiseisvat seadust – PankrS, SanS ja
VÕVS. Senine õiguspoliitiline valik on olnud sätestada maksejõuetusmenetlused eraldiseisvates
seadustes. Erandina on füüsilisest isikust võlgniku võlgadest vabastamise menetlus koondatud PankrS-
sse. Revisjoni raames tuleb läbi viia kehtiva õiguse korrastamine ning tagada valdkonnasisese
regulatsiooni ühtsus, ajakohasus ja selgus.169 Maksejõuetusmenetluste süsteemsuse käsitlemisel tuleb
esmalt analüüsida, kuidas kõige efektiivsemalt olemasolevat maksejõuetusõigust korrastada – kas
säilitada senine maksejõuetusõiguse süsteem või koondada maksejõuetusmenetlused ühtseks
seadustikuks. Seejuures on mõeldav ka maksejõuetusmenetluste osaline koondamine, eelkõige VÕVS-
s reguleeritud võlgade ümberkujundamise ja PankrS-s oleva kohustustest vabastamise menetluste
kokku panemine või SanS ja VÕVS ühendamine (vt pikemalt punkt I, 3). Maksejõuetusõiguse
süsteemsuse muutmise vajadust analüüsides on muuhulgas oluline võtta arvesse erinevate riikide
vastavaid lahendusi170. Muuhulgas tuleb maksejõuetusmenetluste süsteemsuse analüüsis kaaluda ka
vajadust koondada kõik pankrotimenetlusega seotud normid PankrS-sse, sh nt erinevate juriidiliste
isikute seadustes sisalduvad sätted.
Avaliku konsultatsiooni tagasisides tõid mitmed huvigrupid kehtiva maksejõuetusõiguse süsteemi
puudusena välja erinevate maksejõuetusmenetluste vähese omavahelise seose ning asjaolu, et ühelt
menetluselt teisele üleminek on kehtivas õiguses puudulikult reguleeritult. Lisaks
maksejõuetusmenetluste omavahelise süsteemsuse tagamisele on äärmiselt oluline tagada
maksejõuetusõiguse sobitumine laiemalt Eesti õiguskorda ning tagada haakumine teiste
õigusvaldkondadega, eelkõige tsiviilkohtumenetluse, täitemenetluse, äriseadustiku, tsiviilseadustiku
üldosa seaduse, võlaõigusseaduse, asjaõigusseaduse jne. Analüüsida tuleb, kuidas siduda omavahel
169
Op cit revisjoni käskkirja seletuskiri, lk 37.
170
Maksejõuetusõiguse süsteemi kujundamisel on riigiti kasutusel väga erinevad lahendused. Näiteks sisalduvad
Prantsusmaal maksejõuetusõigust reguleerivad normid ärikoodeksi (Code de commerce) VI raamatus.
Prantslased on valinud lahenduse, mille kohaselt on kogu juriidilist isikut puudutav, sh maksejõuetusõigus,
koondatud ühtsesse koodeksisse. Saksamaal on koondatud kõik maksejõuetusmenetlused ühtsesse
maksejõuetusseadusesse (Insolvenzordnung). Sakslastega sarnaselt sisalduvad ka Läti maksejõuetusmenetlused
ühes seadustikus.
37
paremini erinevaid maksejõuetusmenetlusi ning muuta ühelt menetluselt teisele üleminek sujuvamaks
(sh täitemenetluselt pankrotimenetlusele). Analüüsida tuleb, kas kehtivas õiguses on tagatud
maksejõuetuse normide kokku sobitumine teiste õigusvaldkondade normidega, millega
maksejõuetusõigusel on puutumus (vt punktid III.II, 6.1.2 ja 10.1.3; III.III, 13.1.4).
1.1.3 Maksejõuetusmenetluste tõhusus
2013 a. viidi läbi maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring, millega tuvastati mitmed
probleemkohad Eesti maksejõuetusõiguses. Peamiste murekohtadena võib välja tuua
pankrotimenetluste raugemiste suure arvu, menetluste pika kestvuse, võlausaldajate nõuete
rahuldamise väikse määra, pankrotihaldurite tasustamissüsteemi ja saneerimismenetluste väikse
tulemuslikkuse.171 Eelpool kirjeldatud Eesti maksejõuetusõiguse puudused mõjutavad Eesti positsiooni
rahvusvahelistes edetabelites. Nii on näiteks Doing Business 2016 a. raporti kohaselt Eesti
maksejõuetusõiguse madala paiknevuse põhjuseks edetabelis menetluse pikk kestus, nõuete madal
rahuldamise määr ja asjaolu, et juriidiliste isikute menetlustes realiseeritakse ettevõtte vara tüki kaupa
selle asemel, et asjakohastel juhtudel võõrandada ettevõte toimiva üksusena172, mille tulemusel oleks
võlausaldajatele väljamakstav jaotis tõenäoliselt suurem.
Püsivalt on viimastel aastatel olnud muret tekitav juriidiliste isikute pankrotimenetluste raugemiste
ebaproportsionaalselt suur arv enne pankroti välja kuulutamist, mis 2013 a. uuringu kohaselt oli 58%
protsenti (kokku 64%)173. Paneeluuringu kohaselt rauges enne ja pärast pankroti välja kuulutamist
kokku 2012. aastal 70,5%; 2013. aastal 67% ja 2014. aastal 64,5%174. Raugemiste arvukuse üks
peamiseid põhjuseid on eelduslikult pankrotiavalduse liiga hiline esitamine, mil maksejõuetuse
ületamiseks ei ole võimalik enam midagi teha ning puuduvad vahendid isegi menetluskulude
katmiseks175. Pankrotimenetluse efektiivsuse tõstmiseks on seetõttu oluline roll küsimusel, kuidas
vähendada raugemiste arvu ja sellega kaasnevat negatiivset mõju (vt III.II, 4).176
Maksejõuetuse menetluste pikk kestus on Eestis olnud väga pikaajaline probleem177. Juba 2004. aastal
jõustunud muudatused tehti osaliselt seetõttu, et kiirendada pankrotimenetluse läbiviimist, sest
pankrotimenetluse kolme aastane kestus ei teeni võlgniku ega võlausaldajate huve178.
Maksejõuetusmenetluste pikkuse kohta on koostatud mitmeid statistikaid, neist kõige hiljutisem Eestis
läbi viidud uuring on maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring179. Uuringu kohaselt kestavad
juriidiliste ja füüsiliste isikute enne pankroti välja kuulutamist raugemisega lõppevad menetlused
keskmiselt vastavalt 94 ja 85 päeva. Jaotisettepanekuni jõuti juriidiliste isikute puhul keskmiselt 462
ning füüsiliste isikute puhul 455 päevaga ehk ligikaudu aasta ja kolme kuuga. Pärast pankroti
väljakuulutamist raugemisega lõppenud juriidiliste ja füüsiliste isikute menetlused kestavad keskmiselt
vastavalt 745 ja 709 päeva ehk ligikaudu kaks aastat. Kompromissiga lõppevad menetlused kestavad
seejuures umbes aasta ning saneerimiskava kinnitamisele on kulunud 4–8 kuud alates
saneerimisavalduse esitamisest.180 Seega kestavad tulemuslikud menetlused (jaotusettepanek,
171
Vt op cit Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020; Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013).
172
Vt op cit DB 2016 alaosa „Resolving insolvency“, kus Eesti on 40. kohal ja ülevaade Eesti kohta. Vt lisaks Doing
Business edetabeli koostamise metodoloogiat pankrotimenetluse osas.
173
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), pärast pankroti välja kuulutamist rauges lisaks
veel 6%, seega kokku rauges 64% pankrotimenetlustest (uuringus esimene ja teine raugemine).
174
Paneeluuring. Pankrotid Eestis 2014. AS Krediidiinfo, lk 4, raugenud pankrotimenetluste märksõna uuringus
on varatud ettevõtted.
175
Vt Maksejõuetuse põhjuste analüüs (2010), lk 27, 36.
176
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
177
Vt Andres Hermeti, Sulev Lääne ja Aare Kruuseri ettekanne Põhjamaade ning Balti riikide koostöö arengust –
kuhu liigub täite- ja pankrotimenetlus? Rahvusvaheline konverents, 7.05.2014.
178
Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE I ja seletuskiri.
179
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013).
180
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013).
38
kompromiss, saneerimine) keskmiselt veidi alla aasta ja menetlus on poole pikem, kui see raugeb
pärast pankroti välja kuulutamist. Menetluse kestuse statistikat ei mõjuta negatiivselt raugemised
enne pankroti välja kuulutamist, kuid nende ülekaalukas hulk maksejõuetusmenetlustest (ligi 60%), on
üks kõige muret tekitavamaid tendentse.
Doing Business 2016 a. raporti181 kohaselt kestab maksejõuetusmenetlus Eestis umbes kolm aastat
(OECD keskmine on 1,7 a) ehk sama kaua kui enne 2004. aastal sisse viidud muudatusi. Võrdluseks võib
tuua, et Soomes kestab raporti andmetel maksejõuetusmenetlus keskmiselt 11 kuud. Seejuures, vaid
üksikutes Euroopa Liidu riikides kestab maksejõuetusmenetlus kauem kui Eestis.182 Nii võib küll osalt
Eesti madalat positsiooni Doing Business edetabelis mõjutada see, et arvestuse aluseks on konkreetse
näite puhul menetluse kolmeaastane kestus, mis erineb Eesti statistikast, ka metoodika võib
analüüsidel olla erinev, kuid vääramatu on, et Eestis on võlausaldajatele välja makstava jaotis
marginaalne.
Pankrotimenetluse eesmärgiks on võlausaldajate nõuete rahuldamine, samas ei ole haruldane
olukord, mil pankrotimenetluse läbiviimisel ei jagu võlausaldajatele midagi, st väljamakse neile on 0.183
2013 a. läbi viidud maksejõuetuse menetlemise uuringus jõuti järeldusele, et pankrotimenetluse
tulemusel rahuldatavate nõuete osatähtsus on üldjuhul väga madal. Umbes 2/3 jaotusettepanekuni
jõudnud juriidiliste isikute pankrotimenetluste puhul rahuldatakse alla 20% võlausaldajate
tunnustatud nõuete. Ligikaudu 60% jaotusettepanekuni jõudnud füüsilisest isikust võlgniku
pankrotimenetlustes on rahuldatud vaid alla 20% nõudeid.184 Kokkuvõtvalt on uuringus välja toodud,
et 31% juriidiliste isikute pankrotijuhtudel jäävad tunnustatud nõuded 95 või enama protsendi ulatuses
rahuldamata ning 12% juhtudel rahuldatakse tunnustatud nõuetest vaid 5-10%. Vaid 9% juhtudest on
rahuldatud üle 50% nõudest.185 Doing Business 2016 a. raporti kohaselt saadakse Eestis keskmiselt ühe
dollari kohta pankrotimenetluses 40 senti, samal ajal kui OECD keskmine on 72, 3 senti dollari kohta.
Seega jääb Eesti alla OECD keskmisele alla kaks korda, samal ajal kui näiteks Soomes saab dollari kohta
pankrotimenetluses tagasi 90, 1 senti186.
Analüüsida tuleb, milliste meetmetega on võimalik lühendada maksejõuetusmenetluste läbiviimisele
kuluvat aega. Analüüsis tuleb läbi vaadata menetlustähtajad, sh aegumine, edasikaebamise
võimalused, nõuete tunnustamine, pankrotivara realiseerimise kiirendamise võimalused ja teised
pankrotimenetlusega seonduvad etapid, mis võivad põhjustada menetluse viibimise. Analüüsida tuleb
samuti, kuidas ja milliste vahenditega on võimalik maksejõuetusmenetlustes võlausaldajate
väljamaksete osakaalu tõsta.
1.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „Maksejõuetusmenetlus võiks olla ühtne menetlus ning sisalduda
ühtses seadustikus.“
Harju Maakohtu kohtunik: „Olen seisukohal, et kehtiva maksejõuetusõiguse süsteem ja loogika tuleks
säilitada, kuna see on praktikas juurdunud ning vajab vaid mõningaid täiendusi ja parandusi.
Pankrotiasjade arv on suur ning toimub pankrotiasjade pidev menetlemine kohtus ja kohtuväliselt,
181
Op cit Doing Business 2016 raport.
182
Op cit Doing Business 2016 alaosa „Resolving insolvency“. Andmete kohaselt kestab Euroopa Liidu
liikmesriikidest pankrotimenetlus üle kolme aasta Horvaatias, Bulgaarias ja Rumeenias.
183
P. Manavald. Pankrotimenetluse majanduslik efektiivsus. Empiiriline uuring. – Juridica 2010/IV, lk 275, p 3.4:
„Seega võib eeltoodud raugemiste statistikale lisaks väita, et välja kuulutatud pankrottidest on 48,6% sellised,
milles võlausaldajad ei saa midagi. Kui arvestada osakaalu kogumist koos raugevate pankrottidega, selgub et
põhivalimist 72,9% juhtudel ei jagatud võlausaldajatele midagi (47,2% kogumist rauges kohe + 48,6% puhul
ülejäänutest ehk 25,7% puhul kogumist selgus hiljem, et välja maksete summa on 0).“
184
Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), lk 25-26.
185
Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 4.
186
Vt op cit Doing Business 2016 alaosa „Resolving insolvency“.
39
mistõttu pankrotiseadust rakendatakse pidevalt. Saneerimisseaduse rakendamine ei ole kuigi
aktuaalne, kuna saneerimisasju on käesoleval ajal kohtutes väga vähe. Samuti on kohtutes üksikud
asjad, mis seonduvad võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seadusega. Kuna kaks viimati
nimetatud seadust ei leia eriti rakendamist, siis oleks maksejõuetusmenetluste ühtseks menetluseks
koondamine põhjendamatu ja tekitaks praktikas probleeme seoses uue seadustiku kohaldamisega.“
„Menetluse kiirendamise huvides tuleks kaaluda avaliku huvi ja kohtu uurimisprintsiibi kriteeriumide
sätestamine seaduses. Üheselt on selge, et pankrotiasjades on avalik huvi, kuid piiritlemata on selle
kriteeriumid. Selgete piiride puudumine toob kaasa kohtuvaidlusi, mis venitavad menetlust. Seega
tuleks pankrotimenetluse kiirendamise huvides avaliku huvi kriteeriumid seaduses sätestada. Samuti
seondub avalik huvi kohtu uurimisprintsiibiga, sest praktikas on tihti vaidlusi selle üle, kui ulatuslik on
kohtu uurimisprintsiip (PankrS § 3 lg 3 ka § 84). Siiani on kohtunikel ja menetlusosalistel selles osas
eriarvamus ja see toob kaasa täiendavaid vaidlusi, mis kujundab menetluse kestust.“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Ehkki eelnevalt välja toodud aspektid (kohtunike spetsialiseerumine
ning pankrotimenetluse kulude küsimus) on kaudselt samuti kantud eesmärgist muuta
maksejõuetusmenetlusi efektiivsemaks ja sealjuures ka kiiremaks, on meie liikmed eraldi probleemina
Eesti maksejõuetusõiguses välja toonud pankrotimenetluste pika kestuse, mis on demotiveeriv nii
võlgnike kui võlausaldajate jaoks. Lisaks eelpooltoodud faktoritele on üheks menetluste venimist
põhjustavaks teguriks ka nõuetele vastuväidete ja vaidlustuste esitamise küllaltki laiad alused, mis
venitavad nõuete kindlaks määramist ning võimaldavad pahausklikul võlgnikul samal ajal äriühingust
raha välja toimetada. Oleme seisukohal, et pankrotimenetluse läbiviimise kiiruse tõstmine on samuti
üks eesmärke, mida Revisjoni läbiviimisel ja muudatuste tegemisel seadustesse tuleb läbivalt silmas
pidada.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Menetluse efektiivsuse tõstmiseks peame vajalikuks
rakendada kompleksset lähenemist ning sisse viia vajalikud täiendused kogu maksejõuetuse
regulatsioonis, sealhulgas sellega seonduvas täitemenetluse regulatsioonis ja menetlusõiguses, et
tagada muuhulgas ka kohtumenetluse kiiruse tõstmine.“
„Maksejõuetusõiguse senine regulatsioon ei ole andnud soovitud tulemusi, kuna see ei taga
menetluste läbiviimise efektiivsust ja kiirust.“
„Maksejõuetusmenetluse tõhusust tuleb tõsta, sh lühendada menetluse läbiviimisele kuluvat aega,
tagada pankrotiavalduse õigeaegne esitamine, tagada võlausaldajate nõuete suurem rahuldamine.“
„Töötukassale dokumentide esitamine (palgalehed, arvestused keskmise töötasu ja puhkusetasu osas,
jms) nõuab oluliselt halduri tööaega ja pikendab menetlust. Need küsimused peaks lahendama Eesti
Töötukassa koostöös Maksu- ja Tolliametiga, kellel on selle jaoks vajalikud andmed olemas.“
„Märgime, et laiemas plaanis on suureks probleemiks pankrotimenetluste ebaefektiivsusega kaasnev
negatiivne mõju ettevõtluskultuurile Eestis. Võlausaldajad tunnetavad pankrotiprotsesse üldjuhul kui
lootusetuid olukordi, kus võlgade sissenõudmine on aeganõudev ja bürokraatlik ning lõpeb vaid
vähestel juhtudel nõuete osalise rahuldamisega. Pankrotimenetluste ebaefektiivsus süvendab
juhatuse ja omanike vastutamatuse ning karistamatuse tunnet. Tulemuseks on üldise ärieetika ja
ettevõtluskultuuri paigalseis ning riskide suhteliselt kõrge tase kogu Eesti ettevõtlussektoris, mis mõjub
negatiivselt nii kodu- kui välismaiste investorite investeerimisotsustele.“
„Juhatuse liikmete vahetamine pankrotimenetluse vältel pikendab märgatavalt menetluse pikkust.“
Majandus- ja Kommunikatsiooniministerium: „Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium peab
maksejõuetusmenetluse revisjoni äärmiselt vajalikuks. Rahvusvahelises võrdluses on selgelt välja
tulnud kaks peamist kitsaskohta, mis Eesti pankrotiprotsesse iseloomustavad – liiga pikk (keskmiselt 3
aastat) kestvus ning rahuldatud nõuete liiga väike osakaal (ligikaudu 40% nõuetest).“
„Mitmes EL liikmesriigis on maksejõuetusmenetlus märkimisväärselt kiirem kui Eestis (nt Iirimaal).
Leiame, et Iirimaa, aga ka teiste heade näidete põhjalikum analüüs on otstarbekas ning võimaldab
40
eeskujuna ka Eesti olukorda parandada. Juhime ka tähelepanu, et Arengufond on viinud läbi Eesti
positsiooni rahvusvahelistes raportites käsitleva analüüsi, mis puudutas ka maksejõuetust. Soovitame
viidatud analüüsi maksejõuetuse revisjoni sisendina kasutada.“
Notarite Koda: „Lisaks maksejõuetuse probleemistiku käsitlemisele vajaks eraldi hindamist, kas
reguleerida tuleks täitemenetluse üleminekut pankrotimenetluseks ja maksude sissenõudmise
menetluse üleandmist kohtutäiturile. Omakorda vajaks reguleerimist ka olukord, kus mitu
kohtutäiturit ühe võlgniku vara suhtes täitemenetlusi läbi viivad.“
„Täitemenetluse, pankrotimenetluse ja maksumenetluse ühtseks menetluseks koondamist ei pea me
aga mõistlikuks, arvestades, et täitemenetluse näol on tegemist riikliku sunniga, pankrotimenetluse
puhul äriõiguse osaga ning maksumenetluse puhul aga sisuliselt haldusmenetlusega, mille kõigi
põhimõtted ja lähenemised ei ole samad.“
Rahandusministeerium: „Maksejõuetusõiguse kodifitseerimist ja menetlusliikide koondamist me
prioriteetseks ja vajalikuks ei pea, sest välja on kujunenud kindel võlgade sissenõudmise loogika.
Menetlused põhiosas ei dubleeri üksteist, igale juhtumile ja selle eripärale on olemas oma menetlusliik,
mida saab kasutada eraldi etapina või ka komplektselt koos. Siiski võib täiendavat analüüsi vajada
pankrotimenetluses ning võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse seaduses sätestatud võlgadest
vabastamise menetluste teineteist dubleeriv olemus ning nende menetlusliikide koondamine ühte
seadusesse.“
„Maksejõuetusmenetluse tõhusust saaks tõsta menetluse põhimõtete täpsustamisega Näiteks on
võimalik maksejõuetusmenetluse tõhusust tõsta kättetoimetamisreeglite ajakohastamisega n-ö
piirideta ühiskonna tingimustele vastavaks. Lisaks on võimalik vähendada võlgnike poolt neile antud
kaebeõiguse kuritarvitamise võimalusi ja kohustuse täitmist vältivate võlgnike võimalust tuua
võlausaldajale kaasa lisakulusid seoses tarbetute menetlustega.“
Riigikohus: „ See, kas jätkata tuleks senist seaduste loogikat, koondada maksejõuetusmenetlused
ühtsesse seadustikku või koondada maksejõuetusmenetlused ühtseks menetluseks, on tehniline
küsimus.“
„Erinevate menetluste puhul võiks ühelt teisele üleminek olla sujuvam, st esitades ühe
maksejõuetusmenetluse avalduse peaks kohus vajadusel saama üle minna teisele menetlusele, võttes
seejuures arvesse võlgniku spetsiifikat.“
„Selleks, et muuta maksejõuetusmenetluste läbiviimist efektiivsemaks, kiiremaks ja tulemuslikumaks,
tuleks loobuda haldurikesksest lähenemisest ja suurendada võlausaldajate ja kohtu rolli.“
„4. Maksejõuetusmenetluse tõhususe tõstmiseks tuleks: 4.1. anda kohtule võimalus kujundada
menetlust paindlikumalt (st menetlust ennast ei peaks nii detailselt reguleerima); 4.2. üle vaadata
pankrotihaldurite tasustamissüsteem (muuhulgas vähendada pankrotihaldurite tasu; muuta
pankrotihaldurite tasustamine riiklikuks ja hinnakirjapõhiseks; kaotada miinimumtasud, välistada
menetluste ristsubsideerimine); 4.3. muuta juriidiliste isikute juhtide isiklik vastutus pankrotiavalduse
esitamata jätmise eest selgemaks, 4.4. vaadata üle ja vähendada pankroti- ja täitemenetluse piire
(näiteks panditud vara puhul täitemenetluse võimaldamine ilma pankrotita); 4.5. suurendada
pankrotivara atraktiivsust (lihtsustada ettevõtte võõrandamist ja kestvuslepingute muutmist); 4.6.
välistada ühingute registrist kustutamine vaidluste kestel.“
Tartu Maakohus: „Revisjonilaadne ettevõtmine on vajalik. Kadunud on tasakaal ettevõtlusvabaduse
(täpsemalt: ettevõtte asutamise) ja sellest tuleneva vastutuse vahel. Koos ettevõtte asutamise
lihtsustumisega peaks olema rakendunud süsteem, mis tagab muul viisil kontrolli äriühingu
toimimisvõimekuse üle. Sellist süsteemi Eestis ei ole. Turumajanduslikul lepinguvabadusel, mis peaks
tagama tehinguosaliste kohustuste täitmise, ei ole ühtki tegelikus elus töötavat hooba, et
ettevõtluskeskkond ei oleks risustatud tühjade „kehadega“ ja et võlausaldajate nõuete rahuldamise
protsent pankrotimenetlustes oleks kõrgem kui teadaolev 11%.“
41
„1.2. Seaduste süsteemi muutmine vähemalt sel kujul, et kogu maksejõuetusõigus reguleerida ühtses
seadustikus, ei ole tõenäoliselt otstarbekas. Ühe seadustiku kehtestamise eelduseks peaks olema see,
et erinevatel seadustel (pankrotiseadus (PankrS), saneerimisseadus (SanS), võlgade
ümberkujundamise ja võlakaitse seadus (VÕVS)) oleks mingi ühisosa, mille sarnasel reguleerimisel
muutuks kogu regulatsioon lihtsamaks ja kergemini arusaadavaks. Praegu seda ühist osa
pankrotimenetlusel ja SanS-s ja VÕVS-s sätestatud menetlusel on raske näha. Sarnasused on olemas
SanS-l ja VÕVS-l omavahel, st võib kaaluda, kas nende ühendamine oleks otstarbekas.
1.3. Kuid toetust leidis ka seisukoht, et maksejõuetusmenetlused tuleks koondada ühtsesse
seadustikku ja ühtseks menetluseks.“
42
III.II Pankrotiseadus
2 Pankrotimenetluse üldküsimused
2.1 Revisjoni objekt
2.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
üldküsimusi, eelkõige alternatiivsete menetluste vajadust, erisuste ettenägemise vajadust erinevat liiki
juriidilistele isikutele, pärandvara pankrotile, kontsernide pankrotimenetlusele, keskkonnanõuetele ja
piiriülesele pankrotimenetlusele ning uute instituutide kasutulevõtmise vajadust, eelkõige keskse
riikliku maksejõuetusinstituudi loomise vajadust. Kuivõrd revisjoni üheks kohustuslikuks tegevuseks on
ka e-lahenduste soodustamine, siis tuleks läbivalt analüüsida e-lahenduste rakendamise vajalikkust
pankrotimenetluses. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide
õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt
mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti
seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte
funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus pankroti üldküsimuste
lahendamiseks. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning
ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
2.1.2 Pankrotimenetluse olemus ja alternatiivsete menetluste vajadus
PankrS § 2 kohaselt rahuldatakse pankrotimenetluse kaudu võlausaldajate nõuded võlgniku vara arvel
võlgniku vara võõrandamise või võlgniku ettevõtte tervendamise kaudu. Lisaks on füüsilisest isikust
võlgnikule antud pankrotimenetluse kaudu võimalus vabaneda oma kohustustest. Seega on tegelikult
pankrotiseaduses reguleeritud kolm erinevat menetlust − nii saneeriv kui ka likvideeriv
pankrotimenetlus ning füüsiliste isikute kohustustest vabanemise menetlus. Seadus ei näe ette
võimalust teatud tingimuste esinedes viia menetlus läbi lihtsustatud või kiirendatud korras.
Mitmetes riikides on võimalik lisaks tavapärasele pankrotimenetlusele läbi viia lihtsustatud või
kiirendatud menetlusi. Saksamaal on lisaks tavapärasele pankrotimenetlusele võimalik nö
omavalitsemise menetlus. Saksamaa pankrotiseaduse187 (InsO) § 270 lõike 1 kohaselt võlgnikul
pankrotimenetluses õigus usaldusisiku (Sachwalter) järelevalve all pankrotivara valitseda ja käsutada.
Sellisel juhul haldurit eraldi kohus ei nimeta. Usaldusisiku kohustuseks on kontrollida võlgniku
majanduslikku seisu ja jälgida ettevõtte juhtimist. Omavalitsemise eelisena saab välja tuua võlgniku
teadmiste kasutamise ja menetluskulude kokkuhoiu, mis omakorda tagab võlausaldajatele suurema
jaotise.188 Austria pankrotiseaduse189 (KO) § 169 kohaselt on tegemist nö väikse pankrotimenetlusega,
kui pankrotivara ei ületa eeldatavasti 50 000 €. Seda, kas antud juhul on tegemist väikse
pankrotimenetlusega, otsustab pankrotikohus. Hispaania pankrotiseaduse (LC) § 190 näeb ette
lühendatud menetluse kohaldamise võimaluse, kui tegemist on füüsilise või juriidilise isikuga, kellel on
õigus rakendada lühendatud bilanssi ning kohustused ei ületa 10 000 000 €. Lühendatud menetluse
rakendamisel vähenevad seaduses nimetatud tähtajad poole võrra ja võimalik on määrata vaid üks
haldur.190 Ka Eesti võiks teiste riikide eeskujul kaaluda lahendust, mille kohaselt oleks võimalik lisaks
nö klassikalisele pankrotimenetlusele kasutada alternatiivselt kiirendatud või lihtsustatud menetluse
187
Saksamaa pankrotiseadus (Insolvenzordnung). BGBl. I S. 2866 − BGBl. I S. 2010.
188
U. Foerste. Insolvenzrecht. 6. Auflage. C. H. Beck. 2014, lk 295.
189
Austria pankrotiseadus (Konkursordnung). RGBl. Nr. 337/1914 − BGBl. I Nr. 29/2010.
190
Fries/Steinmetz in Kindler/Nachmann. Handbuch Insolvenzrecht in Europa. 4. Ergänzungslieferung. C. H.Beck
2014, äärem 155, 156.
43
läbiviimise võimalust. Füüsiliste isikute kohustustest vabastamise ja võlgade ümberkujundamise
menetlused on tõstatanud küsimuse, kas eraldi menetlust või erireegleid oleks vajalik ka vangistuses
viibivate isikute jaoks (vt punkt III.IV).
Analüüsida tuleb, kas Eesti pankrotiõiguse olemasolevat süsteemi tuleks täiendada alternatiivsete
menetlustega, mh kellele peaksid vastavad alternatiivid olema avatud ning millistel tingimustel neid
kohaldada võiks.
2.1.3 Erinevat liiki juriidiliste isikute pankrotimenetluse erisused
Pankrotimenetluse läbiviimine on võimalik iga füüsilise ja juriidilise isiku suhtes. Pankrotimenetluse
regulatsiooni kujundamisel on vaja arvestada mitte ainult juriidiliste ja füüsiliste isikute erisusi, vaid
veel omakorda ka juriidiliste isikute liikide eripära. Pankrotiseaduses endas on kehtestatud erisused nt
täis- ja usaldusühingule, tulundusühistule ja Euroopa majandushuviühingule.191 Samas teatavat liiki
juriidiliste isikute eripära võib olla niivõrd ulatuslik, et pankrotimenetluse erisused on mõistlikum
sätestada vastavat juriidilist isikut reguleerivas seaduses. Eelkõige on peetud erisuste kehtestamist
vajalikuks finantssektoris tegutsevate juriidiliste isikute puhuks. Nii on näiteks krediidiasutuste
pankrotimenetlusele sätestatud erisused reguleeritud krediidiasutuste seaduses (KAS). Samas ei
sätesta kirikute ja koguduste seadus192 (KIKOS) kirikute ja koguduste pankrotimenetluse läbiviimiseks
erisusi võrreldes pankrotiseaduse regulatsiooniga. Praktikas on problemaatiliseks osutunud PankrS
kohaldamine kirikute ja koguduste pankrotimenetlusele, kuivõrd seadus ei võta piisavalt arvesse
vastavate juriidiliste isikute eripära.
Analüüsida tuleb, kuivõrd peaks pankrotiseaduse regulatsioon võtma arvesse erinevat liiki juriidiliste
isikute eripära ning millistel juhtudel on põhjendatud erisuste ettenägemine pankrotiseaduses ning
millistel juhtudel tuleks vastavad erisused sätestada konkreetset juriidilist isikut reguleerivates
seadustes.
2.1.4 Riiklik keskne maksejõuetusinstituut (nö pankrotiombudsman)
Pankrotimenetluse üheks eesmärgiks on välja selgitada võlgniku maksejõuetuse põhjused.
Maksejõuetuse põhjuste uurimise eesmärgiks on sanktsioneerida tahtlikult või raskest hooletusest
esile kutsutud maksejõuetuse tekitajat ning hoida ära tahtlikku võlausaldajate kahjustamist
pankrotimenetluse esilekutsumise kaudu.193 Võttes arvesse raugevate pankrottide suurt arvu jääb
sageli pankrotimenetluse üks eesmärk – maksejõuetuse põhjuste välja selgitamine – saavutamata ning
pahatahtliku pankroti korral vastavad isikud vastutusele võtmata.
Maksejõuetuse põhjuste väljaselgitamine nõuab võlgniku tegevuse põhjalikku uurimist, milleks on
omakorda vajalik teatava ressursi olemasolu.194 Kehtiva õiguse kohaselt sõltub see suuresti võlgniku ja
võlausaldaja initsiatiivist. Olukorras, kus tegemist on täiesti varatu isikuga puuduvad võlgnikul
vahendid menetluse rahastamiseks ning võlausaldajatel puudub soov panustada menetlusse, kust ei
ole lootust midagi saada (vt ka punkt III.II, 4.1.3). Ilmselt ei ole alati ja iga juhtumi põhjal mõistlik
maksejõuetuse tekkimise põhjuste uurimine, sest maksejõuetuse võib olla lihtsalt ärilise riski
realiseerumise tagajärg. Samas selleks, et teha kindlaks, kas tegemist on pahatahtliku pankrotiga, on
maksejõuetuse põhjuste põhjalikum uurimine paratamatu. See on vajalik muuhulgas ka
ettevõtluskultuuri edendamiseks ja ärimoraali suurendamiseks. Riigipoolne suurem panustamine
võimaldaks saavutada pankrotimenetluse ühe eesmärgi – maksejõuetuse põhjuste uurimise – ja tõsta
riigipoolse järelevalve efektiivsust.195
191
Vt nt PankrS §§ 13 lg 4, § 15 lg 2 p 3, § 19 lg-d 1 ja 2, 21 lg 2, 33 lg 5, § 39, 74 lg 6, 97.
192
Kirikute ja koguduste seadus – RT I 2002, 24, 135; RT I, 29.06.2014, 109.
193
Op cit Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri, § 2.
194
K. Kerstna-Vaks. Järelevalve pankrotimenetluses. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2005, lk 75.
195
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
44
Mitmed riigid on maksejõuetusmenetluste järelevalve efektiivsemaks muutmise eesmärgil andnud
teatavate kindlate järelevalve ülesannete täitmise kesksele riiklikule institutsioonile. Soomes loodi
pankrotiombudsmani instituut, sest olemasolevad asutused ei täitnud oma rolli piisavalt ja tegelikku
järelevalvet pankrotimenetluses ei toimunud. Pankrotiombudsmani peamisteks ülesanneteks on
pankrotivara valitsemise üle järelevalve teostamine, pankrotivara valitsemise hea tava edendamine,
võlgniku tegevuse suhtes erikontrolli läbiviimine, riiklik haldus ja nõuandmine.196 Läti maksejõuetuse
haldusasutus (administration) on avalik asutus, mis tegutseb Justiitsministeeriumi järelevalve all ja on
vastutav riigi poliitika rakendamise eest maksejõuetusõiguse vallas. Tema peamiste ülesannete hulka
kuulub töötajate huvide kaitse tööandja maksejõuetuse olukorras, kohtule haldurite soovitamine,
haldurite üle järelevalve teostamine pankrotimenetluse kestel ja trahvide määramine ning deposiidi
tasumise kohta otsuste tegemine juriidiliste isikute pankrotimenetluses.197 Ka mitmed teised riigid on
maksejõuetusmenetluste efektiivsemaks muutmise eesmärgil andnud teatavate kindlate ülesannete
täitmise funktsiooni kesksele riiklikule institutsioonile.198 Eestil tasuks teiste riikide vastavaid lahendusi
ja praktikat arvesse võtta ning kaaluda riikliku maksejõuetuse institutsiooni sisse viimist. Võttes arvesse
ressursside piiratust pankrotimenetluses, on vältimatu riigipoolne suurem panustamine
maksejõuetuse põhjuste väljaselgitamisse199 (vt ka punkt III.II, 4.1.3).
Keskne on riikliku institutsiooni loomisel täpsustada praktikas esinevaid kitsaskohti ja selgelt
määratleda, milliseid funktsioone peaks Eesti pankrotiombudsman täitma. Teiste riikide eeskujul võiks
riikliku instituudi funktsioonid mh olla maksejõuetuse põhjuste välja selgitamine ja juhatuse liikmete
võimaliku kohustuste rikkumise ja vastutuse uurimine varatute ühingute puhul, tagasivõitmise hagide
esitamine, haldurite määramine ja nende üle järelevalve teostamine ning maksejõuetusõiguse
arendamine. Pankrotiombudsmani tegevuseesmärkide elluviimisel võiks olla nii distsiplineeriv kui ka
preventiivne eesmärk, et tulevikus vältida või vähendada pahatahtlike pankrottide arvu ja tõsta
võlausaldajate usaldust pankrotimenetluse vastu. Riikliku pankrotiombudsmani instituudi loomise idee
leidis toetust nii ekspertide kohtumisel kui ka mitmete huvigruppide tagasisides.
Analüüsida tuleb keskse riikliku instituudi loomise vajalikkust ja võimalikkust Eesti õiguskorras. Analüüs
peab muuhulgas hõlmama, milliseid erinevaid funktsioone võiks riiklik keskne instituut täita
maksejõuetusmenetlustes, millised peaksid olema selle instituudi toimimise põhimõtted ning kuidas
peaks toimuma rahastamine. Võrdlevanalüüs peab sisaldama vähemalt Soome, Rootsi ja Läti vastavate
instituutide analüüsi, võimalusel ka teiste riikide sarnaste instituutide, nt UK, analüüsi.
2.1.5 Kontsernide maksejõuetus
Kontserni mõiste on avatud ÄS §-s 6. ÄS § 6 lõige 1 sätestab, et kui üks äriühing on teises äriühingus
osanik või aktsionär ning omab seal häälteenamust, nimetatakse osalevat ühingut emaettevõtjaks ja
ühingut, kus ta osaleb, tütarettevõtjaks. Emaettevõtja tütarettevõtjaks on ka ühing, kus häälteenamus
on teisel tütarettevõtjal või tütarettevõtjatel üksinda või koos emaettevõtjaga. Lisaks on tütarettevõtja
ka ühing, kus teine ühing (emaettevõtja) omab selle osaniku või aktsionärina lepingu alusel või selleta
valitsevat mõju. ÄS-s on peetud vajalikuks sätestada kontsernidega seonduvalt mitmed erisused
võrreldes tavaregulatsiooniga, nt laenude andmise ja osade omandamise puhuks, samas ühtne
kontsernide käsitlus Eesti ühinguõiguses puudub.200
Kehtivas maksejõuetusõiguses puudub täielikult regulatsioon, mis käsitleks eraldi kontsernide
spetsiifikast tulenevaid maksejõuetuse küsimusi. Samas teatava õigusliku raamistiku kujundamine
196
Soome pankroti ombudsmani kodulehekülg. Vt ka Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta 109/1995. Vt
lähemalt E. Arko-Koski ettekannet Euroopa Liidu Läänemere strateegia ning aktuaalsed õigus- ja
majandusküsimused, sealhulgas maksejõuetuse valdkonnas.
197
Kirjeldus põhineb Läti Justiitsministeeriumi poolt edastatud materjalidel.
198
Vt lähemalt erinevate riikide võrdlust op cit K. Kerstna-Vaks. Järelevalve pankrotimenetluses.
199
Op cit K. Kerstna-Vaks. Järelevalve pankrotimenetluses, lk 91.
200
Op cit Ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 129.
45
kontsernide maksejõuetuse jaoks võib olla vajalik. Põhiline probleemide ring kontsernide
maksejõuetusega seondub vastutuse jagunemisega, kontserni laenude käsitlemise ja
pankrotimenetluse algatamisega teise kontserni liikme suhtes.201
Kontsernide maksejõuetuse reguleerimise vajadus on leidnud viimastel aastatel järjest rohkem
käsitlemist nii EL kui ka rahvusvahelisel tasandil üldisemalt, mille tulemusena on välja töötatud
erinevad soovitused ja juhised, nt Maailmapanga maksejõuetusalased juhised202, UNCITRAL
maksejõuetusalased juhised203, EL maksejõuetusmenetluse (uuesti sõnastatud) määrus 2015/848204 ja
Põhjamaade-Balti võrgustiku soovitused205. Eelpool toodud maksejõuetusalased juhised rõhutavad
üheselt vajadust siseriiklikult reguleerida kontsernide maksejõuetuse küsimusi. Eestis ei ole
kontsernide maksejõuetuse teema leidnud siiani eriti laialdast käsitlemist206, kuid erinevate
rahvusvaheliste maksejõuetusalaste juhiste pinnalt tuleks kaaluda, kas vajalik oleks teatava
õigusraamistiku ettenägemine kontsernide maksejõuetuse puhuks.
Analüüsida tuleb kehtiva õiguse täiendamise vajadust kontsernide spetsiifikast lähtuvalt, mh kas
kontsernide maksejõuetusega seonduvad probleemid on võimalik lahendada ühinguõiguslike
lahendustega või on vajalik eraldi maksejõuetusõiguses teatava õigusliku raamistiku ettenägemine.
Analüüsis tuleb arvestada erinevaid rahvusvahelisi maksejõuetusalaseid juhiseid, EL õigust ning teiste
riikide vastavaid regulatsioone.
2.1.6 Pärandvara pankrot
Kehtivas PankrS-s on pärimisõiguslike küsimuste osas reguleeritud pankrotiavalduse esitamine ja
pärandi saamine pankrotimenetluse ajal. Võlgniku surma korral võib pankrotiavalduse tema vara
suhtes esitada ka võlgniku pärija, testamenditäitja või pärandi hooldaja (PankrS § 9 lg 2) ning
võlausaldaja pankrotiavalduse korral pärandvara suhtes saab pankrotihoiatuse esitada pärijale,
testamenditäitjale või pärandi hooldajale (PankrS 10 lg 31). Lisaks on sätestatud, et kui võlgnikul tekib
pärast pankroti väljakuulutamist õigus pärandile või annakule, otsustab selle vastuvõtmise või sellest
loobumise üksnes võlgnik (PankrS § 120 lg 1) (vt punkt III.II, 9.1.2). Pärimisseadus piirab pärija vastutust
pärandvara pankroti välja kuulutamisel või pankrotimenetluse lõppemisel pankrotti välja kuulutamata,
raugemise tõttu (PärS § 130 lg 3), sätestatud on ka pärandvara hooldaja või pärija kohustus esitada
eelduste täitmisel viivitamata avaldus pärandvara pankroti väljakuulutamiseks (PärS § 142 lg 6).
Kohtupraktikas on osaliselt selgitatud kohtutäituri rolli ja viidatud, kes võiksid olla menetlusosalised
pärandvara pankroti korral tuues esile, et pärandvara ei ole füüsiline või juriidiline isik, kellel oleks
õigus- või teovõime, kuid pärandvaraga ja selle suhtes on võimalik teha õiguslikke toiminguid.
Füüsilisest isikust pankrotivõlgniku surm ei ole alus pankrotimenetluse lõpetamiseks,207 samuti saab
pankrotiavalduse esitada ka surnud isiku vara suhtes208. Pärast võlgniku surma esitatud
pankrotiavalduse korral tegutseb pankrotihaldur võlgniku pärijate mitte pärandajast võlgniku nimel209,
201
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 276.
202
The World Bank Principles for Effective Insolvency and Creditor/ Debtor Rights Systems (2015), lk 24-25.
203
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law. Part three: Treatment of enterprise groups in insolvency
(2012).
204
Op cit Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2015/848, 5. peatükk. Vt ka Directorate General for
Internal Policies Policy Department C. Citizens' Rights and Constitutional Affairs. Insolvency proceedings in case
of groups of companies: prospects of harmonisation at EU level. European Parliament (2010).
205
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), XIV ptk.
206
Vt nt Riigikohtu 24.novembri 2015. aasta otsust tsiviilasjas nr 3-2-1-129-15; S. Kichno. Vastutuse jagunemine
ja maksejõuetusmenetluse läbiviimise erisused kontsernis. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2015. Vt lisaks T.
Tigane. Kontserni huvi arvestamine tütarühingu juhtimisel. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2015.
207
Riigikohtu 21. novembri 2007. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-120-07, p 10.
208
Vt Riigikohtu 23. märtsi 2009. aasta määrust tsiviilasjas nr 3-2-1-13-09.
209
Op cit 3-2-1-120-07, p 12.
46
tagasivõitmise korral, mil kostja on võlgniku pärija tegutseb pankrotihaldur hagejana pärandaja
võlausaldajate huvides ja võlgnik on sel juhul pärandvaral õigusvõime puudumise tõttu isik, kes
vaidlustatava tehingu sõlmis210. Siiani puuduvad aga seaduse tasandil ühtsed süsteemsed reeglid
pärandvara pankrotimenetluste läbiviimiseks. Näiteks ei ole Eestis ka erinevalt Saksamaast erinorme
pärimisõiguslike kohustuste rahuldamise järjekorra kohta pärandvara pankrotimenetluses211.
Õiguskirjanduses on välja toodud, et pärandvara pankroti menetluse reeglistik on ebapiisav212 ning
huvigruppide tagasisides toodi välja, et pärandvara pankroti korral, kui sinnani jõutakse, tekitavad
küsimusi menetluse alustamine, vara realiseerimine ja menetlusega seotud kulud213, küsimusi tekitab
ka pärandvara realiseerimisele kohaldatav õigus piiriülestes menetlustes. Ebaselge on, mis saab
pärandvarast, mida pankrotimenetluses ei õnnestunud realiseerida, pankrotimenetluse järel. Praktikas
osa esile toodud ka ebaselgus pärija vastutuse osas pankrotiavalduse esitamisel inventuuri tegemata,
muu hulgas juhul kui pärandvarale on määratud hooldaja, küsimusi tekitab ka, kas juhul, kui inventuur
on tehtud, on üldse ajutise halduri määramine otstarbekas. Välja on toodud, et vajalik on seaduses
üheselt ja selgelt sätestada, kas ja mis tingimusel on võimalik pärijal vastutusest vabaneda, kui ta
seaduses sätestatud tähtaja jooksul inventuuri nõudnud ei ole ja esitab ikkagi pankrotiavalduse.
Analüüsida tuleb, kas kehtiva pankroti- ja pärimisseaduse regulatsioon koostoimes kohtupraktikaga on
piisavad, et reguleerida süsteemselt juhte, mil pärandvarast ei jätku pärandil lasuvate kohustuste
täitmiseks või mil võlgnik sureb pankrotimenetluse ajal ning sealjuures on vajalik käsitleda, kes on
pärandvara pankrotiga seonduvates pankrotimenetlustes menetlusosalised, kuidas tagada
loobumissüsteemi valguses piisavalt varajane pärandvara pankrotiavalduse esitamine, milline toime
on pankrotiavalduse esitamisel pärija vastutusele, kui inventuuri tehtud ei ole, kuidas
pankrotimenetlust rahastada ning tagada, et pärandvara pankrotimenetlus oleks tõhus ja kiire ning
võimaldaks võlausaldajate nõudeid rahuldada ega piirduks formaalselt üksnes pankrotiavalduse
esitamise järel esmase raugemisega, mil menetlus võlausaldajatele midagi juurde ei anna. Analüüsi
väärib pärandvara pankrotiga seonduva TMS-i regulatsiooni ning samaaegselt pankroti- ja
täitemenetluse kulgemise analüüs pärandvara kontekstis214.
2.1.7 Keskkonnanõuded
Põhjamaade-Balti võrgustiku soovituste kohaselt peaks maksejõuetusõigus nägema ette reeglid, mis
selgitavad, kuidas käsitatakse keskkonnaasutuste nõudeid, mis seisnevad keskkonnakahju
ärahoidmises või selle heastamises, juhul, kui selle on tekitanud võlgniku majandustegevus. Soovituste
kohaselt peaksid olema pankrotimenetluse nõudeks need keskkonnanõuded, mis on tekkinud võlgniku
tegevusest enne pankrotimenetluse algust.215 Samuti tuleb lahendada küsimus, mis saab
keskkonnanõuetest, mis on tekkinud pankrotimenetluse kestel, nt ettevõtte likvideerimisel tekkiv
reostus. Eelkõige tõusetub küsimus, kuidas tuleks pankrotimenetluses vastavaid nõudeid käsitleda
ning millises järgus nad rahuldamisele kuuluvad.216
Põhjamaade-Balti võrgustiku soovituste kohaselt tuleks keskkonnanõudeid käsitleda
pankrotimenetluses prioriteetsena. UNCITRAL maksejõuetusalaste juhiste kohaselt näevad osa riigid
ette kõrvalekaldumise võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõttest seoses keskkonna
210
Vt op cit 3-2-1-13-09, p-d 10 ja 11.
211
T. Tõnisson. Pärandvara pankrotimenetluses. Magistritöö. Tallinn: Tartu Ülikool, 2014, lk 31.
212
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236; vt ka lähemalt op cit T. Tõnisson. Pärandvara pankrotimenetluses.
213
Notarite Koja ettepanekud, lk 1. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
214
Riigikohtu 18. märtsi 2015. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-184-14.
215
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 15, ptk XIII.
216
R. Goode. Principles of corporate insolvency law. Student Edition. 4th edition. London: Sweet&Maxwell. 2011,
lk256.
47
kahjuhüvitisnõuetega.217 Näiteks näeb mõne riigi õigus ette, et keskkonnanõuded rahuldatakse enne
pandiga tagatud võlausaldaja nõuete rahuldamist.218 Üldreegel on, et saastaja maksab, kuid olukorras,
mil saastajal vahendeid ei ole, tekib küsimus, kuidas kulud katta ja kuidas käsitleda vastavat nõuet
pankrotimenetluses.219 Eestis kehtiv õigus hetkel keskkonna kahjudest tekkinud nõuetele erikohtlemist
ette ei näe.
Analüüsida tuleb, kas maksejõuetusõigusesse oleks vajalik lisada eriregulatsioon keskkonnanõuete
kohta. Analüüsimist vajab küsimus, kuidas käsitleda keskkonnakahjuga seonduvaid nõudeid
pankrotimenetlus nii juhul, kui need on tekkinud enne pankrotimenetluse algust kui ka selle kestel.
2.1.8 Piirülene maksejõuetusmenetlus
Euroopa Liidu tasandil reguleerib piiriüleseid maksejõuetusmenetlusi määrus maksejõuetusmenetluse
kohta220, mille uuesti sõnastatud versioon221 jõustub 2017. aastal. Määruses on reguleeritud piiriüleste
maksejõuetusmenetluse kohtualluvuse, maksejõuetusmenetlusele ja selle tagajärgedele kohaldatav
õiguse ning teistes liikmesriikides algatatud maksejõuetusmenetluste tunnustamise reeglid. Eristada
tuleb põhimenetlust ja teisest menetlust.
Maksejõuetuse põhimenetluse algatamine kuulub selle liikmesriigi kohtu alluvusse, kus asub võlgniku
põhihuvide kese (art 3). Kui ühe liikmesriigi kohus on juba algatanud põhimenetluse (art 34) on
võimalik teises liikmesriigis, tingimusel, et seal on võlgniku tegevuskoht, algatada teisene
maksejõuetusmenetlus, mis mõjutab ainult selle liikmesriigi territooriumil asuvat võlgniku vara (art 3
lg 2). Lähtutakse modifitseeritud universaalsuse printsiibist, mille kohaselt toimub üks universaalse
mõjuga maksejõuetusmenetlus ning teisesed maksejõuetusmenetlused on lubatud üksnes
kindlaksmääratud juhtudel222. Uuesti sõnastatud versiooni aluseks olnud ettepanekud hõlmasid
põhimenetluse ja teiseste menetluste seoseid, põhihuvide kese (COMI) täpsustamist, kohtute ja
haldurite koostööd, nõuete esitamist, kohaldatavat seadust ja määruse kohaldamise ulatust, kontserni
kuuluvate äriühingute maksejõuetuse probleeme223.
Üle tuleb vaadata Eesti pankrotiseadus224 ja analüüsida tuleb, millised täiendused on vajalikud, et
uuesti sõnastatud määrust oleks võimalik sujuvalt rakendada, peamiselt hõlmab see teisese
maksejõuetusmenetluse tarvis abistavate reeglite välja töötamist.
Akadeemilises kirjanduses on põhjalikult analüüsitud teiseste menetluste terve menetluse elutsükli
käigus tekkida võivaid probleeme ning viidanud esmase ja teisese menetluse algatamiseks abistavate
sätete vajaduse siseriiklikus õigus, näiteks on välja toodud, et mõistlik oleks sätestada siseriiklikus
õiguses, millise kohtulahendiga loetakse maksejõuetusmenetlus algatatuks, abistav oleks ka, kui
kohtulahendist nähtuks, millal kohtulahend määruse tähenduses jõustub225. Viidatud on ka, et
siseriiklikust õigusest peaks nähtuma kohtuniku võimalus arvesse võtta võlgniku maksejõuetuse kõrval
ka muid põhjusi teisese maksejõuetuse vajalikkuse hindamisel, küsitavaks on peetud ka, kas alati on
217
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 11.
218
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 269.
219
Op cit R. Goode. 2011, lk 256.
220
Op cit Nõukogu määrus (EÜ) nr 1346/2000, 29. mai 2000, maksejõuetusmenetluse kohta (EÜT L 160
30/60/2000 lk 1–18).
221
Op cit Euroopa parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2015/848, 20. mai 2015, maksejõuetusmenetluse kohta
(uuesti sõnastatud) (ELT L 141, 5.6.2015, lk 19—72). Vt ka ettepanekut määruse nr 1346/2000 muutmiseks
(COM/2012/0744 final) Komisjoni aruannet ja mõjuhinnangu kommenteeritud kokkuvõtet.
222
L. Saaremets. Kohaldatav õigus piiriüleses maksejõuetusmenetluses. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2015,
lk 17–24, 68.
223
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 240.
224
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 240.
225
S. Viimsalu. The meaning and functioning of secondary insolvency proceedings. Doktoritöö. Tartu: Tartu
Ülikooli Kirjastuse trükikoda, 2011, lk 211, p 7.
48
teisese maksejõuetusmenetluse algatamisel võlgniku kohale kutsumine ja üle kuulamine vajalik226.
Samuti oleks vajalikud näiteks ka järelevalvet ning esmaste ja teiseste menetluste likvideerijate
koostöö reguleerimine227.
Analüüsida tuleb, millised täiendused on vajalikud, et uuesti sõnastatud määrust oleks võimalik
sujuvalt rakendada, peamiselt hõlmab see teisese maksejõuetusmenetluse tarvis abistavate reeglite
välja töötamist, läbi tuleks muu hulgas töötada valdkonda puudutav Eesti õiguskirjandus ning teiste
riikide seadusandlus. Sealjuures tuleb tähelepanu pöörata võimalikele infotehnoloogilistele
lahendustele, mille loomise kohustus tuleneb uuesti sõnastatud määrusest (vt ka III.II, punkt 2.1.9).
2.1.9 Infotehnoloogilised lahendused
Maksejõuetusmenetluste efektiivsust võiks aidata tõsta nii olemasolevate e-lahenduste parandamine
kui ka uute e-lahenduste kasutuselevõtmine. Iga tervikanalüüsi alaosa juures, mille puhul võib olla
võimalik kasutusele võtta IT-lahendusi, tuleks analüüsis anda hinnang, kas nende kasutuselevõtt võiks
aidata kaasa menetluse kiirendamisele ja tõhustamisele või teha ettepanekuid, kuidas vajadusel
olemasolevaid süsteeme parandada. Eestis on füüsiliste isikute maksehäirete kohta olemas
mitteametlik koond nimetusega Ametlik Maksehäireregister, kehtivaid äri- ja ettevõtluskeelde
kajastab äriregistri teabesüsteem, füüsiliste isikute maksejõuetusmenetlusega seonduva kohta
avaldatakse informatsioon Ametlikes Teadaannetes, enampakkumisel pankrotivara võõrandamisel on
kasutusel Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja oksjonikeskkond.
Eeltöö menetluse tõhususe ja puudujääkide tuvastamiseks on võimalik teha kohtulahendite analüüsi
kaudu, kuid see eeldab häid ja kasutajasõbralikke otsingusüsteeme, korrektset kohtuasjade liigitust ja
head andmekvaliteeti. 2013 a. läbiviidud maksejõuetusmenetlemise tõhususe uuringu kohaselt osutus
problemaatiliseks andmete kättesaadavus Kohtute Infosüsteemis228, samuti tuvastati mitmeid
puudujääke seoses Ametlike Teadaannete elektroonilise väljaandega: andmekoosseis on madala
kvaliteediga, esineb dubleerivaid kandeid, puuduvad alussündmuse tähtajad, liigitus on ebaselge.
Uuringus soovitati andmekoosseisu kvaliteedi parandamiseks töötada välja eeltäidetud vormid, lisada
kannete alaliigid ja kuupäevaline seos alussündmusega229. Viimaste arengutena on 2015. aasta
esimeseks pooleks lõpuni jõudnud põhjalik Ametlike Teadaannete internetikeskkonna uuenduskuur230:
kehtestati uus Ametlike Teadaannete põhimäärus, millega nähti ette uus avaldamiskorraldus,
täpsustati andmekoosseisu ning sätestati uue infosüsteemi kasutuselevõtmisega uued
kasutusvõimalused.231 Analüüsida tuleb, kas senised puudujäägid on edukalt kõrvaldatud või vajavad
lahendused veel täiendusi.
Euroopa parlamendi soovitustes 2011. aastal toodi välja, et luua tuleks EL-i maksejõuetusregister232,
mida on järgitud uuesti sõnastatud maksejõuetusmenetluse määruses, mille artikkel 24 näeb ette
liikmesriigi kohustuse luua maksejõuetusregister ning sätestab minimaalsed nõuded registris
avaldatavale teabele. Sealjuures on eesmärgiks seatud, et liikmesriikidel ei tohiks siiski takistada
lisamast täiendavat teavet, muu hulgas käsitleti ka teabe lisamist üksikisikute kohta233.
226
Op cit S. Viimsalu doktoritöö, lk 213–214, p-d 15–16.
227
Op cit S. Viimsalu doktoritöö, lk 216–217, p-d 25 ja 27.
228
Vt täpsemalt probleemide kirjeldust Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013) lk 5.
229
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), lk-d 9 ja 14.
230
Ametlike Teadaannete, uus infosüsteem võeti kasutusele2015. aasta 6. aprillil, siis jõustus ka uus Ametlike
Teadaannete põhimäärus, vt ka põhimääruse eelnõu menetluskäiku ja seletuskirja.
231
Vt Ametlike Teadaannete põhimääruse eelnõu seletuskirja.
232
Soovitus nr 4, lk 12 – op cit Euroopa Parlamendi 15. novembri 2011. aasta resolutsioon soovitustega
komisjonile maksejõuetusmenetluse kohta ELi äriühinguõiguse kontekstis (2011/2006(INI)), vt ka raportit ja
arvamusi.
233
Op cit Määruse (EL) 2015/848, pp-d 76–80 ja artiklid 24–30,
49
Kohustuslikus korras tuleb registris kajastada vaid juriidiliste isikute kohta käiv ning liikmesriigile on
jäetud võimalus hõlmata registriga ka füüsiliste isikute kohta käiv teave. Äritegevusega
mittetegelevate isikute maksejõuetusmenetluste kohta elektroonilises registris teabe kogumine ei ole
kohustuslik eeldusel, et selle asemel edastatakse võlausaldajatele teave üksikteadetena234. Vaatamata
kohustuse puudumisele, võib aga siiski olla ka äritegevusega mittetegelevate isikute
maksejõuetusmenetluste kohta teabe kogumine praktiliselt otstarbekas: piiriüleste
maksejõuetusmenetluste kõrval ka teabevahetuse tagamiseks ja informatsiooni andmiseks
võlausaldajatele. Erinevalt juriidilistest isikutest, kelle puhul võib pärast juriidilisest isikust võlgniku
pankroti väljakuulutamist selle võlgniku ärinime või muud nime kasutada üksnes koos sõnaga
„pankrotis“ (PankrS § 38), maksejõuetute füüsiliste isikute kohta sarnase toimega piirangut ei ole,
registris kajastamine aitaks siin tagada informatsiooni liikumise. Samuti võib andmete kogumine
kiirendada ja lihtsustada andmete esitamist, hoides ära aja- ja ressursikulu, mis tekiks üksikteadete
edastamisel välisriigi võlausaldajatele.
Eraldi tuleks tähelepanu pöörata asjaolule, kuidas muuta menetlusosaliste infovahetust
efektiivsemaks, eelkõige võlausaldajatega. Problemaatiline on mh asjaolu, et menetlused kestavad
aastaid, mistõttu võib võlausaldajatel jääda Ametlikes Teadaannetes avaldatud info tähelepanuta.
Seda enam, et võlausaldaja on kohustatud ise aktiivselt jälgima pankrotimenetluses toimuvat, võib
aastatepikkuste menetluste puhul olla selline jälgimiskohustus ebaproportsionaalne.235 Ühe võimaliku
lahendusena tuleks kaaluda eraldi platvormi arendamist, mille kaudu toimuks teabe vahetamine ning
kuhu pannakse ülesse ka menetlusega seotud dokumendid.
Analüüsida tuleks, milliseid e-lahendusi tuleks rakendada pankrotimenetluse läbiviimisel, et tagada
senisest efektiivsem infovahetus, menetluse läbipaistvus ning tagada menetlusosalistele parem
ülevaade menetlusega seonduvast. Analüüsida tuleb ka, kas ja kui siis milline on vajadus füüsiliste
isikute maksejõuetusmenetluste kohta informatsiooni saada, kas teavet tuleks kajastada
elektroonilises registris ning milliseid olemasolevaid lahendusi kasutada, kas on vaja teha täiendusi või
muudatusi, kas on olemas vajalikud liidestused ning milliseid IT-arendusi või muudatusi on vajalik teha,
et tagada tõhus andmevahetus. Sealjuures tuleb analüüsida, kas andmekoosseisu tuleks täiendada,
kuidas on tagatud üksikisikutega seotud teabe piisav kaitse, millised piirangud on vajalikud ning milliste
eelduste täitmisel peaks olema isikutele lubatud üksikisikutega seonduvate andmetega tutvuda.
2.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse komisjon: „Pankrotimenetluse ombudsmani instituudi
vajaduse tingib raugevate pankrotimenetluste arvukus. Ombudsmani tegevuse sisuks võiks olla
tagasivõitmise hagide ja kohustusi rikkunud juhtorganite liikmete vastu hagide esitamine juhtudel, kus
pankrotimenetlus on raugenud tulenevalt võlausaldajate soovimatusest või võimetusest menetlust
finantseerida, kui vastavate nõuete esitamine on perspektiivne ja ennetavalt vajalik
pankrotimenetluste raugemiste ärahoidmiseks. Ombudsman kannaks preventiivset ning
ettevõtluskeskkonda ja selle mainet parandavat eesmärki, vähendades „pahatahtlike“ pankrottide
arvu ning kahandades võlgniku tegevust kontrollivate isikute soovi ühingut varatuks muuta.
Pankrotimenetluse ombudsmani institutsiooni täpsed ülesanded ja pädevus vajavad eraldi
põhjalikumad arutelu, kuid põhimõtteline vajadus vastava institutsiooni või muu raugemisi
vähendavate abinõude rakendamise vastu on komisjoni hinnangul kindlasti olemas.“
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „EAS ei näe vajadust uue instituudi järgi maksejõuetusõiguses.“
234
Määruse artikli 24 lõikes 4 on välja toodud, et liikmesriikidel ei ole kohustust lisada maksejõuetusregistritesse
osutatud teavet iseseisva äri- või kutsetegevusega mitte tegelevate üksikisikute kohta ega teha sellist teavet
üldsusele kättesaadavaks kõnealuste registrite omavahel ühendamise süsteemi kaudu, kui nad artikli 54 kohaselt
teatavad teadaolevatele välisriikide võlausaldajatele osutatud asjaoludest.
235
Vt Riigikohtu 19. juuni 2013. aasta määrust tsiviilasjas nr 3-2-1-70-13, p 13.
50
„EAS leiab, et maksejõuetusmenetluste kohta info koondamine ühtsesse kontaktpunkti oleks vajalik.“
Harju Maakohtu kohtunik: „Menetlusosaliste teavitamine – PankrS § 7 kohaselt avaldatakse seaduses
ettenähtud teade väljaandes Ametlikud Teadaanded. Probleemiks on see, et pankrotimenetlused
kestavad aastaid ja seetõttu võib võlausaldajatel jääda väljaandes Ametlikud Teadaanded kajastatud
info tähelepanuta (näiteks võlausaldajate üldkoosolekute toimumine, jaotusettepanekuga ja
lõpparuandega tutvumise võimalused jms). Kuna käesoleval ajal on võimalik edastada info
võlausaldajatele elektrooniliselt, siis tuleks seaduses sätestada halduri kohustus informeerida
võlausaldajaid pankrotimenetluse teadetest elektrooniliselt (e-maili teel). Võlausaldaja enda kohustus
peaks olema tagada, et pankrotihalduril on võlausaldaja elektrooniline kontaktaadress.“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Kaubanduskoda leiab, et ühtne register, kuhu oleks operatiivselt
koondatud info nii Eestisiseste kui piiriüleste maksejõuetusmenetluste kohta, võimaldaks
võlausaldajatel paremini jälgida käimasolevaid menetlusi ning anda vajalikku teavet ettevõtete ja
nendega seotud isikute kohta võimalikele klientidele, investoritele ja muudele huvitatud isikutele.
Uurisime vajadust ühtse maksejõuetusmenetlusi koondava kontaktpunkti järele ka oma liikmetelt ning
valdav enamus (üle 80% vastanutest) leidis, et selline keskkond peaks läbipaistvuse tagamiseks
kindlasti eksisteerima. Sealjuures leiti, et maksejõuetusmenetluste kohta infot koondav keskkond
lihtsustaks võlausaldajate toiminguid ning peaks sisaldama informatsiooni ka juba lõpetatud
menetluste kohta, et huvitatud isikutel oleks võimalik jälgida ettevõtte juhatuse liikmete seotust
erinevate äriühingutega, misläbi oleks tagatud suurem läbipaistvus. Kohustus luua
maksejõuetusregistrid, et avaldada teavet piiriüleste maksejõuetusmenetluste kohta tuleb Euroopa
Liidu liikmesriikidele Määrusest 2015/848. Määruse alusel loodava registri eesmärk on muuta
tõhusamaks Euroopa Liidus aset leidvate piiriüleste maksejõuetusmenetluste toimimine, kuid registri
loomisel Eestis tuleks arvestada, et Eesti ettevõtjaid puudutavad ka muudes riikides toimuvad
maksejõuetusmenetlused, mille kohta käivat teavet tuleks samuti võimalikult efektiivselt kajastada.
Viidatud Määrus näeb ette informatsiooni, mis kohustuslikus korras registrisse tuleb kanda, kuid jätab
riikidele otsustusõiguse lisada sinna ka muid dokumente või lisateavet. Eelneva pinnalt leiame, et
selline register on tõepoolest vajalik ning meie hinnangul peaks see asuma Äriregistri juures, et
võimalikult palju seotud infot oleks kättesaadav ühest keskkonnast ning olema aktuaalne ja
kasutajamugav.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Eesti maksejõuetusõiguses on vajadus mõne uue instituudi
järgi, nt pankrotiombudsman, pankroti väljakuulutamiseks ja erikontrolli teostamiseks nö kahtlusi
tekitavates varatutes menetlustes riigi poolt finantseeritava ja Koja poolt täidetava ülesandena./…/
Eesmärk on juhatuse liikmete ja ettevõtte tegevusest tegelikult kasu saajate tsiviilvastutuse
suurendamine juhuks, kui ettevõtet ei juhita korraliku ettevõtja hoolsusega, ei täideta õigusaktidest
tulenevaid nõudeid.“
„7. Kaaluda võib ühtse kontaktpunkti kujundamist info koondamiseks maksejõuetusmenetluste kohta
Koja baasil.“
„Koja hinnangul on oluline, et me suudaks kasutusele võtta Soomes rakendatud põhimõtte, mille
kohaselt varatu pankrotimenetlus jätkub vajadusel täiendava riiklikult finantseeritud erikontrolliga, kui
pankrotipesas raha ei ole ning on põhjendatud vajadus välja selgitada pankroti põhjustega seonduvad
asjaolud. See aitaks paremini mõista ka pankrottide põhjusi, oleks ärikeskkonda tervendav ning aitaks
kaasa valdkonna õigusloome arendamisele.“
„Analüüsi vajab Põhjamaade kogemus registrite ja krediidiasutuste informatsiooni kasutamisel ning
kogemus piiriülese pankrotimenetluse ja sissenõudmise teostamisel.“
„Eelnõu ettevalmistamine kahes järgus on vajalik või siis vähemalt parim alternatiiv. Samuti on oluline
tõsiselt kaaluda ka varasemates Koja poolt tehtud ettepanekutes sisalduvat nn Soome
pankrotiombudsmani põhimõtte rakendamisest Eestis.“
51
„Kehtivat õigust tuleks täiendada, s.h. pärandvara pankroti regulatsiooni osas, mis vajab olulist
täpsustamist. Analüüsida tuleb vajadust täiendada piiriülese maksejõuetuse regulatsiooni.“
„Vajalik oleks omavahel rohkem siduda erinevad maksejõuetusmenetlused ning üleminekud ühest
menetlusest teise.“
„Kehtivas TMS-s puudub regulatsioon pärandvara ühisusele sissenõude pööramiseks. /…/
Pärimisseadus kaitseb sissenõudja õigusi pärandist loobumise korral. Kui aga võlgnikust pärija pärandi
vastu võtab võib pärimisseaduse kohaselt pärandvara jagamist võib nõuda iga kaaspärija. Võlausaldaja
võib nõuda, et pärandist loobunu need võlad, mida ei saa loobunu varast tasuda, tasutakse temal
õiguse järgi saada olevast pärandiosast. Võlgade rahuldamisest järele jäänud pärandiosa läheb üle
pärijatele, kes pärivad pärandist loobunu asemel. Tõusetub küsimus, kas ka sissenõudja võib nõuda
pärandvara jagamist, või võlad, mida ei saa kaaspärija varast tasuda, tasutakse temal saada olevast
pärandiosast? Ettepanek on täiendada seadust, mis võimaldaks kohtutäituril pöörata sissenõude
võlgnikule kuuluvale pärandvara ühisuse mõttelise osale tervikuna ja võimaldada selle realiseerimist
enampakkumise teel.“
„Eelnõu ettevalmistamine kahes järgus on vajalik või siis vähemalt parim alternatiiv. Samuti on oluline
tõsiselt kaaluda ka varasemates Koja poolt tehtud ettepanekutes sisalduvat nn Soome
pankrotiombudsmani põhimõtte rakendamisest Eestis.“
Notarite Koda: „Praktikas on suhteliselt suur hulk võlgadega koormatud pärandeid, kus esimese, teise
ja kolmanda ringi pärijad loobuvad pärandist, mille tulemusel peab pärandvara pankrotiga tegelema
kohalik omavalitsus. Kuna pärandist loobumise protsess võib kesta pikalt, kui tegu on suurte
suguvõsadega, siis võlad kuhjuvad. Kuigi tõenäoliselt oleks pärandaja võlausaldajal võimalus ka ise
esitada pärandvara pankroti avaldus, siis praktikas seda võimalust väga palju ei kasutata. Kui mõnel
juhul on olnud sugulased nõus pankrotimenetluse läbi tegema, siis on sellega seotud palju probleeme,
alates menetluse alustamisest ja lõpetades vara realiseerimisega. Samuti on osutunud probleemiks
menetlusega seotud kulud.“
Seega peame vajalikuks täpsema regulatsiooni kehtestamist pärandvara pankroti kohta. Näiteks on
probleeme tekitanud inventuuri nõudmata jätmise tagajärjed pankroti käigus ülesjäänud kohustustele.
Tähelepanuta ei saa jätta pärandajaks oleva eraisiku pankroti üleminekut pärandvara pankrotiks. Lisaks
tekitab probleeme pärandvara ning pärandvara ühisuse arestimine ja täitemenetluses võõrandamine.
„Lisaks maksejõuetuse probleemistiku käsitlemisele vajaks eraldi hindamist, kas reguleerida tuleks
täitemenetluse üleminekut pankrotimenetluseks ja maksude sissenõudmise menetluse üleandmist
kohtutäiturile. Omakorda vajaks reguleerimist ka olukord, kus mitu kohtutäiturit ühe võlgniku vara
suhtes täitemenetlusi läbi viivad.“
Rahandusministeerium: „Praeguse ulatusliku järelevalve teostamise süsteemi, kus ühe menetluse üle
võib järelevalvet teostada ministeerium, kohus, üldkoosolek ja pankrotitoimkond, puhul hajutab liiga
suur kontrollorganite arv tegeliku vastutuse ning nihutab selle hoopis võlausaldajale. Võimaliku
lahendusena saaks analüüsida Soome ja Rootsi pankrotiõigust ning seega tuua valdkonda kas pankroti
ombudsmani institutsioon, suurendada menetluses kohtu rolli või anda kontroll vastutavale
erapooletule ametile.“
„Lisaks palume kaaluda pankrotiombudsmani institutsiooni kasutusele võtmist.“
„Muuhulgas vajaks põhjalikumat analüüsi kontserni problemaatika, mida täna pankrotiseaduses ega
saneerimisseaduses reguleeritud ei ole.“
Riigikohus: „Uue instituudina võiks maksejõuetusõiguses kaaluda Soome eeskujul järelevalve
koondamist ühe riikliku instituudi kätte (pankrotiombudsman).“
„Piiriülest maksejõuetust tuleks rakendussätetega täpsustada“
52
„Luua tuleks maksejõuetusregister, kus oleks esitatud info nii juriidiliste kui ka füüsiliste isikute,
keeldude ja kättetoimetamise kohta.“
„Täiendamist vajaks pärandvara pankrotiga seonduv regulatsioon.“
„Lisaks tuleks võimaldada nn lihtsustatud pankrotimenetlust ilma haldurita – mitmetes riikides on
väiksemate ühingute ja lihtsama struktuuriga võlgade puhul selgelt reguleeritud vara müük ja tulemi
jagamine võlausaldajate kontrolli all.“
Siseministeerium: „Pankrotimenetlus rakendub praegu kõigi juriidiliste isikute suhtes ühetaoliselt,
kuid traditsiooniliste kirikute puhul ei tohiks unustada, et tegemist on hierarhiliselt väljakujunenud ja
hierarhiliselt tegutsevate struktuuridega. Seetõttu peaks olema välistatud, et traditsioonilisse kirikusse
kuuluv kogudus (üldiselt on juriidilised isikud nii kirik kui sellesse kuuluvad kogudused, kuid
kinnistusraamat kajastab koguduse vara puhul omanikuna vaid kogudust) saaks esitada kohtule
pankrotiavaldust otse, mitte läbi kirikuvalitsuse. Siseministeeriumi hinnangul oleks oluline, et
pankrotimenetluses lähtutakse analoogiast, mis kehtib kirikutesse kuuluvate koguduste puhul näiteks
usuliste ühenduste registrile esitatavate avalduste osas (kirikute ja koguduste seaduse § 13 lõige 4).
Kirikusse kuuluva koguduse pankrotimenetluses peaksid olema erisused ka selles, kellena nähakse
kirikut ja selle kiriku juhatust, mille koosseisu pankrotis olev kogudus kuulub. Tegemist on kahe erineva
juriidilise isikuga, mis seaduse järgi annaks võimaluse kohelda EELK-d pankrotimenetluse protsessis
kolmanda isikuna, kuid sisuliselt on tegemist ühe ja sama hierarhilise struktuuriga ning kirikul ja
kirikuvalitsusel peaks olema seesugustes menetlustes kindlasti selgemalt sätestatud roll. Ei tohi
unustada, et mitmetes vara valitsemise küsimustes astub pankrotihaldur või pankrotitoimkond kehtiva
seaduse järgi nendesse funktsioonidesse, mis tavapäraselt kuuluvad kirikute põhikirjade järgi
kirikuvalitsustele, sealhulgas vara võõrandamise ja valitsemisega seotud küsimused (kirikute ja
koguduste seaduse § 25 lõiked 3 ja 4).
Siseministeeriumi hinnangul tuleks nendes küsimustes leida põhjendatud õiguslik lahendus, millega
oleks kirikuvalitsus kaasatud koguduse pankrotimenetluse ajal teatud otsuste tegemisse või oleks tal
vähemalt ametlik arvamuse avaldamise õigus.
Eeltoodu on oluline ka seetõttu, et pankrotimenetlus ajal jätkab kogudus oma põhikirjalist tegevust.
Olukorras, kus näiteks kogudusel püsivalt oma kohapealset õpetajat ei ole (nii nagu on praegu EELK
Narva Aleksandri koguduse puhul), peab koguduse juhatusel ning kirikuvalitsusel olema võimalik
tagada koguduse liikmete usuline teenimine, mis lähtub põhiseadusliku usuvabaduse põhimõttest. On
põhjendatud ja mõistlik, et pankrotimenetluse ajal on võimalik kasutada kirikuhoonet ning tagatud on
otsustusmehhanismide toimimine, mis puudutab vaimulike ametissemääramist kogudusse
kirikuvalitsuse või kiriku kõrgeima vaimuliku juhi poolt. Koguduse tegevuses peab säilima koguduse
vaimuliku alluvus oma kiriku juhile, mis tähendab, et vaimulikus tegevuses peab olema allumine
pankrotihaldurile kindlasti välistatud.
Siseministeerium on seisukohal, et maksejõuetusõiguse revisjoni käigus tuleks pöörata tähelepanu ka
küsimusele, mis puudutab erisusi pankrotimenetluse läbiviimises, kui tegemist on kirikusse kuuluva
kogudusega ja selle koguduse vaimuliku teenimisega pankrotimenetluse ajal.“
Tartu Maakohus: „PankrS-s võiks olla eraldi reguleeritud pärandvara pankrotimenetlus. Samuti võiks
reguleerimist leida olukord, kui võlgnik sureb pankrotimenetluse jooksul.“
„Pankrotiombudsmani institutsiooni loomist ei toetata. Samas peaks olema mingi filter (kas registrite
juures?), mis suunaks töötajateta, käibeta, makse maksmata jätnud äriühingud pankrotiavaldust
esitama või esitaks keegi pankrotiavalduse nende eest. Piirdumine üksnes likvideerimismenetlustega
(pärast seda kui majandusaasta aruanne on aastaid esitamata) on liiga hilja.“
53
3 Pankrotimenetluse algatamine
3.1 Revisjoni objekt
3.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
algatamise regulatsioone, eelkõige nende otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele,
ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Seejuures tuleb erilist tähelepanu
pöörata probleemile, et praktikas esitatakse pankrotiavaldused liiga hilja, siis kui enam midagi teha ei
ole.236 Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs
ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes
kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke
valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab
olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda
terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus pankroti üldküsimuste lahendamiseks. Vajadusel tuleb
välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Välja pakutavast
muudatusettepanekust peavad selgelt välja tulema füüsiliste ja juriidiliste (sh juriidilise isikute
alaliikide) erisused. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
3.1.2 Pankrotivõlgnik
PankrS § 8 lõike 1 kohaselt on pankrotivõlgnik füüsiline või juriidiline isik237, kelle suhtes on kohus välja
kuulutanud pankroti. Kuni 2010 a. jõustunud muudatuseni loeti isik pankrotivõlgnikuks juba
pankrotiavalduse esitamisega. Selline märgistamine tõi endaga kaasa aga negatiivseid majanduslikke
tagajärgi, mistõttu ei loeta kehtiva õiguse kohaselt isikut pankrotivõlgnikuks enne pankroti välja
kuulutamist.
Vastavalt PankrS § 8 lõikele 2 võib pankrotivõlgnikuks olla iga füüsiline ja juriidiline isik, kui seaduses ei
ole sätestatud teisiti. Sõnaselgelt välistab PankrS § 8 lõige 2 vaid riigi238 ja kohaliku omavalitsuse
pankrotivõlgnikuks olemise. Antud normi sõnastusest saab järeldada, et eriseadusega on võimalik näha
ette erisused nii juriidiliste kui ka füüsiliste isikute puhuks. Samas on keeruline ette kujutada, millistel
kaalutlustel oleks vajalik teatud füüsilised isikud pankrotiseaduse kohaldamisalast välistada. Ilmselt on
seadusandja tahe siiski olnud suunatud pigem välistada teatavad juriidilised isikud pankrotivõlgnikuks
olemise ringist. Eelkõige tuleksid kõne alla juriidilised isikud, kellel on erakordne sotsiaalne tähendus
ja kelle pankrotistumine võib kaasa tuua väga raskeid tagajärgi.239 Seetõttu on praktikas kasutatud
vastavat võimalust just avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul. Näiteks ei saa Eesti Haigekassa olla
Eesti Haigekassa seaduse240 § 5 lõike 5 kohaselt pankrotivõlgnik, samuti on pankrotivõlgnike hulgast
välistatud ka Eesti Töötukassa (TKindlS § 24 lg 3). Samas ei ole sarnast välistust ette nähtud sellistele
avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele nagu Tartu Ülikool ja Eesti Rahvusringhääling241.
236
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 4.
237
Vt nt Soome pankrotiseadust (Konkurssilaki. 120/2004 − 86/2013) 1. ptk § 3, mille alusel saab
pankrotivõlgnikuks olla ka registrist kustutatud või likvideeritud (dissolved) juriidiline isik.
238
Õiguskirjanduses on märgitud vajadust näha ette teatavad reeglid riikide maksejõuetuse puhuks. Vt H.-F.
Müller, O. Wolf. Müller/Wolf. Sovereign insolvency procedures – A solution for the debt crisis? (IILR) 2014, 298.
239
Op cit Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri.
240
Eesti Haigekassa seadus – RT I 2000, 57, 374; RT I, 13.03.2014, 12.
241
Op cit Vt Soome pankrotiseadust (Konkurssilaki) 1. ptk § 3 lg 2, Saksamaa pankrotiseadus (Insolvenzordnung)
§ 12. Saksa kohtupraktika kohaselt ei ole riiklik ringhääling ja riiklikud kirikud pankrotivõimelised põhiseaduslikel
kaalutlustel. Vt Mönning in Nerlich/Römermann. Insolvenzordnung Kommentar. 28. Ergänzungslieferung. C. H.
Beck 2015, § 11, äärem 108.
54
Eraõiguslikele juriidilistele isikutele seadus erandeid ette ei näe, küll aga tuleks kaaluda, kas teatud
eraõiguslike isikute puhul (nt korteriühistud) ei oleks vaja vastavat erisust ette näha242. Teisalt
rõhutavad erinevad rahvusvahelised maksejõuetusalased juhised üheselt vajadust viia
pankrotimenetlus läbi igasuguse võlgniku suhtes. Pankrotimenetluse kohaldamise välistamine peaks
olema võimalik vaid väga piiratud juhtudel.243 Seejuures ei tohiks vahet teha, kas tegemist on
riigiomanduses oleva või eraõigusliku äriühinguga ning sõltumata sellest, kas ühingu majandustegevus
on suunatud kasu teenimisele või mitte.244
Analüüsida tuleb, milliste isikute suhtes peaks olema pankrotimenetluse läbiviimine võimalik ning
milliste isikute välistamine pankrotivõlgnikuks olemise ringist on õigustatud. Analüüsida tuleb kehtiva
õiguse lähtekohtade asjakohasust, otstarbekust ning vastavust praktika vajadustel.
3.1.3 Pankrotivõlausaldaja
Pankrotivõlausaldaja on isik, kellel on võlgniku vastu varaline nõue, mis on tekkinud enne pankroti välja
kuulutamist. Praktikas on problemaatiliseks osutunud olukord, kus nõue on läinud seaduse alusel üle
teisele isikule. Riigikohus on leidnud, et pankrotimenetluses tuleb arvesse võtta mh eriõigusjärglust
ning sellest tulenevalt peab pankrotihaldur lugema kas täielikult või osaliselt pankrotivõlausaldajaks
isiku, kellele nõue on seaduse alusel üle läinud.245 Lisaks eelpool nimetatud olukorrale võib praktikas
problemaatiliseks osutuda olukord, kus käib vaidlus vara omandiõiguse üle. Kuna vara välistamist
nõudev isik ei ole välistamisnõude osas pankrotivõlgnik, võib vaidluse korral olla keeruline määratleda,
kas isik on pankrotivõlgnik või vara välistamisõigust omav isik.
Analüüsida tuleb, kas seaduses sätestatud pankrotivõlausaldaja definitsioon aitab tõmmata piisavalt
selge piiri selle vahele, keda saab pidada pankrotivõlausaldajaks ja keda mitte.
3.1.4 Pankrotiavalduse esitamine
PankrS § 9 lõike 1 kohaselt võib pankrotiavalduse esitada võlgnik. Füüsilise isikust võlgnik esitab
pankrotiavalduse ise, kuid tema surma korral võib vara suhtes esitada pankrotiavalduse ka võlgniku
pärija, testamenditäitja või pärandi hooldaja. Sellisel juhul kohaldatakse pankrotiavaldusele vastavalt
võlgniku pankrotiavalduse kohta sätestatut. Pankrotiavalduses peab võlgnik põhistama oma
maksejõuetuse ning lisama pankrotiavaldusele seletuse maksejõuetuse põhjuste kohta ja
võlanimekirja. Kehtiv õigus pankrotiavaldusele kindlat vormi ette ei näe. Samas võib teatava vormi või
vähemalt näidise ette nägemine olla mõistlik. Selline võimalus lihtsustaks pankrotiavalduse esitamist
ning ka pankrotiasja kohtul avalduse läbivaatamist.
Pankrotiavalduse esitamise eesmärk on tagada võlgniku vara võimalikult suures ulatuses säilimine
maksejõuetuse olukorras ja seeläbi võimalikult ulatuslik võlausaldajate nõuete rahuldamine, samuti
on eesmärk kindlustada, et maksejõuetu juriidiline isik ei jätkaks oma tegevust püsivalt
maksejõuetuna. Nimetatud pankrotimenetluse eesmärgi saavutamiseks on kehtestatud juriidilistele
isikutele seaduses kohustus esitada pankrotiavaldus püsiva maksejõuetuse ilmnemisel (TsÜS § 36).246
Praktikas jäädakse pankrotiavalduse esitamisega aga süstemaatiliselt hiljaks. Maksejõuetuse põhjuste
analüüsis on välja toodud, et pankrotiavalduse mitteõigeaegne esitamine ongi teatavatel juhtudel
242
Võttes arvesse 2018. jõustuva KrtS regulatsiooni.
243
Op cit The World Bank principles for effective insolvency and creditor/debtor rights systems (revised 2015).
Op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
244
Creditor right and insolvency standard based on the WB principles for Effective Insolvency and
Creditor/debtor regimes and UNICTRAL legislative guide on insolvency law (2011), lk 17.
245
Riigikohtu 8. jaanuari 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-152-13, p 15. Riigikohtu 23. aprilli 2015. aasta
määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-2-15, p 16.
246
P. Varul et al (koost). Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura, 2010, §36,
äärem 3.1.
55
juhatuse tahe, sest sellisel juhul ei jätku vahendeid pankrotimenetluse alustamiseks.247 Seega on
keskseks küsimuseks, kuidas ja milliste meetmetega suunata juriidilisi isikuid esitama pankrotiavaldust
õigeaegselt. Erinevalt juriidilistest isikutest, ei ole seadusandja pidanud vajalikuks kehtestada
füüsilistele isikutele pankrotiavalduse esitamise kohustust, kuid võttes arvesse ka füüsiliste isikute
pankrotimenetluse raugemiste arvu248, tuleks kaaluda, kas füüsilisi isikuid tuleks sarnaselt juriidilistele
isikutele suunata varem pankrotiavaldust esitama ning milliste meetmetega võiks seda teha.
TsÜS § 36 kohaselt peavad juhatuse või seda asendava organi liikmed esitama pankrotiavalduse, kui
on ilmne, et juriidiline isik on püsivalt maksejõuetu.249 Praktikas võib ette tulla olukordi, kus ühingul
puudub juhatus, nt on juhatuse volitused lõppenud ja uut pole nimetatud. Ka sellisel juhul on oluline
tagada, et juriidiline isik ei jätkaks püsivalt maksejõuetuna oma tegevust.250 Ebaselgeks jääb, kas sellisel
juhul võivad pankrotiavalduse esitada nt osaluse omajad.
Lisaks võlgnikule on kehtiva õiguse kohaselt pankrotiavalduse esitamise võimalus ka võlausaldajatel.
PankrS § 10 lõige 2 punkti 1 kohaselt on võlausaldajal võimalik esitada pankrotiavaldus, kui võlgnik ei
ole täitnud kohustust 30 päeva jooksul pärast kohustuse sissenõutavaks muutumist ja võlausaldaja on
teda kirjalikult hoiatanud kavatsusest esitada pankrotiavaldus (pankrotihoiatus) ning võlgnik ei ole
seejärel kohustust täitnud 10 päeva jooksul. Antud säte ei näe ette miinimumpiiri nõude suuruse
kohta. Küll aga lõpetatakse PankrS § 15 lõige 3 punkti 3 kohaselt menetlus juhul, kui äriühingute (v.a
tulundusühistu) ja FIE puhul ei ületa nõuete suurus teatavaid summasid, välja arvatud kui nimetatud
nõuete suhtes on aasta jooksul enne pankrotiavalduse esitamist tulemusteta toimunud täitemenetlus.
Kaaluda tuleks, kas vastav piirang ei võiks sisalduda juba pankrotiavalduse esitamise eelduses.
Ebaselge on, kuivõrd võetakse teiste juriidiliste isikute puhul nõude suurust arvesse. Kehtiv õigus ei
sätesta nende puhul võimalust jätta ajutine haldur määramata olukorras, kus võlgnevus on ebaoluline
või pankrotimenetluse läbiviimine ei oleks asjaolusid arvesse võttes mõistlik.251 Eraldi tuleks kaaluda
võimalust jätta menetlus alustamata, kui keegi menetluskulude katteks deposiiti ei tasu.
Lisaks ei määrata PankrS § 15 lõige 3 punkti 2 kohaselt ajutist haldurit, kui nõue on täielikult pandiga
tagatud. Samas kui pankrotivara hulgas ongi ainult üks vara, mis on pandiga tagatud ning pant ei taga
ebaolulises ulatuses nõuet, siis ei näe seadus ette võimalust jätta pankrotimenetlus alustamata. Samas
pankrotimenetluse läbiviimine võib olla kordades kulukam, kui kinnisasja realiseerimine
pankrotimenetluse väliselt. Ka maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõttes on tõdetud,
et kaaluda tuleks, kas pandipidajal võiks olla võimalik realiseerida pandiese väljaspool
pankrotimenetlust juhul, kui pankrotivara moodustabki vaid pandiga tagatud kinnisvara.252 Samuti on
vastavalt PankrS § 10 lõige 2 punktile 3 võlausaldajal võimalik tugineda asjaolule, et võlgnik hävitab,
peidab või raiskab oma vara või teeb raskeid juhtimisvigu, mille tagajärjel ta on muutunud
maksejõuetuks, või on muul viisil tahtlikult põhjustanud oma maksejõuetuse. Ebaselge on, kuidas
peaks võlausaldaja põhistama avalduses, et just eelpool nimetatud asjaoludel on võlgnik muutunud
maksejõuetuks. Seda enam, et võlausaldajal puudub juurdepääs võlgniku dokumentidele erinevalt
ajutisest haldurist, kelle ülesandeks on uurida maksejõuetuse põhjuseid ja selgitada välja, kas
maksejõuetuse on põhjustanud raske juhtimisviga.
247
O. Lukason. Maksujõuetuse põhjuste analüüs. Kokkuvõte olulisematest uurimistulemustest. – Tarkade otsuste
fondi uuring (2010) tellija Justiitsministeerium, lk 36. Vt ka op cit P. Manavald, Juridica 2010/IV, lk 274, p 3.3.
248
Vt op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), lk 19.
249
Nt TsÜS § 36, ÄS §§ 180 lg 51 ja 306 lg 3, MTÜS § 39, SAS § 45, TÜS § 55 lg 6 (ka HÜ).
250
P. Varul. Selgitavaid märkusei pankrotiseadusele. – Juridica 1994/I, p 2. Artiklis on välja toodud, et PankrS
sätestas algselt loetelu isikutest, kes võivad esitada pankrotiavalduse. Muuhulgas võis pankrotiavalduse esitada
omanik. Nt Leedu pankrotiseaduse § 5 lg 1 p 2 kohaselt võivad mh omanikud esitada pankrotiavalduse juriidilisest
isikust võlgniku puhul.
251
Selline regulatsioon on nt Soome pankrotiseadust (Konkurssilaki), 2 ptk, § 2.
252
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 9.
56
Praktikas on probleeme valmistanud olukord, kus võlgnik on küll maksejõuetu, kuid peale töötajate
puuduvad võlausaldajad, kes oleksid huvitatud maksejõuetusmenetluse alustamisest. TKindlS § 19
kohaselt loetakse tööandja TKindlS mõttes maksejõuetuks, kui kohus on pankroti välja kuulutanud või
lõpetanud pankrotimenetluse raugemise tõttu PankrS § 29 lõike 1 tähenduses või kui teises Euroopa
Majanduspiirkonna lepinguriigis on kohus või muu pädev organ tunnistanud tööandja maksejõuetuks
Euroopa Liidu maksejõuetusmääruse tähenduses. Praktikas on problemaatilised olukorrad, kus
töötajatel ei ole piisavalt vahendeid pankrotimenetluse alustamiseks, kuid sellest sõltub saamata
jäänud töötasu ja hüvitise saamine Töötukassast (vt täpsemalt III.II, 4.1.3).
Analüüsida tuleb, kas seaduses sätestatud pankrotiavalduse esitamise kohustus loob tasakaalu nii
võlgniku kui ka võlausaldajate huvide vahele, mh ka erijuhtudel, näiteks töötajate pankrotiavalduse
puhul. Analüüs peab muuhulgas andma vastuse küsimusele, kuidas tagada pankrotiavalduse õigeaegne
esitamine, mh kas juriidiliste isikute puhul peaks olema pankrotiavalduse esitamise võimalus ka kellelgi
teisel peale juhatuse. Analüüsida tuleb pankrotiavalduse vormi kehtestamise vajadust. Lisaks tuleb
analüüsida, kas füüsilisi isikuid tuleks sarnaselt juriidilistele isikutele suunata varem pankrotiavaldust
esitama. Analüüsida tuleb, kas PankrS § 10 lõikes 1 sätestatud võlausaldaja pankrotiavalduse esitamise
tingimused on asjakohased ja vastavad praktika vajadustele, mh kas vastavad eeldused on mõistlik
seaduse tasandil konkreetse loeteluna sätestada ning kas kehtiv loetelu vajaks täiendamist/ muutmist.
Analüüsida tuleb, kuivõrd tuleks arvesse võtta ajutise halduri määramisel pankrotimenetluse
majanduslikke aspekte, sh kas peaks säilima võimalus pankrotiavalduse menetlusse võtmine kui
pankrotimenetluse läbiviimine ei ole ilmselt mõistlik ning nõue on ebaoluline.
3.1.5 Maksejõuetuse määratlemine ja juriidilise isiku maksejõulisuse hindamine
Maksejõuetuse mõiste sisu on avatud PankrS §-s 1. Esmajoones loetakse võlgnik maksejõuetuks, kui
ta ei suuda rahuldada võlausaldaja nõudeid ja see suutmatus ei ole võlgniku majanduslikust olukorrast
tulenevalt ajutine. Alates 2004 a. näeb PankrS § 1 lõige 3 ette erisuse juriidiliste isikute jaoks, mille
kohaselt on juriidilisest isikust võlgnik maksejõuetu ka siis, kui võlgniku vara ei kata tema kohustusi ja
selline seisund ei ole võlgniku majanduslikust olukorrast tulenevalt ajutine253. Seega juriidiliste isikute
puhul on ka mitteajutine võlgadega ülekoormatuse puhul tegemist maksejõuetusega.254 Praktikas võib
aga püsiva maksejõuetuse sisustamine osutuda keeruliseks, kuna vajalik on teatav maksevõimelisuse
mõõtmine ja analüüsimine teatava perioodi vältel255. PankrS vastuvõtmisel lähtuti põhimõttest, et
seaduse tasandil ei saagi luua kõikehõlmavat maksejõuetuse ja pankroti definitsiooni, vaid nende
sisustamine peaks jääma pigem erialakirjanduse ülesandeks.256 Probleemne on maksejõuetuse
ilmnemise aja fikseerimine, mistõttu tuleks kaaluda erinevaid võimalusi, kuidas konkretiseerida
kehtivas õiguses pankrotiavalduse esitamise tähtaega. Kaaluda tuleks, kas ja kuidas oleks seaduses
võimalik täpsustada püsiva maksejõuetuse mõistet. Muuhulgas tuleks kaaluda võimalust sätestada
tingimused, mille esinedes eeldatakse võlglase maksejõuetust. Huvigruppide poolses tagasisides tehti
ettepanek kaaluda maksejõuetuse eelduste sidumist netovara nõuete mittevastavusega.
Maksejõuetuse eelduste kehtestamisel tuleks eeskujuks võtta teiste riikide vastavad lahendused ja
praktika. Suurbritannia pankrotiseadus257 (IA) § 123 kohaselt on juriidiline isik maksejõuetu, kui võlgnik
253
Vt EL riikide kohta: Giorgio Cherubini (et al). Harmonisation of Insolvency Law at EU Level. (IILR) 2010, 87 (89-
90).
254
Op cit Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE I. Vt ka op cit P. Varul et al (koost). Tallinn 2010, § 36, p 3.1.
255
T. Haldma. Finantsanalüüs pankrotimenetluses. – Juridica 1994/I, lk 25. Vt T. Toom. Äriühingu püsiv
maksejõuetus ja edasiste maksete tegemine. Kus on piir keelatu ja lubatu vahel? – Juridica 2014/VI. 29.10.2015
a. Postimehe artikkel „Võlglasel on Eestis kuldne põli“ märgiti: „Kõik minuga suhelnud asjaosalised kinnitavad, et
tekkinud olukorral on peamiselt kaks põhjust.[…] Kuna Eestis on pankroti mõiste väga halvasti määratletud,
algatatakse lõviosa pankrotimenetlusi liiga hilja.“
256
Op cit P. Varul, Juridica 1994/I, lk 2.
257
Suurbritannia pankrotiseadus (Insolvency Act 1986).
57
on kohustatud tasuma suurema kui 750 £ suuruse nõude ning võlausaldaja on kirjalikult teavitanud
võlgnikku ning võlgnik ei ole järgneva 3 nädala jooksul võlgnevust tasunud. Samuti eeldatakse IA § 123
lõike 2 kohaselt võlgniku maksejõuetust, kui kohtut on veendud, et ühingu varade väärtus on väiksem
kui ühingul olevad ja tulevikus tekkivad kohustused. Saksamaa kõrgeim kohus (BGH) on kohtupraktikas
andnud maksejõuetusele „arvutusliku“ sisu. Nii tuleb BGH vormeli järgi reeglina eeldada püsivat
maksejõuetust olukorras, kus võlgnik ei suuda tasuda sissenõutavaks muutunud nõudeid vähemalt
10% ulatuses pikemalt kui 3 nädala jooksul. Erandkorras on võimalik lükata eeldus ümber, kui suure
tõenäosusega on oodata likviidsuslünga ületamist ja võlausaldajale on selline ootamine mõistlik.258
Püsiva maksejõuetuse määratlemiseks on vajalik teatava analüüsi läbiviimine, mis hõlmaks pikemat
ajalist perioodi, et välistada juhuslikkus ja ajutisus.259 EL liikmesriikides rakendatakse
maksejõuetusõiguses enamasti bilansi (balance sheet) ja/ või rahavoogude (liquidity) testi
maksevõimelisuse hindamisel. Enamasti kasutavad liikmesriigid siiski rahavoogude testi.260 Vastavate
testide rakendamine maksejõuetuse hindamisel on kasutusel ka Eestis.261 Kriteeriume, mida vastavate
testide rakendamisel arvesse tuleb võtta on täpsustanud Riigikohus.
Kohtupraktika kohaselt tuleb püsiva maksejõuetuse kindlakstegemisel hinnata kõiki äriühingu
majanduslikku olukorda mõjutavaid olulisi asjaolusid kogumis, keskendumata vaid ühele kriteeriumile
või näitajale. Seejuures on netovara seis küll olulise tähtsusega ühingu maksevõime hindamisel, kuid
sellest tulenevat kahtlust, et ühing võib olla maksejõuetu on võimalik ümber lükata.262 Negatiivne
netovara väljendab kahjumlikku tegutsemist, kuid ei ole võrdsustatav pankrotisituatsiooniga.
Riigikohus on leidnud, et negatiivsest netovarast tulenevat maksejõuetuse kahtlust saab eelkõige
ümber lükata asjaoludega, mis annavad objektiivsele kõrvaltvaatajale alust pidada võlgniku
finantsseisundit normaliseeriva tulevikustsenaariumi realiseerumist tõenäoliseks. Seejuures peaks
olema tuvastatav, et sellise stsenaariumi tõenäoline mõju võlgniku majanduslikule olukorrale on
võlgniku maksevõime taastamiseks piisav. Samas ei ole välistatud, et ka netovara seadusele vastavuse
korral on võlgnik püsivalt maksejõuetu.263
Juriidilisest isikust võlgnike pankrotimenetluste raugemise arvukus tõstatab küsimuse ühingute
maksevõimelisuse tagamiseks rakendatava bilansitestitesti efektiivsusest.264 Ühinguõiguse
kodifitseerimise raames tegi Eesti Advokatuuri äriõiguse komisjon ettepaneku analüüsida, kas senised
nõuded netovara hoidmise osas on piisavad või tuleks rakendada muid meetmeid ühingu majandusliku
seisu tuvastamiseks.265 Muuhulgas soovitati kaaluda nn allutatud laenude lubamist. Kaaluda tuleks
258
Vt P. Gottwald. Insolvenzrechts-Handbuch, Kapitel II. 5. Auflage. C. H. Beck 2015, § 6,äärem 9-10. Samuti The
World Bank Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights System (2001), lk 30.
259
Op cit T. Haldma, Juridica 1994/I, lk 25.
260
Op cit Directorate General for Internal Policies Policy Department C. Citizens' Rights and Constitutional Affairs.
Harmonisation of Insolvency Law at EU Level(2010), lk 10.
261
Nt Riigikohtu 25. veebruar 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-188-12, p 14. Riigikohtu 19. juuni 2013.
aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-74-13, p 22. Riigikohtu 28. oktoober 2011. aasta määrus kriminaalasjas nr 3-1-
1-49-11, p 19. Riigikohtu 14. detsember 2011. aasta määrus kriminaalasjas nr 3-1-1-85-11. Riigikohtu 4.
detsember 2014. aasta määrus kriminaalasjas nr 3-1-1-55-14. Vt ka M. Varusk. Maksejõuetus – mis see on?
Õiguskeel 2008/II.
262
Op cit 3-2-1-188-12, p 14.
263
Op cit 3-2-1-74-13, p 22. Vt ka op cit 3-1-1-49-11, p 19. Op cit 3-1-1-85-11 ja 3-1-1-55-14.
264
Op cit Ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 120.
265
Eesti Advokatuuri äriõiguse komisjoni arvamus ühinguõiguse kodifitseerimise raames. Justiitsministeeriumi
dokumendiregistri viit: 7-7/14-4763, p 12: „Samuti tuleks kaaluda, kas omanike laenude osakaalu
pankrotimenetluses tuleks piirata (järjekohtadena, allutatud laenuna suhtarvuna tegeliku investeeringu vajaduse
suurusesse vms.), kuna omanikel on oluliselt enam infot ühingu majandusliku seisu kohta investeerimisotsuseid
tehes või oma investeeringut kaitstes, võrreldes ühingu teiste võlausaldajatega. Samas tuleks arvestada, et
teatud juhtudel ei ole alustavad ettevõtted võimelised täitma kõrgeid netovaranõudeid ning nendest
kõrvalekaldumine võiks olla lubatud juhul, kui võlausaldajad on sellega nõustunud. Tuleks kaaluda nn. allutatud
laenude lubamist netovara probleemide parandamisel. See ei kahjustaks võlausaldajate huve, aga annaks
58
täiendavate meetmete kehtestamise vajadust, et tagada piisavalt adekvaatne äriühingu maksevõime
hindamine.266
Analüüsida tuleb maksejõuetuse mõiste ja maksejõuetuse hindamise kriteeriumite selgust ja
otstarbekust, mh kas seaduse tasandil tuleks sätestada teatavad tingimused, mille esinedes eeldatakse
isiku püsivat maksejõuetust. Eraldi tuleb tähelepanu pöörata maksejõuetusõiguses kasutusel olevate
bilansi- ja rahavoogude testi kriteeriumite täpsustamise vajadusele, mh kuidas ja milliste kriteeriumite
alusel tuleks hinnata, kas isik on muutunud püsivalt maksejõuetuks. Analüüsida tuleb, kas ühingute
maksevõimelisuse tagamiseks kasutusel olev bilansitestisüsteem on piisavalt efektiivne meede
tagamaks juriidiliste isikute maksejõulisus või tuleks selle asemel/sellele täiendavalt rakendada ka
maksevõimelisuse testi või kontrollida juriidiliste isikute maksevõimelisust muude vahenditega.267
3.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Audiitorkogu: „Ettevõtja maksejõuetuse puhul on oluline välja selgitada võimalikult täpselt ettevõtja
tegelik finantsseisund. Pankrotihalduril puudub erialane kompetents ja vastutus ettevõtja
maksejõuetuse hindamisel. Audiitorkogu liikmed leiavad, et finantsseisundi väljaselgitamisel tuleks
audiitorettevõtja kaasata ettevõtja maksejõuetuse hindamisel, erikontrolli läbiviimisel, varade
investeerimise jälgimisel, nõuete ja kohustuste hindamisel jm. analoogsete protseduuride
teostamisel.“
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon: „Täiendada ÄS §-i 180 sätestades, et püsivat
maksejõuetust eeldatakse, kui äriühingu netovara ei vasta seaduses sätestatule mingi kindla jätkuva
ajaperioodi vältel (nt 6 kuu või 1 aasta jooksul). […] Olukorras, kus võlgniku raamatupidamine puudub
või on ebarahuldavalt korraldatud, ei ole maksejõuetuse tekkimise ajahetke täpne tuvastamine
võimalik. Kui äriühingu netovara ei vasta seadusele pikema aja vältel, tuleks eeldada, et tegemist on
püsiva maksejõuetusega.“
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „[…] tagada õigeaegne pankrotiavalduse esitamine võlgniku poolt
[…].“
„Võlausaldajate nõuete suurem rahuldamist võiks EASi hinnangul tagada näiteks võlausaldajate huve
kahjustavate tehingute tegemise piirang juhtudel, kui võlgniku majanduslik olukord on halvenenud
selliselt, et võlgnikku ähvardab püsiv maksejõuetus, ent püsiva maksejõuetuse olukord ei ole veel
saabunud (näiteks juhtudel, kui võlgniku omakapital on negatiivne mitmendat aastat ja võib eeldada,
et võlgnik kujuneb püsivalt maksejõuetuks). Samuti võiks selgemalt olla välja toodud püsiva
maksejõuetuse eeldused (praegune kohtupraktika ei ole selles osas ühtlane), mis omakorda
võimaldaks võlgnikul paremini aru saada, milliste tunnuste ilmnemisel tekib kohustus pankrotiavaldus
esitada.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Maksejõuetusmenetluse tõhusust tuleb tõsta, sh […]
tagada pankrotiavalduse õigeaegne esitamine […].
„3. Analüüsi vajab vangide pankrotiavalduste menetlemisega seonduv.“
võimaluse omanikul rakendada meetmeid netovara ebapiisavuse korral, kaotamata samaaegselt võimalust
ühingu majandusliku seisundi paranemisel oma laenu tagasi saada.“ Vt lisaks ka Eesti Advokatuuri SUP-i direktiivi
eelnõu raames välja pakutud meetmeid. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-1/14-3796, p 1.
266
Feasibility study on an alternative to the capital maintenance regime established by the Second Company Law
Directive 77/91/EEC of 13 December 1976 and an examination of the impact on profit distribution of the new
EU-accounting regime. January 2008. Vt ka J.Arminger. Solvenztest – eine Alternative zur bilanziellen
Kapitalerhaltung in der Europäische Union? – Zeitschrift für Internationale Rechnunglegung (IRZ) 2012, 343 (346).
267
Vt siinjuures lisaks Eesti Advokatuuri SUP-i direktiivi raames välja pakutud meetmeid. Justiitsministeeriumi
dokumendiregistri viit: 7-1/14-3796.
59
„Pankrotiseaduse paragrahvi 23 lg 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Kui pankrotiavalduse
menetlus lõpetatakse raugemisega pankrotti välja kuulutamata ja võlgniku varast ei jätku ajutise
halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks, siis eeldatakse, et pankrotiavaldus on jäetud õigeaegselt
esitamata. […] Kui pankrotiavalduse menetlus lõpetatakse raugemisega pankrotti välja kuulutamata ja
võlgniku varast ei jätku ajutise halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks, siis eeldatakse, et
pankrotiavaldus on jäetud õigeaegselt esitamata. Sätte kehtestamise ettepanekut ajendab esitama
asjaolu, et seadus näeb ette juriidilise isiku juhatuse liikmete kohustuse esitada püsiva maksejõuetuse
ilmnemisel asjatu viivituseta kohtule pankrotiavaldus. Ilma pankrotti välja kuulutamata raugevate
menetluste suur osakaal kinnitab, et seda kohustust täidetakse harva. Juhatuse liikmetele on tihti
kasulik, et pankrotiavaldust menetletakse siis, kui äriühingul vara enam üldse ei ole või kui seda on
väga vähe.“
„Äriseadustiku § 180 lõike 51 lõppu lisatakse lause, „Äriühingu omakapitali seadusele mittevastavuse
korral eeldatakse, et tegemist on püsiva maksejõuetusega.“ Kui äriühingu netovara ei vasta seadusele,
siis tuleks eeldada, et tegemist on püsiva maksejõuetusega. Võlgniku pankrotiavaldust esitama
kohustatud isikul on võimalik tõendada, et tal puudus kohustus pankrotiavaldust esitada või võlgnik ei
olnud teatud hetkel muutunud objektiivselt püsivalt maksejõuetuks. Võlgniku pankrotiavaldust
esitama kohustatud isikul on võimalik netovara seadusele mittevastavuse korral anda terviklik hinnang
võlgniku varalisele seisundile ja majandustegevuse tõenäolisele tulevikuperspektiivile, sh. peaks ta
enda väite aluseks olevaid asjaolusid ise tõendama või vähemalt looma tegeliku võimaluse neid
asjaolusid kontrollida.“
Rahandusministeerium: „Maksejõuetusmenetluse varasem algatamine. Arvame, et tulemuslikumale
menetlusele võiks kaasa aidata näiteks äriühingu osakapitali nõuete, juhatuse või tegelike juhtide
vastutuse regulatsiooni muutmine; teatud tegevusaladel täiendavate garantiide nõudmine;
majandusaasta aruannete vm riigile esitatavate andmete sisulisem kontroll ja tagasiside ettevõtjatele.“
Riigikohus: „[…] küll aga võiks olla võimalik jätta menetlus algatamata, kui keegi menetluskulusid ei
maksa.“
Siseministeerium: „Kehtiv õigus ei arvesta eripärasid, mis on välja tulnud eelkõige EELK Narva
Aleksandri koguduse pankrotimenetluse käigus. Pankrotimenetlus rakendub praegu kõigi juriidiliste
isikute suhtes ühetaoliselt, kuid traditsiooniliste kirikute puhul ei tohiks unustada, et tegemist on
hierarhiliselt väljakujunenud ja hierarhiliselt tegutsevate struktuuridega. Seetõttu peaks olema
välistatud, et traditsioonilisse kirikusse kuuluv kogudus (üldiselt on juriidilised isikud nii kirik kui
sellesse kuuluvad kogudused, kuid kinnistusraamat kajastab koguduse vara puhul omanikuna vaid
kogudust) saaks esitada kohtule pankrotiavaldust otse, mitte läbi kirikuvalitsuse. /../ Kirikusse kuuluva
koguduse pankrotimenetluses peaksid olema erisused ka selles, kellena nähakse kirikut ja selle
kiriku juhatust, mille koosseisu pankrotis olev kogudus kuulub.“
„Pankrotimenetluse regulatsioon eeldab menetluse algatamist võlgniku või võlausaldaja
pankrotiavalduse alusel. On ilmne, et pahatahtlike pankrottide puhul ei ole võlgnikust äriühingu
juhatus motiveeritud pankrotiavaldust esitama.“
Sotsiaalministeerium: „Näeme senist praktikat arvesse võttes, probleemina, et isiku
maksejõuetusmenetlust alustatakse liiga hilja, kui pole enam äriühingu tegevust ja kui töösuhetes on
tekkinud juba suuremad probleemid. Leiame, et maksejõuetusmenetluse varasemas etapis
alustamisega võiks jõuda parema tulemuseni […].“
„Maksejõuetusrevisjoni käigus tuleb leida lahendus olukorrale, kus tööandja on sisuliselt maksejõuetu,
kuid peale töötajate puuduvad võlausaldajad, kes oleksid huvitatud maksejõuetusmenetluse
alustamisest. Töötajatele käib menetluse algatamine materiaalselt üle jõu […]. Leiame, et töötajate
poolt tööandja maksejõuetusmenetluse algatamise regulatsiooni lihtsustamine või selle soodsamaks
muutmine on asjakohane.“
60
Tartu Maakohus: „Maksejõuetusrevisjoni raames tuleks kindlasti kaaluda võimalust, kuidas
vähendada raugevate menetluste osakaalu ning mõjutada maksejõuetute äriühingute juhatuse
liikmeid õigeaegselt pankrotiavaldusi esitama.“
„Pankrotiavalduse esitamise kohustus tuleneb küll äriseadustikust, kuid pankrotiavalduse esitamata
jätmine ei ole enam kriminaalkorras karistatav. […] mingi sanktsiooni võiks seadus ette näha.“
„3.2. Pankrotimenetluse võiks muuta füüsiliste isikute jaoks vähem atraktiivseks. Kuna füüsilist isikut
ei ole tema olemusest tulenevalt võimalik pankrotimenetluse tagajärjena likvideerida, on
pankrotimenetlus ja sellega koos võlgadest vabastamise menetlus muutunud väga atraktiivseks
vangide jms isikute jaoks. Ehkki vang võib olla pankrotivõlgnik, ei anna üksnes pankrotimenetluse
läbimine talle suurt midagi. Samuti ei ole pikemaajalise vangistuse puhul võlgadest vabastamise
menetlus perspektiivikas. Selliste mõttetute avalduste menetlemiseks kulub aga päris palju aega ja
ressurssi. Seadusega võiks piirata teatud tüüpi isikute juurdepääsu menetlusele. Nt võiks kohtul olla
seadusest tulenev alus keelduda pankrotiavalduse menetlusse võtmisest või jätta see läbi vaatamata
juhul, kui on taotletud ka võlgadest vabastamist, aga asjaoludest nähtuvalt on ilmselge, et võlgadest
vabastamine ei oleks tulemuslik (nt pikaajalise karistusega vangid, PankrS § 175 lg 2 asjaolude
esinemine jms).
„Samas peaks olema mingi filter (kas registrite juures?), mis suunaks töötajateta, käibeta, makse
maksmata jätnud äriühingud pankrotiavaldust esitama või esitaks keegi pankrotiavalduse nende eest.“
„2.1. Pankrotimenetluse üheks suuremaks probleemiks on see, et sageli ei ole pankrotimenetluse
alguseks võlgnikul enam praktiliselt üldse vara, millest oma kohustusi täita või isegi pankrotimenetlust
finantseerida. See tingib paljude pankrotimenetluste raugemise. Selle oluliseks põhjuseks on asjaolu,
et pankrotiavaldusi ei esitata õigeaegselt. […] Maksejõuetuse revisjoni raames tuleks kindlasti kaaluda
võimalusi, kuidas vähendada raugevate menetluste osakaalu ning mõjutada maksejõuetute
äriühingute juhatuse liikmeid õigeaegselt pankrotiavaldust esitama. Üheks võimalikuks regulatsiooniks
selles suunas võiks olla võimalus, et kohus kohustab pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud
isikut ennast tasuma pankrotimenetluse kulude katteks raha kohtu deposiiti.“
„2.2. Pankrotiavalduse esitamise kohustus tuleneb küll äriseadustikust, kuid pankrotiavalduse
esitamata jätmine ei ole enam kriminaalkorras karistatav. Ilmtingimata ei peaks see olema
kriminaalmenetluses lahendatav süütegu, aga mingi sanktsiooni võiks seadus ette näha. Kasvõi nt anda
haldurile või võlausaldajatele lihtsustatud korras võimaluse hageda juhatuse liikmelt pankrotipessa
tekitatud kahju vms. Kuna sellisel juhul oleks kahju suurust raske tõendada, võiks ette näha
tavapärasest erineva tõendamiskoormise või sätestada mingi eelduse kahju suuruse kohta (kas
rahasumma, % eelmise aasta käibest vms).“
Õiguskantsler: „Konkreetse õiguskantsleri menetlusest välja kasvanud ja lahendust ootava
küsimusena võib välja tuua pankrotiseaduse § 11 lg 1, § 27 lg 4 ja töötuskindlustuse seadus § 19
omavahelist koostoimet puudutava probleemistiku. Nimelt tekib nende normide koosmõjul olukord,
milles alaliselt maksejõuetuks muutunud tööandja endine töötaja peab Eesti Töötukassalt saamata
jäänud töötasu eest hüvitise saamiseks algatama pankrotimenetluse ning tasuma kohtu deposiiti
ajutise pankrotihalduri tasu ja kulutuste katmiseks vajaliku rahasumma. Õiguskantsler on jõudnud
seisukohale, et deposiidinõue kujutab oma praegusel kujul endast töötaja korraldus- ja
menetluspõhiõiguse ebaproportsionaalset piirangut ning võib selle kaudu rikkuda ka tema muid
subjektiivseid õigusi.“
61
4 Pankrotimenetluse raugemine
4.1 Revisjoni objekt
4.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
raugemisega seonduva regulatsiooni otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele ning
teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva süsteemi puudusi
ning pakkuda välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult
HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud,
kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid.
Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja
tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus pankrotimenetluse raugemiste arvu
vähendamiseks. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning
ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
4.1.2 Juriidilise isiku lõpetamine ja registrist kustutamine pankrotiavalduse menetluse
raugemisel pankrotti välja kuulutamata
Üldreeglina otsustab ettevõtte tegevuse ja juriidilise isiku lõpetamise ning likvideerimise
võlausaldajate üldkoosolek ja kohus kinnitab selle (PankrS §-d 129 ja 130). Pankrotiavalduse menetluse
raugemisel enne pankroti välja kuulutamist likvideerib ajutine haldur juriidilise isiku üldjuhul
menetluse lõpetamise määruse jõustumisest arvates likvideerimismenetluseta kahe kuu jooksul, kuid
õigustatud isiku taotlusel võib kohus tähtaega pikendada kuni kuue kuuni (PankrS § 29 lg 8). Praktikas
on viimastel aastatel mitmeid juhte, mil juriidiline isik lõpetatakse ja kustutatakse registrist vaatamata
pooleliolevale kohtumenetlusele või õigustatud isiku pikendamise taotlusele pankrotiavalduse
menetluse raugemisel, mille lahendamist peeti oluliseks ka tagasisides268. Poolelioleva
kohtumenetluse puhul ei või juriidilist isikut registrist kustutada (ÄS §-d 218 lg 1 ja 381 lg 1), juriidilise
isiku lõppemisel õigusjärgluseta oleks tagajärg menetluse lõpetamine lahendit tegemata (TsMS § 428
lg 1 p 5; § 477 lg 1). Raugemisel juriidilise isiku lõpetamine tekitab õiguslikke küsimusi juriidilise isiku
äriregistrisse ennistamise võimalus ja kaebeõigus ning praktilisest küljest toob juriidilise isiku registrist
kustutamine kaasa, et maksuhaldur ei saa juhatuse liikmelt maksuvõlga sisse nõuda269. Kuigi abi on
Riigikohtu selgitusest, et kui kohus on õigustatud isiku taotlusel tähtaega pikendanud, ei või
puudutatud isikut registrist kustutada enne selle tähtaja möödumist270. Juhatuse liikme suhtes
vastutusotsuse koostamise eeltingimus on juriidilise isiku õigusvõime olemasolu, mistõttu vabaneksid
maksuvõla eest vastutavad juhatuse liikmed vastutusest, kui äriühing kustutatakse ennetähtaegselt
äriregistrist271. Kui esineb alus vastutusotsuse tegemiseks, ei aita ühingu registrist kustutamisega
vastutusest vabanemine ettevõtluskultuuri parendamisele kaasa.
Analüüsida on vaja süsteemselt, kas kehtiv regulatsioon ja õiguse rakendamise praktika aitavad
piisavalt tervikuna kaasa ettevõtluskultuuri parendamisele tagades, et juriidiliste isikute lõpetamisel ei
kustutataks neid registrist juhtudel, mil on pooleli kohtumenetlus või mil see on vajalik nõuete
esitamiseks. Samuti tuleb analüüsida, kas kehtiv õigus koostoimes praktikaga tagavad õigusselguse
tagajärgede ja kaebeõiguse osas koos kohase menetlusega juriidilise isiku registrist kustutamisel.
Analüüsida tuleb ka õiguslikku olukorda halduri tegevuse perspektiivist ning tuua välja, mis saab siis,
268
Riigikohtu ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657, punkt 4.6.
269
Vt Riigikohtu 20. novembri 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-125-13, p 14 jj; Riigikohtu 12. detsembri
2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-130-12, p 15.
270
Op cit 3-2-1-125-13, p 14.
271
Vt vastutusotsuse kohta V. Lopman, K. Lorents. Vastutusotsus. Äriühingu juhatuse liikme maksuõiguslik
vastutus äriühingu maksuvõla eest – Juridica 2013/II, lk 118–127.
62
kui vajaduse tõttu juriidilist isikut registrist ei kustutata, kuidas peaks siis halduri tegevus toimuma: kas
ta peaks endiselt esitama aruandeid, igal juhul tegevust jätkama, kuidas tagada selle eest tasu ning
kuidas kindlustada hiljem, kui vajadus ära langeb, juriidilise isiku registrist kustutamine.
4.1.3 Juriidilise isiku pankrotimenetluse rahastamine raugemisel pankrotti välja
kuulutamata
Seaduse tasandil aitavad ühingu vara säilimist tagada ja raugemist vältida kaudselt miinimumkapitali
ja netovara nõue ning otseselt juhatuse liikmete kohustus hoiduda maksete tegemisest äriühingu
maksejõuetuse ilmnemisel (ÄS §-d 180 lg 5¹ ja 306 lg 3¹). Maksete tegemise piirang aitab vähendada
pankrotimenetluste lõpetamist raugemisega, sest selle kaudu peaks äriühingutel olema piisavalt vara
pankrotimenetluse kulude katmiseks272. Selle kõrval on vajalik tagada, et konkreetset
pankrotimenetlust oleks vajaduse korral võimalik maksejõuetuse põhjuste välja selgitamiseks jätkata,
võttes arvesse, et võlausaldajad ei pruugi olla motiveeritud rahastama edasist menetlust, mis nende
nõude rahuldamise protsenti ei suurenda, kuid võib olla vajalik ettevõtluskeskkonna parandamiseks.
Ka rahvusvahelistes soovitustes on varatute ettevõtete puhul menetluse läbiviimise vajalikkust
rõhutatud tuues välja, et kui maksejõuetusõigus ei taga maksejõuetute varatute ettevõtete uurimist,
siis ei tagata õiglase ärikäitumise ega veel enam hea ettevõtlustava järgimist. Nii on varasid võimalik
enne pankrotimenetlust välja kantida või teistesse äriühingutesse viia ilma hirmuta uurimise
tagasivõitmise või tsiviil- või kriminaalsätete kohaldamise ees273.
Pankrotimenetluse rahastamiseks on võimalikke valikuid peamiselt kolm: menetluse rahastamise
tagab kas võlgnik, võlausaldaja või riik. Varatute ettevõtete pankrottidega tegelemiseks on
võimalustena välja toodud võlausaldajatele menetlusse panustamine, riigiasutuse loomine või
olemasoleva ära kasutamine, fondi loomine, et kanda menetlusega seonduvad kulud või luua nimekiri
maksejõuetusõiguse professionaalidest, kes tegelevad menetlustega rotatsiooni korras274 (vrdl riigi
õigusabi). 2013. aasta uuringus pakuti raugemiste arvu vähendamisel lahendusena välja: teha
äriühingute juhatuse liikmed vastutavaks menetluskulude katmisel, kehtestada sanktsioonid, kui ei
esitata pankrotiavaldust netovara langemisel alla poole osa/aktsia kapitalist, suurendada riigipoolset
rahastamist, finantseerida riigi poolt erikontrolle, üle vaadata pandipidaja osalemine menetluskulude
kandmisel275.
Kehtiv PankrS lähtub võlausaldajakesksest rahastamisest. Kui võlgnikul ei jätku raha
pankrotimenetluse kulude katteks, on menetluse raugemise vältimiseks võimalik võlgnikul,
võlausaldajal või kolmandal isikul maksta pankrotimenetluse kulude katteks deposiidina selleks
ettenähtud kontole kohtu määratud summa (PankrS § 29 lg 3). Juriidilise isiku pankrotimenetluse puhul
on deposiidi tasunud isikul õigus nõuda deposiidina tasutud summa hüvitamist isikutelt, kes on oma
kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse õigeaegselt esitamata (PankrS § 30 lg 3). Tagasinõude
esitamise lihtsustamiseks on pankrotiavaldust esitama kohustatud isikule pandud kohustus tõendada,
et ta pankrotiavalduse esitamise kohustust ei rikkunud. Praktikas ei soovi võlausaldajad, veel vähem
võlgnikud või kolmandad isikud üldiselt deposiiti tasuda ja menetlus raugeb276, raugemiste arvu ei ole
märkimisväärselt vähendanud ka deposiidi tasunud isiku võimalus esitada tasutu osas tagasinõue
kohustusi rikkunud juhatuse liikme vastu.
Realiseerumata on jäänud lahendus, kus pankrotimenetluse kulude kandmist saaks nõuda võlgniku
juhatuse liikmetelt, kuigi PankrS § 30 lõige 3 annab võimaluse tasuda deposiiti ja nõuda see võlgnikult
272
Op cit T. Toom, Juridica 2014/VI, lk 487.
273
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 61–63, punktid 72–75.
274
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 61–63, punktid 72–75.
275
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013), lk 12.
276
K. Jürgenson. Pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud isiku vastutus pankrotimenetluse raugemisel.
Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2015, lk 30.
63
tagasi, siis praktikas see tihti ei toimi, sest kahju hüvitamise nõude esitamine on aeganõudev, kulukas
ja tulemus on ebakindel. Juba 2004. aasta PankrS eelnõu seletuskirjas välja toodud mõte täiendada
Austria õiguse eeskujul seadust põhimõttega, mis võimaldaks juhul varatute ettevõtete juhtorgani
liikmetelt (k.a isikutelt, kes olid 3 kuud enne pankrotiavalduse esitamist juhatuse liikmed)
menetluskulude katteks kuni ~6400 eurot (100 000 eesti krooni) deposiiti277. Sarnasest põhimõttest
lähtuvate muudatuste tegemist koos kriteeriumidega, mil saab võlgniku maksejõuetust eeldada, on
hiljuti analüüsinud ka maksejõuetuse ekspertnõukogu ja justiitsministeerium278 (vt ka III.II, 5.1.2)
Kohtulahenditest ilmnes, et vahepealsel ajal kasutati praktikas konstruktsiooni, millega kohus kohustas
juhatuse liiget osaliselt tasuma pankrotimenetlusega seotud kuludena tavapäraselt ligikaudu 640 euro
(10000 krooni) ulatuses ning selle tulemusena arvestati tema poolt ühingule pankrotiavalduse
esitamisega viivitamisega või muul viisil tekitatud kahju kaetuks279. Kohtupraktika analüüsis kritiseeriti
lahendust teravalt tuues välja, et selline praktika ei põhine õiguslikul alusel, samuti toodi välja, et see
võib mõjuda halvasti pankrotimenetluse ja õigusemõistmise autoriteedile, sest jätab mulje, et teatud
summa tasumisega menetluskuludeks pääsetakse vastutusest280. Ka tagasisides pakuti välja, et kui
pankrotivarast ei jätku ajutise halduri tasu ja kulude hüvitamiseks, eeldatakse, et pankrotiavaldus on
jäetud õigeaegselt esitamata ning tasu ja hüvitatavad kulutused mõistetaks võlgnikult ja
pankrotiavaldust esitama kohustatud isikutelt välja solidaarselt281.
Kaaludes võlgniku juhatuse liikmetele pankrotimenetluse kulude kandmise kohustuse panemist (vt
III.II, 5.1.2) on vajalik sätestada seaduses selge õiguslik alus ning sealjuures arvestada juhatuse liikme
kaebeõiguse problemaatikat, tagada, et see ei muudaks menetlust veelgi pikemaks, arvestada ajutise
halduri piiratud võimalusi saada teavet juhatuse liikme võimaliku kohustuse rikkumise kohta,
menetluse jätkamise mõttekust varatute ühingute puhul ning küsimust, kas menetlust oleks praktiline
üldse alustada enne kui on selge, kas juhatuse liige ka tegelikult menetluskulude kandmiseks deposiidi
tasumiseks kohustatud on282. Sealjuures tekitab küsimusi ka see, mida teha siis, kui juhatuse liikmel ei
ole raha või kui juhatuse liikmelt saadakse raha väga pika ajamöödumisel, siis kuidas seni menetlust
rahastada.
Riigi rahastamine piirdub varatute juriidiliste isikute puhul praegu kohtu võimalusega määrata
pankrotimenetluse raugemisel pankrotti välja kuulutamata ajutise halduri tasu ja hüvitatavad
kulutused riigi vahenditest, kuid mitte suuremas summas kui 397 eurot (sealhulgas seaduses
ettenähtud maksud, välja arvatud käibemaks) (vt PankrS § 23 lg 4). See summa on oluliselt väiksem
ajutisele haldurile määratavast keskmisest tasust ning on kaheldav, kas see summa on alati piisav283,
tagasisides on välja pakutud, et tasu suurus võiks olla 960 eurot284.
Soome pankrotiombudsmani instituudi285 eeskujul, on võimalik kaaluda, et luua Eestis sarnane riigi
rahastatav üksus, kelle funktsioonide hulka kuuluks varatute ühingute pankrotimenetlustes
maksejõuetuse põhjuste ja juhatuse liikmete võimaliku kohustuste rikkumise ja vastutuse välja
selgitamine (vt punkt III.I, 2.1.4).
277
Pankrotiseaduse eelnõu (1085) seletuskiri, lk 46.
278
Justiitsministeeriumi esialgset kavatsust ja seletuskirja (edastatud seoses magistritööga lk 81 jj) täiendati ka
2014. aastal, kättesaadavad justiitsministeeriumis.
279
Riigikohtu analüüs (M. Vutt koost). Pankrotimenetluse raugemise kohtupraktika (2008), lk 16–20.
280
Op cit Pankrotimenetluse raugemise kohtupraktika, lk 19.
281
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657,
punkt 1.7.
282
Vt ka op cit K. Jürgenson. Pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud isiku vastutus pankrotimenetluse
raugemisel, lk 39 –49.
283
K. Kerstna-Vaks. Pankrotimenetluse kulud – vältimatu osa pankrotimenetlusest. – Juridica 2008/VI, lk 400, vt
ka allmärkused nr 63 ja 80.
284
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek, p-d 1.7 ja 3.1; Eesti Advokatuuri maksejõuetuse
komisjoni ettepanekud Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657, punkt 3.9.
285
Op cit Soome pankrotiombudsmani (Konkurssiasiamies) kodulehekülg.
64
Analüüsida tuleb, millisel viisil oleks Eestis mõttekas tagada pankrotimenetluse kulude kandmine, et
vältida pankrotimenetluse raugemist, kas vajalik oleks luua täiendavaid võimalusi, mis motiveeriksid
võlausaldajaid pankrotimenetluse kulude katteks deposiiti tasuma, milline võiks olla lahendus, et
kohustada vajalikel juhtudel võlgniku juhatuse liikmeid pankrotimenetluse kulusid kandma, mis
arvestaksid eelmainitud riske, ei venitaks pankrotimenetlust veelgi ja tagaks juhatuse liikme õiguste
kaitse ja piisava kaebeõiguse. Lahendus peaks arvesse võtma äriühingu piiratud vastutuse põhimõtet
ning meetmed ei tohiks heidutada ettevõtjaid, kuid samas peaks olema tagatud efektiivne süsteem
pahausksete juhatuse liikmete vastutusele võtmiseks, et parendada ettevõtluskultuuri.
4.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri maksejõuetuse komisjon: „Pankrotimenetluse ombudsmani instituudi vajaduse
tingib raugevate pankrotimenetluste arvukus. Ombudsmani tegevuse sisuks võiks olla tagasivõitmise
hagide ja kohustusi rikkunud juhtorganite liikmete vastu hagide esitamine juhtudel, kus
pankrotimenetlus on raugenud tulenevalt võlausaldajate soovimatusest või võimetusest menetlust
finantseerida, kui vastavate nõuete esitamine on perspektiivne ja ennetavalt vajalik
pankrotimenetluste raugemiste ärahoidmiseks.
Ombudsman kannaks preventiivset ning ettevõtluskeskkonda ja selle mainet parandavat eesmärki,
vähendades „pahatahtlike“ pankrottide arvu ning kahandades võlgniku tegevust kontrollivate isikute
soovi ühingut varatuks muuta.
Pankrotimenetluse ombudsmani institutsiooni täpsed ülesanded ja pädevus vajavad eraldi
põhjalikumad arutelu, kuid põhimõtteline vajadus vastava institutsiooni või muu raugemisi
vähendavate abinõude rakendamise vastu on komisjoni hinnangul kindlasti olemas.“
„3.9. Kehtestada regulatsioon, mis võimaldaks pankrotimenetluse raugemisel mõista ajutise halduri
tasu ning kulutused välja isikutelt, kes on kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse esitamata
(PankrS § 23). Suurendada riigi vahenditest ajutisele haldurile hüvitatava tasu ning kulutuste summat
ja luua mehhanism, mis võimaldaks riigil hüvitatud summa pankrotiavalduse esitamise kohustust
rikkunud isiku(te)lt regressi korras sisse nõuda (PankrS § 29).
Eesmärk on suunata juhatuse liikmeid oma täitma pankrotiavalduse õigeaegse esitamise kohustust
ning parandada nii võlausaldajate kui avalikes huvides toimuva menetluse rahastamise võimalusi.
Ajutise halduri tasu ning kulutuste riigi vahenditest hüvitatava summa suurendamise eesmärgiks on
võimaldada halduri tasustamine proportsionaalselt tehtud tööga.“
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda: „Eesti maksejõuetusõiguse üheks peamiseks kitsaskohaks tuleb pidada
suure osa pankrotimenetluste lõppemist raugemisega. Krediidiinfo paneeluuringu „Pankrotid
Eestis“286 andmetel kuulutati Eestis 2014. aastal välja 428 äriühingu maksejõuetus, millest 276 juhul
pankrotti välja ei kuulutatud ja ettevõte likvideeriti, kuna kohus leidis, et ettevõte on täiesti varatu. Ka
Kaubanduskoja liikmed on pidanud pankrotimenetluste raugemist üheks peamiseks Eesti
maksejõuetusõiguse probleemiks.“
„Olukorras, kus võlgnikul ega võlausaldajal ei jätku raha menetluse kulude katmiseks, lõpetatakse
menetlus raugemisega ning välja jääb selgitamata maksejõuetuse tekkimise põhjus, mis, nagu juba
varasemalt välja toodud, on üheks Eesti maksejõuetusõiguse suurimaks murekohaks. Seetõttu leiame,
et pankrotimenetluste läbiviimisel võib olla vajalik riigipoolne panustamine, et võimaldada teatud
pankrotiasju menetleda ka siis, kui pankrotimenetluse osalistel selleks vajalikud vahendid puuduvad.
Seda eesmärgiga välja selgitada, millised olid maksejõuetuse tekkimise põhjused ning uurimaks, kas
maksejõuetus võib olla põhjustatud kuritegelikult. Seeläbi tagatakse kaudselt ka võlausaldajate
usalduse suurem kaitse, kuna ettevõtte juhtidel on vähem võimalusi maksejõuetuse põhjustamise
tõttu kriminaalkaristusest pääseda.“
286
Kättesaadav aadressil: http://www.krediidiinfo.ee/files/pankrotid2014.pdf
65
„Pankrotimenetluste raugemisega on tihedalt seotud küsimus ettevõtete juhatuse liikmete vastutuse
kohaldamisest ja selle keerukusest.“
„Ettevõtetelt saadud tagasiside kohaselt nähakse ühe maksejõuetusõiguse tõhusamaks muutmise
meetmena ka haldurite töö tasustamist riigieelarvest, seda iseäranis juhtudel, kui pankrot võib lõppeda
raugemisega. Sealjuures, vältimaks, et sellisel juhul kasvaksid haldurite kulud hüppeliselt, võiks
analüüsida ideed, mille kohaselt peaks pankrotihaldur katma enda abiliste ja esindajate kulud talle
makstava tasu arvelt.“
„Problemaatiliseks tuleb pidada küsimust pankrotimenetluse kulude kandmisest. Olukorras, kus
võlgnikul ega võlausaldajal ei jätku raha menetluse kulude katmiseks, lõpetatakse menetlus
raugemisega ning välja jääb selgitamata maksejõuetuse tekkimise põhjus, mis, nagu juba varasemalt
välja toodud, on üheks Eesti maksejõuetusõiguse suurimaks murekohaks. Seetõttu leiame, et
pankrotimenetluste läbiviimisel võib olla vajalik riigipoolne panustamine, et võimaldada teatud
pankrotiasju menetleda ka siis, kui pankrotimenetluse osalistel selleks vajalikud vahendid puuduvad.
Seda eesmärgiga välja selgitada, millised olid maksejõuetuse tekkimise põhjused ning uurimaks, kas
maksejõuetus võib olla põhjustatud kuritegelikult. Seeläbi tagatakse kaudselt ka võlausaldajate
usalduse suurem kaitse, kuna ettevõtte juhtidel on vähem võimalusi maksejõuetuse põhjustamise
tõttu kriminaalkaristusest pääseda.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Sätte [PankrS § 23 lõige 4 muutmise] eesmärk on suunata
juhatuse liikmeid oma kohustusi täitmas ning parandada nii võlausaldajate huvides kui ka avalikes
huvides toimuva menetluse rahastamise võimalusi. /…/ Sätte kehtestamisega ei saa tagada, et
juhatuse liikmetelt reaalselt laekub raha, mille arvel on võimalik läbi viia pankrotiavalduse menetlus
või pankrotimenetlus. Säte ei ole abinõu, mis asendab menetluse riigipoolse finantseerimise. Säte loob
täiendava menetluse rahastamise võimaluse riigipoolse finantseerimise kõrval ning samuti on aluseks
riigi poolt kantud menetluskulu juhatuse liikmetelt tagasi nõudmiseks.“
„[PankrS § 23 lõige 4] Muudatuse eesmärk on viia halduri tasu vastavusse tegeliku töö mahu ja
kuludega võttes aluseks, et ajutise halduri töö maht on esialgselt esitatud hinnangutel keskmiselt 20
tundi (mida arvesse võttes peaks piirmäär olema 1500…2000 või enamgi eurot), ning suurendada
juhatuse liikme vastutust halduri tasu maksmise kohustuse osas, et suurendada halduri tasu võlglaselt
kättesaamise võimalust ning vähendada pankrotiavaldustega viivitamist ja varade kantimist (ilmselt
mitte küll suuremaid). Eesmärk on muuta varade kantimine ja varade varjamine võimalikult kulukaks
ning seega võimalikult vähemõttekaks; ühtlasi tõsta seeläbi juhatuse liikme vastutust ja parandada
ettevõtluskultuur. 960 eurot on kompromiss halduri tegelike kulude ja riigi võimaluste vahel.
Täiendavalt tuleks luua mehhanism, et riik saaks sellesama 960 füüsilisest isikust võlgnikult või võlgniku
juhatuse liikmelt regressi e. tagasinõude korras (tegeliku võlgniku eest ära makstud summa riigile
tagasinõudmine) sisse nõuda. Justiitsministeerium on andnud 14.10.2013 oma tõlgenduse
pankrotiseadusele, mille kohaselt tuleks see küsimus seaduses sõnaselgelt sätestada.“
„1.7 Pankrotiseaduse paragrahvi 23 lg 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: (4) Kui
pankrotiavalduse menetlus lõpetatakse raugemisega pankrotti välja kuulutamata ja võlgniku varast ei
jätku ajutise halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks, siis eeldatakse, et pankrotiavaldus on jäetud
õigeaegselt esitamata. Sellisel juhul mõistab kohus ajutise halduri tasu ja hüvitatavad kulutused välja
solidaarselt võlgnikult ja isikutelt, kes on oma kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse õigeaegselt
esitamata. Isik kelle vastu nõue esitatakse, peab vaidluse korral tõendama, et ta ei ole
pankrotiavalduse õigeaegse esitamata jätmisega oma kohustusi rikkunud. Kohus võib määrata ajutise
halduri tasu ja kulutuste hüvitamise riigi vahenditest. Riigi vahenditest ei hüvitata ajutise halduri tasu
ja kulutusi suuremas summas kui 397 eurot (sealhulgas seaduses ettenähtud maksud, välja arvatud
käibemaks).
Selgitus: Sätte kehtestamise ettepanekut ajendab esitama asjaolu, et seadus näeb ette juriidilise isiku
juhatuse liikmete kohustuse esitada püsiva maksejõuetuse ilmnemisel asjatu viivituseta kohtule
pankrotiavaldus. Ilma pankrotti välja kuulutamata raugevate menetluste suur osakaal kinnitab, et seda
66
kohustust täidetakse harva. Juhatuse liikmetele on tihti kasulik, et pankrotiavaldust menetletakse siis,
kui äriühingul vara enam üldse ei ole või kui seda on väga vähe. Sel juhul ei saa ettevõttes toimunut
kas piisava põhjalikkusega kontrollida ja analüüsida või ei saa etteheidetavate tegude avastamisel raha
puudumise tõttu esitada hagiavaldusi äriühingu vara suurendamiseks. Puudub tõhus sanktsioon, mis
kallutaks juhatuse liikmeid pankrotiavalduse esitamise kohustuse rikkumisest hoiduma või heastaks
kohustuse rikkumise negatiivse mõju.
Senised pankrotiavalduse õigeaegse esitamise kohustuse rikkumise sanktsiooniks kavandatud sätted
ei ole suutnud seda funktsiooni enamikel juhtudel täita. KarS § 3851 alusel kellegi kuriteos
süüdimõistmine osutus liiga kulukaks ja keeruliseks ning revisjoni tulemusel tunnistati see säte
vastuväidetele vaatamata kehtetuks. Võlausaldajal on võlgniku juhatuse liikme vastu nõuet esitades
enamasti keeruline varustada kohut põhjenduste ja tõenditega selle kohta, mis ajast alates tuleb
äriühingu makseraskusi käsitada püsiva maksejõuetusena, mis omakorda annaks aluse esitada nõudeid
juhatuse liikmete vastu. Vajalikke andmeid saaks koguda pankrotimenetluses, kuid seda ei saa tihti viia
läbi raha puudumise tõttu.
Sätte eesmärk on suunata juhatuse liikmeid oma kohustusi täitmas ning parandada nii võlausaldajate
huvides kui ka avalikes huvides toimuva menetluse rahastamise võimalusi. Säte loob iseseisva ja
suhteliselt piiratud vaidlustamise võimalusega nõude aluse juhatuse liikmete vastu olukorras, kus
nende juhitud äriühingu varast ei piisa isegi selleks, et äriühingus toimunut kontrollida ja analüüsida
ning nõuete esitamise aluste ilmnemisel neid nõudeid reaalselt esitada.
Sätte kehtestamisega ei saa tagada, et juhatuse liikmetelt reaalselt laekub raha, mille arvel on võimalik
läbi viia pankrotiavalduse menetlus või pankrotimenetlus. Säte ei ole abinõu, mis asendab menetluse
riigipoolse finantseerimise. Säte loob täiendava menetluse rahastamise võimaluse riigipoolse
finantseerimise kõrval ning samuti on aluseks riigi poolt kantud menetluskulu juhatuse liikmetelt tagasi
nõudmiseks.“
„2.2 Saavutamaks pankrotiseaduse kehtiva redaktsiooni kehtestamisel seatud eesmärke, täiendatakse
pankrotiseaduse § 29 lõiget 8 kahe lausega alljärgmises sõnastuses: Ajutise halduri tasu ja vajalike
kulutuste väljamaksmiseks vajaliku summa ulatuses lõpetab kohus arestid ja määrab, millise vara arvelt
pankrotihalduri tasu ja menetluseks vajalikud kulutused kaetakse. Väljamaksed likvideerimisel oleva
juriidilise isiku pangakontolt ajutise pankrotihalduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks teostatakse
likvideerija ülesannetes tegutseva isiku poolt antud maksekorralduse alusel“ /…/ Alternatiiv eelviimase
lause osas: Tähtaja pikendamisel määrab kohus kindlaks summa, mille taotluse esitanud isik peab
tasuma likvideerija ülesannetes tegutseva ajutise halduri tasu ja likvideerimiskulutuste katteks ning
mis ei ole suurem kui 960 eurot.
Selgitus: Muudatuste eesmärk on parandada sätte sõnastust, et kujundada ühtne PankrS § 29 lõike 8
sätete rakenduspraktika ajutise pankrotihalduri seadusest tulenevate õiguste tagamiseks. PankrS
lõikest 8 tuleneb juriidilise isiku likvideerija, kes eelnevalt täitis sama juriidilise isiku pankroti välja
kuulutamiseks esitatud pankrotiavalduse menetluses ajutise pankrotihalduri ülesandeid, õigus esitada
maksekorraldus ajutise pankrotihalduri tasu ja kulutuste katteks makse tegemiseks likvideeritava
juriidilise isiku täitemenetluses arestitud pangakontol olevate rahaliste vahendite arvel. Selline
maksekorraldus kuulub täitmisele, sest kooskõlas PankrS § 29, mis reguleerib pankrotiavalduse
menetluse raugemist ilma pankrotti välja kuulutamata, lõike 1 sätetega lõpetab kohus “määrusega
menetluse pankrotti välja kuulutamata raugemise tõttu olenemata võlgniku maksejõuetusest, kui
võlgnikul ei jätku vara pankrotimenetluse kulude katteks ning ei ole võimalik vara tagasi võita või tagasi
nõuda, sealhulgas puudub võimalus esitada nõue juhtorgani liikme vastu”. Sama paragrahvi lõige 8
sätestab (esimeses kolmes lauses), et “(k)ui juriidilisest isikust võlgniku pankrotimenetlus lõpetatakse
raugemise tõttu, likvideerib ajutine haldur juriidilise isiku kahe kuu jooksul menetluse lõpetamise
määruse jõustumisest arvates likvideerimismenetluseta. Kui pankrotimenetluse raugemisel on
võlgnikul mingi vara, makstakse sellest kõigepealt ajutise halduri tasu ja kaetakse vajalikud kulutused.
67
Õigustatud isiku taotlusel võib kohus käesoleva lõike esimeses lauses nimetatud tähtaega pikendada
kuni kuue kuuni.”
Teistsugune PankrS § 29 lg 8 sätete rakendamise praktika ei ole Koja hinnangul kooskõlas PankrS § 29
sisu ja eesmärkidega, mida nende kehtestamisel 2009. aastal esitatud kohtutäituri seaduse muutmise
seaduseelnõu 463 SE seletuskiri selgitas alljärgmiselt.
PankrS § 29 muutmise üheks eesmärgiks on „korrastada ja täielikult ümber kujundada praegu kehtiv
segasevõitu regulatsioon pankrotimenetluse raugemise kohta enne pankroti väljakuulutamist (vt ka §
30 muutmise kommentaaris öeldut). /…/ Paragrahvi 29 lõike 8 kohaselt peab menetluse lõpetamisel
raugemise tõttu ajutine haldur juriidilisest isikust võlgniku likvideerima ilma likvideerimismenetluseta.
/…/ Lõige 8 lahendab ka järelejäänud varaga seonduva kitsaskoha. Nimelt tõstatasid pankrotihaldurid
probleemi, et aeg-ajalt jääb § 29 lõike 1 või 2 alusel likvideeritud isiku puhul alles vähesel määral vara,
millega ei osata midagi peale hakata. Näiteks on likvideeritava äriühingu pangakontol mõnikümmend
krooni. Seda vara äriühingu osanikele või aktsionäridele välja jagada oleks justkui ebakohane,
arvestades seejuures, et samal ajal tasub riik halduri töötasu ja kulutusi (kui isiku varast ei jätku, mis
on sellistel juhtudel väga tavaline). Nii peakski tulevikus loodava § 29 lõike 2 teise lause kohaselt
kuuluma allesjääv vara ajutisele pankrotihaldurile, mille arvelt võib vähendada temale riigi eelarvest
makstavat töötasu või hüvitist.“
Täpsemalt selgitab PankrS § 29 lõike 8 sätete kohaldamist pankrotihaldurite kutsekogu juhatuse
esimehele saadetud Justiitsministeeriumi 28.06.2010 kirjas nr 16-1/8325 (lisatud), mille ärakiri on
saadetud ka Finantsinspektsioonile, esitatud Justiitsministeeriumi seisukoht ajutise halduri tasu
maksmisest pankrotimenetluse raugemise korral. Viimatinimetatud kirjas annab Justiitsministeerium
vastuse küsimuses, kas ajutise halduri tasu ja vajalike kulude hüvitis kuulub pankrotiseaduse § 29 lõike
8 alusel rahuldamisele võlgnikule kuuluva täitemenetluses arestitud vara arvel.
Justiitsministeerium asus esitatud küsimuses seisukohale, et pankrotiseaduse § 29 lõike 8 kohaldamata
jätmine jätkuvas täitemenetluses ei ole põhjendatud. Seisukoha alusena tuuakse välja asjaolu, et „1.
jaanuaril 2010. aastal jõustus uus kohtutäituri seadus, mille rakendussätetes nähti muuhulgas ette ka
pankrotiseaduse täiendamine § 29 lõikega 8. Nimetatud uues lõikes sätestatakse, et juhul, kui
juriidilisest isikust võlgniku pankrotimenetluse raugemisel on võlgnikul mingi vara, makstakse sellest
kõigepealt ajutise halduri tasu ja kaetakse vajalikud kulutused, võlgniku likvideerib ajutine haldur
likvideerimismenetluseta. Sätte puhul on tegemist erinormiga täitemenetluse seadustiku sätete
suhtes, mis käsitlevad täitemenetluse jätkumist pärast pankrotimenetluse lõppemist. Säte kuulub
kohaldamisele ka juhul, kui võlgniku vara on arestitud hetkel, kui pankrotimenetlus lõpetatakse
raugemise tõttu. /…/ Pankrotiseaduse § 29 lõike 8 puhul on tegemist selge ja üheselt mõistetava
õigusnormiga, mille eesmärk on tagada pankrotiseaduse § 23 lõikes 1 sätestatud halduri õigus tasule.
Vastavalt pankrotiseaduse § 23 lõikele 1 on ajutisel halduril õigus saada oma ülesannete täitmise eest
tasu ja nõuda oma ülesannete täitmiseks tehtud vajalike kulutuste hüvitamist. Nii ajutise halduri tasu
kui ka hüvitatavate kulutuste suuruse kinnitab kohus määrusega. /…/ Justiitsministeerium on
seisukohal, et summa, mille kohus on määrusega määranud ajutise halduri tasuks ja kulutuste
hüvitamiseks tuleb tasuda ajutisele haldurile täitemenetluses arestitud vara arvel enne sissenõudjate
vahel tulemi jaotamist.)“
Arvesse võttes vajadust mõista PankrS § 29 terminoloogiat, peame siinjuures põhjendatuks viidata ka
17.05.2010 algatatud täitemenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (763 SE
II) seletuskirjale teise lugemise teksti juurde (kättesaadav
http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou&op=ems&emshelp=true&eid=1033443&u=20110304141518
), mis seonduvalt pankrotiseaduse muudatusettepanekuga nr 5, 20, 22 selgitab, et need “on tingitud
vajadusest ühtlustada pankrotiseaduse terminoloogiat. Alates 01.01.2010 jõustunud pankrotiseaduse
muudatuste üheks eesmärgiks oli ära kaotada pankrotimenetluse algatamise mõiste ning asendada
see ajutise halduri nimetamise mõistega. Muudatuse tulemusena ei kasutataks pankrotiseaduses
enam mõistet pankrotimenetluse algatamine, vaid üksnes ajutise halduri nimetamine”.
68
PankrS § 29 sätetes kasutatavast sõnastusest tulenevad küsimused, mille kohaselt PankrS § 29
reguleerib pankrotiavalduse menetluse raugemist ilma pankrotti välja kuulutamata, selle lõik 8 aga
sätestab ajutise halduri õiguse saada tasu ja kulude hüvitust kõigi teiste ees eelisjärjekorras “(k)ui
juriidilisest isikust võlgniku pankrotimenetlus lõpetatakse raugemise tõttu” ja “pankrotimenetluse
raugemisel on võlgnikul mingi vara”.
Alternatiivi selgitus: Muudatuse eesmärk on viia halduri tasu vastavusse tegeliku töö mahu ja kuludega
võttes aluseks, et ajutise halduri töö maht on esialgselt esitatud hinnangutel keskmiselt 20 tundi (mida
arvesse võttes peaks piirmäär olema 1500…2000 või enamgi eurot), ning suurendada juhatuse
liikme vastutust halduri tasu maksmise kohustuse osas, et suurendada halduri tasu võlglaselt
kättesaamise võimalust ning vähendada pankrotiavaldustega viivitamist ja varade kantimist (ilmselt
mitte küll suuremaid). Eesmärk on muuta varade kantimine ja varade varjamine võimalikult kulukaks
ning seega võimalikult vähemõttekaks; ühtlasi tõsta seeläbi juhatuse liikme vastutust ja parandada
ettevõtluskultuur. 960 eurot on kompromiss halduri tegelike kulude ja riigi võimaluste vahel.
Täiendavalt tuleks luua mehhanism, et riik saaks sellesama 960 füüsilisest isikust võlgnikult või võlgniku
juhatuse liikmelt regressi e. tagasinõude korras (tegeliku võlgniku eest ära makstud summa riigile
tagasinõudmine) sisse nõuda.
Justiitsministeerium on andnud 14.10.2013 oma tõlgenduse pankrotiseadusele, mille kohaselt tuleks
see küsimus seaduses sõnaselgelt sätestada.“
Tartu Maakohus: „2.1. Pankrotimenetluse üheks suuremaks probleemiks on see, et sageli ei ole
pankrotimenetluse alguseks võlgnikul enam praktiliselt üldse vara, millest oma kohustusi täita või isegi
pankrotimenetlust finantseerida. See tingib paljude pankrotimenetluste raugemise. Selle oluliseks
põhjuseks on asjaolu, et pankrotiavaldusi ei esitata õigeaegselt. Kehtivas õiguses on PankrS §-s 30 ette
nähtud võimalus, et võlausaldaja tasub pankrotimenetluse kulude katteks kohtu deposiiti summa. See
ei ole ilmselt väga efektiivne vahend raugemiste ärahoidmiseks, kuivõrd raske on eeldada
võlausaldajalt raha tasumist olukorras, kus ei ole kindel, et ta raha tagasi saab. PankrS § 30 lg 3 sätestab
küll võimaluse nõuda deposiiti tasutud summa välja isikult, kes rikkus pankrotiavalduse esitamise
kohustust, kuid ka selle regulatsiooni puuduseks on asjaolu, et võlausaldajal ei ole täit kindlust oma
raha tagasisaamises, sest selleks tuleb eelnevalt kohtusse pöörduda, kanda menetluskulusid ning
kohtumenetluse tulemus ei ole kunagi 100% etteennustatav. Lisaks kaasneb veel pankrotiavalduse
esitamise kohustust rikkunud isiku maksejõuetuse risk. Maksejõuetuse revisjoni raames tuleks
kindlasti kaaluda võimalusi, kuidas vähendada raugevate menetluste osakaalu ning mõjutada
maksejõuetute äriühingute juhatuse liikmeid õigeaegselt pankrotiavaldust esitama. Üheks võimalikuks
regulatsiooniks selles suunas võiks olla võimalus, et kohus kohustab pankrotiavalduse esitamise
kohustust rikkunud isikut ennast tasuma pankrotimenetluse kulude katteks raha kohtu deposiiti. See
võiks toimuda samas menetluse faasis, kus kohus praegu määrab võlausaldajale tähtaja raha deposiiti
maksmiseks ning samadel tingimustel, kui PankrS § 30 lg 3 järgne võlausaldaja nõue, st raha deposiiti
maksmise kohustuse vältimiseks peaks isik tõendama, et ei ole rikkunud kohustust esitada õigeaegselt
pankrotimenetlus.
2.2. Pankrotiavalduse esitamise kohustus tuleneb küll äriseadustikust, kuid pankrotiavalduse
esitamata jätmine ei ole enam kriminaalkorras karistatav. Ilmtingimata ei peaks see olema
kriminaalmenetluses lahendatav süütegu, aga mingi sanktsiooni võiks seadus ette näha. Kasvõi nt anda
haldurile või võlausaldajatele lihtsustatud korras võimaluse hageda juhatuse liikmelt pankrotipessa
tekitatud kahju vms. Kuna sellisel juhul oleks kahju suurust raske tõendada, võiks ette näha
tavapärasest erineva tõendamiskoormise või sätestada mingi eelduse kahju suuruse kohta (kas
rahasumma, % eelmise aasta käibest vms).“
69
5 Maksejõuetu juriidilise isiku juhatuse liikmete vastutus
5.1 Revisjoni objekt
5.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida maksejõuetuse juriidilise isiku
juhatuse liikmete vastutuse regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika
vajadustele ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva
süsteemi puudusi ning pakkuda välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama
sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti
seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte
funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus põhjendatud juhtudel
pahatahtlike pankrotimenetluse raugemiste arvu vähendamiseks ning millised on vajalikud meetmed.
Arvestada tuleb, et tahtmatu maksejõuetuse korral on meetmete rakendamine lubamatu, mistõttu
peab olema tagatud tahtlike ja tahtmatute maksejõuetuste eristamine ning võimalike piirangute või
vastutuse kohaldamine üksnes nn tahtlike maksejõuetuste puhul. Analüüsi eesmärk on uurida, kuidas
tagada parem ettevõtluskultuur ja piiratud vastutuse kontseptsiooni kuritarvituste vältimine heas usus
tegutsevaid ettevõtjaid koormamata. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise,
ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi
üksikküsimusi:
5.1.2 Juhatuse liikmete kohustuste ja vastutuse süsteem
Eestis 2010. aastal läbiviidud uuringus on maksejõuetus liigitatud (kuri)tahtlikuks ja tahtmatuks
maksejõuetuseks. Tahtmatu maksejõuetuse puhul ei kata teatud ajahetkel ettevõtte varad enam
kohustusi, kas ootamatult mingi sündmuse tulemusel või kujuneb maksejõuetus pikema aja
jooksul287. Tahtlikust maksejõuetusest saab ennekõike rääkida siis, kui ettevõtjad teavad, et nende
tegevus viib teatud aja jooksul kindlasti situatsiooni, kus olemasolevate ja loodavate varadega pole
võimalik kohustusi täita, kuid selles osas ei võeta midagi ette ning samuti ei teavitata erinevaid
osapooli288. Näidetena on uuringus välja toodud, et tegemist võib olla ettevõttega, mis
asutataksegi petuskeemi elluviimiseks (nn arvevabrik), ühinguga, kus tegeletakse ettevõtlusega,
kuid algusest peale toimub süstemaatiline pettus või ettevõte, mis riskide realiseerumisel
teadlikult ei soovi kohustusi täita ja hakkab võlausaldajaid kahjustades omanike kasu
maksimeerima289.
Eestis 2010. aastal läbiviidud uuringu kohaselt on ettevõtte tegevuse ebaõnnestumise peamiste
põhjustena kohtulahendites välja toodud muutused turul (26%), kahjumlik tegutsemine (20%) ja
juhtimisprobleemid (20%). Juhtimisprobleemide all on uuringus mõeldud, mitte niivõrd
pankrotiavalduse õigeaegse esitamise kohustuse rikkumist, kuivõrd ebapädevat või puudulikku
ettevõtte juhtimist290. Probleemsed on varatud ühingud ja ettevõtluskultuur ühingute tühjaks
kantimisel, mil rahvusvaheliste soovituste kohaselt on hea ettevõtluskultuuri tagamiseks vajalik
tagada ka varatute ühingute maksejõuetuse menetlemine291. Sealjuures tuleb samavõrd siiski silmas
pidada Euroopa Komisjoni soovitust, et regulatsioon peab saatma selge sõnumi, et ettevõtlikkust ei
karistata nn eluaegse vangistusega ning tahtlike ja tahtmatute pankrottide eristamisel on parim
287
Op cit O. Lukason. Maksujõuetuse põhjuste analüüs. Kokkuvõte olulisematest uurimistulemustest, lk 11.
288
Op cit O. Lukason. Maksujõuetuse põhjuste analüüs, lk 11.
289
Op cit O. Lukason. Maksujõuetuse põhjuste analüüs, lk 11.
290
Op cit O. Lukason. Maksujõuetuse põhjuste analüüs. Kokkuvõte olulisematest uurimistulemustest, lk 22.
291
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 61, punktid 72.
70
lähtekoht eeldada, et kõik ettevõtjad on ausad ja kindlaks määrata need, kes on ebaausad ja vaid neid
karistada. Juurde lisati, et kolmeaastane saneerimisperiood oleks mõistlik ülemine piir ausale
ettevõtjale võlgadest vabanemiseks ja peaks toimuma nii automaatselt kui võimalik292.
Juhatuse liikme tsiviilõiguslik vastutus seondub sisesuhtest tulenevate kohustuste (mh põhikirjast,
osanike, aktsionäride või juhatuse otsustest, juhtorgani liikme lepingust293) hoolsus- ja
lojaalsuskohustuse294 (TsÜS § 35) rikkumisega ning realiseerub seadusjärgse käsundilaadse
tehingulise õigussuhte alusel vastutusena ühingu ees (VÕS § 115 ja ÄS § 187 lg 2 või ÄS § 315 lg 2)295.
Kõne alla võib sealjuures erandina tulla ka deliktiline otsevastutus (VÕS § 1043 jj) kolmandate isikute
(ühingu võlausaldaja, aktsionär) ees eelkõige kas tahtliku heade kommete vastase käitumise (VÕS §
1045 lg 1 p 8) või seadusest tuleneva kohustuse (kaitsenormi) rikkumise tõttu (VÕS § 1045 lg 1 p-d
7)296, eeldusel, et kohustus on kehtestatud kas ainuüksi või sealhulgas ühingu võlausaldajate kaitseks.
Näiteks võib juhatuse liige võlausaldaja ees vastutada pankrotiavalduse õigeaegse esitamata jätmise
või raamatupidamiskohustuse rikkumise eest297. Maksejõuetusega seonduvalt võib vastutus
järgneda ka, kui juhatus on rikkunud kohustust esitada mitte hiljem kui 20 päeva jooksul
maksejõuetuse tekkimisest pankrotiavaldus, teinud ühingu eest makseid, mis ei ole kooskõlas
korraliku ettevõtja hoolsusega (TsÜS § 36; ÄS §-d 180 lg 51; § 306 lg 3¹)298 või rikkunud koosoleku
kokkukutsumise kohustust, kui ühingul on netovara järel vähem kui seaduses ettenähtud suurus või
pool osa- või aktsiakapitalist (ÄS § 171 lg 1 p 2; § 292 lg 1 p 1).
Juhatuse liikmete vastutuse kujunemise õiguslike aluste kohta on hulgaliselt kohtupraktikat ja teemat
on palju analüüsitud, kuid probleeme tekitab vähene ressurss juhatuse liikmete tegevuse uurimiseks,
nn elukutselised pankrotimeistrid299 ja nn libalikvideerijad, kelle „teenuse“ eesmärk ei ole mitte
seadusekohase likvideerimismenetluse läbiviimine, vaid äriühingu võõrandamine ja juhatuse liikmete
väljavahetamine nn tankistide vastu300, samuti praktika äriühing ähvardava maksejõuetuse korral
tühjaks kantida301. Sealjuures võib ilmselt nõustuda, et kui firma arvel on sisuliselt null eurot pankroti
väljakuulutamise hetkel, on reeglina tegemist teadliku käitumisega302. Maksuameti hinnangul on Eestis
probleemseid äriühingute juhatuse liikmeid ligikaudu 600303. Eesti praktikas on oldud seisukohal ka,
et võlausaldajad, haldurid ja kohtud saavad pankrotimeistritega tegeleda vaid olulist raha ja aega
võtvate ehk ebaefektiivsete tsiviilvaidluste teel ning probleemi lahendamise võti on kriminaalpoliitikas.
Sisuliselt ei tohiks olla varade kantimisega seoses keskne roll mitte tsiviilvaidlustel, vaid
292
Euroopa Komisjon raport „A second chance for entrepreneurs: prevention of bankruptcy, simplification of
bankruptcy procedures and support for a fresh start“, soovitused nr 2 ja 3.
293
K. Saare. Eraõigusliku juriidilise isiku organi liikmete õigussuhted. – Juridica 2010/VII, lk 486–487; Riigikohtu
8. oktoobri 2008. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-65-08, p 33.
294
Vt Riigikohtu 4. mai 2010. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-33-10, p 11; vt ka viide Riigikohtu 30. aprilli
2003. aasta otsusele tsiviilasjas nr 3-2-1-41-05, p 31.
295
Vt K. Saare et al. Ühinguõigus. I, Kapitaliühingud. Tallinn: Juura, 2015, lk 156, lk-d 352–353.
296
Vt op cit K. Saare et al. Ühinguõigus. I, Kapitaliühingud. Tallinn: Juura, 2015, lk-d 179, 353.
297
Op cit 3-2-1-188-12, p 12; Riigikohtu 17. Juuni 2015. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-69-15, p 11, vt ka viide p
19 Riigikohtu 8. mai 2013. a otsusele tsiviilasjas nr 3-2-1-191-12, p 16.
298
Vt juhatuse liikmete kohustuste kohta Riigikohtu 29.mai 2013. aasta otsust tsiviilasjas nr 3-2-1-40-13 ja op cit
3-2-1-129-15. Sealjuures peavad juhatuse liikmed oma tegevuses pidevalt arvestama ühingu reaalse
majandusliku olukorraga ning hindama tehingute mõju ühingule: vt ka äriseadustiku muutmise seaduse eelnõu
552 ja seletuskiri ja op cit 3-2-1-40-13, p-d 26–28.
299
Eesti Kaubandus-Tööstuskoja ettepanekud, Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657, punkt 2.
300
MTA hoiatab: Liikvel on libalikvideerijad (25.02.2014)
301
J. Mody. Pankrotimeistrid - viga ei ole inimestes, vaid riigi tegematajätmises. (05.06.2012)
302
K. Madisson. Pahatahtlike pankrottide arv kasvab. – Äripäev 07.07.2014.
303
K. Gabral. Maksuamet võttis sajad skeemitajad sihikule – Äripäev 13.07.2015: “/…/ halduri erilise tähelepanu
all need juhatuse liikmed, kes on tekitanud ja jätnud maksuvõla tasumata vähemalt kolmes äriühingus, igaühes
vähemalt 5000 eurot. “Selliseid isikuid on 29. juuni seisuga 584. Tegeleme nendega pidevalt ja oleme praeguseks
edukalt lõpetanud menetluse 58 nn mahajätja suhtes,“
71
kriminaalvastutusel304. Samas on õiguspoliitilised arengud vastassuunalised. Karistusõiguse revisjoni305
käigus tunnistati karistusseadustikus (KarS)306 kehtetuks ühinguõiguslike ja pankrotialaste kuritegude
koosseisud: näiteks pankrotiavalduse esitamise kohustuse rikkumine (enne KarS § 385¹), koosoleku
kokku kutsumata jätmine netovara vähenemisel (enne KarS § 380), andmete esitamata jätmine (enne
KarS § 381 1. alt). Põhjendustena toodi näiteks pankrotiavalduse esitamise ja netovara nõuete
rikkumise koosseisude kehtetuks tunnistamisel, et rakenduspraktika satub raskustesse aja
tuvastamisega, millal on tegelikult netovara kriteerium täidetud või millal maksejõuetus tekkis307.
Lahendusena võib juhatuse kohustuste täpsustamine makseraskuste tekkimisel suurendada
õigusselgust ja anda juhtidel julgust tegutseda kindlamalt majandusraskuste esinedes. Näiteks peaksid
kompetentsed juhid omama piisavat informatsiooni ühingu majandusliku seisundi kohta ning mõistma
ühingu finantsseisu, et oleks võimalik ületada makseraskuseid või vältida nende süvenemist.
Majandusraskustes tegutsemine peab teenima ühingu huve tervikuna, arvestades seejuures ka
võlausaldajate ja seotud isikute huve.308 Välja on ka pakutud, et võlausaldaja asemel peaks
pankrotimenetlust rahastama pankrotiavalduse esitamisega hilinenud juhatuse liige, võtta eeskuju
Soomest ja rajada riiklik keskne maksejõuetusõigusega tegelev institutsiooni ehk pankrotiombudsman
(punkt III.I, 2.1.4), et uurida raugemisi, lugeda omanikele antud laenud allutatud laenudeks309 (vt punkt
III.II, 11.1.3). Seejuures peaks olema rõhk võimaliku maksejõuetuse ennetamisel, mitte tagajärgede
likvideerimisel.
Võimalik on ka tsiviilõigusliku faktilise ühingujuhi kontseptsiooni välja arendamine. „Tankiste“
kasutavate faktiliste ühingujuhtide ja äriühingu tegevuse mõjutaja vastutuse temaatikat on
analüüsitud EL tasandil juba pikka aega310 ja viimasel ajal ka Eestis311, kuid konkreetsete lahendusteni
ei ole veel jõutud: EL tasandil on keeruline üksmeelt saavutada ja Eestis rakendatakse instituuti küll
karistus- ja maksuõiguses, kuid tsiviilõiguses suhtutakse temaatikasse ettevaatlikkusega.
OECD corporate governance juhiste kohaselt näevad mõned riigid ette maksejõuetuse lähenedes
ühingu juhtide kohustuse käituda võlausaldajate huvides.312 Maailmapanga maksejõuetusalaste
juhiste kohaselt peaks seaduses olema sätestatud kohustus võtta mõistlikke samme maksejõuetuse
vältimiseks või selle ulatuse vähendamiseks ning võlausaldajate huvidega arvestamine, kui juhtorganid
teavad või peaksid teadma, et ühingu maksejõuetus on ähvardav või vältimatu.313 Põhjamaade-Balti
koostöö raames koostatud soovituste kavandis on rõhutatud, et regulatsioon, mis toob kaasa isikliku
vastutuse mittekohaselt maksejõuetu äriühingu äritegevuse jätkamise eest, on vajalik, et tagada et
304
Op cit J. Mody, Pankrotimeistrid.
305
Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 554 SE ja
seletuskiri.
306
Karistusseadustik – RT I 2001, 61, 364; RT I, 25.09.2015, 7.
307
Op cit KarS eelnõu 554 SE seletuskiri, lk 87–88, KarS §-d 380–385¹.
308
UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law. Part four: Directors’ obligations in the period approaching
insolvency. United Nations, New York, 2013, lk 4.
309
Op cit K. Madisson. Pahatahtlike pankrottide arv kasvab.
310
Report of high level group of company law experts on a modern regulatory framework for company law in
Europe (2002), vt ka järgnevaid arenguid. Hiljuti nt ettepanekus Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiv ühe
osanikuga osaühingute kohta (COM (2014) 212), ettepanek, et juhatuse liikme mõiste hõlmaks ka faktilisi
ühingujuhte (art 2 lg 5); vt ka lk 5 punkt G.
311
Vt M. Kairjak. Faktilise ühingujuhi karistusõiguslik vastutus. – Juridica 2011/VII, lk 540–547; S. Mikli. Faktilise
ühingujuhi tsiviilõiguslik vastutus. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2013. Mõjutaja vastutus vt: ÄS §-d 167¹, 289²;
O. Kranich. Vastutus osaühingu või aktsiaseltsi kahjustamise eest ühingu tegevuse mõjutamise kaudu.
Magistritöö. Tallinn: Tartu Ülikool, 2014.
312
G20/OECD Principles of Corporate Governance. OECD Report to G20 Finance Ministers and Central Bank
GovernorsSeptermber 2015, lk 39.
313
Op cit The World Bank principles for effective insolvency and creditor/debtor rights systems (revised 2015), lk
15.
72
saneerimine ja kokkulepped võlausaldajatega toimuksid võimalikult varajases staadiumis314.
Soovitusena toodi välja, et kui ühingu äritegevust on mittekohaselt jätkatud pärast ühingu
maksejõuetuks muutumist ja ühingu esindaja (juhatuse liige) maksejõuetusest ja äritegevuse jätkamise
mittekohasusest teadis või pidi teadma, peab ta tasuma pankrotivarasse hüvitise, mis vastab
kogukahjule, mis tekkis mittekohaselt äritegevuse jätkamise tõttu. Hüvitisest peaksid osa saama kõik
võlausaldajad vastavalt nende järjekohtadele315.
Analüüsida tuleb juhatuse liikmete maksejõuetusolukorras tekkivate kohustuste regulatsioonide
õigusselgust, otstarbekust ja vastavust praktika vajadustele. Analüüsida tuleb, kas kehtiv normistik
adresseerib piisavalt adekvaatselt juhtorganite kohustusi maksejõuetuse (ajutise, püsiva ja ähvardava
maksejõuetus) olukorras. Analüüsida tuleb, mil viisil saaks juriidilise isiku, tema osaluse omajate ja
võlausaldajate huvide efektiivsemaks kaitseks ühingu juhtorganite liikmete kohustuste regulatsiooni
maksejõuetuse olukorras täiendada. Analüüs peab sisaldama põhjendust vastavate sätete lisamise
vajalikkuse, kohustuste olemuse ja ulatuse kohta ning millal vastavad kohustused tõusetuvad ja isikud,
kellel vastav kohustus tekib ning mis on nende kohustuste rikkumiste tagajärgedeks. Analüüsida tuleb,
kuidas tagada juhatuse liikmete vastutuse realiseerumine tahtlike maksejõuetuste puhul ning nn
pankrotimeistrite ja professionaalsete likvideerijate tegevuse piiramine. Analüüsida tuleb, kas lisaks
raugemiste ja tahtlike pankrottide rahastamisele tuleks täiendada õiguslikult vastutuse aluseid, näiteks
rakendada faktilise ühingujuhi vastutust selgelt ka tsiviilõiguses, nagu paljudes Euroopa riikides316
eelkõige maksejõuetuse valdkonnas või täiendada või täpsustada spetsiifiliselt maksejõuetusega
seonduvaid vastutuse aluseid317 endiste juhatuse liikmete suhtes318. Sealjuures tuleks lahenduste
pakkumisel vältida kohustuste laiendamist selliselt, et kaoks ära piiratud vastutusega ühingu eripära
ning ettevõtlusriski võtmise pärssimist.319
5.1.3 Juhatuse liikmete vastutus tegevuse piiramise kaudu
Juhatuse liikmete korduvate kuritarvituste vältimiseks kasutatakse mitmetes riikides võimalust seada
isikule ärikeeld320. Tegemist võib olla tsiviilõigusliku meetmega, nagu näiteks Iirimaal, Prantsusmaal või
Suurbritannias321 või ärikeelu määramisega võivad seostuda karistusõiguslikud elemendid, nagu
näiteks Soomes ja Rootsis322. Eestis rakendub füüsilisele isikule pankrotimenetluses ärikeeld
314
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 15, ptk II: 1.
315
Op cit kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 15, ptk II: 3.
316
Vt “de facto director”. Faktilise ühingujuhi instituut on tsiviilõiguses: Austrias, Belgias, Küprosel, Tšehhis,
Prantsusmaal, Saksamaal, Luksemburgis, Maltal, Hollandis, Itaalias, Portugalis, Rumeenias, Hispaanias,
Suurbritannias. Kohtupraktikas ka Horvaatias, Kreekas , Iirimaal, Rootsis (Ungaris – mõneti maksejõuetuse korral;
Taanis – kuid on kritiseeritud; Soomes ärikeelu ja karistusõiguse osas; Lätis – mõjutaja vastutus; Sloveenias –
vaieldav, kas kohalduks mõjutaja vastutus) Ei ole: Leedus, Poolas, Slovakkias. Vt täpsemalt Euroopa Komisjoni
raport “Study on director`s duties and liability” (koost C. Gerner-Beuerle et al) – Euroopa Komisjon DG Markt
(2013).
317
Op cit iga riigi ülevaate punkt 4 Study on director`s duties and liability.
318
Vrdl Suurbritannia pankrotiseadus (Insolvency Act (IA) 1986) paragrahv 214 wrongful trading, mis kohaldub
isiku suhtes, kes oli juhatuse liige, ähvardava maksejõuetuse ajal vahetult enne pankrotimenetlust: ehk nii
juhatuse liikme kui ka endise juhatuse liikme suhtes.
319
V. Kõve. „Head“ ja „halvad“ võlgnikud ja võlausaldajad. – Juridica 2014/IV, lk 302.
320
Vt op cit iga riigi ülevaate punkt 4 Study on director`s duties and liability. Ärikeeldu on võimalik rakendada
näiteks Austraalias, Hiinas, Iirimaal, Jaapanis, Kanadas, Prantsusmaal, Rootsis, Saksamaal, Soomes,
Suurbritannias, USA-s, Uus-Meremaal Vt S. Mikli. Juhatuse liikme suhtes rakendatava ärikeelu regulatsioon.
Justiitsministeeriumi analüüs (2012), lk 5.
321
Op cit S. Mikli. Juhatuse liikme suhtes rakendatava ärikeelu regulatsioon, lk 5.
322
A. Tubin. Menetlusjärgne ärikeeld: kas pankrotiõiguslik piirang või karistusõiguslik lisakaristus?. – Juridica
2012/VI, lk 443.
73
automaatselt (PankrS § 91 lg 1). Kehtivas õiguse kohaselt on kohtul on võimalik juriidilisest isikust
pankrotivõlgniku juhatuse liikmete suhtes kohaldada samuti ärikeeldu pankrotimenetluse lõpuni
(PankrS § 91 lg 2), kuid seadus annab ka võimaluse rakendada maksejõuetusega seonduva kuriteo
toime panemisel süüdi mõistetud isiku suhtes ärikeeldu kolme aasta jooksul pärast pankrotimenetluse
lõppu (PankrS § 91 lg 3). Ärikeelu kõrval eksisteerivad karistusõiguslike lisakaristustena
tegutsemiskeeld (KarS § 49) ja ettevõtluskeeld (KarS § 49¹). Tegutsemiskeeld hõlmab keeldu teataval
ametikohal või tegutsemisalal tegutseda, ettevõtluskeeld keelab sarnaselt ärikeelule sisuliselt ühingu
juhtimises osalemise. Alates 2015. aastast on kehtivas õiguses ka võimalus määrata ettevõtjale või
ettevõtjaga seotud isikule haldusõiguslik majandustegevuse keeld323.
Eestis avaldatakse kehtivad äri- ja ettevõtluskeelud e-äriregistris (ÄS § 69¹)ja sealsete andmete
kohaselt on kehtiv ärikeeld praegu 499 isikul ja kehtiv ettevõtluskeeld üheksal isikul. Füüsilisele isikule
kohaldub pankrotimenetluses ärikeeld kohtu loata tegutsemiseks pankroti väljakuulutamisest kuni
pankrotimenetluse lõpuni automaatselt (PankrS § 91 lg 1), pankrotivõlgnikust äriühingu juhatuse
liikme puhul on kohtul kaalutlusõigus. Kui füüsilise isiku puhul on ärikeelu eesmärk jooksva
pankrotimenetluse tagamine324, siis Riigikohtu hinnangul on pankrotivõlgnikust äriühingu juhatuse
liikmele määratud ärikeelu eesmärk üksnes piiratud ulatuses pankrotimenetluse või pankrotivõlgniku
ja võlausaldajate kahju hüvitamise nõuete tagamine325. Pankrotivõlgnikust äriühingu juhatuse liikmetel
säilib küll õigust esindada pankrotivõlgnikku asjades, mis ei puuduta pankrotivara326, kuid nad ei saa
pankrotimenetluses võlgniku varaga enam toiminguid teha, kuna vara käsutusõigus on halduril327. Nii
on juhatuse liikmetele rakendatava ärikeelu eesmärk kolmandate isikute preventiivne kaitse,
tõkestamaks ärikeelu subjektil toime panna uusi võimalikke süütegusid või tekitada kolmandatele
isikutele kahju328 uue äriühingu juhtimisel.
Õiguskirjanduses on välja toodud, et pankrotiseaduse mõte on, et juhul kui juhatuse liikmed panevad
toime raskeid juhtimisvigu (PankrS § 28 lg 2), oleks see ühtlasi neile ärikeelu kohaldamise aluseks
PankrS § 91 lõike 2 järgi329. Riigikohtu lahendiga330 on PankrS § 91 lõiget 2 märksa kitsamalt öeldes, et
ärikeeldu saab kohaldada üksnes isiku suhtes, kes on pannud pankrotistunud juriidilist isikut juhtides
suure tõenäosusega toime kuriteo, kuid keda ei ole selle eest veel süüdi tunnistatud (põhjendatud
kuriteokahtlus) ning kelle puhul on tõsine oht, et ta võib ärikeelu kohaldamata jätmisel toime panna
uusi sarnaseid kuritegusid. Ärikeelu kohaldamiseks ei piisa väärteokahtlusest või üksnes võimalikust
kahju tekitamisest.331 Riigikohtu tõlgendust on kritiseeritud öeldes, et tänu sellisele tõlgendusele ei ole
peaaegu enam võimalik ärikeeldu kohaldada. Arvestades seda, et juhatuse liikmete vastu kahju
hüvitamise nõuete esitamine on küllaltki komplitseeritud ning oluliseks probleemiks on kasvõi see, et
juhatuse liikmed ei esita õigeaegselt pankrotiavaldusi, on ühe mõjusama vahendi elimineerimine
ebasoovitav332. Füüsilistele isikutele automaatselt kohalduvasse ärikeeldu on suhtutud aga skeptiliselt,
öeldes, et keelu automaatset kohaldumist on raske põhjendada, samuti on välja toodud, et õiguse
323
Vt majandustegevuse seadustiku üldosa seadus (MsüS) – RT I, 25.03.2011, 1; RT I, 19.03.2015, 51 § 36. Vt ka
majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu 803 ja seletuskiri § 36, lk 68–69.
324
Riigikohtu 22. veebruar 2010. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-124-09, p 15.
325
Op cit 3-2-1-124-09, p 19, 20.
326
Vt Riigikohtu 16. aprilli 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-17-14, p 20 ja viiteid Riigikohtu 22. veebruari
otsusele tsiviilasjas nr 3-2-1-163-11, p 21 ja 15. jaanuari 2014. aasta otsusele tsiviilasjas nr 3-2-1-149-13, p 20.
327
Op cit 3-2-1-124-09, p 19.
328
Op cit 3-2-1-124-09, p 15.
329
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236.
330
Op cit 3-2-1-124-09, vt eelkõige p 15.
331
Op cit 3-2-1-124-09, p 15.
332
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236.
74
süstemaatika huvides tuleks menetlusjärgne ärikeeld kui selline üldse kaotada ning piirduda
kriminaalmenetlusega333.
Analüüsida tuleb, kas pankrotivõlgnikust äriühingu juhatuse liikmete suhtes peaks saama kohaldada
pankrotiõiguslikku ärikeeldu või peaks ärikeeldu olema võimalik määrata üksnes seoses tõenäoliselt
peatselt algava (põhjendatud kuriteokahtlus) või käimasoleva kriminaalmenetlusega. Analüüsida tuleb
seejuures ka, kuidas tagada põhjendatud juhtudel ärikeelu määramise võimalikkus, kui
pankrotimenetlus raugeb. Analüüsida tuleb, kas ja milliste eelduste täitmisel on põhjendatud
füüsilisest isikust pankrotivõlgnikule või pankrotis oleva äriühingu juhatuse liikmetele menetlusaegse
või -järgse ärikeelu kohaldamine. Sealjuures tuleks kaaluda, kas ja millistel juhtudel peaks ärikeeld
kohalduma automaatselt, milliste eelduste täitmisel on põhjendatud, et kohus määrab ärikeelu
kaalutlusõiguse alusel, kas ja milline peaks olema kaalutlusruum ärikeelu ajalisel piiritlemisel, kui
täpselt peab olema sõnastatud ärikeelu kohaldamise esemeline piirang ning kas ja milliste eelduste
täitmine võiks anda võimaluse ärikeelu ajalise kestuse lühendamiseks või pikendamiseks.
5.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri maksejõuetuse komisjon: „Kehtestada regulatsioon, mis võimaldaks
pankrotimenetluse raugemisel mõista ajutise halduri tasu ning kulutused välja isikutelt, kes on
kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse esitamata (PankrS § 23). Suurendada riigi vahenditest
ajutisele haldurile hüvitatava tasu ning kulutuste summat ja luua mehhanism, mis võimaldaks riigil
hüvitatud summa pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud isiku(te)lt regressi korras sisse nõuda
(PankrS § 29). Eesmärk on suunata juhatuse liikmeid oma täitma pankrotiavalduse õigeaegse esitamise
kohustust ning parandada nii võlausaldajate kui avalikes huvides toimuva menetluse rahastamise
võimalusi. Ajutise halduri tasu ning kulutuste riigi vahenditest hüvitatava summa suurendamise
eesmärgiks on võimaldada halduri tasustamine proportsionaalselt tehtud tööga.“
„Täiendada ÄS §-i 180 sätestades, et püsivat maksejõuetust eeldatakse, kui äriühingu netovara ei vasta
seaduses sätestatule mingi kindla jätkuva ajaperioodi vältel (nt 6 kuu või 1 aasta jooksul).
Halduri kohustuseks on selgitada välja maksejõuetuse tekkimise põhjused ja aeg. Praktikas on halduril
(pahatihti) kasina ressursi tingimusis piiratud võimalused tõendada, et pankrotiavaldus on esitatud
hilinemisega. Seega tegemaks kindlaks, kas äriühing oli mingiks ajaks muutunud objektiivselt püsivalt
maksejõuetuks, tuleb halduril hinnata kõiki võlgniku majanduslikku olukorda mõjutavaid olulisi
asjaolusid kogumis. Lisaks netovarale tuleb analüüsida ka teisi raamatupidamisandmeid, samuti
võlgniku äriplaani perspektiivikust. Olukorras, kus võlgniku raamatupidamine puudub või on
ebarahuldavalt korraldatud, ei ole maksejõuetuse tekkimise ajahetke täpne tuvastamine võimalik.
Kui äriühingu netovara ei vasta seadusele pikema aja vältel, tuleks eeldada, et tegemist on püsiva
maksejõuetusega.“
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda: „Maksejõuetusõiguse olemuslik vastasseis võlgniku ja võlausaldajate
huvide vahel ning nende tasakaalustamine on maksejõuetusmenetluste keskseks küsimuseks. On
selge, et sealjuures vastanduvad kaks huvi – ühelt poolt on oluline tagada ärisuhte pooltele kindlus
selle ees, et nende äripartnerid oleksid usaldusväärsed ning ebaõnnestumise korral oleks tehingu
teisele poolele tagatud võimalus heas usus tehtud investeeringute (vähemalt teatud osas)
tagasisaamisele. Teisalt oleks äriühingute omanike täielik isiklik vastutus ettevõtte läbikukkumise eest
ettevõtlusega tegelemise julgust halvava toimega ning nõrgestaks seeläbi ettevõtluskeskkonda
üldisemalt. Üle poole meile maksejõuetusõiguse küsimuses tagasisidet andnud ettevõtetest leidis, et
kehtivas õiguses ei ole menetluse poolte huvid tasakaalus ning tõid välja, et võlgnikelt võlgade
kättesaamise keerukuse tõttu on menetlus kaldu pigem võlgnike kasuks. Sealjuures on
333
A. Vutt ettekanne “Ärikeeld äriühingu pankroti korral” – rahvusvaheline konverents “Euroopa Liidu Läänemere
strateegia ning aktuaalsed õigus- ja majandusküsimused, sealhulgas maksejõuetusevaldkonnas“ 8– 9.11.2012
Tallinna Ülikool.
75
maksejõuetusõiguse probleemid omavahel põimunud - menetluse efektiivsus on seotud nii haldurite
ja kohtunike kompetentsi kui vastavate administratiivsete lahenduste olemasoluga, samuti juhatuse
liikme vastu nõuete maksmapanemise võimalustega.“
„Samuti on meie liikmed maksejõuetusõiguse oluliste kitsaskohtadena märkinud ära nö
pankrotimeistrite takistamatuse alustada uusi ettevõtteid, võlgade kättesaamise keerukuse ning
pankrotimenetluse pika kestuse.“
„Pankrotimenetluste raugemisega on tihedalt seotud küsimus ettevõtete juhatuse liikmete vastutuse
kohaldamisest ja selle keerukusest. Kuna tihti puuduvad ressursid, et uurida maksejõuetuse põhjuseid,
pääseb juhatuse liige vastutusest ka siis, kui ta maksejõuetuse tekkimises on tegelikult süüdi. Ka
Kaubanduskoja liikmed rõhutasid maksejõuetusõiguse kitsaskohtade juures probleeme nö
elukutseliste pankrotimeistritega, kes pahatahtlikult loovad ettevõtteid, et nendega endale
võlausaldajaid pettes kiirelt kasu saada ning seejärel lõpetavad ettevõtte pankrotiga. Üheks meetmeks,
mille abil sellist käitumist ohjata, on ärikeelu kohaldamine pahatahtlikele ettevõtjatele. On selge, et
ärikeelu näol on tegu intensiivse sekkumisega isiku ettevõtlusvabadusse, kuid teatud juhtudel peaks
ärikeeldu kui efektiivset vahendit pahatahtlike võlgnike vastu, olema praktikas siiski võimalik
kohaldada. Samal seisukohal on Paul Varul 2013. aasta Juridica artiklis “Maksejõuetuse areng Eestis”,
kus märgib, et Riigikohtu poolt ärikeelu kohaldamisele antud tõlgenduse tõttu, on ärikeelu
rakendamine praktikas peaaegu võimatu, mis elimineerib aga ühe mõjusaima vahendi, mida on
võimalik pahatahtlike võlgnike ohjeldamiseks kasutada.
Juhatuse liikme vastutusega seonduvalt on problemaatiline ka pankrotiõiguse konstruktsioon, mille
kohaselt saab nõudeid juhatuse liikme vastu reeglina esitada pankrotihaldur, mitte aga võlausaldajad.
Pankrotihalduri huvi võlgade kättesaamiseks juhatuse liikmelt ei ole aga võrdne võlausaldajate
motiveeritusega oma võlad kiirelt kätte saada. Seetõttu ongi praktikas tagasivõtmise menetlused
tihtipeale edutud. Kuna tavaliselt on tagasivõitmise võimalikkuse korral tegemist võlgniku poolt
pahatahtlikult kõrvaldatud varaga, mille arvelt saaks võlausaldajate nõudeid rahuldada, peaks
Revisjoni käigus analüüsima ka võimalusi, kuidas võiks tagasivõitmise menetlust praktikas tõhusamaks
muuta.
Juhatuse liikmete vastutusega seonduvalt rõhutab Kaubanduskoda, et ei poolda juhatuse liikmete
isikliku vastutuse aluste laiendamist. Vastasel juhul muutuks erinevate piiratud vastutusega
ettevõtlusvormide kasutamine sisuliselt mõttetuks, kui juhatuse liige peab äriplaani ebaõnnestumise
korral ikkagi arvestama isikliku vastutusega. Laiemalt vähendaks see inimeste ettevõtlikkust ning
seeläbi majanduse kasvu ja ühiskonda panustamist üleüldiselt.“
„Maksejõuetusprobleemide sisuline lahendamine aitaks seega potentsiaalselt kaasa võlausaldajate
nõuete suuremale rahuldamisele, võimaliku saneerimismenetluse puhul selle õnnestumisele (kuna
kohtunik oleks ka pädevam hindama saneerimise edukuse tõenäosust) ning juhatuse liikme reaalse
vastutuse kohaldamisele, kui selleks tõepoolest alus on. Ka meie liikmete hinnangul on kohtunike
spetsialiseerumine üheks parimaks meetmeks, millega oleks maksejõuetusmenetluste läbiviimise
efektiivsust võimalik oluliselt parandada.“
„Sealjuures leiti, et maksejõuetusmenetluste kohta infot koondav keskkond lihtsustaks võlausaldajate
toiminguid ning peaks sisaldama informatsiooni ka juba lõpetatud menetluste kohta, et huvitatud
isikutel oleks võimalik jälgida ettevõtte juhatuse liikmete seotust erinevate äriühingutega, misläbi
oleks tagatud suurem läbipaistvus.“
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „Võlausaldajate nõuete suurem rahuldamist võiks EASi hinnangul
tagada näiteks võlausaldajate huve kahjustavate tehingute tegemise piirang juhtudel, kui võlgniku
majanduslik olukord on halvenenud selliselt, et võlgnikku ähvardab püsiv maksejõuetus, ent püsiva
maksejõuetuse olukord ei ole veel saabunud (näiteks juhtudel, kui võlgniku omakapital on negatiivne
mitmendat aastat ja võib eeldada, et võlgnik kujuneb püsivalt maksejõuetuks). Samuti võiks selgemalt
olla välja toodud püsiva maksejõuetuse eeldused (praegune kohtupraktika ei ole selles osas ühtlane),
76
mis omakorda võimaldaks võlgnikul paremini aru saada, milliste tunnuste ilmnemisel tekib kohustus
pankrotiavaldus esitada.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Eesti maksejõuetusõiguses on vajadus mõne uue instituudi
järgi, nt pankrotiombudsman, pankroti väljakuulutamiseks ja erikontrolli teostamiseks nö kahtlusi
tekitavates varatutes menetlustes riigi poolt finantseeritava ja Koja poolt täidetava ülesandena./…/
Eesmärk on juhatuse liikmete ja ettevõtte tegevusest tegelikult kasu saajate tsiviilvastutuse
suurendamine juhuks, kui ettevõtet ei juhita korraliku ettevõtja hoolsusega, ei täideta õigusaktidest
tulenevaid nõudeid.“
„Sätte kehtestamise ettepanekut [PankrS § 23 lg 4 muutmiseks] ajendab esitama asjaolu, et seadus
näeb ette juriidilise isiku juhatuse liikmete kohustuse esitada püsiva maksejõuetuse ilmnemisel asjatu
viivituseta kohtule pankrotiavaldus. Ilma pankrotti välja kuulutamata raugevate menetluste suur
osakaal kinnitab, et seda kohustust täidetakse harva. Juhatuse liikmetele on tihti kasulik, et
pankrotiavaldust menetletakse siis, kui äriühingul vara enam üldse ei ole või kui seda on väga vähe. Sel
juhul ei saa ettevõttes toimunut kas piisava põhjalikkusega kontrollida ja analüüsida või ei saa
etteheidetavate tegude avastamisel raha puudumise tõttu esitada hagiavaldusi äriühingu vara
suurendamiseks. Puudub tõhus sanktsioon, mis kallutaks juhatuse liikmeid pankrotiavalduse esitamise
kohustuse rikkumisest hoiduma või heastaks kohustuse rikkumise negatiivse mõju.
Senised pankrotiavalduse õigeaegse esitamise kohustuse rikkumise sanktsiooniks kavandatud sätted
ei ole suutnud seda funktsiooni enamikel juhtudel täita. KarS § 3851 alusel kellegi kuriteos
süüdimõistmine osutus liiga kulukaks ja keeruliseks ning revisjoni tulemusel tunnistati see säte
vastuväidetele vaatamata kehtetuks. Võlausaldajal on võlgniku juhatuse liikme vastu nõuet esitades
enamasti keeruline varustada kohut põhjenduste ja tõenditega selle kohta, mis ajast alates tuleb
äriühingu makseraskusi käsitada püsiva maksejõuetusena, mis omakorda annaks aluse esitada nõudeid
juhatuse liikmete vastu. Vajalikke andmeid saaks koguda pankrotimenetluses, kuid seda ei saa tihti viia
läbi raha puudumise tõttu.“
„/…/suurendada juhatuse liikme vastutust halduri tasu maksmise kohustuse osas, et suurendada
halduri tasu võlglaselt kättesaamise võimalust ning vähendada pankrotiavaldustega viivitamist ja
varade kantimist (ilmselt mitte küll suuremaid). Eesmärk on muuta varade kantimine ja varade
varjamine võimalikult kulukaks ning seega võimalikult vähemõttekaks; ühtlasi tõsta seeläbi juhatuse
liikme vastutust ja parandada ettevõtluskultuur.“
„Kehtiva PankrS § 128 lg 1 sõnastus on eksitav ja vastuolus ÄS fikseeritud ühingu juhatuse liikme
vastutuse tähtajaga. ÄS järgi on pankrotimenetluse eelse raamatupidamise korraldamise kohustus
ühingu juhatuse liikme kohustuseks. Juhtorgani liikme kohustuste mittekohane täitmine toob ÄS järgi
kaasa õigusliku vastutuse (tsiviil- ja/või kriminaalõigusliku vastutuse). Ühingu juhatuse liikme
tagasikutsumisest alates lõpevad tema volitused kohustused äriühingu ees, kuid juhtorgani liikme
tagasikutsumisest alates ei lõpe tema vastutus äriühingu ees juhatuse liikme kohustustes olemise
perioodil toime pandud kohustuste rikkumisega tekitatud kahju eest.“
„3.10 Äriseadustiku § 180 lõike 5¹ lõppu lisatakse lause, „Äriühingu omakapitali seadusele
mittevastavuse korral eeldatakse, et tegemist on püsiva maksejõuetusega. /…/ Selgitus: Äriseadustiku
§ 180 lõike 5¹ lõppu lause lisamisega peetakse vajalikus sätestada, et seadusele mittevastava netovara
puhul püsivat maksejõuetust eeldatakse. Muudatuse sisseviimine toob kaasa tõendamiskoormuse
muutuse, mille on tinginud senine kohtupraktika. /…/ Ettepaneku menetlemisel peetakse siiski
vajalikuks analüüsida selle vajalikkust. Arvesse tuleb m.h võtta EU 1-eurose äriühingu asutamise
võimalikke lahendusi ning pöörata tähelepanu vastutuse küsimuste võimalikele uutele lahendustele.
Nt bilansi vastavuse analüüsile jms.“
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium: „Leiame, et maksejõuetuse menetlusega seoses on
otstarbekas üle vaadata ka ärikeeldudega seonduv, mis puudutab viimaste tõhusat rakendamist, sh
piiriüleselt. Levinud probleem on variisikute ehk nn „tankistide“ kasutamine, mis otseselt vähendab
77
rahuldatavate nõuete hulka ja mahtu. Leiame, et nimetatud isikute suhtes tuleks senisest
resoluutsemalt ärikeeldu, sh juhatuse liikmena töötamise keeldu rakendada. Praktikas on mitmel
puhul probleemiks osutunud toimivate juhatuse liikmete kontaktandmete puudumine. Selle
vältimiseks on otstarbekas protsesse täiendavalt reguleerida, tekitamaks juhatuse liikmele toimiva
kohustuse, tagada kontaktandmete ajakohasus ja kehtivus.
Kindlasti on kohtumenetluses oluline eristada pahatahtlikku pankrotti loomuliku äririski realiseerumise
tulemusel maksejõuetuks muutumisest. Leiame, et aus pankroti läbinud ettevõtja väärib kiiret teist
võimalust, kuna ebaõnnestumisel saadud kogemus on väärtuslik ning aitab ennetada võimalikke
probleeme uuel ettevõttel.“
Riigikohus: „Maksejõuetusmenetluse tõhususe tõstmiseks tuleks /…/ muuta juriidiliste isikute juhtide
isiklik vastutus pankrotiavalduse esitamata jätmise eest selgemaks“
„Isikute ringi, kellelt oleks võimalik menetluskulusid sisse nõuda, ei saa niisama laiendada, küll aga
võiks olla võimalik jätta menetlus algatamata, kui keegi menetluskulusid ei maksa.“
Sotsiaalministeerium: „Näeme senist praktikat arvesse võttes, probleemina, et isiku
maksejõuetusmenetlust alustatakse liiga hilja, kui pole enam äriühingu tegevust ja kui töösuhetes on
tekkinud juba suuremad probleemid. Leiame, et maksejõuetusmenetluse varasemas etapis
alustamisega saaks jõuda parema tulemuseni, mis oleks ka töötajate jaoks tulemuslikum.“
Tartu Maakohus: „Kadunud on tasakaal ettevõtlusvabaduse (täpsemalt: ettevõtte asutamise) ja sellest
tuleneva vastutuse vahel. Koos ettevõtte asutamise lihtsustumisega peaks olema rakendunud
süsteem, mis tagab muul viisil kontrolli äriühingu toimimisvõimekuse üle. Sellist süsteemi Eestis ei ole.
Turumajanduslikul lepinguvabadusel, mis peaks tagama tehinguosaliste kohustuste täitmise, ei ole
ühtki tegelikus elus töötavat hooba, et ettevõtluskeskkond ei oleks risustatud tühjade „kehadega“ ja
et võlausaldajate nõuete rahuldamise protsent pankrotimenetlustes oleks kõrgem kui teadaolev 11%.“
„2.1. Pankrotimenetluse üheks suuremaks probleemiks on see, et sageli ei ole pankrotimenetluse
alguseks võlgnikul enam praktiliselt üldse vara, millest oma kohustusi täita või isegi pankrotimenetlust
finantseerida. See tingib paljude pankrotimenetluste raugemise. Selle oluliseks põhjuseks on asjaolu,
et pankrotiavaldusi ei esitata õigeaegselt. Kehtivas õiguses on PankrS §-s 30 ette nähtud võimalus, et
võlausaldaja tasub pankrotimenetluse kulude katteks kohtu deposiiti summa. See ei ole ilmselt väga
efektiivne vahend raugemiste ärahoidmiseks, kuivõrd raske on eeldada võlausaldajalt raha tasumist
olukorras, kus ei ole kindel, et ta raha tagasi saab. PankrS § 30 lg 3 sätestab küll võimaluse nõuda
deposiiti tasutud summa välja isikult, kes rikkus pankrotiavalduse esitamise kohustust, kuid ka selle
regulatsiooni puuduseks on asjaolu, et võlausaldajal ei ole täit kindlust oma raha tagasisaamises, sest
selleks tuleb eelnevalt kohtusse pöörduda, kanda menetluskulusid ning kohtumenetluse tulemus ei ole
kunagi 100% etteennustatav. Lisaks kaasneb veel pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud isiku
maksejõuetuse risk. Maksejõuetuse revisjoni raames tuleks kindlasti kaaluda võimalusi, kuidas
vähendada raugevate menetluste osakaalu ning mõjutada maksejõuetute äriühingute juhatuse
liikmeid õigeaegselt pankrotiavaldust esitama. Üheks võimalikuks regulatsiooniks selles suunas võiks
olla võimalus, et kohus kohustab pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud isikut ennast tasuma
pankrotimenetluse kulude katteks raha kohtu deposiiti. See võiks toimuda samas menetluse faasis, kus
kohus praegu määrab võlausaldajale tähtaja raha deposiiti maksmiseks ning samadel tingimustel, kui
PankrS § 30 lg 3 järgne võlausaldaja nõue, st raha deposiiti maksmise kohustuse vältimiseks peaks isik
tõendama, et ei ole rikkunud kohustust esitada õigeaegselt pankrotimenetlus.
2.2. Pankrotiavalduse esitamise kohustus tuleneb küll äriseadustikust, kuid pankrotiavalduse
esitamata jätmine ei ole enam kriminaalkorras karistatav. Ilmtingimata ei peaks see olema
kriminaalmenetluses lahendatav süütegu, aga mingi sanktsiooni võiks seadus ette näha. Kasvõi nt anda
haldurile või võlausaldajatele lihtsustatud korras võimaluse hageda juhatuse liikmelt pankrotipessa
tekitatud kahju vms. Kuna sellisel juhul oleks kahju suurust raske tõendada, võiks ette näha
78
tavapärasest erineva tõendamiskoormise või sätestada mingi eelduse kahju suuruse kohta (kas
rahasumma, % eelmise aasta käibest vms).
2.3. Kindlasti tuleks suurendada äriühingu juhtorgani liikmete vastutust vähemalt pankroti korral -
nii menetluskulude kandmisel kui muu vastutuse osas. KarS-i regulatsioonid (mis vähendasid
äriühingute juhtorgani liikmete vastutuse võimalusi), aga samuti Riigikohtu seisukohad ärikeelu asjus
on aidanud kaasa vastutuse puudumise süvenemisele.“
6 Pankroti välja kuulutamine ja tagajärjed
6.1 Revisjoni objekt
6.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse välja
kuulutamise ja selle tagajärgede regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika
vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva
süsteemi puudusi ning pakkuda välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama
sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti
seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte
funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus, kuidas tagada õigusselgus
pankroti väljakuulutamise tagajärgede osas ja pankrotiseaduse suhestumisel teiste seadustega.
Ekspertide kohtumisel toodi välja, et analüüsida tuleb pankrotimenetluse väljakuulutamise tagajärgi,
sealhulgas lepingute täitmise jätkamist, tagatiste ja arestide lõppemist, pooleliolevate kohtumenetluse
jätkamist334. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning
ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
6.1.2 Pankrotimenetluse seosed täite- ja kohtumenetlusega
Ajutise halduri nimetamisel peatab kohus võlgniku vara suhtes toimuva sundtäitmise (PankrS § 17 lg
3) ning enne pankroti väljakuulutamist võlgniku varale kohaldatud arest lõpeb pankroti
väljakuulutamisega (PankrS § 45). Üldpõhimõte on, et pärast pankroti väljakuulutamist toimub
pankrotivõlausaldajate nõuete esitamine ja rahuldamine pankrotiseaduses sätestatud korras (PankrS
§ 44 lg 1). Kui enne pankroti väljakuulutamist alanud kohtumenetluses on varaline nõue võlgniku vastu,
mille kohta ei ole veel otsust tehtud, jätab kohus nõude hagimenetluses läbi vaatamata (PankrS § 43
lg 2). Paralleelse täite- ja pankrotimenetlusega võib kaasneda võlgnetava summa mitmekordne
sissenõudmine ja alusetu rikastumise nõuded335 ning peamine on, et siis ei oleks tagatud
võlausaldajate võrdne kohtlemine.
Maksejõuetusmenetluse alustamise kohta informatsiooni saamisega seondub ka uuesti sõnastatud
määruse maksejõuetusmenetluse kohta alusel loodav maksejõuetusregister (vt III.II, punkt 2.1.9).
Teine küsimuste ring on PankrS-i, TMS-i ja TsMS-i normide suhestumine ning halduri ja täituri pädevuse
eristamine336, misjuures on välja toodud, et otsustada tuleb, kas pankrotiseaduse erisus tuleb
334
Op cit ekspertide kohtumise ülevaade, lk 3, lähteülesande lisa 1.
335
Op cit 3-2-1-184-14, p 18.
336
Tagatisraha tagastamiseks alusetu rikastumise nõue pankrotihalduri vastu (Riigikohtu 21. oktoobri 2015. aasta
otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-66-15); kas ühisvara jagamisel hüpoteegi realiseerimiseks saab korraldada avaliku
enampakkumise pankrotihaldur või kohtutäitur (Riigikohtu 21. mai 2014. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-38-14);
pankrotimenetluses toimunud enampakkumise kehtetuks tunnistamine (Riigikohtu 25. aprilli 2012. aasta määrus
tsiviilasjas nr 3-2-1-39-12).
79
sõnaselgelt sätestada või peab see tulenema seaduse mõttest, mille puhul tuleb arvestada, et praktika
paika loksumine on pikaajaline ja toob kaasa pankrotimenetluste venimise. Tüüpilisteks
probleemseteks vaidlusteks on näiteks võlaõigusliku kokkuleppe lubamine vs mittelubamine
pankrotimenetluses, pankrotiavaldusest loobumine337. Sealjuures on otstarbekas, et üleminek enne
pankroti välja kuulutamist alanud täite- või kohtumenetluselt pankrotimenetlusele oleks sujuv.
Analüüsida tuleb, kas alati on hagi läbi vaatamata jätmine või täitemenetlus lõpetamine
põhjendatud338 või võiks siin olla halduril või pankrotiasja menetleval kohtunikul ses osas
kaalutlusõigus, mis saab sel juhul täite- või kohtumenetluse kuludest ning kas see peaks mõjutama
pankrotihalduri tasu suurust. Näitena võib tuua, kas senine menetlus tuleks lõpetada, kui
täitemenetluses on hüpoteek juba realiseeritud ja raha ei ole veel jõutud välja maksta, kui esimese
astme kohtus on tehtud kohtulahend, kuid see ei ole edasikaebetähtaega arvestades veel jõustunud.
Riigikohus on näiteks analüüsinud olukorda, mil põhikohtuasjas on lahend jõustunud, kuid pooleli on
menetluskulude kindlaks määramise menetlus339. Mõeldav võiks olla, kui menetlus on juba kaugel
näiteks ajutise halduri või kohtu kaalutlusõigus (PankrS § 17 lg 3) täitemenetlust mitte lõpetada või
menetlust hagi läbi vaatamata jätmisega mitte lõpetada, praktikas on näiteks välja pakutud mõte
täitemenetlus lõpuni viia ja saadu pankrotivarasse välja anda. Põhjamaade-Balti soovitustest on välja
toodud, et pankrotipesal (halduril) peaks olema võimalus otsustada, kas jätkata pankrotivaraga
seonduvat pooleliolevat kohtuasja või mitte340. Üksikküsimustest oleks tähelepanu vaja pöörata
ülalpidamisnõuetega seonduvatele kohtuasjadele341 ning küsitavusi on tekitanud ka, kas ajutise halduri
tasu ja vajalike kulude hüvitis kuulub pankrotiseaduse § 29 lõike 8 alusel rahuldamisele võlgnikule
kuuluva täitemenetluses arestitud vara arvel342.
Pankroti välja kuulutamise tagajärjel lõpevad võlgniku varale kohaldatud arest ja hagi läbi vaatamata
jätmisel (PankrS § 43 lg 2) tühistatakse hagi tagamine (TsMS § 386 lg 4) mh peaks siis lõppema ka
seatud kohtulik hüpoteek. Põhjendusena on välja toodud, et kui lubada arestpandi või kohtuliku
hüpoteegi omajal ka pärast pankroti väljakuulutamist võlgniku vara suhtes oma õigusi teostada, siis
tähendaks see väga paljudel juhtudel võlgniku sisuliselt varatuks muutumist ning seega
pankrotimenetluse raugemist343. Riigikohtu hinnangul kitsendaks aga hagi läbi vaatamata jätmisel hagi
tagamise vältimatult tühistamine ebaõiglaselt kohtuliku hüpoteegiga tagatud võlausaldajate õigusi,
kes on esitanud võlgniku vastu kohtusse hagi ning kelle puhul on hagi menetlemine veninud kostja või
kohtu tõttu344. Nõude suunamisega pankrotimenetlusse ei ole hagi tagamise alus ära langenud, seda
tuleks tunnustada pandiga tagatud nõudena ning vajadusel lahendada vaidlus nõude tunnustamise
käigus345. Aresti kõrval sätestas varasemal PankrS § 45 sõnaselgelt, et lõpeb ka kohtulik hüpoteek 346,
mistõttu tuleks tähelepanu pöörata ka sellele, kas aresti ja kohtuliku hüpoteegi saatus peaks olema
sarnane.
337
Harju Maakohtu kohtuniku ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 77-7/5657.
338
Vt ka V. Kõve ettekanne „Riigikohtu praktikast pankrotiasjades“ – rahvusvaheline konverents “Euroopa Liidu
Läänemere strateegia ning aktuaalsed õigus- ja majandusküsimused, sealhulgas maksejõuetusevaldkonnas“ 8–
9.11.2012 Tallinna Ülikool.
339
Riigikohtu 27. jaanuari 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-176-13, p 11 jj.
340
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 22, ptk V: 5.
341
Vt Riigikohtu 23. aprilli 2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-26-12.
342
Vt op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud, ettepanek nr 2.2.
343
Pankrotiseaduse eelnõu 1085 seletuskiri, lk 48.
344
Riigikohtu 9. veebruari 2011. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-143-10, p 19 jj.
345
Vt op cit 3-2-1-143-10, p 20.
346
Varasemalt lõppes pankroti väljakuulutamisega lisaks arestile ka enne pankroti väljakuulutamist omandatud
kohtulik hüpoteek võlgniku varale (PankrS § 45) – muudeti tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse
seadustiku rakendamise seadusega (273 SE) – RT I 2005, 39, 308, jõust 01.01.2006.
80
Analüüsi ja süsteemset lahendust vajab ka kolmandast isikust pantija või kolmandast isikust võlgniku
pankroti välja kuulutamise mõju positsioonile menetluses ja nõude sissenõutavusele. Iseenesest on
Riigikohus välja toonud, et PankrS § 42 järgne nõuete sissenõutavaks lugemine põhivõlgnikust
pankrotivõlgniku suhtes ei mõjuta nõuete sissenõutavust pantija suhtes347. Küsimusi on tekitanud ka
pandipidaja asjaõigusliku täitmisnõude realiseerimine olukorras, mil kolmandast isikust pantija on
läinud pankrotti. 2009. aastal kehtinud PankrS § 44 lõige 3 välistas pankrotivõlausaldajate hulgast
pandipidaja, kellel on õigus rahuldada oma kolmanda isiku vastu suunatud nõue pankrotivara arvel
pandiõiguse või muu tagatisõiguse alusel. Kolmandast isikust pantija pankroti korral sai pandipidaja
esitada sissenõutavaks muutunud nõude täitemenetluses väljaspool pankrotimenetlust ka pärast
pankroti välja kuulutamist. Erandi üks eesmärk oli kehtestada regulatsioon selliste nõuete
rahuldamiseks, mil võlausaldajal ei ole isiklikku nõuet pankrotivõlgniku vastu, vaid talle kuulub
asjaõiguslik täitmisnõue, samuti kaitsta hüpoteegipidaja huve mh ka selliste juhtumite jaoks, mil
tagatise andja läheb pankrotti348. Riigikohus on seadusandjale ette heitnud, et PankrS § 44 lg 3
kehtetuks tunnistamise eesmärki ei ole selgitatud349 samuti on pankrotiseaduses reguleerimata, kuidas
peaks hüpoteegipidaja pankrotimenetluses maksma panema oma asjaõiguslikku nõuet
pankrotivõlgniku vastu ja milline on hüpoteegipidaja õiguste kaitsemehhanism tervikuna350 ning kas
see peaks olema analoogne TMS regulatsiooniga351.
Analüüsida tuleb kehtiva pankrotiseaduse regulatsiooni seoseid eelkõige tsiviilkohtumenetluse
seadustiku ja täitemenetluse seadustikuga. Sealjuures on vajalik analüüsida PankrS-i, TsMS-i ja TMS-i
reguleerimisala piiritlemise selgust, näiteks menetlustähtaegade osas või pankrotivara müügi korral.
Samuti tuleks analüüsida, kas erijuhtudel võiks olla halduril või kohtul võimalus täitemenetlus lõpuni
viia ja tulem pankrotivarasse arvata, sealjuures tuleb lahendada küsimus, kes peaks tasuma täitekulud.
Tähelepanu tuleks pöörata ka pankrotimenetluse ja täitemenetluse vara võõrandamise erisustele ja
hinnata nende põhjendatust, sealjuures analüüsida, kas PankrS-i normid võivad kuuluda kohaldamisele
pärast pankrotimenetluse raugemist jätkuvas täitemenetluses. Analüüsida tuleb süstemaatiliselt ka
pankroti välja kuulutamise tagajärgede mõju kohaldatud arestile ja kohtulikule hüpoteegile ning
analüüsida tuleks, milline peaks olema asjaõigusliku täitmisnõude esitamise kord, kui pankrotivõlgnik
on taganud nõude kolmanda isiku vastu.
6.1.3 Pankroti välja kuulutamise tagajärjed seoses lepingutega
Pankroti kuulutab kohus välja pankrotimäärusega (PankrS § 31 lg 5), mille tulemusel moodustub
võlgniku varast pankrotivara ja haldurile läheb üle võlgniku vara valitsemise õigus (PankrS § 35 lg 1 p
1). Füüsilisest isikust võlgnik kaotab õiguse teha tehinguid seoses pankrotivaraga. Juriidilisest isikust
võlgnik kaotab õiguse teha mis tahes tehinguid (PankrS § 35 lg 1 p-d 3 ja 4), kuigi pankrot ei lõpeta
juhtorganite liikmete ametis olekut ega välista ka juhatuse liikmete õigust esindada pankrotivõlgnikku
asjades, mis ei puuduta pankrotivara352.
Halduri otsustada on, kas võlgniku sõlmitud lepingust tulenev seni täitmata kohustus täita või loobuda
lepingust tuleneva kohustuse täitmisest (PankrS § 46 lg 1). Kui haldur otsustab lepingu täita, on teise
lepingupoole nõue massikohustus (PankrS § 46 lg 6) ning täitmiseks saab läbi viia täitemenetluse
üldkorras (PankrS § 149). Lepingu lõpetamiseks annab PankrS § 46 lõige 1 pankrotihaldurile eraldi aluse
VÕS § 186 p 9 mõttes, mil tekib lepingust taganemisele sarnane olukord353 ja toimub lepingu
tagasitäitmine. Üldise otsustuskriteerium lepingute jätkamise või lõpetamise peaks UNCITRALi ja Doing
347
Riigikohtu 3. detsembri 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-114-14.
348
Vt Riigikohtu 21. märtsi 2011. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-1-11, p 14.
349
Vt kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskirja lk 42.
350
Vt op cit 3-2-1-1-11, p 14 jj.
351
Riigikohtu 21. oktoobri 2010. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-98-10, p 11.
352
Op cit 3-2-1-17-14, p 20; vt ka määruse p 20 viiteid op cit 3-2-1-163-11, p 21 ja op cit 3-2-1-149-13, p 20.
353
Vt Riigikohtu 27. mai 2015. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-47-15, p 11–13.
81
businessi kohaselt olema, et võimalik oleks jätkata äriühingule hädavajalikke lepingute täitmist,
loobuda koormavatest lepingutest, kehtetuks tunnistada ehk tagasi võita eelisseisundi andvad või
allapoole turuhinda tehtud tehingud354.
Praktikas on küsimusi tekitanud haldurile seatud keeld loobuda võlgniku lepingust tuleneva kohustuse
täitmisest, kui kohustuse täitmise tagamiseks on kinnistusraamatusse kantud eelmärge (PankrS § 46 lg
1), kuid see asub tagapool kinnistusraamatusse kantud õigusest, mis annab kinnisasja sundmüügi
õiguse ja kustuks seetõttu kinnisasja enampakkumisel müümisel (PankrS § 139 lg 2). Praktikas on
tõstatatud ka küsimusi, mil määral peaks saama kolmas isik kasutada halduri lepingu täitmise
jätkamisest keeldumise korral õiguskaitsevahendeid, näiteks nõuda lepingus sätestatud leppetrahvi,
arvestades, et nii oleks poolte omavahelisel kokkuleppel mõju halduri seadusest tulenevale õigusele.
UNCITRALI juhiste kohaselt on oluline, et seaduses oleks võimalus kolmanda isiku taganemisõigust
piirata ja pankrotivõlgnikule hädavajalike lepingute täitmist jätkata – vaatamata näiteks lepingus eraldi
maksejõuetuse puhuks antud taganemisalusele –, mis on oluline, et vara üksikesemetena müümise
asemel oleks võimalik äriühingu võõrandamine toimiva ettevõttena. Taganemise vältimiseks enne
pankroti välja kuulutamist on UNCITRALI juhistes välja pakutud võimalus, et haldur saaks neid lepinguid
ennistada355. Eesti kontekstis on praktikas välja toodud, et vähe on võimalusi võlgniku tegevust
jätkata356 (saneerimine, tervendamine), analüüsida tuleks, kuidas lihtsustada ettevõtte võõrandamist
ja kestvuslepingute muutmist357. Näiteks on välja toodud, et ühest küljest on arusaadav, et üürniku
huve tuleb kaitsta, kuid teisest küljest on üürilepingu ülesütlemisega kaasnev potentsiaalne kahju
hüvitamise nõue pankrotipesa jaoks äärmiselt koormav358. Põhjamaade- ja Balti soovitustes on välja
toodud, et kui tegemist on korduvate kohustustega, peaks maksejõuetul poolel olema võimalus piirata
täitmist teatud ajaperioodi või hulgaga359.
Analüüsida tuleb kuidas saavutada, et regulatsioon võimaldaks säilitada äriühingu tegevuse
jätkamiseks vajalikke elutähtsaid lepinguid, et võimaldada kohastel juhtudel ettevõtte tegevust jätkata
ning samas efektiivselt vabaneda koormavatest lepingutest pankrotimenetlust pikendamata ja nii, et
tagatud oleks pankrotivõlgnike, võlausaldajate kui ka kolmandate isikute tasakaalustatud kaitse.
Sealhulgas tuleb analüüsida eelmärke mõju lepingu jätkamisele kinnisasja müümisel enampakkumisel.
6.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Pangaliit: „Võlgnikud takistavad täitemenetlusi sellega, et esitavad sundtäitmise lubamatuks
tunnistamise hagi ja selle tagamiseks paluvad peatada täitemenetluses vara sundvõõrandamise.
Võlgnikud kasutavad seda võimalust pahatahtlikult, et venitada enda võlgnevuste tasumist. Niisuguse
tegevuse eesmärgiks on tagada, et kui sundtäitmine oleks ebaseaduslik, siis vara müügi korral tekitatud
kahju ei pruugi kahju tekitanu, nt krediidiasutus suuta hüvitada. Teeme ettepaneku, et enne selle
tagamistaotluse rahuldamist küsida ka kreeditori seisukohta ja selgitada välja, kes see kreeditor on.
Tavaolukorras on alust eeldada, et krediidiasutustel on vastavad rahalised vahendid olemas, teeme
ettepaneku uurida statistiliselt, mitu sellist hagi on tegelikult rahuldatud.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Hetkel ei ole tagatud õigusselgus osas, kas, millises
järjekorras, millistel asjaoludel ning millises ulatuses kuuluvad pankrotimenetluses väljamaksmisele
täitekulud. Koda selgitab, et tegemist ei ole tavalise võlausaldaja nõudega. Tegemist on
354
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 120, punkt 109; doing business maksejõuetuse
ületamise metodoloogia alaosa “management of debtor’s assets index“ja hinnangut Eestile.
355
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 121, punktid 114–119.
356
Vt ka op cit V. Kõve ettekanne Riigikohtu praktikast pankrotiasjades.
357
Op cit Riigikohtu ettepanekud, punkt 4.5.
358
Vt op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud, ettepanek nr 3.11.
359
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 17, ptk III: 6.
82
pankrotihaldurile analoogse nõudega, mida ei ole tarvis eraldi kaitsta. Eelnevast tulenevalt on Koja
ettepanek täiendada pankrotiseaduse § 146 lõiget 1 punktiga 6 sõnastuses: “täitekulud”.“
„Pankrotimenetlustes on osutunud probleemiks see, et tihti ei ole üürilepingutes ette nähtud, et
pankrot on üürilepingu lõpetamise aluseks. Seetõttu on pankrotihaldur tõsise probleemi ees - ühest
küljest puudub tal õiguslik alus üürilepingu lõpetamiseks, teisest küljest on ta üldjuhul kohustatud
pankrotivara müüma.
Vastavalt PankrS § 50 lg-le 1 ei ole üürile- või rendileandja pankrot üüri- või rendilepingu lõpetamise
aluseks, kui lepingus ei ole ette nähtud teisiti. Kui üüri- või rendilepingu järgi on pankrot selle
lõpetamise aluseks, võib haldur lepingu ühekuulise või lepingus ettenähtud lühema
ülesütlemistähtajaga üles öelda. PankrS § 50 lg 2 sätestab, et eluruumi üürileandja pankrot ei ole
eluruumi üürilepingu lõpetamise aluseks.
VÕS § 323 kommentaarides on asutud seisukohale, et välistamaks võimalikku kahju hüvitamise nõuet,
võiks kinnisasja võõrandaja kas kanda enne kinnisasja võõrandamist VÕS § 324 alusel
kinnistusraamatusse märke üürilepingu kohta või siis sõlmida kinnisasja omandajaga lepingu kolmanda
isiku kasuks VÕS § 80 mõttes, mille raames kinnisasja omandaja loobub VÕS §- st 323 tulenevast
üürilepingu ülesütlemise õigusest. Toodud kahest võimalusest oleks kasulikum teine, sest märke
kinnistusraamatusse kandmine vähendab kinnisasja käibeväärtust.
Tegelikkuses vähendavad mõlemad variandid pankrotivara müügist saadavat hinda ning seetõttu
saavad võlausaldajate nõuded väiksemas mahus rahuldatud. Ühest küljest on arusaadav, et üürniku
huve tuleb kaitsta, kuid teisest küljest on üürilepingu ülesütlemisega kaasnev potentsiaalne kahju
hüvitamise nõue pankrotipesa jaoks äärmiselt koormav või kui haldur rakendab meetmeid riski
maandamiseks, siis toob see kaasa pankrotivara odavamalt müümise.
Enamikes situatsioonides ilmselt ei tekigi probleeme – kinnisasja uus omanik jätkab lepingu täitmist
ning mõlemad osapooled on situatsiooniga rahul. Samas on olukordi, kus tegemist on 10-20 aastaks
sõlmitud üürilepingutega ning pankrotihalduril on tõsine kahtlus, kas uus omanik soovib üürilepingutes
kokku lepitud tingimustel lepingute täitmist jätkata või on uuel omanikul ehk kasulikum üürilepingud
üles öelda ja ruume isiklikult kasutama hakata. Selliste juhtumite korral peaks olema võimalik halduri
vastutus ning nõude esitamine massikohustusena välistatud.“
Notarite Koda: „Lisaks maksejõuetuse probleemistiku käsitlemisele vajaks eraldi hindamist, kas
reguleerida tuleks täitemenetluse üleminekut pankrotimenetluseks ja maksude sissenõudmise
menetluse üleandmist kohtutäiturile. Omakorda vajaks reguleerimist ka olukord, kus mitu
kohtutäiturit ühe võlgniku vara suhtes täitemenetlusi läbi viivad.
Täitemenetluse, pankrotimenetluse ja maksumenetluse ühtseks menetluseks koondamist ei pea me
aga mõistlikuks, arvestades, et täitemenetluse näol on tegemist riikliku sunniga, pankrotimenetluse
puhul äriõiguse osaga ning maksumenetluse puhul aga sisuliselt haldusmenetlusega, mille kõigi
põhimõtted ja lähenemised ei ole samad.“
Riigikohus: „Maksejõuetusmenetluse tõhususe tõstmiseks tuleks:
4.3. vaadata üle ja vähendada pankroti- ja täitemenetluse piire (näiteks panditud vara puhul
täitemenetluse võimaldamine ilma pankrotita);
4.4. suurendada pankrotivara atraktiivsust (lihtsustada ettevõtte võõrandamist ja
kestvuslepingute muutmist);“
Tartu Maakohus: „Ebaselge on menetluskulude saatus olukorras, kus kohtumenetlus on alanud enne
pankroti väljakuulutamist, kuid jätkub ja saab lõpplahendi, sh menetluskulude osas pankrotimenetluse
ajal. PankrS § 43 kohaselt võib see toimuda kahel viisil, kas menetlusse astub võlgniku asemel
pankrotihaldur või jätkab menetlust võlgnik ise. Kui sellises menetluses mõistetakse menetluskulud
83
välja võlgnikult/haldurilt, ei näe kehtiv PankrS ette selget vastust, kas ja millises osas on tegemist
tavalise pankrotimenetluse nõudega, massikohustusega või hoopis millegi muuga.“
7 Rollide jaotus ja järelevalve pankrotimenetluses
7.1 Revisjoni objekt
7.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
osaliste rollide jaotust ja järelevalvet pankrotimenetluses, eelkõige nende regulatsioonide
otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva
õiguse muutmiseks. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide
õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt
mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti
seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid
mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte
funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus pankroti rollide jaotuse ja
järelevalve probleemide lahendamiseks. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise,
ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi
üksikküsimusi:
7.1.2 Rollide jaotus
Pankrotimenetluse üheks kesksemaks küsimuseks on tasakaalu loomine erinevate menetlusosaliste
huvide vahele. Seda enam, et tulenevalt pankrotimenetluse olemusest, võivad menetlusosaoliste
huvid teineteisele vastanduda. PankrS kehtestamisel võeti aluseks võlausaldajate huvide esiplaanile
seadmine.360 Samas edasiste arengute käigus on järejepidevalt pööratud suuremat tähelepanu ka
võlgniku huvide kaitsele.361
Erinevalt haldurist on ajutise halduri puhul tegemist pankrotimenetluse eelse organiga. Ajutise halduri
ülesandeks on selgitada välja võlgniku majanduslik olukord, anda hinnang võlgniku maksejõulisusele
ning koostada arvamus võlgniku maksejõuetuse tekkimise põhjuste kohta, tuues eraldi välja, kas
maksejõuetuse põhjuseks on kuriteo tunnustega tegu, raske juhtimisviga või muu asjaolu.
Pankrotiavalduse esitamisel on füüsilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse korral kohtule võimalus
jätta ajutine haldur nimetamata. Juriidiliste isikute puhul seadus sellist võimalust ette ei näe. Kaaluda
võiks sarnase lahenduse kehtestamist ka juriidilistele isikutele, st ajutine haldur tuleks nimetada
üksnes siis, kui see on tõesti põhjendatud.
Pankrotihaldur on pankrotimenetluse keskne figuur, mistõttu sõltub pankrotimenetluse edukus
suuresti just temast.362 Nii näiteks on halduri kohustuseks nõuete väljaselgitamine ja pankrotivara
moodustamine, valitsemine ja müümine, aga ka võlgniku majandustegevuse jätkamine või juriidilisest
isikust võlgniku likvideerimine ning aruandluse ja teabe andmise kohustus. Haldur tegeleb
pankrotimenetluse vahetu igapäevase korraldamisega. Omaette küsimus on, kas senine haldurikeskne
lähenemine on end praktikas õigustanud ning kas alati ja igal juhul on vajalik halduri nimetamine.
Alternatiivsete lahendustena tuleks kõne alla halduri rolli vähendamine ning kohtute ja võlausaldajate
rolli suurendamine ning teatud tingimustel võiks kaaluda ka võlgniku n-ö omavalitsemise lubamist.
Analüüsida tuleks seejuures teiste riikide vastavaid lahendusi. Oluline on seada senisest täpsemad
360
Op cit P. Varul. Juridica 1994/I, p 1.
361
Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV, lk 235, p 2.1.1.
362
P. Varul. Selgitavaid märkusi Pankrotiseadusele. – Juridica 1993/ III, lk 52.
84
piirid juriidilise isiku juhtkonna ja halduri omavahelise pädevuse ja rolli jaotusele pankrotimenetluse
kestel, nt mis on halduri pädevus ettevõtte juhtimisel, aga ka avalduste esitamisel nt registripidajale
(vt III.II, 10.1.2).
Halduri staatus Eestis on olnud üsna ebamäärane. Nii on haldurit käsitatud ametiisikuna, ettevõtjana,
aga ka vaba elukutse esindajana. Üheks olulisemaks halduri õiguslikku staatust mõjutavaks
muudatuseks võib pidada 2010 a. jõustunud seaduse muudatust, mille kohaselt asendati
esindusteooria ametiteooriaga, kuivõrd haldur ei tegutse pankrotimenetluses ainult võlgniku huvides.
Ametiteooria kohaselt on halduri tegevuse tulemusena tekkivate õiguste ja kohustuste kandjaks
võlgnik kui seadusest ei tulene teisiti.363 Üleminek ametiteooriale ei ole olnud probleemideta. Praktikas
on problemaatiline kaebeõiguse jaotumine pankrotimenetluses.364 Samuti, haldur sõlmib küll ise
lepinguid, kuid lepingute pooleks loetakse võlgnik, kuigi haldur ei ole võlgniku esindaja. Kehtiva õiguse
puudused vajavad terviklikku ja süsteemset analüüsi. Lisaks esindus- ja ametiteooriale on kaalumisel
olnud ka organiteooria. Organiteooria kohaselt on haldur pankrotipesa esindaja.365 Erialases
kirjanduses on kajastatud pankrotipesa konstruktsiooni kehtestamise võimalikkust ja vajalikkust Eesti
maksejõuetusõiguses, kuid siiani ei ole erinevate põhjuste tõttu vastavat lahendust kasutusele
võetud.366
PankrS kehtestamisel lähtuti põhimõttest, et kohtule jääks pankrotimenetluses võimalikult väike
koormus. Vastava valiku aluseks oli kohtute ülekoormatus ning soov jätta olulised küsimused
võlausaldajate otsustada.367 Kehtiva õiguse kohaselt seisneb kohtu roll pankrotimenetluse
seaduslikkuse tagamises. Samas on nenditud, et kohtu roll on mõni kord mitte niivõrd sisuline kuivõrd
konstateeriv, st kohus kajastab tihti halduri seisukohti lahendis andmata ise konkreetset õiguslikku
hinnangut asjaoludele.368 Siin võib oma rolli mängida ka asjaolu, et kohtud kasutavad tihti haldurit,
keda nad usaldavad ning sekkuvad vähe. Samas PankrS § 3 lõige 3 kohaselt kehtib pankrotimenetluses
uurimisprintsiip, st pankrotiasja menetlev kohus peab omal algatusel võtma tarvitusel abinõud, et
selgitada välja pankrotimenetluse seisukohalt olulised asjaolud ning korraldama selleks ka vajalike
tõendite kogumise. Menetluslik uurimisprintsiip tähendab, et isegi kui kohus toetub oma arvamuse
kujundamisel (ajutise) halduri seisukohtadele, siis lõppkokkuvõttes peab kohus lahendis väljendama
ikkagi enda arvamust, mh peab kohus märkima enda poolt tuvastatud asjaolud ja põhjendused, mille
alusel kohus järeldusteni jõudis.369 Tagasisides on tehtud ettepanek täpsustada kohtuliku
uurimisprintsiibi ulatust.
363
Op cit Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri, § 541. Esindusteooria puuduste kohta vt nt op cit P. Varul.
Juridica 2008/VI, lk 363, p 4. Vt esindusteooria kohta: T. Kluth. Die Rechtsstellung des Insolvenzverwalters oder
die „Insolvenz” der Verwaltertheorien. (NZI) 2000, 351. Pape/Uhlenbruck/Voigt-Salus, Insolvenzrecht. 2. Auflage.
C. H. Beck München 2010, Kapitel 14, äärem 6. Ametiteooria kohta: Eckardt in Gottwald. Insolvenzrechts-
Handbuch.5. Auflage. C. H. Beck 2015. § 32, äärem 1-14. Op cit Pape/Uhlenbruck/Voigt-Salus, Insolvenzrecht. 2.
Auflage 2010, Kapitel 14, äärem 8.
364
Op cit 3-2-1-149-13, p 20. Riigikohtu 20. märtsi 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-15-13, p 13.Op cit 3-2-
1-40-13, p 12.Op cit 3-2-1-191-12, p 19.Op cit 3-2-1-163-11, p 21. Riigikohtu 14. oktoobri 2015. aasta määrus
tsiviilasjas nr 3-2-1-103-15, p 12.
365
Graeber in Münchener Kommentar zur Insolvenzordnung. 3. Auflage. Verlag C.H. Beck München 2013. § 56,
äärem 145.
366
Vt nt S. Viimsalu. Konverents „Maksejõuetus – kas üksnes pankrot? – Juridica 2007/IX; P. Viirsalu. Pankrotipesa
problemaatika. – Juridica 2008/VI. Op cit P. Varul. Juridica 2008/VI, lk 363, p 4. Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV,
lk 237, p 2.1.2.
367
Op cit P. Varul. Juridica 1994/I, p 5.
368
Op cit Pankrotimenetluse raugemise kohtupraktika,lk 12. A. Mihhaljova. Ajutise halduri ja halduri tasustamine
ja nende ülesannete täitmiseks tehtud vajalike kulutuste hüvitamine. Magistritöö. Tallinn: Tartu ülikool 2013, lk
12. M. Vutt. Juhtorgani kohustuse rikkumise, sealhulgas raske juhtimisvea ning kuriteotunnustega teo kindlaks
tegemine pankrotimenetluse praktikas. Riigikohus. Analüüs. Tartu 2008, lk 12.
369
Riigikohtu 12. juuni 2013. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-61-13, p 16.
85
Võlausaldajate üldkoosoleku pädevuses on pankrotimenetluses põhimõttelise tähendusega küsimuste
otsustamine.370 See tuleneb muuhulgas asjaolust, et pankrotimenetluse üheks eesmärgiks on
võlausaldajate nõuete rahuldamine võlgniku vara arvelt. Õiguskirjanduses on võlausaldajate
koosolekut võrreldud koguni aktsionäride üldkoosolekuga, mis otsustab oma varaga seonduvad
olulisemad küsimused.371 Kuigi võlausaldajatele on antud pankrotimenetluses oluline otsustamisõigus,
siis praktikas ei ole harvad olukorrad, kus võlausaldajate üldkoosolekule ei ilmu ühtegi võlausaldajat.
Võlausaldajate vähene huvi pankrotimenetluse vastu on tinginud vajaduse anda muidu võlausaldajate
pädevuses olevad küsimused võlausaldajate mitteilmumisel halduri ja kohtu otsustada, vältimaks
pankrotimenetluse läbiviimise põhjendamatut takistamist.372 Lisaks on võimalik moodustada
võlausaldajate esindajatest pankrotitoimkond, mis kaitseb menetluses kõigi võlausaldajate huve ning
teostab järelevalvet halduri tegevuse otstarbekuse ja seaduslikkuse üle.373 Selline kaheastmeline
struktuur tuleb kõne alla eelkõige suuremate pankrotimenetluste puhul. Probleemina on toodud välja
asjaolu, et pankrotitoimkonna roll otsuste vastuvõtmisel ei ole piisavalt selgelt reguleeritud. Lähtudes
ülalpool toodud võrdlusest äriühingutega, on praktikas märgitud, et pankrotitoimkonnal peaks olema
pankrotimenetluses nõukoguga sarnane roll.
Võlgniku olulisemateks kohustusteks kehtiva õiguse kohaselt on teabe andmise ja pankrotimenetlusest
osavõtu kohustus (III.II, 7.1.2, a)). Vastavate kohustuste sätestamine teenib pankrotimenetluse
efektiivse ja tõhusa läbiviimise eesmärki, sest just võlgnikul endal on parim ülevaade oma
majanduslikust olukorrast.374 Menetlusosaliste, sh ajutise halduri, roll (õigused, kohustused, staatus,
vastutus) pankrotimenetluses vajavad süsteemset ja terviklikku analüüsi, mh tuleb analüüsida kehtiva
süsteemi lähtekohtade otstarbekust ja vastavust praktika vajadustele ning vastata küsimusele, kas
jääda tuleks senise lahenduse juurde või muuta rollide jaotust pankrotimenetluses.
Analüüsida tuleb, milline ja kui kandev peaks olema erinevate menetlusosaliste, sh ajutise halduri, roll
pankrotimenetluses, tagamaks efektiivse menetluse läbiviimise ning tasakaalustades erinevate
menetlusosaliste huvide kaitse. Analüüsis peab vajadusel hõlmama ka alternatiivsete
pankrotimenetluste (III.II, 2.1.2) ja keskse riikliku instituudi (III.II, 2.1.4) analüüsi tulemusi.
a) Võlgniku teabe andmise kohustus ja enese mittesüüstamine
Problemaatiliseks on praktikas osutunud teabe andmise kohustuse ja enese mittesüüstamise privileegi
vahelised seosed. PankrS § 85 lõike 1 kohaselt on võlgnikul kohustus anda kohtule, haldurile ja
pankrotitoimkonnale teavet, mida nad vajavad seoses pankrotimenetlusega, eelkõige oma vara, sh
kohustuste ning majandus- või kutsetegevuse kohta. Sealjuures ei sätesta seadus teabe andmise
kohustusele piire, st millistel tingimustel on võimalus isikul keelduda teabe andmisest.375 Eelkõige,
milline on võlgniku teabe andmise kohustuse ja enese mittesüüstamise privileegi omavahelised seoses,
st millisel juhul ja ulatuses on võlgnikul õigus keelduda teabe andmisest tulenevalt asjaolust, et vastav
teave võib teda järgnevas kriminaalmenetluses süüstada.376 Problemaatiliseks on praktikas osutunud
370
M. Arvisto, T. Saarma. Nõuded pankrotimenetluses. – Juridica 2001/X, lk 733, p 1.
371
Op cit P. Varul. Juridica 1994/I, p 5.
372
Op cit Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri, §78.
373
Op cit Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE I.
374
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 168.
375
Nt Soome pankrotiseadusesse (Konkurssilaki) viidi 2013 a. vastav regulatsioon.
376
Op cit 3-2-1-103-15, p 15: „Rahvusvahelises praktikas (sh Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas) lähtutakse
põhimõttest, et kui isik saab riigisiseses seaduses sisalduvale tõhusale tõendi kasutamise keelule tuginedes juba
andmete nõudmise ajal välistada, et andmeid võidakse kasutada kriminaalmenetluses tema vastu, ei või ta
enesesüüstamise keeldu tuua ettekäändeks andmete esitamata jätmisele ja seda ka juhul, kui kõik
enesesüüstamise keelu eeltingimused on täidetud. Seega sõltub ka pankrotimenetluses võimalus
enesesüüstamise keelule tuginedes teabe andmisest keelduda sellest, kas on olemas seadusesäte, mis selgelt
keelab pankrotimenetluses saadud teabe kasutamise tõendina kriminaalmenetluses.“ Vt lisaks A. Hohnel.
86
ka sanktsioonide kohaldamine teabe andmise kohustuse rikkumise eest. Riigikohus leidis, et võimalus
kohustada võlgnikku vandega kinnitama kohtule esitatud vara, võlgade ja majandus- või kutsetegevuse
kohta esitatud andmete õigsust ei tähenda, et kohtul oleks õigus kohustada võlgnikku vande all ütlusi
andma. Kohtul puudub võimalus kohaldada sanktsioonina aresti, kui võlgnik keeldub vande
andmisest.377
Analüüsida tuleb, milline on võlgniku teabe andmise ja pankrotimenetlusest osavõtu kohustuse ulatus
ning millised on teabe andmise kohustuse ja enese mittesüüstamise privileegi omavahelised seosed.
Analüüs peab sisaldama Riigikohtu 14.10.2015 a. otsuses nr 3-2-1-103-15 sisalduva problemaatika
tasakaalustatud lahendust, võttes arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat.
b) Halduri nimetamine ja vabastamine
PankrS § 31 lõige 6 kohaselt otsustab kohus pankroti väljakuulutamisel halduri nimetamise, kelle
kinnitamise otsustab võlausaldajate esimene üldkoosolek. Praktikas on kohtunikel kujunenud välja
koostöö ja eelistus kindlate haldurite osas. Ühelt poolt on pankrotimenetluse edukaks läbiviimiseks
vajalik halduri ja kohtu vaheline usaldus ja sujuv koostöö. Ka PankrS § 56 lõige 4 rõhutab, et halduril
peab olema kohtu ja võlausaldajate usaldus. Teiselt poolt võib ühtede haldurite eelistamine tunduda
väljapoole läbipaistmatu. Seejuures on kehtiva õiguse kohaselt kohtu pädevuses nii halduri
nimetamine kui ka tema tegevuse üle järelevalve teostamine. Seega kohus, kes on vastutav, et haldur
oleks piisavalt kompetentne ja suudaks viia läbi seadusliku ja efektiivse pankrotimenetluse, peab samal
ajal andma halduri tegevusele hinnangu, andes seeläbi kaudselt hinnangu enda valikule.378 Seega ei
pruugi kehtiv süsteem tagada alati efektiivset järelevalvet.379
EBRD maksejõuetusalaste printsiipide kohaselt peaks seadus sisaldama reegleid, mis näeks ette
ettenähtava ja õiglase protseduuri halduri nimetamiseks ja alused, mille esinedes ei saa haldurit
konkreetsele pankrotiasjale määrata.380 Praktikas on riigiti kasutusel erinevad halduri määramise viisid.
Lisaks kohtule ja võlausaldajate üldkoosolekule on mõeldav halduri nimetamine ka võlgniku või
iseseisva sõltumatu organi poolt. Õiguskirjanduses on juhitud tähelepanu asjaolule, et ka Eestis võiks
kaaluda halduri nimetamist selleks loodud iseseisva ja sõltumatu organi poolt, kes peaks ühtlasi
täpsemat arvestust halduri töökoormuse üle. Seeläbi oleks võimalik vältida haldurite ülekoormust ning
menetluskulude suurenemist ülesannete delegeerimise läbi.381 Iseseisva organi poolt halduri
määramine aitaks lahendada ka kehtivas õiguses oleva vastuolu, mille kohaselt kohus nimetab ja samal
ajal teostab järelevalvet halduri tegevuse üle (vt III.II, 2.1.4). Samas võib selline lahendus praktikas
tähendada ka olukorda, kus kohtunik peab töötama koos halduriga, kelle suhtes tal usaldus puudub.
Halduri nimetamise üheks oluliseks kriteeriumiks on halduri sõltumatus. Kehtiva õiguse kohaselt ei tohi
haldur olla kohtu töötaja ning ta peab olema sõltumatu võlgnikust ja võlausaldajatest. Andes kohtule
nõusoleku haldurina tegutsemiseks, kinnitab isik kirjalikult, et ta on sõltumatu võlgnikust ja
võlausaldajatest. Samuti ei või halduriks olla asja menetleva kohtuniku ega kohtunikuabi lähikondne.
Antud sätted ei selgita, millist informatsiooni peaks haldur kohtule esitama, mis võimaldaks kohtul
hinnata halduri seotust menetlusosalistega. Ebaselge on, kas sõltumatuse nõue laieneb ka halduri
abilistele.
Selbstbelastungsfreiheit in der Insolvenz. (NZI) 2005, 152. P. Kasiske. Die Selbstbelastungsfreiheit im
Strafprozess. (JuS) 2014, 15.
377
Op cit 3-2-1-103-15, p 13.
378
Vt maksejõuetusasjade menetlemise keskuste loomine ja halduri nimetamise regulatsiooni muutmise VTK.
Justiitsministeeriumi dokumendi registri viit: 10-4/8522.
379
Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
380
Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga (European Bank for Reconstruction and Development (EBRD))
printsiibid „EBRD Insolvency Office Holder Principles“.
381
Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
87
PankrS § 68 lõige 1 kohaselt vabastab kohus halduri eelkõige tema enda soovil. Vabastamise soovist
teatab haldur kohtule kirjalikult 30 päeva ette, esitades tegevusaruande. Pankrotimenetluse huvides
võib kohus halduri vabastada enne etteteatamistähtaja möödumist. Lisaks, kui haldur on jätnud oma
ülesanded täitmata või ei täida neid nõuetekohaselt, siis vabastab kohus PankrS § 68 lõike 2 alusel
halduri kas omal algatusel, pankrotitoimkonna, võlgniku või Justiitsministeeriumi taotlusel või
võlausaldajate üldkoosoleku otsuse alusel. Kohus vabastab halduri ka siis, kui ilmneb, et halduril ei ole
õigust haldurina tegutseda. Vabastamisel esitab haldur kohtu määratud tähtajaks tegevusaruande.
Seejuures on ebaselgeks jäänud praktikas, millistel tingimustel võib kohus halduri vabastada ning
milliseid asjaolusid tuleb seejuures arvesse võtta.382
Analüüsida tuleb erinevaid halduri nimetamise süsteeme ning vajadust muuta Eestis kehtivat süsteemi,
sh kas haldurite määramine tuleks anda erapooletu organi pädevusse. Analüüsida tuleb, millistel
tingimustel on halduri ametist vabastamine põhjendatud ja milliseid asjaolusid tuleks seejuures
arvestada.
c) Haldurile esitatavad nõuded ning haldurina tegutsemise õigus
Efektiivse pankrotimenetluse tagamise jaoks on äärmiselt olulise tähtsusega, et haldur kui
pankrotimenetluse juhtfiguur oleks piisavalt kompetentne. EBRD printsiipide kohaselt tuleks kutse
andmisel kontrollida ka teiste maksejõuetusega seotud teadmisi, nt raamatupidamine.383 UNCITRAL
maksejõuetusalastes juhistes on rõhutatud tasakaalu saavutamise olulisust ühest küljest rangete
nõuete, mis tingib küll väiksema ja kõrgemalt kvalifitseeritud spetsialistide ringi, kuid tõstab oluliselt
menetluskulusid, ning teiselt poolt madalate nõuete vahel, mis ei tagaks teenuse piisavat kvaliteeti.
Seejuures on rõhutatud asjaolu, mida madalam on halduri kvalifikatsioon, seda olulisemat rolli peaks
menetluses täitma kohus.384
PankrS § 57 sätestab haldurina tegutsemise õiguse andmise eeldused.385 Sisuliselt on võimalik saada
õigus tegutseda haldurina kahel viisil. Esiteks antakse haldurina tegutsemise õigus erialasest staatusest
tulenevalt. Nii ei pea PankrS § 57 lõike 3 kohaselt vandeadvokaat, vandeaudiitor ning kohtute seaduse
§ 47 lõige 1 punktile 1 vastava haridustasemega kohtutäitur haldurina tegutsemise õiguse saamiseks
sooritama halduri eksamit ega läbima väljaõpet. Seejuures on kehtivas õiguses sätestatud nõuded
vandeadvokaadi, vandeaudiitori ja kohtutäituri kutseeksamile üsna erinevad. Teisel juhul antakse
haldurina tegutsemise õigus teovõimelisele füüsilisele isikule, kes on sooritanud halduri eksami ning
läbinud väljaõppe. Väljaõpet ei pea läbima halduri eksami sooritanud isik, kes on töötanud vähemalt
kolm aastat õigusalast, majandusalast või finantsjuhtimisalast kõrgharidust nõudval tööl. Seega on
kehtivas õiguses sätestatud üsna erinevad nõuded halduriks saamisele, mistõttu võib olla vastavate
isikute ettevalmistus halduri kutseks erineva tasemega. PankrS §-s 57 sisalduvaid nõudeid on
järjepidevalt karmistatud (nt 2010 a. jõustunud muudatustega sätestati kõrghariduse nõue ning
kohustus läbida pankrotihalduri väljaõpe), kuid siiski on nii maksejõuetuse menetlemise tõhususe
uuringus kui ka saabunud tagasisides märgitud, et lisaks kõrge professionaalsusega pankrotihalduritele
leidub palju neid, kellel esineb puudujääke majandusalastes või juriidilistes teadmistes.386
Analüüsida tuleb, kas kehtivas õiguses sätestatud haldurile esitatavad nõuded tagavad efektiivse
ettevalmistuse halduri kutseks, mh tuleb arvestada ka hilisemaid enesetäiendamise nõudeid.
Analüüsida tuleb, kas haldurina tegutsemise õiguse andmise nõudeid oleks vaja ühtlustada, mh kas
alati on õigustatud erialasest staatusest haldurina tegutsemise õiguse andmine.
382
Riigikohtu 2. veebruari 2011. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-154-10, p 14.
383
Op cit EBRD Insolvency Office Holder Principles, lk 3-4.
384
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 174.
385
Lisaks reguleerivad pankrotihalduri eksamite korraldamist ja ülesehitust kohtutäiturite seadus;
Pankrotihalduri eksami erialateadmiste testi valdkonnad ja hindamise kord.− RT I 2010, 75, 576; Nõuded
pankrotihalduri täiendusõppele ja täiendusõppe maht.− RT I 2010, 25, 120.
386
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 9.
88
d) Häälte määramine ja võlausaldajate üldkoosoleku otsused
PankrS § 81 lõige 1 kohaselt võetakse võlausaldajate üldkoosoleku otsused vastu koosolekust
osavõtvate võlausaldajate lihthäälteenamusega. Seejuures on võlausaldajate üldkoosolek
otsustusvõimeline esindatud häälte arvust olenemata, kui koosoleku aeg ja koht oli võlausaldajatele
õigeaegselt teatatud. Problemaatiline võib olla olukord, kui häälteenamus on tagatiseta
võlausaldajatel, sest nii saavad nad otsustusvõimu selle üle, millal pandiga koormatud ese pandiga
tagatud nõudega võlausaldaja nõude rahuldamiseks müüakse. Sellist olukorda võidakse kasutada
taktikalistel kaalutlustel, mille eesmärgiks on sundida pandipidajat ostma teiste võlausaldajate
nõudeid, et saavutada koormatud vara müük mõistliku aja jooksul. Samas võib vastupidises olukorras
tekkida oht, et pandipidaja dikteerib pankrotimenetlust, mille tagajärjel võidakse pandiese müüa, kuigi
seda oleks saanud kasutada ettevõtte tervendamisel. Kaaluda tuleks mh vajadust sätestada erisused
lähikondsetest pankrotivõlausaldajatele võrreldes tavaliste võlausaldajatega.
Praktikas on häälte määramine võlausaldajatele problemaatiline ja tekitab vaidlusi. PankrS § 82 lõige
1 kohaselt on võlausaldajate koosolekul iga võlausaldajate häälte arv võrdeline tema nõude suurusega.
Samas ei ole nõude suurus selge enne nõuete kaitsmise koosolekut. Kuni nõuete kaitsmiseni määrab
iga võlausaldaja häälte arvu haldur tema käsutuses olevate dokumentide alusel. Seega on enne nõuete
kaitsmise koosolekut võimalik viia läbi võlausaldajate üldkoosolekuid, kus võetakse arvesse
hääletamisel selliste võlausaldajate nõudeid või nende suuruseid, mida hiljem muudetakse või jäetakse
hoopis tunnustamata387 ning see võib tekitada ebaselgust ja tuua kaasa täiendava ajakulu. 2004 a. lisati
seadusesse küll reegel, et esimesel võlausaldajate üldkoosolekul peab osalema kohtunik, kuid uuendus
ei kõrvaldanud häälte määramisega kaasnevaid probleeme.388 Kui üldkoosolekul osalenud võlausaldaja
ei nõustu talle halduri poolt määratud häälte arvuga või kui talle määratud häälte arvu vaidlustab teine
võlausaldaja, määrab häälte arvu üldkoosolekul osalev kohtunik, tehes selle kohta määruse. Häälte
määramise määruse peale kaotati 2004 a. jõustunud muudatustega erikaebuse esitamise võimalus,
mis oli tingitud vajadusest vältida pikki ja segadusttekitavaid vaidlusi häälte arvu osas, mis omakorda
võis kaasa tuua üldkoosoleku otsuste tühistamise ja muid probleeme.389 2010 a. jõustunud muudatuste
kohaselt sätestati taas võimalus häälte määramise määruse peale esitada määruskaebus tuues
põhjendusena välja, et vastav lahend võib oluliselt mõjutada võlausaldaja õigusi ja määruskaebuse
esitamise õiguse puudumine võib rikkuda seega tsiviilkohtumenetluse põhimõtteid.390
PankrS § 83 lõige 1 kohaselt võib võlgnik, võlausaldaja või haldur nõuda, et kohus tunnistaks kehtetuks
võlausaldajate üldkoosoleku otsuse, mis ei vasta seadusele või mille tegemisel on rikutud seadusest
tulenevat korda, samuti otsuse, mille vaidlustamise õigus on seaduses otse ette nähtud. Võlausaldajate
üldkoosoleku otsuse kehtetuks tunnistamist võib nõuda ka siis, kui otsusega rikutakse võlausaldajate
ühiseid huve.391 Problemaatiline on seejuures väiksemate võlausaldajate kaebeõigus olukorras, mil
otsus kahjustab väiksemate võlausaldajate huve suurema võlausaldaja huvides. Puudulik on seadus ka
selles osas, mis puudutab kohtu poolt määratud häälte arvu vaidlustamise mõju. Riigikohus on ühes
hiljutises lahendis leidnud, et võlausaldajate üldkoosolekul määratud häälte arvu muutmine edasises
menetluses uute asjaolude ilmnemisel PankrS § 82 lõige 7 alusel ei too kaasa varem määratud häältega
tehtud otsuste kehtetuks tunnistamist.392 Selguse mõttes tuleks kaaluda seaduse täiendamist
regulatsiooniga, mis sätestaks selgelt häälte määramise vaidlustamise tagajärjed. Ebaselgeks on
jäänud ka asjaolu, kelle kanda jäävad sellisel juhul menetluskulud, kui võlgnik on soovinud vaidlustada
võlausaldajate üldkoosoleku otsuse, samuti see, kas võlausaldajatel on võimalik hiljem juba
vastuvõetud üldkoosoleku otsust muuta võttes sama küsimuse suhtes vastu uus otsus.
387
Vt võrdluseks op cit M. Arvisto, T. Saarma. Juridica 2001/X, lk 740, p 6.
388
Vt op cit Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE seletuskirjas toodud põhjendusi.
389
Vt op cit Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE seletuskirjas toodud põhjendusi.
390
Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri, § 82.
391
Riigikohtu 10. juuni 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-59-15, p 12.
392
Op cit 3-2-1-59-15, p 12.
89
Analüüsida tuleb häälte määramise ja võlausaldajate üldkoosoleku otsuste vaidlustamise
regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele. Muuhulgas tuleks
analüüsida, kuidas oleks võimalik kehtivat süsteemi efektiivsemaks muuta ning lahendada praeguse
süsteemi kitsaskohad. Analüüsida tuleb, kuidas tagada häälte määramine pankrotimenetluses selliselt,
et tagatud oleks ühelt poolt võlausaldajate kaitse ja teiselt poolt menetluse venimise vältimine häälte
määramisest tõusetuvate vaidluste tõttu. Muuhulgas peab analüüs hõlmama ka lähikondsetega
kaasnevaid probleeme.
e) Kohtute efektiivsuse tõstmine
Maksejõuetusõiguse efektiivseks rakendamiseks on vajalik vastav institutsiooniline raamistik, mh
toimiv kohtusüsteem, kus oleks tagatud kohtunikkonna sõltumatus, efektiivsus ja erapooletus.
Maailmapanga põhimõtete kohaselt peaks maksejõuetusmenetluste üle teostama järelevalvet
sõltumatu kohus ja, kus otstarbekas, kohtunikud, kes on spetsialiseerunud maksejõuetuse
küsimustele.393 Kuna kohtunikel tuleb pankrotimenetluses langetada tihti keerulisi otsuseid, mis
nõuavad lisaks juriidilistele teadmistele ka majandus- ja finantsalaseid teadmisi, siis on oluline tagada
kohtute kompetents maksejõuetusasjade arutamisel. IMF soovituste kohaselt võiksid riigid kaaluda
spetsialiseeritud kohtute loomist, tagamaks efektiivne ja korrektne õiguse kohaldamine
maksejõuetusmenetlustes.394 2011 a. andis OECD Eestile soovituse, mille kohaselt võiks Eesti kaaluda
maksejõuetuseasjadele spetsialiseeritud kohtute loomist, et tagada otsuste kooskõla parimate
majandus- ja finantsalaste praktikatega ning panustada ressursside paremasse jaotumisse.395 Ka 2015
a. soovitustes leiab OECD, et spetsialiseeritud kohtud aitavad tõsta kohtulikku ekspertiisi.396
Maksejõuetusõiguse kohtuasjade koondamine teatud kohtute juurde on olnud kaalumisel ka
varasemalt.397 Samas on kompetentsikeskuste loomine Eestis ressursivähesuse tõttu keeruline.
Analüüsida tuleb, kas praegune kohtute tööjaotus ja ettevalmistus tagab pankrotiasja menetlevate
kohtunike piisava spetsialiseerumise, mh kuidas tuleks olemasolevat süsteemi efektiivsemaks muuta.
7.1.3 Ajutise halduri, halduri ja pankrotitoimkonna tasud
Riigiti on kasutusel väga erinevad haldurite tasusüsteemid. Halduri tasustamine võib toimuda
riigiameti või eriala ühenduse poolt määratud tasuvahemike alusel, juhtumipõhiselt, tunnitasu alusel
või olla määratletud protsendina pankrotivara suurusest, mis on realiseeritud või välja makstud. Eestis
on valitud lahendus, mille kohaselt on pankrotihalduri tasu seatud sõltuvusse eelkõige pankrotivara
suurusest ning ajutise halduri tasustamine baseerub ülesannete täitmisele kuuluval ajal. Tasu
määramisel arvestab kohus töö mahtu, keerukust ja halduri kutseoskust. Õiguskirjanduses on leitud,
et põhjendatud on ajutise halduri ja halduri tasustamisel erinevatest põhimõtetest lähtumine, sest ka
nende töö sisu ja eesmärk erineb. Erinevalt pankrotihaldurist ei ole ajutise halduri tasu seotud tema
edukuse, vaid tehtud tööga, sest ajutisel halduril puudub pankrotivara suurendamise võimalus,
mistõttu peab talle olema kohustuste täitmise eest tasu tagatud.398
Praktikas on problemaatilised menetlused, mis lõpetatakse raugemisega pankrotti välja kuulutamata.
Sellisel juhul on ette nähtud riigi vahenditest maksimaalse hüvitisena 397 eurot, sh seaduses
ettenähtud maksud, välja arvatud käibemaks. Selline tasu miinimum ei vasta haldurite hinnangul
tehtud tööle. Praktikas on problemaatiliseks osutunud ka menetlusabi taotlemise võimalus, et
393
Op cit The World Bank Principles for Effective Insolvency and Creditor/ Debtor Rights Systems (2015), lk 26.
394
Op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
395
OECD Economic Surveys: Estonia 2011 lk 30-31.
396
OECD Economic Surveys: Estonia 2015, lk 17.
397
Op cit maksejõuetusasjade menetlemise keskuste loomine ja halduri nimetamise regulatsiooni muutmise VTK.
Justiitsministeeriumi dokumendi registri viit: 10-4/8522.
398
Op cit K. Kerstna-Vaks. Juridica 2008/VI, lk 397, p 3.3.1.
90
hüvitada ajutise halduri tasu ja kulutused riiklikest vahenditest olukorras, kus füüsilise isiku pankrot
kuulutatakse välja selleks, et võlgniku suhtes oleks võimalik läbi viia kohustustest vabastamise
menetlus. PankrS § 65 lõige 11 kohaselt võib kohus määrata halduri tasu käesoleva seaduse § 23 lõigete
1–3 alusel, kui kohus on kuulutanud pankroti välja PankrS § 171 lõike 11 alusel ja võlgnikul ei ole
pankrotimenetluse kulude katmiseks piisavalt vara. Halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks võib kohus
määrata menetlusabi andmise. Menetlusabi taotluse võib esitada haldur. Samas ajutise halduri puhul
selline regulatsioon puudub. Ilmselt ei ole põhjendatud, et sellises olukorras ei ole võimalik taotleda
ajutise halduri tasu ja kulude hüvitamiseks kohtult menetlusabi andmist.
Lisaks ajutisele haldurile on ka halduril õigus saada oma ülesannete täitmise eest tasu. See on
üldtunnustatud põhimõte.399 Pankrotihalduri tasu peaks vastama halduri kvalifikatsioonile ja
tööülesannetele ning looma tasakaalu riski ja tasu vahel.400 Üksmeel puudub selles osas, milline peaks
olema halduri tasu. Huvigruppide arvamustes toodi välja nii asjaolu, et halduri tasu ei ole piisav kui ka
vastupidine seisukoht, mille kohaselt tuleks halduri tasusid vähendada. Huvigruppide tagasisides on
muu hulgas tehtud ettepanek kaaluda pankrotihaldurite tasustamise muutmist riiklikuks ja
hinnakirjapõhiseks, mh kaotada miinimumtasud, mille tulemusel ei sõltuks tasu enam pankrotivarast,
vaid oleks toimingupõhine ning vaid eduka menetluse puhul võiks haldur saada oma tasule lisa.
Selge on see, et (ajutiste) haldurite tasusüsteem peab looma tasakaalu nii haldurite kohustuste kui ka
pankrotimenetluse eesmärkide saavutamise vahel, st et (ajutised) haldurid oleksid piisavalt
motiveeritud oma tööd tegema, kuid tasu suurus ei vähendaks ebaproportsionaalselt võlausaldajatele
tehtavaid väljamakseid. Soome õiguses on haldurite tasu suurus muuhulgas sõltuvuses maksejõuetuse
põhjuste väljaselgitamisest. Soome õiguse kohaselt on halduril õigus saada lisaks tavalisele tasule riigilt
tasu ja kulude hüvitamiseks kuni 600 eurot, juhul kui haldur teeb avalduse politseile, mis põhineb
kahtlusel, et isik on toime pannud kuriteo, millel on mõju võlausaldajatele tehtavatele väljamaksetele
(nt raamatupidamiskuritegu, raske juhtimisviga vms).401 Ka Eestis võiks kaaluda motivatsioonisüsteemi
sisseviimist sarnaselt Soome õigusele. Selline võimalus aitaks paremini saavutada pankrotimenetluse
eesmärgi saavutamist.
Reeglina tekib halduril tasu saamise õigus pankrotimenetluse lõppedes, mis võib omakorda tähendada
seda, et haldur peab ootama aastaid tasu saamiseks. Kehtiva õiguse kohaselt on võimalik küll esialgne
tasu määramine, kuid tagasisides on välja toodud, et selline võimalus ei täida oma eesmärki. Teisalt on
õiguskirjanduses rõhutatud, et esialgse tasu maksmine ei tohiks kujuneda reegliks, kuna see võib
vähendada halduri huvi pankrotimenetluse kiire lõpetamise vastu. Mõeldav võiks olla selline võimalus
siiski keskmisest keerukamate menetluste puhul.402 Võttes arvesse pankrotimenetluse kestuse pikkust,
tuleks kaaluda, millistel tingimustel võiks haldurile võimaldada tasu maksmine enne menetluse lõppu.
Mõneti ebaselge on praktikas tasu määramisel võlgniku ja pankrotitoimkonna arvamuse ära
kuulamine, st kuivõrd peaks kohus neid arvamusi arvesse võtma ning kas kohus saab kinnitada tasu
suuruse, kui pankrotitoimkond või võlgnik on vastu. Seda eriti olukorras, kus haldur on selgitanud välja,
et võlgnik on toime pannud raskeid juhtimisvigu või kuriteo tunnustega tegusid.
Tasu määramine peab olema läbipaistev.403 Samas just vähest läbipaistvust on (ajutise) halduri tasu
maksmisele ette heidetud. Näiteks on sellisele järeldusele jõutud Riigikohtu kohtupraktika analüüsis,
kus muu hulgas on puudusena välja toodud, et sageli puudub ülevaade ajutise halduri poolt tehtud
toimingute, selleks kulunud aja ning ajutise halduri tunnitasu suuruse kohta404. Välja on toodud ka
399
Riigikohtu 12. oktoobri 2011.aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-71-11, p 12
400
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law. (2005), lk 181.
401
Op cit Soome pankrotiseadus (Konkurssilaki), 14 ptk § 5 lg 4.
402
Op cit K. Kerstna-Vaks. Juridica 2008/VI, lk 396, p 3.2.3.
403
Op cit K. Kerstna-Vaks. Juridica 2008/VI, lk 393, p 3.2.1.
404
Op cit Pankrotimenetluse raugemise kohtupraktika, lk 25.
91
asjaolu, et kohtud määravad tihti summa, mida on ajutine haldur kohtult taotlenud405, mis tõstatab
küsimuse, kas kohus on tasu suurust põhjalikult kaalunud. Vähest läbipaistvust on ette heidetud ka
halduri kuluhüvitistele. Keeruline on kontrollida tegeliku kulu suurust, eriti olukordades, mil halduril
on pikaajalised lepingud büroo vajaduste ja raamatupidamise katmiseks.
Halduril on võimalik kasutada pankrotimenetluses abilisi ja esindajaid. Keerukamate juhtumite puhul
on võimalik esindaja tasu maksmine pankrotivarast pankrotitoimkonna nõusolekul. PankrS § 66 lõige
2 kohaselt on halduril õigus pankrotitoimkonna eelneval nõusolekul nõuda õigusalase nõustamise ning
audiitor- ja raamatupidamisteenuse saamiseks tehtud kulutuste hüvitamist, kui kulutused on vajalikud
pankrotimenetluse või halduri täidetava ülesande suure mahu või keerukuse tõttu ja ülesande täitmist
halduri enda poolt ei saa mõistlikult oodata. Tegemist peaks olema pigem erandliku olukorraga ning
reeglina peaks haldur oma ülesannete täitmisega ise hakkama saama. Samas on halduril korraga käsil
mitmed erinevad menetlused, mis tekitab vajaduse kasutada abilisi.406 Õiguskirjanduses on tehtud
ettepanek kaaluda, kas haldur ei peaks esindajate ja abiliste kulud katma oma tasust, mitte
pankrotivarast, motiveerimaks haldureid tegema võimalikult suures osas ise töö ära.407
Kehtiva õiguse kohaselt on võimalik pankrotitoimkonna liikmetele võimalik maksta mõistliku tasu
pankrotivara arvelt. Tasu maksmine võib samas demotiveerida pankrotitoimkonna liikmeid asja
kiiremini lahendama. Problemaatiline on tasu maksmine olukorras, kus pankrotitoimkonna liikmeks on
maksuhaldur, sest ebaselge on, kas sellisel juhul võib maksuhaldur üldse tasu saada. Analüüsida tuleks
laiemalt ka seda, kas tasu maksmine pankrotitoimkonnale on üldse proportsionaalne ja vajalik.
Praktikas on tasu määramisel tõusetunud tasu maksustamise küsimus.408 Riigikohus sedastas oma
2013 a. otsuses, et halduri tasu regulatsiooni eesmärgiks on kaitsta võlausaldajaid, kellele tehtavad
väljamaksed sõltuvad pankrotivara suurusest. Analüüsides, kui suure osa pankrotivarast tohib
moodustada haldurile makstav tasu jõudis Riigikohus järeldusele, et seaduses sätestatud halduri tasu
piirmäärad sisaldavad kõiki makse.409 2014 a. jõustunud muudatustega sätestati seaduses
selgesõnaliselt, et halduri tasu sisaldab seaduses ettenähtud makse, välja arvatud käibemaks410. 2014
a. jõustunud muudatuse puudus on aga, et sellega ei antud terviklikku maksuõiguslikku hinnangut 411,
muu hulgas ei käsitletud pankrotitoimkonna liikmete tasu maksustamist412.
Analüüsida tuleb ajutise halduri, halduri ja pankrotitoimkonna liikmete tasustamise regulatsioonide
otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele. Tasude analüüs peab hõlmama ka
maksuõiguslike aspekte. Analüüsida tuleb, kuidas tuleks kujundada halduri tasusüsteem, et saavutada
tasakaal menetlusega seotud hüvede ja kulude vahel. Seejuures on oluline tagada haldurite tasu ja
kulutuste läbipaistvus ja optimaalsus. Eraldi vajab analüüsimist, milline mõju on kohustustest
vabastamise menetlusel ajutise halduri tasu ja kulutuste hüvitamisele.
7.1.4 Aruandlus
PankrS näeb nii ajutisele haldurile kui ka haldurile ette aruandluskohutuse. Ühelt poolt on aruandluse
eesmärgiks tagada menetluse läbipaistvus ning teiselt poolt on aruandlusel ka oluline roll ajutise
halduri ja halduri tegevuse üle järelevalve teostamisel. Seega on oluline luua aruandluse kohustuse
405
Op cit A. Mihhaljova. Ajutise halduri ja halduri tasustamine ja nende ülesannete täitmiseks tehtud vajalike
kulutuste hüvitamine. Magistritöö. Tallinn: Tartu Ülikool 2013, lk 13.
406
Op cit K. Kerstna-Vaks. Juridica 2008/VI, lk 402, p 3.5.1.
407
Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
408
Op cit 3-2-1-71-11, p 12. Riigikohtu 4. novembri 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-34-15, p 30.
409
Riigikohtu 26. juuni 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-48-13, p 14.
410
Vt Kohtute seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 570 SE II lugemise seletuskiri, lk
9.
411
Op cit Kohtute seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 570 SE II lugemise seletuskiri.
412
Vt lisaks M. Varusk. Pankrotihalduri, ajutise pankrotihalduri ja pankrotitoimkonna liikme tasu maksustamine
pankrotimenetluses. – Juridica 2005/V, lk 356, p 7.
92
sätestamisel tasakaal menetluse läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning halduri halduskoormus vahele, st
haldurilt tuleks nõuda täpselt nii palju, kui on vaja eespool nimetatud eesmärkide saavutamiseks.
Õiguskirjanduses on toodud välja, et Eestis on võrreldes teiste riikidega halduri aruandlusnõuded
seoses tema tegevuse ja kuludega äärmiselt leebed.413 Analüüsida tuleks, kas kehtivas õiguses
sätestatud aruandluse nõuded on piisavad või vajaksid täiendamist.
Justiitsministri 30.12.2009 määrus nr 48 „Pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses
koostatavatele dokumentidele esitatavad nõuded“ sätestab halduri koostatud menetlusdokumentide
sisule ja vormile nn miinimumnõuded414. Siiski on juhitud Justiitsministeeriumi tähelepanu menetluse
suurema standardiseerimise vajadusele. Näiteks ei näe justiitsministri määrus ühtseid nõudeid ette
lõpparuannetele ja jaotusettepanekule. Suurema ühtluse loomine aitaks ühtlustada haldurite seni
väga erinevat praktikat aruannete koostamisel. Ühtsete vormide kehtestamine lihtsustaks nii halduri
tööd kui ka võlausaldajate arusaamist aruannete sisust.
Problemaatiline on praktikas PankrS § 55 lõige 3 punktis 5 oleva aruandluskohustuse tõlgendamine,
kuna antud säte ei täpsusta, millistel tingimustel on õigus vastavat teavet haldurilt saada, mistõttu on
praktikas teabe andmise kohustus jäänud ebaselgeks. Lisaks on huvigrupid välja toonud, et iga kolme
kuu tagant aruande esitamise kohustus (PankrS § 66 lg 1) on ebaproportsionaalne, sest nii lühikese
ajaga uusi kulutusi ei teki. Eraldi vääriks kaalumist vahearuande sisse viimise võimalust olukorras, kus
pankrotimenetluse kestab aastaid. Sellise aruande eesmärgiks võiks mh olla menetlusosalistele
ülevaate andmine senistest takistustest ning edasistest väljavaadetest.
Maksejõuetuse ekspertnõukogu kohtumise raames toodi probleemina välja ka kuluaruannete
koostamine jaotusettepanekus ja lõpparuannetes. Nimelt kajastatakse praktikas pankrotimenetluse n-
ö tulusid ja kulusid erinevalt. Sagedane on olukord, kus tulu poole peal kajastub tulu kasumiaruande
meetodil ehk tuluna on näidatud üksnes tulud käibemaksuta, samas kui kulude juures kasutatakse
rahavoogude meetodit ehk kulusid näidatakse koos käibemaksuga. Käsitleda tuleks ka küsimust, mida
üldse peaks kulu või tulu all aruannetes kajastama.
Analüüsida tulen kehtivas õiguses sätestatud aruandluse nõuete otstarbekust, proportsionaalsust ja
vastavust praktika vajadustele. Analüüsida tuleb, millistel juhtudel tuleks pankrotimenetluses
sätestada aruandlusele ühtsed nõuded või vormid, sh millisel meetodil tuleks kajastada
pankrotimenetluse n-ö tulusid.
7.1.5 Järelevalve pankrotimenetluses
Järelevalve eesmärgiks on eelkõige tagada pankrotimenetluse läbiviimise seaduslikkus, otstarbekus ja
vastavus pankrotimenetluse eesmärkidele.415 Järelevalve teostamist on küll järjepidevalt täiustatud,
kuid vastavad muudatused ei ole olnud süsteemselt läbimõeldud. Praktikas tuuaksegi peamise
probleemina välja asjaolu, et järelevalve korraldus pankrotimenetluses on muutunud eklektiliseks, st
ei ole selgesti eristatav, kes mis funktsiooni järelevalve süsteemis täitma peab.416
PankrS § 67 kohaselt võivad võlausaldaja ja võlgnik kaevata halduri tegevuse peale
pankrotitoimkonnale, võlausaldajate üldkoosolekule, kohtule, kojale417 või Justiitsministeeriumile.
413
Op cit K. Kerstna-Vaks. Juridica 2008/VI, lk 404, p 3.5.3.
414
Justiitsministri 30.12.2009 määrus nr 48 „Pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses koostatavatele
dokumentidele esitatavad nõuded“. RTL 2010, 1, 5.
415
K. Kerstna-Vaks. Kohtulik järelevalve ja selle seos pankrotimenetluse eesmärkidega. – Juridica 2005/IX, lk 655,
p 1.
416
Op cit P. Varul. Juridica 2013/IV, lk 236, p 2.1.2.
417
Kui pankrotihaldur on ühtlasi vandeadvokaat, siis võib tekkida olukord, kus lisaks kojale teostab tema üle
järelevalvet ka Eesti Advokatuur AdvS § 46 lg 1 alusel. Vt ka AdvS § 46 lg 3: „Advokaadi tegevuse järele
pankrotihaldurina tegutsemise asjades valvab peale advokatuuri juhatuse ka valdkonna eest vastutav minister.
Advokaat, kelle tegevuse üle valdkonna eest vastutav minister teostab järelevalvet, on valdkonna eest vastutava
93
Järelevalvajaid pankrotihalduri tegevuse üle on palju, samas puudub selgus selles osas, milline on
nendevaheline pädevuse jaotus.418 Järelevalvajate paljusus ning ebaselge kohustuste jaotus võib viia
olukorrani, kus teatavad järelevalvajate tegevused dubleerivad teineteist ning teiselt põhjustada
olukordi, kus keegi ei kontrolli pankrotihalduri tegevust, sest eeldatakse, et teatav kontroll on teise
järelevalveorgani pädevuses. Üldiselt joonistubki järelevalve sätetest välja, et oluline rõhk on halduri
tegevuse järelevalvel. Omaette küsimus on, kas pankrotimenetluse eesmärkide saavutamise ja
menetluse efektiivsuse tagamiseks on vajalik keskenduda niivõrd suures ulatuses üksnes halduri
tegevuse kontrollimisele või tuleks senist rõhuasetust muuta.419
Analüüsida tuleb, milline peaks olema järelevalve süsteem pankrotimenetluses tagamaks menetluse
efektiivne läbiviimine ning eesmärkide saavutamine ( arvestada tuleb ka III.II, 7.1.2. ja III.II, 2.1.4)
7.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse komisjon: „Kokkuvõtvalt ei näe komisjon vajadust ja põhjusi,
miks peavad vandeadvokaatidest pankrotihaldurid lisaks Eesti Advokatuuri liikmelisusele kuuluma
paralleelselt ka Koja liikmete hulka koos kohustusega maksta selle eest Kojale tasu.“
„Ka vandeadvokaatidest haldurite järelevalve on tagatud vastavalt advokatuuriseaduse §-le 46 lg 1 ja
3 ning ka selles osas puudub mis tahes vajadus kuuluda Koja liikmete hulka.“
„Pikendada PankrS § 66 lg-s 1 sätestatud aruannete esitamise intervalli kuue kuuni.“
„Muuta pankrotihaldurite tasustamise põhimõtteid selliselt, et halduritele oleks võimalik määrata tasu
ka nt aastaste intervallide järel eeldusel, et halduri tegevuse tulemusel on pankrotivara väärtus aasta
jooksul suurenenud.“
„Jätta PankrS § 65 lg-st 1 välja kohustus kuulata halduri tasu määramisel ära võlgniku arvamus.
Võlgniku ärakuulamise kohustus on ebaproportsionaalne. Toimkonna arvamuse ärakuulamine on
kooskõlas toimkonna funktsiooniga, kuid võlgnikul sellega võrreldav funktsioon puudub. On selgusetu,
millist eesmärki täidab nõue välja selgitada, mida arvab võlgnik haldurile seadusandja kehtestatud
piirides töötasu määramisest. Nõude järgimine on eriti komplitseeritud nendel puhkudel, mil haldur
on oma ülesannete täitmise käigus toonud esile võlgniku raskeid juhtimisvigu või kuriteo tunnustega
tegusid ning esitanud võlgniku juhatuse liikme vastu varalisi nõudeid.
„Täiendada PankrS §-i 65 võimalusega määrata haldurile tasu PankrS § 23 lg-te 1-3 alusel juhtudel mil
pankrotivara on vähe. Pankrotte kuulutatakse välja ka vaatamata sellele, et pankrotivara puudub ning
võimalused selle moodustamiseks on kasinad (või ei ole võlausaldajad valmis sellesse panustama).
Põhimõte, et tasu on 100% seotud moodustatud ja müüdud pankrotivaraga, tingib olukorra, kus
haldurile määratakse tasu, mis ei ole proportsioonis tehtud töö mahuga. Probleemi lahendaks halduri
tasustamine tunnitasu alusel ajutise halduri tasustamisega samadel põhimõtetel.“
„Täiendada PankrS §-i 66 ning võimaldada halduril taotleda kohtult vajalike kulutuste kinnitamist
hoolimata toimkonna nõusoleku puudumisest. Toimkonna nõusolekuta kulutuste tegemine on
põhjendatud, kui toimkond on moodustatud võlgnikuga seotud isikutest, kes ei toeta võlgniku
vastutusele võtmisega seotud kulutuste tegemist.“
„Kehtestada regulatsioon, mis võimaldaks pankrotimenetluse raugemisel mõista ajutise halduri tasu
ning kulutused välja isikutelt, kes on kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse esitamata (PankrS §
23). Suurendada riigi vahenditest ajutisele haldurile hüvitatava tasu ning kulutuste summat ja luua
ministri nõudel kohustatud esitama oma tegevusega seotud dokumendid ning andma oma tegevuse kohta
seletusi.“
418
K. Kerstna-Vaks ettekande järelevalvest maksejõuetusmenetlustes teesid. Euroopa Liidu Läänemere
strateegia ning aktuaalsed õigus- ja majandusküsimused, sealhulgas maksejõuetuse valdkonnas.
419
Op cit K. Kerstna-Vaks. Järelevalve pankrotimenetluses. Magistritöö. Tartu: Tartu ülikool 2005, lk 104.
94
mehhanism, mis võimaldaks riigil hüvitatud summa pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud
isiku(te)lt regressi korras sisse nõuda (PankrS § 29).“
Harju Maakohtu kohtunik: „PankrS § 56 lg 3 kohaselt peab haldur olema sõltumatu võlgnikust ja
võlausaldajast. Selleks, et kohus saaks otsustada halduri sõltumatuse üle, tuleb kohustada
pankrotihaldurit esitama kohtule informatsiooni, mis võimaldab kohtul hinnata halduri, tema esindaja
või abilis seostust menetlusosalistega.“
„Põhjalikumat analüüsi vajaks pankrotihalduri kohustused pankrotimenetluse kestel, näiteks võlgniku
kohustuste täitmine (deklaratsioonide esitamine, millest sõltub võlausaldaja teadasaamine oma
nõudest (näiteks maksunõuded, keskkonnatasud), dokumentatsiooni üleandmine jms).“
„Täiendavalt nimetan praktikas tekkinud probleeme, mis vajaksid põhjalikumat
reguleerimist:,[…]kontroll õigusabi kulude üle; maksud; võlgnikule menetlusabi taotlemise kord;
pankrotimenetluse kogutud tõendite kasutamine kriminaalmenetluses; [..] võlausaldajatele
võlausaldajate üldkoosolekul häälte määramise ja vaidlustamise kord; nn väikevõlausaldajate
kaebeõigus olukorras, kus pankrotimenetluses on rikutud väikevõlausaldajate huve suurema
võlausaldaja huvides.“
„Menetluse kiirendamise huvides tuleks kaaluda avaliku huvi ja kohtu uurimisprintsiibi kriteeriumide
sätestamine seaduses. Üheselt on selge, et pankrotiasjades on avalik huvi, kuid piiritlemata on selle
kriteeriumid. Selgete piiride puudumine toob kaasa kohtuvaidlusi, mis venitavad menetlust. Seega
tuleks pankrotimenetluse kiirendamise huvides avaliku huvi kriteeriumid seaduses sätestada. Samuti
seondub avalik huvi kohtu uurimisprintsiibiga, sest praktikas on tihti vaidlusi selle üle, kui ulatuslik on
kohtu uurimisprintsiip (PankrS § 3 lg 3 ka § 84). Siiani on kohtunikel ja menetlusosalistel selles osas
eriarvamus ja see toob kaasa täiendavaid vaidlusi, mis kujundab menetluse kestust.“
„Kaebeõiguse piiritlemine – ebaselge on see, kellel (ja kelle huvides) on pankrotimenetluses
kaebeõigus. Riigikohus on oma lahendites korduvalt leidnud, et halduril puudub kaebeõigus. PankrS §
55 lg 1 kohaselt kaitseb haldur kõigi võlausaldajate ja võlgniku õigusi ja huve ning tagab seadusliku,
kiire ja otstarbeka pankrotimenetluse. Seega tuleks analüüsida kas ja millises ulatuses ning kelle
huvides on pankrotihalduril pankrotiasjades kaebeõigus. Täiendavalt tuleks analüüsida võlgniku
kaebeõigust, s.h seda, kes on õigustatud võlgniku huvides kaebust esitama näiteks olukorras, kus
juhatuse liikme volitused on lõppenud. Millised on sellisel juhul osanike/aktsionäride võimalused oma
õigusterealiseerimiseks (PankrS § 156 kohaselt tagastatakse ülejäänud vara pankrotimenetluse
lõppedes võlgnikule, juriidilise isiku korral selle osanikele/aktsionäridele)?“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Maksejõuetusõiguse olemuslik vastasseis võlgniku ja võlausaldajate
huvide vahel ning nende tasakaalustamine on maksejõuetusmenetluste keskseks küsimuseks. On
selge, et sealjuures vastanduvad kaks huvi – ühelt poolt on oluline tagada ärisuhte pooltele kindlus
selle ees, et nende äripartnerid oleksid usaldusväärsed ning ebaõnnestumise korral oleks tehingu
teisele poolele tagatud võimalus heas usus tehtud investeeringute (vähemalt teatud osas)
tagasisaamisele. […] Üle poole meile maksejõuetusõiguse küsimuses tagasisidet andnud ettevõtetest
leidis, et kehtivas õiguses ei ole menetluse poolte huvid tasakaalus ning tõid välja, et võlgnikelt võlgade
kättesaamise keerukuse tõttu on menetlus kaldu pigem võlgnike kasuks. Sealjuures on
maksejõuetusõiguse probleemid omavahel põimunud - menetluse efektiivsus on seotud nii haldurite
ja kohtunike kompetentsi kui vastavate administratiivsete lahenduste olemasoluga, samuti juhatuse
liikme vastu nõuete maksmapanemise võimalustega.“
„Maksejõuetusmenetluste efektiivsema toimimise nimel tuleks üle vaadata ka pankrotihaldurite töö
toimimispõhimõtted. Leiame, et vajalik oleks tõhustada järelevalvet pankrotihaldurite töö üle. Samuti
tuleks hinnata haldurite kompensatsiooni- ja motivatsioonisüsteemi, et see aitaks kaasa kiire ja tõhusa
menetluse läbiviimisele. Haldurite kompetentsi tõstmiseks ja / või ühtlustamiseks võib vajalik olla ka
suurem panustamine haldurite koolitustegevusse. Ettevõtetelt saadud tagasiside kohaselt nähakse
ühe maksejõuetusõiguse tõhusamaks muutmise meetmena ka haldurite töö tasustamist riigieelarvest,
95
seda iseäranis juhtudel, kui pankrot võib lõppeda raugemisega. Sealjuures, vältimaks, et sellisel juhul
kasvaksid haldurite kulud hüppeliselt, võiks analüüsida ideed, mille kohaselt peaks pankrotihaldur
katma enda abiliste ja esindajate kulud talle makstava tasu arvelt.“
„Leiame, et maksejõuetusmenetlusi võiks aidata efektiivsemaks muuta kohtunike spetsialiseerumine
selliselt, et maksejõuetuse küsimustega tegeleksid vaid maksejõuetuse vallas vastavaid vajalikke
teadmisi omavad kohtunikud. Kohtute töökoormus ja menetluste läbiviimise kiirus on
kohtumenetluste puhul teravaks probleemiks ka üldiselt, kuid maksejõuetusmenetluste puhul on
kiireloomuline ja asjatundlik kohtupoolne reageerimine ääretult olulise tähtsusega, kuna määrab nii
edasise menetluse käigu ja seega suuresti ka menetluse lõpptulemuse. Maksejõuetusõigusega
tegelemisele spetsialiseerunud kohtunikud oskaksid maksejõuetusõiguse küsimusi hinnata laiemalt,
kui vaid formaalselt, mis aitaks kaasa sellele, et menetluse käigus jõutaks jälile ka maksejõuetuse
sisuliste põhjusteni ning vähenevad olukorrad, kus menetluse lõppemisega raugedes nenditakse
kõigest, et mingil hetkel tehti ettevõtte juhtimises mingisugune viga, kuid milline oli viga ja kes selle
eest vastutab, jääb välja selgitamata. Maksejõuetusprobleemide sisuline lahendamine aitaks seega
potentsiaalselt kaasa võlausaldajate nõuete suuremale rahuldamisele, võimaliku saneerimismenetluse
puhul selle õnnestumisele (kuna kohtunik oleks ka pädevam hindama saneerimise edukuse
tõenäosust) ning juhatuse liikme reaalse vastutuse kohaldamisele, kui selleks tõepoolest alus on. Ka
meie liikmete hinnangul on kohtunike spetsialiseerumine üheks parimaks meetmeks, millega oleks
maksejõuetusmenetluste läbiviimise efektiivsust võimalik oluliselt parandada.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Maksejõuetusmenetluse regulatsioon ei taga isikute
õiguste ja kohustuste piisavat tasakaalustatust.“
„Menetluse efektiivsuse tõstmiseks peame vajalikuks rakendada kompleksset lähenemist ning sisse
viia vajalikud täiendused kogu maksejõuetuse regulatsioonis, sealhulgas sellega seonduvas
täitemenetluse regulatsioonis ja menetlusõiguses, et tagada muuhulgas ka kohtumenetluse kiiruse
tõstmine. Koja hinnangul tuleb kaaluda kohtunike poolt pakutud lahendust rakendada menetluste
suuremat standardiseerimist.“
„Iga 3 kuu järel aruande esitamine on ebamõistlik, sest nii lühikese perioodi jooksul kulude seis oluliselt
ei muutu. 6 kuuline periood annab parema ülevaate kõikidele menetlusosalistele. Pankroti
väljakuulutamisest 3 kuu jooksul esitab haldur kohtule PankrS § 132 ettekande ja koheselt pärast
nõuete kaitsmist esitab haldur kohtule jaotusettepaneku (kui nõudeid ei vaidlustata) ning antud
menetlusdokumentides kajastab haldur samuti tehtud kulutusi. Muudatus ei kahjusta ka teiste
menetlusosaliste (võlgniku, võlausaldajate) õigusi, sest aruande esitab haldur ainult kohtule ja
pankrotitoimkonnale ning sisuliselt ei muutu midagi kulude tõendamise ja põhjendamise küsimuses,
üksnes pikeneb aruande esitamise periood. Muudatuse eesmärk on m.h ühtlustada menetluses
sarnaste aruannete esitamise tähtajad. Aluseks on võetud PankrS § 165 lg 1, mille kohaselt esitab
haldur kohtule ettekandeid iga kuue kuu tagant kui pankrotimenetlus kestab üle kahe aasta.“
„1.1.1.Pankrotiseaduse § 65 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Halduril on õigus
saada tasu oma ülesannete täitmise eest. Pankrotihalduri tasu määrab kohus esialgse
jaotusettepaneku kinnitamise, jaotusettepaneku kinnitamise ja pankrotimenetluse lõpetamise
määrusega. Halduri tasu määratakse vastavalt käesoleva seaduse § 651 lõigetes 1 või 2 toodud
tabelitele tasu taotluse esitamise ajaks pankrotivarasse laekunud ja pankrotivara hulka arvatud rahast
lähtudes, olles ära kuulanud pankrotitoimkonna arvamuse. Igakordselt määratavast tabelijärgsest
tasust arvatakse maha samas menetluses varem määratud halduri tasu. Halduri taotlusel määrab
kohus halduri tasu büroole, mille kaudu haldur tegutseb.[…] Lõike 1 muudatuse üheks eesmärgiks on
tuua halduri korralise tasustamise hetk lähemale tasu arvestamise asjaolude selgumise hetkele.“
„1.1.2.Pankrotiseaduse § 65 täiendatakse lõikega 11 järngevas sõnastuses: „(11) Halduri põhjendatud
taotlusel võib kohus määrata halduri tasu ka muu määrusega kui viimasest tasu määramisest on
möödas rohkem kui aasta ja halduri tegevuse tulemusena pankrotivarasse laekunud ja pankrotivara
hulka arvatud raha on oluliselt suurenenud. Sellisel tasu määramisel võetakse arvesse käesoleva
96
seaduse § 65 lg 1 teises ja kolmandas lauses toodud põhimõtteid.[…] PankrS § 65 lg1 1 lisamise
eesmärgiks on võimaldada kohtul määrata haldurile tasu ka juhul, kui näiteks on jaotusettepanek juba
kinnitatud, pankrotivarasse laekub suur summa raha halduri poolt läbi viidud kohtuvaidluse
tulemusena kuid lõpparuande esitamine ei ole veel mingil põhjusel lähitulevikus võimalik.“
„1.1.2. Pankrotiseaduse § 65 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Halduri taotlusel
määrab kohus pärast pankrotitoimkonna arvamuse ärakuulamist haldurile esialgse tasu, mis
tasaarvestatakse esialgse jaotusettepaneku kinnitamise, jaotusettepaneku kinnitamise,
pankrotimenetluse lõpetamise määrusega või muu määrusega haldurile määratud tasuga. Halduri
taotlus lahendatakse määrusega. […]PankrS § 65 lõike 3 muutmise eesmärgiks on sätte täpsustamine
seoses lõikesse 1 sisseviidavate muudatustega.“
„1.1.3. Pankrotiseaduse § 65 täiendatakse lõikega 12 alljärgnevas sõnastuses: „(12) Kui halduri tasu
arvestamise aluseks olev pankrotivara puudub või selle maht on hoolimata halduri aktiivsest ja
kohasest tegutsemisest väike, määrab kohus pankrotihalduri taotlusel pankrotihalduri tasu käesoleva
seaduse § 23 lõigete 1–3 alusel. […] PankrS § 65 lõikega 12 täiendamise tingib asjaolu, et tihti
kuulutatakse pankrot välja hoolimata sellest, et ei ole pankrotivara, samuti on vähetõenäoline vara
tagasinõudmine või tagasivõitmine. Haldur teeb pankrotimenetluses vajalikud toimingud, peab
kohtuvaidlusi jne. Sellele vaatamata (kohtuvaidlused ehk ka võidetakse) ei laeku pankrotivarasse
oluliselt raha. Kui lähtuda tasu määramisel põhimõttest, et tasu on 100% seotud laekunud
pankrotivaraga, siis haldur saab sellistel juhtudel tasu, mis ei vasta tehtud tööle või jääb üldse ilma
tasuta. Sellise ebaõiglase olukorra lahenduseks saab olla halduri tasustamine tunnitasu alusel samadel
põhimõtetel nagu tasustatakse ajutise halduri tegevust.“
„Pankrotiseaduse § 66 lõiget 3 täiendatakse kolmanda lausega ja § 66 lg 3 sõnastatakse järgmiselt: „(3)
Menetluse jooksul tekkinud vajalikud kulutused võib haldur pankrotitoimkonna nõusolekul katta
jooksvalt pankrotivara arvel. Jaotusettepaneku ja pankrotimenetluse lõpparuande kinnitamisel
kontrollib kohus halduri kohustuste täitmiseks tehtud kulutuste vajalikkust ja põhjendatust ning
kinnitab vajalike ja põhjendatud kulutuste suuruse. Põhjendatud juhtudel võib haldur taotleda kohtult
vajalike kulutuste kinnitamist ka muul ajal, eelkõige juhul, kui haldur peab kulutuste tegemist vajalikuks
hoolimata pankrotitoimkonna nõusoleku puudumisest. Muudatusega täiendatakse kehtivat
regulatsiooni, nähes ette võimaluse halduril taotleda kohtult vajalike kulutuste kinnitamist ka
pankrotitoimkonna nõusoleku puudumisel. Eelduseks on sealjuures kulutuste põhjendatus ja
vajalikkus. Pankrotitoimkonna nõusolekuta kulutuste tegemine võib olla vajalik, kui toimkond on
näiteks seotud võlgniku juhtkonnaga ja kulutuste tegemise vajalikkus on seotud juhtkonna vastutusele
võtmisega, näiteks raamatupidamisele või õigusalase ekspertiisile tehtavad kulutused.“
„Pankrotiseaduse paragrahvi 23 lg 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Kui pankrotiavalduse
menetlus lõpetatakse raugemisega pankrotti välja kuulutamata ja võlgniku varast ei jätku ajutise
halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks, siis eeldatakse, et pankrotiavaldus on jäetud õigeaegselt
esitamata. Sellisel juhul mõistab kohus ajutise halduri tasu ja hüvitatavad kulutused välja solidaarselt
võlgnikult ja isikutelt, kes on oma kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse õigeaegselt esitamata.
Isik kelle vastu nõue esitatakse, peab vaidluse korral tõendama, et ta ei ole pankrotiavalduse õigeaegse
esitamata jätmisega oma kohustusi rikkunud. Kohus võib määrata ajutise halduri tasu ja kulutuste
hüvitamise riigi vahenditest. Riigi vahenditest ei hüvitata ajutise halduri tasu ja kulutusi suuremas
summas kui 397 eurot (sealhulgas seaduses ettenähtud maksud, välja arvatud käibemaks).“ Sätte
kehtestamise ettepanekut ajendab esitama asjaolu, et seadus näeb ette juriidilise isiku juhatuse
liikmete kohustuse esitada püsiva maksejõuetuse ilmnemisel asjatu viivituseta kohtule
pankrotiavaldus. Ilma pankrotti välja kuulutamata raugevate menetluste suur osakaal kinnitab, et seda
kohustust täidetakse harva. Juhatuse liikmetele on tihti kasulik, et pankrotiavaldust menetletakse siis,
kui äriühingul vara enam üldse ei ole või kui seda on väga vähe. Sel juhul ei saa ettevõttes toimunut
kas piisava põhjalikkusega kontrollida ja analüüsida või ei saa etteheidetavate tegude avastamisel raha
puudumise tõttu esitada hagiavaldusi äriühingu vara suurendamiseks. Puudub tõhus sanktsioon, mis
kallutaks juhatuse liikmeid pankrotiavalduse esitamise kohustuse rikkumisest hoiduma või heastaks
97
kohustuse rikkumise negatiivse mõju. […]Sätte eesmärk on suunata juhatuse liikmeid oma kohustusi
täitmas ning parandada nii võlausaldajate huvides kui ka avalikes huvides toimuva menetluse
rahastamise võimalusi. Säte loob iseseisva ja suhteliselt piiratud vaidlustamise võimalusega nõude
aluse juhatuse liikmete vastu olukorras, kus nende juhitud äriühingu varast ei piisa isegi selleks, et
äriühingus toimunut kontrollida ja analüüsida ning nõuete esitamise aluste ilmnemisel neid nõudeid
reaalselt esitada.“
„§ 29 lõik 8 sõnastatakse järgmiselt: „(8) Kui juriidilisest isikust võlgniku pankrotimenetlus lõpetatakse
raugemise tõttu, likvideerib ajutine haldur juriidilise isiku kahe kuu jooksul menetluse lõpetamise
määruse jõustumisest arvates likvideerimismenetluseta. Kui pankrotimenetluse raugemisel on
võlgnikul mingi vara, makstakse sellest kõigepealt ajutise halduri tasu ja kaetakse vajalikud kulutused.
Tasu määramise määrusega määrab kohus, millise vara arvelt ajutise halduri tasu ja menetluseks
vajalikud kulutused kaetakse ning lõpetab väljamaksmiseks vajaliku summa ulatuses sellele varale
seatud arestid. Väljamaksed likvideerimisel oleva juriidilise isiku pangakontolt ajutise halduri tasu ja
kulutuste hüvitamiseks teostatakse likvideerija ülesannetes tegutseva ajutise halduri poolt antud
maksekorralduse alusel. Õigustatud isiku taotlusel võib kohus käesoleva lõike esimeses lauses
nimetatud tähtaega pikendada kuni kuue kuuni. Tähtaja pikendamisel määrab kohus kindlaks summa,
mille taotluse esitanud isik peab tasuma likvideerija ülesannetes tegutseva ajutise halduri tasu ja
likvideerimiskulutuste katteks ning mis ei ole suurem kui 396,25 eurot. Väljamaksed likvideerimisel
oleva juriidilise isiku pangakontolt ajutise halduri tasu ja kulutuste hüvitamiseks teostatakse
likvideerija ülesannetes tegutseva ajutise halduri poolt antud maksekorralduse alusel.“ Alternatiiv
eelviimase lause osas: „Tähtaja pikendamisel määrab kohus kindlaks summa, mille taotluse esitanud
isik peab tasuma likvideerija ülesannetes tegutseva ajutise halduri tasu ja likvideerimiskulutuste
katteks ning mis ei ole suurem kui 960 eurot.“ Muudatuste eesmärk on parandada sätte sõnastust, et
kujundada ühtne PankrS § 29 lõike 8 sätete rakenduspraktika ajutise pankrotihalduri seadusest
tulenevate õiguste tagamiseks.[…] Alternatiivi selgitus: Muudatuse eesmärk on viia halduri tasu
vastavusse tegeliku töö mahu ja kuludega võttes aluseks, et ajutise halduri töö maht on esialgselt
esitatud hinnangutel keskmiselt 20 tundi (mida arvesse võttes peaks piirmäär olema 1500…2000 või
enamgi eurot), ning suurendada juhatuse liikme vastutust halduri tasu maksmise kohustuse osas, et
suurendada halduri tasu võlglaselt kättesaamise võimalust ning vähendada pankrotiavaldustega
viivitamist ja varade kantimist (ilmselt mitte küll suuremaid). Eesmärk on muuta varade kantimine ja
varade varjamine võimalikult kulukaks ning seega võimalikult vähemõttekaks; ühtlasi tõsta seeläbi
juhatuse liikme vastutust ja parandada ettevõtluskultuur. 960 eurot on kompromiss halduri tegelike
kulude ja riigi võimaluste vahel. Täiendavalt tuleks luua mehhanism, et riik saaks sellesama 960
füüsilisest isikust võlgnikult või võlgniku juhatuse liikmelt regressi e. tagasinõude korras (tegeliku
võlgniku eest ära makstud summa riigile tagasinõudmine) sisse nõuda.“
„Pankrotiseaduse § 23 lõikes 4 asendatakse sõnad «397 eurot » sõnadega «960 eurot» Muudatuse
eesmärk on viia halduri tasu vastavusse tegeliku töö mahu ja kuludega võttes aluseks, et ajutise halduri
töö maht on esialgselt esitatud hinnangutel keskmiselt 20 tundi (mida arvesse võttes peaks piirmäär
olema 1500…2000 või enamgi eurot), ning suurendada juhatuse liikme vastutust halduri tasu
maksmise kohustuse osas, et suurendada halduri tasu võlglaselt kättesaamise võimalust ning
vähendada pankrotiavaldustega viivitamist ja varade kantimist (ilmselt mitte küll suuremaid).“
Rahandusministeerium: „Kaaluda võiks juriidilise isiku õiguseta, piiratud õigusvõimega „pankrotipesa“
instituudi vajalikkust sarnaselt näiteks Soome ja Rootsiga. Instituudi kohaselt esindaks pankrotipesa
haldur, kes ei oleks enam võlgniku esindaja ning laheneks praegu kehtivast õigusest tulenev probleem,
mille kohaselt on halduri kohustused võlgniku ja võlausaldajate ees vastuolulised. Pankrotipesa kui
seaduses sätestatud õigusvõimega õigussubjekti loomist toetab teiste Euroopa riikide maksjõuetus
õiguse analüüs. Lisaks oleks vajalik analüüsida, kas „pankrotipesa“ instituudi puudumine Eesti õiguses
võib tekitada praktikas täiendavaid õiguslikke probleeme piiriüleses maksejõuetusmenetluses.“
„Praeguse ulatusliku järelevalve teostamise süsteemi, kus ühe menetluse üle võib järelevalvet
teostada ministeerium, kohus, üldkoosolek ja pankrotitoimkond, puhul hajutab liiga suur
98
kontrollorganite arv tegeliku vastutuse ning nihutab selle hoopis võlausaldajale. Võimaliku
lahendusena saaks analüüsida Soome ja Rootsi pankrotiõigust ning seega tuua valdkonda kas pankroti
ombudsmani institutsioon, suurendada menetluses kohtu rolli või anda kontroll vastutavale
erapooletule ametile.“
Riigikohus: „Selleks, et muuta maksejõuetusmenetluste läbiviimist efektiivsemaks, kiiremaks ja
tulemuslikumaks, tuleks loobuda haldurikesksest lähenemisest ja suurendada võlausaldajate ja kohtu
rolli.“
„[…] anda kohtule võimalus kujundada menetlust paindlikumalt (st menetlust ennast ei peaks nii
detailselt reguleerima).“
„[…]üle vaadata pankrotihaldurite tasustamissüsteem (muuhulgas vähendada pankrotihaldurite tasu;
muuta pankrotihaldurite tasustamine riiklikuks ja hinnakirjapõhiseks; kaotada miinimumtasud,
välistada menetluste ristsubsideerimine);
„Uue instituudina võiks maksejõuetusõiguses kaaluda Soome eeskujul järelevalve koondamist ühe
riikliku instituudi kätte (pankrotiombudsman).“
Õiguskantsler: „Lisaks kordan õiguskantsleri 2012.420 aastal maksejõuetuse kompetentsikeskuse kohta
esitatud seisukohta, et avaliku teenusena osutatava kvaliteetse ja tõhusa pankrotimenetluse keskmes
peab olema võlausaldajate huvide maksimaalne kaitse. Pankrotimenetluse kaudu pakub õigussüsteem
isikutele rahumeelset vaidluste lahendamise ja kahjustatud majanduslike huvide heastamise võimalust
ning mh keelab omakohtu. See ongi kogu pankrotimenetluse eesmärk. Kuigi seadusandjal on õigus
otsustada, millises organisatsioonilises ja õiguslikus vormis menetlus toimub (täitevvõimu juurde
kuuluva riigivõimu, hallatava asutuse või riigihalduse äärealale delegeeritud avalik-õigusliku juriidilise
isiku liikmeks oleva isiku kujul), tuleb valikut tehes keskenduda ikkagi pankrotimenetluse
peaeesmärgile. Seetõttu pean vajalikuks analüüsida pankrotimenetluse kulude ning pankrotihalduri
tasu suuruse majanduslikku põhjendatust. Pankrotimenetlusega kaasnevate nn süsteemikulude
suurus ei tohi sõltuda täideviija organisatsioonilisest vormist ning sellest, kas ülesannet täidab
vahetusse riigihaldusesse kuuluv asutus (nt ministeerium või selle haldusala asutus) või riigihaldusest
välja detsentraliseeritud vaba elukutse vormis tegutseja. Mõlemal juhul peavad need olema
võrreldavad ja samas suurusjärgus. Pankrotimenetluse kulutõhusus on küll mõistetav, kuid seda teatud
õiguspärase piirini. Sellel hetkel, kui pankrotimenetluse kulud või pankrotihalduri tasu nn söövad ära
pankrotivara, võib riigi loodud pankrotimenetluse süsteemi lugeda ebaotstarbekaks.“
8 Nõuded pankrotimenetluses
8.1 Revisjoni objekt
8.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida nõuete esitamise ja
kaitsmise regulatsiooni pankrotimenetluses, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust,
õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse
muutmiseks. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev
analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE
mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama
õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi
lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb
pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus nõuete käsitlemise kohta pankrotimenetluses.
420
Vt Õiguskantsleri 2012 a. arvamust. Justiitsministeeriumi dokumendi viit: 10-4/8522.
99
Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid.
Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
8.1.2 Nõuete esitamine
PankrS § 93 lõige 1 kohaselt on võlausaldajad kohustatud hiljemalt kahe kuu jooksul pankrotiteate
väljaandes Ametlikud Teadaanded ilmumise päevast arvates teatama haldurile kõigist oma enne
pankroti väljakuulutamist tekkinud nõuetest võlgniku vastu, sõltumata nõude tekkimise alusest ja
nõude täitmise tähtpäevast. Kui nõue on mõjuval põhjusel esitatud hiljem, ennistab üldkoosolek
võlausaldaja taotlusel nõude esitamise tähtaja. Nõuet ei saa esitada pärast seda, kui jaotusettepanek
on esitatud kohtule kinnitamiseks. Omaette küsimus on, kas sellisel juhul, kui võlausaldaja on
pankrotiavalduses oma nõuet põhjendanud ja tõendanud, on vajalik tal pankrotimenetluses uuesti
nõue esitada või võiks pankrotiavalduse esitamisega lugeda tema nõude esitatuks.
Vastavalt PankrS § 94 lõikele 1 tuleb nõudest teatamiseks esitada haldurile kirjalik avaldus
(nõudeavaldus), kus märgitakse nõude sisu, alus ja suurus, samuti ka see, kas nõue on pandiga tagatud.
Nõudeavaldusele tuleb lisada avalduses nimetatud asjaolusid tõendavad dokumendid. Puuduste
esinemisel peab haldur andma vähemalt 10 päeva aega puuduste kõrvaldamisele. Puuduste tähtaegsel
kõrvaldamisel loetakse nõudeavaldus esitatuks avalduse esialgse esitamise päeval. Kui nõudeavalduse
vormi- või sisunõudeid rikutakse, annab see Riigikohtu hinnangul aluse lugeda nõudeavaldus
võlausaldajate üldkoosolekule esitamata jäetuks. Samas ei pidanud Riigikohus nõudeavaldusele
asjaolusid tõendavate dokumentide lisamata jätmist puuduseks, mille tõttu võiks võlausaldajate
üldkoosolek otsustada, et nõuet ei ole esitatud421.
PankrS § 98 sätestab erisused tingimuslikust tehingust või kõrvaltingimusega haldusaktist tulenevate
nõuete kohta. Sellised nõuded loetakse põhimõtteliselt võrdseks tavalise nõudega, st tingimuslikud ja
kõrvaltingimusega haldusaktist tulenevad nõuded võetakse kaitsmisele samamoodi nagu tavalised
nõuded. Mõneti ebaselge on, kuidas tuleks esitada ja arvesse võtta selliseid nõudeid, mille üle kohtus
vaidlus kestab ning kuidas tuleks käsitleda tulevikus tekkivaid nõudeid, sh millises ulatuses neid arvesse
võtta tuleks. Seda enam, kui ei ole teada, kaua selliseid nõudeid täita tuleb.
Pankrotimenetlus on kollektiivne menetlus, mille puhul lähtutakse võlausaldajate võrdse kohtlemise
põhimõttest.422 Tasaarvestus on erand võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõttest. Lubades
pankrotimenetluses tasaarvestust on võrreldes teiste võlausaldajatega seatud paremasse olukorda see
võlausaldaja, kelle vastu võlgnikul nõue on.423 UNCITRAL maksejõuetusalases juhises on rõhutatud
tasaarvestamise õiguse kaitse vajadust maksejõuetusõiguses. Õigus enne pankrotimenetluse algust
tekkinud võlgniku nõudeid tasaarvestada on oluline nii ettenähtavuse kui ka krediidi kättesaadavuse
jaoks ning maksejõuetusmenetluste kuritarvitamise vältimiseks. Enamikus riikidest ei mõjuta
pankrotimenetluse alustamine tasaarvestamisõigust424 ja selline lahendus on valitud ka Eestis. Alates
2014 a. laieneb tasaarvestuse regulatsioon finants-, panga- või väärtpaberitehingutest tulenevate
nõuete tasaarvestamisele.425 Seejuures saab tasaarvestada vaid kaitstud nõuet. Avalduse nõude
tasaarvestamiseks võib esitada kuni kohtule viimase jaotusettepaneku esitamiseni.
Kuivõrd kehtivas õiguses puudub konkreetne regulatsioon, siis on ebaselge, kas võimalik on
tasaarvestada võlausaldaja nõue sellise võlgniku nõudega, mis tekib pankrotimenetluse ajal, nt
olukorras, kus võlausaldaja on omandanud pankrotivarast võlgnikule kuuluva vara. Kaaluda tuleks, kas
sellisel juhul ei võiks võlausaldaja saada tasaarvestada võlausaldajale jaotise alusel väljamaksmisele
421
Vt Riigikohtu 8. aprilli 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-8-15, p 12.
422
Op cit P. Varul. Juridica 2008/VI, lk 362, p 3.
423
Vt Riigikohtu 14. detsembri 2009. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-136-09, p 23.
424
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 155.
425
Krediidiasutuste seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
559 SE.
100
kuuluva rahasumma võlgniku nõudega võlausaldaja vastu vara ostuhinna tasumiseks kattuvas osas
sarnaselt täitemenetlusele (vt TMS § 93 lg 4). Vastava lahenduse kaalumisel tuleb mh analüüsida ka
asjaolu, mis saab sellisel juhul võlausaldaja positsioonist pankrotimenetluses, sh milline mõju on
tasaarvestusel võlausaldajale määratud häältele.
Analüüsida tuleb nõuete esitamise korra otstarbekust ja praktika vajadustele vastavust, mh kas
kehtivas õiguses sätestatud nõuete esitamise tähtaeg vastab praktika vajadustele. Kaaluda tuleks,
nõudeavaldusele vormi kehtestamise vajadust, mh kas oleks vajalik täpsustada, milline teave peab
sisalduma nõudeavalduses. Süsteemset ja terviklikku analüüsi vajab tulevikus tekkivate nõuete ja
nõuete, mille üle käib kohtuvaidlus, käsitlemine pankrotimenetluses. Analüüsida tuleb lisaks
tasaarvestamise regulatsioonide otstarbekust ja vastavust praktika vajadustele, mh kas kehtivas
õiguses sätestatud piirangud on proportsionaalsed. Analüüsida tuleb pankrotimenetluse kestel
tasaarvestamise võimaluse lubamist ja selle mõju võlausaldaja positsioonile.
8.1.3 Nõuete kaitsmine
PankrS § 100 lõige 1 kohaselt kaitstakse nõudeid võlausaldajate üldkoosolekul (nõuete kaitsmise
koosolek) ning koos nõudega kaitstakse ka nõuet tagavaid pandiõigusi. Nõuete kaitsmise koha ja aja
määrab haldur. Seejuures on kohustuslik viia läbi nõuete kaitsmise koosolek, olenemata osavõtvate
võlausaldajate arvust. Seadusest tulenevalt ei tohi koosolek toimuda varem kui üks kuu ja mitte hiljem
kui kolm kuud pärast PankrS § 93 lõikes 1 sätestatud tähtaja möödumist. Kaalukatel põhjustel võib
kohus halduri taotlusel tähtaega pikendada. Kohustuslikus korras peavad nõuete kaitsmise
koosolekust osa võtma nii haldur kui ka võlgnik. Võlgniku puudumisel otsustab koosolek, kas nõuete
kaitsmine on võimalik. Juhul, kui nõue jääb mõjuval põhjusel tähtaegselt esitamata, siis näeb PankrS §
102 lõige 1 ette võimaluse nõude ennistamiseks. Sellisel juhul käsitletakse ennistatut nõuet tähtaegselt
esitatud nõudena. Isegi kui nõude tähtaega ei ennistata, võetakse nõue kaitsmisele, kuid tunnustamise
korral rahuldatakse pärast õigeaegselt esitatud tunnustatud nõuete rahuldamist. Nõude esitamise
tähtaja ennistamine ei ole vajalik pandiga tagatud nõuete puhul tulenevalt muudatusest, mis viidi sisse
just pandiõiguse tugevdamise eesmärgil. Siiski kehtib ka pandiga tagatud võlausaldajate suhtes
kohustus esitada oma nõuded enne jaotusettepanekute esitamist426.
Nõuete kaitsmise eesmärgiks on teha õiguslikult siduvalt kindlaks, milline nõue osaleb pankrotivara
jaotusmenetluses ja millised vaieldavad nõuded tuleb kohtumenetluses selgeks vaielda. Nõuete
kaitsmine toimub kohtuvälise menetlusena.427 PankrS § 100 lõige 1 kohaselt kaitstakse nõudeid küll
võlausaldajate üldkoosolekul, kuid erinevalt tavalisest võlausaldajate üldkoosolekust ei võeta otsuseid
vastu mitte lihthäälteenamusega, vaid PankrS § 103 lõige 2 kohaselt loetakse nõue, nõude
rahuldamisjärk ja nõuet tagav pandiõigus tunnustatuks, kui sellele ei vaidle nõuete kaitsmise
koosolekul vastu haldur ega ükski võlausaldaja, samuti siis, kui vastuväite esitanud võlausaldaja või
haldur nõuete kaitsmise koosolekul vastuväitest loobub. Kuna nõuete kaitsmise koosolekul kehtib
otsustamisele erikord, siis ei saa vastavaid otsuseid vaidlustada PankrS §-s 83 sätestatud korras.428
Seejuures on haldur kohustatud nõuete kaitsmise koosolekul nõudele või pandiõigusele vastu
vaidlema, kui selleks on alust. Vastav kohustus on tingitud asjaolust, et haldur analüüsiks esitatud
nõudeid, oleks kursis tõenditega ning kaitseks teiste võlausaldajate huve. Kohustuse puudumine
hägustas halduri suhtes vastutuse kohaldamist.429 Erinevus nõuete kaitsmise ja häälte määramise
koosolekuga seisneb mh ka selles, et ka siis, kui on alust arvata, et võib tekkida vaidlus nõude üle, ei
näe nõuete kaitsmise kord ette, et kohtuniku osalemine oleks kohustuslik.
426
Op cit Kohtutäituri seaduse eelnõu (462) seletuskiri, § 102.
427
T. Saarma. Nõuete esitamine, kaitsmine ja rahuldamine pankrotimenetluses. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool,
2008, lk 62, 66. Op cit M. Arvisto, T. Saarma. Juridica 2001/X, lk 734, p 2.
428
Op cit 3-2-1-59-15, p 13.
429
P. Varul. Nõuetest pankrotimenetluses. – Juridica 2004/II, lk 98, p 2.
101
PankrS § 104 lõige 1 kohaselt võib võlgnik ise hiljemalt nõuete kaitsmise koosolekul esitada nõudele
või nõuet tagavale pandiõigusele vastuväite. Vastuväite esitamine ei takista küll nõuet tagava
pandiõiguse tunnustamist, kuid sel juhul, ei ole määrus, millest nähtuvad tunnustatud nõuded,
täitedokument PankrS § 168 tähenduses nõude osas, millele võlgnik vastuväite esitas. Võlgniku
vastuväitel ei ole küll õiguslikku tähendust antud nõuete tunnustamise otsustamisel, kuid vastav säte
aitab tagada võlgniku kaitseõigust.430 PankrS § 103 lõige 2 reguleerib vastuväitest loobumise tagajärgi
vaid olukorras, kus võlausaldaja või haldur vastuväitest loobub, kuid mitte seda, kui esitatud
vastuväitest loobub võlgnik.
Vastuväite esitamine on tehtud lihtsaks: piisab vaid sellekohase tahteavalduse väljendamisest, samuti
ei nõua seadusvastuväite põhjendamist431. Ekspertide kohtumisel rõhutati, et liiga lihtsad võimalused
vastuväidete esitamiseks ning nõuete tunnustamise vaidluste kestus on peamised põhjused, mis
mõjutavad pankrotimenetluse pikkust. Tihti võib olla jaotusettepanek valmis kinnitamiseks, kuid
nõuete tunnustamise vaidluste tulemusi oodatakse aastaid432. Nõuete kaitsmise kord vajaks
süsteemset ja terviklikku analüüsi. Kaaluda tuleks erinevaid võimalikke alternatiivseid lahendusi. Välja
on pakutud ka mõte, et senise hagimenetluse asemel võiks nõuete kaitsmise menetlus toimuda hagita
menetluses.
PankrS § 103 lõige 4 kohaselt loetakse nõuete kaitsmise koosolekul kaitsmiseta tunnustatuks nõue,
mis on kohtu või vahekohtu jõustunud lahendiga rahuldatud, ja pandiõigus, mida on kohtu või
vahekohtu jõustunud lahendiga tunnustatud või mis on kantud kinnistusraamatusse,
laevakinnistusraamatusse, kommertspandiregistrisse või Eesti väärtpaberite keskregistrisse.
Problemaatiliseks võib osutuda vahekohtu otsuste alusel nõuete automaatne tunnustamine eelkõige
kahest aspektist. Esiteks on ebaselge praktikas nõude kaitsmiseta tunnustamiseks piisab vahekohtu
otsuse jõustumisest või on vajalik ka otsuse Eesti kohtu poolt otsuse tunnustamine. Teine probleem
seondub Eestis alaliselt tegutsevate vahekohtute otsuste automaatse täitmisega. TsMS § 753
sätestamisel pidas seadusandja silmas eelkõige Eesti Kaubandus- ja Tööstuskoja Arbitraažikohut, kuid
kuna seadus ei näe ette alaliselt tegutseva vahekohtu asutamiseks ette piiranguid, siis ei ole praktikas
välistatud antud võimaluse väärkasutused433.
Lisaks on praktikas probleemne kohtulikust kompromissist tulenevate nõuete tunnustatuks lugemine,
kuivõrd seadus ei sätesta otsesõnu, et kaitsmiseta loetakse tunnustatuks ka kohtulik kompromiss.
Ebaselge on, kas PankrS § 103 lõige 4 sõnastus hõlmab ka kohtulikku kompromissi või mitte.
Erandkorras on võimalik jõustunud kohtulahendi toimet kõrvaldada täitemenetluses sundtäitmise
lubamatuks tunnistamise hagiga TMS § 221 alusel eesmärgiga kõrvaldada täitedokumendi täidetavus.
TMS § 221 lõige 2 kohaselt on vastuväited kohtulahendi puhul lubatud üksnes siis, kui alus, millel need
põhinevad, on tekkinud pärast kohtulahendi jõustumist, st vaidlustada ei saa asjaolusid, mis on
tuvastatud jõustunud kohtulahendiga. Samas ei näe seadus ette võimalust kohaldada TMS § 221 lõiget
430
Op cit P. Varul. Juridica 2004/II, lk 98, p 2.
431
Samas nt op cit Soome pankrotiseaduse (Konkurssilaki) 13. ptk § 4 lg 1.
432
Op cit ekspertide kohtumise ülevaade, lähteülesande lisa 1.
433
P.-M. Põldvere. Kaheksa aastat mudelseadust: kas Eesti vahekohtumenetlus vastab mudelile? – Juridica
2014/I, lk 28-29. Vahekohtu otsustega seotu problemaatikat vt Tallinna Ringkonnakohtu 26.11.2013 a. otsust
ajas nr 2-12-1646 (Riigikohus menetlusse asja ei võtnud); Riigikohtu 3. detsembri 2014. aasta määrus tsiviilasjas
nr 3-2-2-1-14, Riigikohtu 4. veebruari 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-154-14. Justiitsministeeriumis
analüüsitakse käesoleval hetkel antud probleemi võimalikke lahendusi. Vt lisaks vahekohtumenetlust
puudutavate seaduste ning inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni protokollist nr 16 tulenevalt
menetlusseaduste muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsust. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 10-
4/6752-1.
102
1 juhul, kui võlgniku vastu ei ole algatatud sundtäitmise menetlust, kuid on algatatud
pankrotimenetlus. Sellisel juhul on Riigikohus kohaldanud antud sätet analoogia korras.434
Reeglina nõuete kaitsmise koosolekul tunnustatud nõuet ja selle rahuldamisjärku hiljem vaidlustada ei
saa (PankrS § 105), sest pärast nõude või nõuet tagava pandiõiguse tunnustamist nõuete kaitsmise
koosolekul ei võeta selle nõude või pandiõiguse kohta esitatud vastuväiteid arvesse (PankrS § 103 lg
5). Erandi sätestab PankrS § 106 lõige 2, mille kohaselt vaatab nõuete kaitsmise koosolek nõude või
pandiõiguse tunnustamise võlausaldaja, võlgniku või halduri nõudel uuesti läbi, kui ilmneb, et nõude
või pandiõiguse tunnustamine põhineb võltsitud andmetel või kui nõuete kaitsmise koosoleku
kokkukutsumisel või selle pidamisel on oluliselt rikutud seadust. Nõuete kaitsmise koosolekul toimunut
on seega võimalik vaidlustada vaid PankrS § 106 lõikes 2 toodud erandlikel tingimustel. PankrS § 106
lõige 2 ei anna aga võlausaldajale, kelle nõue on jäänud kaitsmata, õigust taotleda uue nõuete
kaitsmise koosoleku kokkukutsumist435. Kui nõudele vastuväiteid ei esitata, on nõue tunnustatud, kui
vastuväide esitatakse, tuleb nõude tunnustamiseks esitada hagi kohtusse. Seejuures ei ole seaduses
sätestatud kohustust, et kohus peaks pankrotimenetluses nõude tunnustamise hagid liitma, kui hagid
erinevate kostjate vastu on esitatud eraldi menetlustes, kuid pidas pankrotimenetluses nõude
tunnustamise hagide liitmist soovitatavaks436.
Riigikohtu praktika ei ole olnud järjepidev selles osas, millisel kohtul on pädevus lahendada vaidlus
maksunõuete tunnustamise üle. Hiljuti jõudis see küsimus välja Riigikohtu üldkoguni, kes leidis, et
vaidlused maksunõuete üle tuleks pankrotimenetluse korral lahendada nii menetlusökonoomilistel
kaalutlustel kui ka õiguskindlama praktika kujundamise huvides halduskohtus.437 Lahendi puudusena
on aga tagasisides välja toodud, et see ei lähe kokku PankrS §-s 106 valitud nõuete tunnustamise
korraga. Praktikas on tõusetunud ka küsimus, kas PankrS § 106 lõikes 1 sätestatud ühe kuuline tähtaeg
on ennistatav. Riigikohus jaatas seda võimalust hiljutises lahendis, leides, et tähtaeg on mõjuval
põhjusel ennistatav438.
Analüüsida tuleb, kuidas oleks võimalik muuta senist nõuete vaidlustamise korda efektiivsemaks.
Muuhulgas tuleb analüüsida maksejõuetuse tõhususe uuringu poliitikasoovitustes tehtud ettepanekut
kaaluda võimalust jätta nõuete kontroll kohtu ja halduri pädevusse ning välistada nõuete
põhjendamatu vaidlustamine.439 Lisaks tuleb analüüsida, milliseid otsuseid tuleks lugeda
pankrotimenetluses automaatselt kaitstuks. Analüüs peab hõlmama ka nõuete vaidlustamisega seotud
kulude kandmise analüüsi, sh kas riik võiks nõuete kaitsmisele ette näha nt riigilõivu soodustused.
Lisaks tuleb analüüsida avalik-õiguslike nõuete tunnustamise problemaatikat.
8.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse komisjon: „Kohaldada nõude tunnustamise vaidlustele
kiirendatud menetlust (täiendades vajalikus osas TsMS-i). Lisaks luua lahendus, mis võimaldaks halduri
teavitamist nõude tunnustamise vaidluses jõustunud lahendist (PankrS § 106). Pankrotimenetlus on
iseloomult kiire menetlus ning ei ole põhjendatud selle lõpetamise viibimine tulenevalt aastaid
kestvates nõuete tunnustamise vaidlustest.“
434
Vt nt Riigikohtu 17. juuni 2009. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-64-09, p 9: „Kuna aga pankrotimenetlus on
sundtäitmise menetluse eriliik, siis saab TMS § 221 lg-t 1 kohaldada pankrotimenetluses analoogia alusel selliselt,
et pankrotihalduril on õigus esitada võlgniku seadusliku esindajana hagi jõustunud kohtulahendi täidetavuse
vaidlustamiseks. Sellise hagi aegumise tähtaeg on TMS § 221 lg 3 analoogia järgi samuti 30 päeva. See tähtaeg
hakkab kulgema ajast, millal pankrotihaldurile teatati nõudest võlgniku vastu PankrS §-s 93 jj sätestatud korras.“
435
Op cit 3-2-1-59-15, p 13.
436
Riigikohtu 8. oktoobri 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-64-14, p 12.
437
Riigikohtu üldkogu 12. mai 2015. aasta määrus nr 3-2-1-82-14, p 21.
438
Op cit 3-2-1-70-13, p 10, 13.
439
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 9.
103
„[…] seadus ei sätesta, et pankrotimenetluses tunnustamata jäänud nõudeid pärast menetluse
lõppemist uuesti esitada ei saa. Ei ole mõeldav, et nõude tunnustamise hagi rahuldamata jätmisega ei
kaasneks võlausaldajale mis tahes õiguslikke tagajärgi, mistõttu nõuet oleks võimalik esitada
korduvalt.“
Harju Maakohtu kohtunik: „Täiendavalt mainin praktikas tekkinud probleeme, mis vajaksid
põhjalikumat reguleerimist: […] nõuete tunnustamise ja vaidlustamise kord.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „5. Nõuete vaidlustamine on tehtud liiga lihtsaks ning seda
saab teha jätkuvalt ilma aluseta, samas tunnustamise hagide menetlemine on väga aeganõudev. Ühe
lahendusena tuleks vaidlused nõude tunnustamise osas lahendada hagita menetluses.“
„§ 99 lõige 3 sõnastatakse järgmiselt: „(3) Loovutamisega saadud nõuet võib pankrotimenetluses
tasaarvestada ainult juhul, kui nõude loovutamine ja sellest võlgnikule kirjalik teatamine on toimunud
mitte hiljem kui kolme kuu jooksul alates ajutise halduri nimetamisest. Loovutamisega saadud nõuet
ei saa tasaarvestada, kui nõue võlgniku vastu oli loovutatud viimase kolme aasta jooksul enne ajutise
halduri nimetamist ja võlgnik oli sel ajal maksejõuetu ning nõude omandanud isik sellest loovutamise
ajal teadis või pidi teadma.“ Muudatuste eesmärk on parandada sätte sõnastust, kuivõrd sätte
sõnastamisel on unustatud, et pankrotimenetluses nõuete loovutamisel on pankrotipesal nõue
pankrotivõlgniku vastu, kus võlgnikuga tasaarvestatakse loovutamisega saadud nõuded ning viia sätte
sõnastus vastavusse pankrotiseaduse kehtiva redaktsiooni ülejäänud sätetega, mille kohaselt algab
pankrotimenetlus erinevalt esialgsest seaduse redaktsioonist ajutise pankrotihalduri nimetamisega.
Eelnevast tulenevalt peaks PankrS § 99 lg-s 3 olema sätestatud, et tasaarvestamise tähtaeg 3 kuud
hakkab kulgema alates ajutise halduri nimetamisest (see on pankrotimenetluse algatamisest).“
„Pankrotiseaduse § 104 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: (4) Kulusid, mida võlgnik seoses
käesoleva paragrahvis nimetatud hagi, kaebuse või juriidilisest isikust võlgniku juhatuse või seda
asendava organi liikme poolt vastuväite esitamisega kannab, ei kaeta pankrotivara arvel.“ Täiendus on
vajalik võlgniku või juriidilisest isikust võlgniku juhatuse või seda asendava organi liikme poolt
pahatahtlike põhjendamatute vastuväidete esitamise ärahoidmiseks. Praktikas esineb olukordi, kus
võlgnik esitab põhjendamatuid vastuväiteid ainult negatiivsetest emotsioonidest lähtuvalt. Võlgniku
poolt esitatud põhjendamatud vastuväited toovad kaasa asjatud kohtumenetlused, mille kulud tuleb
kanda pankrotivara arvel. Menetluskulude kandmine menetluse algatamist põhjustanud isiku poolt on
õiglane ja mõjub distsiplineerivalt võlgniku või juriidilisest isikust võlgniku juhatuse või seda asendava
organi liikmele. Täiendus on kooskõlas tsiviilkohtumenetluse üldpõhimõtetega ning aitab kaasa
eesmärgile läbi viia pankrotimenetlus mõistliku aja jooksul ja võimalikult väikeste kuludega.“
„Pankrotiseaduse § 106 lg 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Kui nõuete kaitsmise
koosolekul nõuet, selle rahuldamisjärku või nõuet tagavat pandiõigust ei tunnustatud, otsustab nõude
või pandiõiguse tunnustamise võlausaldaja hagi alusel kohus. Kui nõude või pandiõiguse vastu on
vaielnud haldur, on kostjaks haldur, kellel on kõik võlgniku kui kostja õigused ja kohustused. Kui nõude
või pandiõiguse vastu on vaielnud võlausaldaja, on kostjaks võlausaldaja, kes nõudele, selle
rahuldamisjärgule või pandiõigusele vastu vaidles. Hagi võib esitada ühe kuu jooksul, arvates päevast,
mil koosolek jättis nõude või pandiõiguse tunnustamata. Hagi esitamisel, kui haldur ei ole kostja, peab
võlausaldaja kümne päeva jooksul hagi menetlusse võtmisest pankrotihaldurit kirjalikult teavitama.“
Täiendus on vajalik selleks, et pankrotihaldur saaks jaotusettepanekus õigeaegselt ja õigesti kajastada
andmeid kõigi nõuete ja nende rahuldamisjärkude üle peetavate vaidluste kohta. Käesoleval ajal
teevad pankrotihaldurid nõude tunnustamise hagide esitamise kohta kohtutele järelepärimisi, mis
suurendab kohtute töötajate töömahtu. Pankrotihaldurid peavad enne jaotusettepaneku koostamist
ootama vastuseid kohtutest, mis ei ole alati täpsed ja ammendavad. Kuna pankrotihaldur ei ole
kõnealustes vaidlustes kohtumenetluse pooleks, ei ole ka e-toimikust abi. Võlausaldajapoolne
informeerimiskohustus aitab kaasa pankrotimenetluse kiiremale läbiviimisele ning vähendab kohtute
töötajate töömahtu. Antud muudatuse eesmärk on rõhutada võlausaldaja kaasaaitamiskohustust
menetluses.“
104
Tartu Maakohus: „5.1. Vajalik oleks selguse loomine pankrotimenetluses esitatud avalik-õiguslike
nõuete tunnustamise menetluse osas. Hetkel on Riigikohus tsiviilasjas nr 3-2-1-82-14 tehtud lahendis
sisuliselt loonud nende nõuete jaoks menetluse, mis ei lähe kuidagi kokku PankrS §-s 106 sätestatud
nõuete tunnustamise korraga.“
9 Pankrotivara moodustamine
9.1 Revisjoni objekt
9.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
pankrotivara moodustamise regulatsioone, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust
ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks.
Analüüsida tuleb kehtiva süsteemi puudusi ning pakkuda välja lahendusi nende puuduste ületamiseks.
Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab
olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele
tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab
kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge
lahendus, kuidas tagada pankrotivara moodustamisel poolte huvide kaitse ja regulatsiooni vastavus
praktika vajadustele. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning
ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
9.1.2 Pankrotivara koosseis
PankrS § 108 lõige 2 kohaselt on pankrotivara vara, mis oli võlgnikul pankroti väljakuulutamise ajal,
samuti vara, mis nõutakse või võidetakse tagasi või mille võlgnik omandab pankrotimenetluse ajal.
Riigikohus on leidnud, et ka pankrotivõlgniku nõuded kolmandate isikute vastu kuuluvad pankrotivara
hulka.440 Siiski võib tekkida küsimus, kas vara, mille omandiõiguse üle käib kohtus vaidlus, tuleks lugeda
pankrotivara osaks või oodata ära lõplik kohtuotsus. Täiendavat analüüsi vajab pankrotivara kindlaks
määramine füüsiliste isikute puhul (vt ka III.II, 9.1.4).
Pankrotivara suuruse välja selgitamine ja selle kasutamine määravad otseselt pankrotimenetluse
edukuse, sest pankrotivara puudumisel ei ole võimalik pankrotimenetlust läbi viia.441 PankrS § 108 lõige
1 kohaselt muutub pankrotimääruse alusel võlgniku vara pankrotivaraks, mida kasutatakse sihtvarana
võlausaldajate nõuete rahuldamiseks ja pankrotimenetluse läbiviimiseks. Pankrotivara peaks hõlmama
kogu võlgniku vara, sh koormatud vara ja vara, mida võlgnik omandab pärast pankrotimenetluse
algust. Samas on riigiti on erinevalt lahendatud tagatud vara muutumine pankrotivara osaks.
UNCITRAL maksejõuetusalases juhiste kohaselt mõne riigi õiguse alusel ei kuulu koormatud vara
pankrotivara koosseisu.442
Praktikas on problemaatiliseks peetud, et pärandi või annaku vastuvõtmise otsustab ainult võlgnik.
Nimelt sätestab PankrS § 120 lõige 1 pärast 2010.aastal jõustunud muudatust443, et kui võlgnikul tekib
pärast pankroti väljakuulutamist õigus pärandile või annakule, otsustab selle vastuvõtmise või sellest
loobumise üksnes võlgnik. Varasemalt sai võlgniku nimel pärandi või annaku vastu võtta haldur, kuid
üksnes inventuuriga. Kui haldur loobus, võis võlgnik pärandi vastu võtta inventuuriga nii, et pärand ei
440
Riigikohtu 29. oktoobri 2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-120-12, p 10.
441
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005) lk 75.
442
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 77.
443
Pankrotiseaduse redaktsioon RT I 2009, 68, 463, muudatused tehti seoses kohtutäituri seadusega, vt ka op cit
kohtutäituri seaduse eelnõu 462 seletuskirja.
105
muutunud pankrotivaraks444. Muudatuse põhjendusena toodi seletuskirjas välja, et senist põhimõtet
ei saa õigeks pidada arvestades pärandi või annaku vastuvõtmise või loobumise emotsionaalset
tähendust445. Tõepoolest võib pärand või annak omada emotsionaalset tähendust, mistõttu võib
sellistel puhkudel olla õigustatud võlgniku ainuisikuline otsustusõigus.446 Teisalt ei pruugi selline
võimalus olla igal juhul õigustatud, sest võimaldab tekkida olukorral, kus pärandi või annaku arvel oleks
võimalik võlausaldajate nõuded rahuldada, kuid võlgnik saab selle välistada, loobudes pärandist või
annakust nö kellegi teise kasuks447.
Pankrotivara hulka ei kuulu vara, mida võib seaduse alusel pankrotivarast välistada või võlgniku vara,
millele vastavalt seadusele ei või pöörata sissenõuet. Vara välistamise nõude saab esitada isik, kellele
kuulub ese, mis on ekslikult arvatud pankrotivara hulka, sealjuures on välistamisnõude esitamise õigus
pankrotivõlgniku abikaasal (PankrS § 123; § 122 lg 4). Kui haldur on vara võõrandanud või kui see ei
ole säilinud, on isikul võimalik saada selle arvel hüvitis eelisjärjekorras (PankrS § 146 lg 1 p 1).
Pankrotimenetluse tõhususe, kiirema läbiviimise tagamiseks ning pankrotimenetluse kulude
vähendamiseks on oluline, et pankrotivara koosseis saaks selgeks võimalikult kiiresti, sellest lähtuvalt
on tagasisides välja pakutud, et hüvitise ja välistamisnõuete tähtaega lühendada aastalt poolele
aastale448. Siinjuures tuleks aga arvestada, et vaatamata tähtaja lühendamisele oleks tagatud isikute
omandiõiguse piisav kaitse. Praktikas on lisaks probleeme tekitanud küsimus, kes vastutab
pankrotivara hulka mittekuuluva, kuid võlgniku omandis oleva vara säilimise eest. Samuti, kas ja
millistel tingimustel saab haldur vara vabaks lasta.449 Selline võimalus võiks eelkõige kaalumisele tulla
olukorras, kus ei ole õnnestunud võlgniku vara realiseerida või kui pankrotivara müügikõlbulikuks
muutmine on oluliselt kulukam kui saadav tulu, nt reostuse kõrvaldamine, ja selleks on kas
võlausaldajate koosoleku või kohtu nõusolek.
Süsteemset ja läbimõeldud regulatsiooni vajavad ka erijuhud, näiteks kui pankrotivara hulka kuulub
ajalooline või kultuuriväärtuslik vara, loomad450 või tehnovõrgud. EELK Narva Aleksandri koguduse
pankrotimenetluse451 käigus tuli esile, et kehtiv õigus ei võimalda avaliku tähtsusega vara –
kirikuhoone, kalmistu vms kiriku teenistuses kasutatavate vallasasjade – osas erikohtlemist, näiteks
vara välistamist tulenevalt avalikust huvist. Lisaks võib tekkida probleeme ka erijuhtudel, kui
pankrotivara hulgas on loomad või tehnovõrgud, mh kui pankrotti läheb võrguteenuse pakkuja.
Efektiivse pankrotimenetluse tagamiseks on oluline panna paika kaitsemehhanism, mis välistaks
pankrotivara vähenemise.452 Kehtiva õiguse kohaselt on sellisteks tagamise meetmeks pankrotivara
valitsemis- ja käsutusõiguse üleminek (ajutisele) haldurile ja märgete tegemine erinevatesse
registritesse, kuhu võlgniku vara kantud on. Analüüsida tuleks, kas kehtivas õiguses sätestatud
meetmed tagavad piisavalt efektiivselt pankrotivara säilimise või oleks vajalik näha ette täiendavaid
meetmeid.
Analüüsida tuleb, kas pankrotivara koosseisu reguleerivad sätted võimaldavad selgelt määratleda
pankrotivara koosseisu. Muu hulgas peab analüüs hõlmama küsimusi, kas koormatud vara peaks olema
pankrotivara osa ning kas ja millistel tingimustel võiks saada haldur pankrotivara hulka kuuluvaid
esemeid vabaks lasta. Samuti on vajalik analüüsida, kas võlgniku ainupädevus pärandist või annakust
444
Op cit pankrotiseadus RT I 2009, 68, 463 § 120 lõiked 1 ja 2.
445
Op cit kohtutäituri seaduse eelnõu 462 seletuskiri, lk 55.
446
Op cit kohtutäituri seaduse eelnõu 462 seletuskirja.
447
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 236.
448
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud, ettepanek nr 3.5.
449
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 109.
450
Vt Põllumajandusministeeriumi kirja loomakaitseseaduse ning pankrotiseaduse muutmise vajaduse
analüüsimise kohta ning Kohtutäiturite ja pankrotihaldurite koja vastuskirja. Põllumajandusministeeriumi
dokumendi viit: 11.3-3/1464.
451
Viru Maakohus kuulutas välja Narva Aleksandri Koguduse pankroti. Postimees 17.04.2015.
452
Op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
106
loobumise üle otsustamisel tagab võlausaldajate kaitse piisaval määral. Seoses ajaloolise ja
kultuuriväärtusliku varaga pankroti- ja täitemenetluses (kirikud), mida kasutatakse avalikes huvides,
on oluline analüüsi tulemusel leida tasakaalustatud õiguslik lahendus, kus ühelt poolt oleksid kaitstud
pankrotimenetluses võlausaldajate huvid, kuid teiselt poolt näeks seadus ette võimaluse välistada
selline vara pankrotivara hulgast, mh peab analüüs hõlmama ka erijuhte, näiteks seda, kui pankrotivara
hulka kuuluvad loomad453.
9.1.3 Tagasivõitmine
Pankrotimenetlusele on iseloomulik, et haldur võib kõrvaldada teatud tehingud, mille võlgnik või
kolmas pool sõlmis enne pankrotimenetluse algust.454 Pankrotimenetluse eelsete tehingute
tühistamise juured asuvad Actio Pauliana instituudis, mida võib kirjeldada kui võlausaldajatele
kahjulike tehingute tühistamist.455 Tagasivõitmise abil on võimalik teatavad võlausaldajate huve
kahjustavaid tehingud ja toiminguid kehtetuks tunnistada, mis tavaolukorras kehtiksid.456
Tagasivõitmise instituut on just võlausaldajate huvide kaitsmise koha pealt väga olulise tähtsusega,
kuna seeläbi on võimalik suurendada pankrotivara, mis omakorda võib tähendada nõuete suuremat
rahuldamist. Seejuures on maksimaalselt võimalik võita tagasi tehinguid ja toiminguid, mida tehti 5
aastat enne ajutise halduri nimetamist.
Pankrotimenetlusele eelneval ajal võib võlgnik üritada kasutada võtteid, millega võlausaldajate eest
oma vara kõrvaldada. Tüüpilisemad on juhud, mil võlgnik teeb tehinguid, millel on kinke iseloom457,
eelistab ühte võlausaldajat teistele, jagab ühisvara võlausaldajate huve kahjustavalt või annab mõnele
võlausaldajale hiljem tagatise pannes seeläbi tagantjärele mõne võlausaldaja teistega võrreldes
soodsamasse olukorda.458 Võlausaldajate huvide tagamiseks on seega äärmiselt oluline panna paika
teatav kaitsemehhanism, mis aitaks eelpool mainitud olukordasid vältida või kahjulik tegevus tagasi
pöörata. Maailmapanga maksejõuetusalase juhise kohaselt peaks õiguslik raamistik pakkuma
võimalust pärast pankrotimenetluse algust tunnistada teatud võlgniku tehingud kehtetuks, mis on
tehtud enne pankrotimenetluse algust ning millel on pettuslik iseloom, või millega eelistatakse ühte
võlausaldajat teisele.459 Seejuures rõhutatakse, et kõik arenenud maksejõuetusõigused peaksid
võimaldama tagasi saada vara, mille võlgnik oli üle kandnud lühikese ajaperioodi jooksul enne
pankrotimenetluse alustamist.460 Samas võttes arvesse asjaolu, et tavalistel tingimustel oleksid
tagasivõidetavad tehingud kehtivad, tuleb tagada tasakaal käibe-, õiguskindluse ja tagasivõitmise
instituudi vahel.
PankrS § 110 sätestab tehingu tagasivõitmise üldalused ning §§ 111-116 erialused. Praktikas on
problemaatiliseks osutunud eri- ja üldnormide kohaldamise vahekord. Riigikohus on leidnud, et
erinevate tehingu tagasivõitmise aluste olemasolul on võimalik esitada nõue alternatiivnõudena, st üks
453
Vt ka Siseministeeriumi ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
454
M. Brinkmann. Avoidance Claims in the Context of the EIR. (IILR) 2013, 371.
455
D. Griffiths. Freedom For The Wolves – Has often meant death to the sheep. (IILR) 2013, 384.
456
Vt M. Sutt. Tagasivõitmine pankrotimenetluses. – Juridica 2000/X.
457
Riigikohtu 20. juuni 2014. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-41-14, p 14.
458
Op cit P. Varul. Juridica 2008/VI, lk 363, p 5.1. Vt ka op cit The World Bank Principles And Guidelines For
Effective Insolvency And Creditor Rights Systems (2001), lk 39.
459
Op cit The World Bank principles for effective insolvency and creditor/debtor rights systems (2015), lk 21.
460
Op cit The World Bank Principles And Guidelines For Effective Insolvency And Creditor Rights Systems(2001),
lk 39.
107
alus ei välista teise kohaldumist.461 Samas võib leida erialakirjanduses ka vastupidise seisukoha.462
Riigiti erineb tagasivõitmise instituut oluliselt. EL tasandil on olnud kaalumisel maksejõuetusõiguse
suurem harmoniseerimine, mille raames on analüüsitud ka tagasivõitmise instituudi suuremat
ühtlustamist.463 Ebaselgeks on praktikas kohati jäänud kohustus- ja käsutustehingute ning
tagatisloovutamise vaidlustamine.464 Analüüsida tuleks, kas seaduses sätestatud tagasivõitmise alused
võimaldavad piisvalt efektiivselt vältida tehinguid, mis kahjustavad võlausaldajate huve.
PankrS § 118 kohaselt on tagasivõitmise hagide esitamise õigus üksnes pankrotihalduril. Seega kehtiva
õiguse kohaselt ei ole nt võlausaldajatel võimalik tagasivõitmise hagisid esitada. Seda isegi siis, kui
pankrotihaldur mingil põhjusel tagasivõitmise hagi esitamisest loobub. Põhjamaade-Balti koostöö
maksejõuetusalastes soovitustes on rõhutatud võlausaldajatele tagasivõitmise hagide esitamise
võimaldamist olukorras, kus haldur on loobunud tagasivõitmise hagi esitamisest.465 PankrS § 109 lõike
1 kohaselt saab tagasi võita tehinguid ja muid toiminguid. Ebaselgeks jääb, kas hõlmatud on vaid
aktiivne tegevus või ka tegevusetus.
PankrS § 119 lõige 1 kohaselt on teine pool kohustatud tagastama pankrotivarasse tehingu alusel saadu
koos viljade ja muu kasuga, kui kohus tunnistab tehingu tagasivõitmise korras kehtetuks. Riigikohus on
leidnud, et tehingu tagasivõitmisest tekib poolte vahel alusetust rikastumisest tulenev võlasuhe,
millele kohalduvad pankrotimenetluse tõttu esmajoones PankrS erisätted.466 Tagasivõitmise instituudi
eesmärk on tuua pankrotivarasse sealt ebaõiglaselt välja läinud vara, mitte pankrotivõlgniku asetamine
paremasse olukorda, kui siis, kui ta ei oleks varaga tehingut teinud. Ka Põhjamaade-Balti
koostöövõrgustiku soovituste kohaselt peaks lähtuma üldpõhimõttest, mille kohaselt vähemalt
majanduslikus mõttes taastatakse olukord, mis oleks olnud, kui tagasivõidetav tehing poleks aset
leidnud.467 Seejuures ei sätesta tagasivõitmise tagajärgede norm, kas sellisel juhul muutub võlausaldaja
pankrotivõlausaldajaks või mitte ning kuidas seda jaotusettepanekus märkida tuleks.
Kaaluda tuleks tagasivõitmise hagidele riigipoolsete soodustuste laiendamise ette nägemist. 2006.a 1.
jaanuaril jõustunud riigilõivuseaduse muudatustega kaotati ära riigilõivu tasumisest vabastamise
erand, mille kohaselt oli pankrotihaldur pankrotimenetluses vara tagasivõitmise ja tagasinõudmise
461
Vt Riigikohtu 23. septembri 2005. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-70-05, p 33. Hiljem on Riigikohus ka oma
seisukohta kinnitanud. Vt Riigikohtu 19. detsembri 2007. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-115-07, p 17: „PankrS §
113 alusel tagasivõitmiseks ei pea kohus tunnistama kehtetuks mitte tehingut, vaid sooritust, s.o rahalise
kohustuse täitmist. Seega on PankrS § 110 küll üldnormiks §-dele 111, 112 ja 114, kuid mitte §-le 113, sest
nimetatud säte ei reguleeri tehingu tagasivõitmist. Seetõttu on võimalik rahalise kohustuse täitmist tagasi võita
PankrS § 113 alusel, täitmise aluseks olevat tehingut aga ka PankrS § 110 alusel. Kolleegium on tsiviilasjas nr 3-2-
1-70-05 asunud seisukohale, et kohtud saavad kaaluda erinevate pankrotiseaduse tagasivõitmise aluste
kohaldamist üksnes siis, kui hageja esitatud asjaolud seda võimaldavad. Kolleegium jääb selle seisukoha juurde.
Hageja esitas oma nõude kahel alternatiivsel alusel.“
462
Op cit P. Varul, Juridica 2008/VI, lk 364, p 5.1: „Tagasivõitmise üld- ja erialuste vahekorra määramisel tuleks
seega lähtuda selgest reeglist: kui asjaolud vastavad tagasivõitmise erialusele, ei saa lisaks tugineda üldalustele.
Üldaluseid tuleb kohaldada juhul, kui erialustega tegemist ei ole.“
463
Op cit Directorate General for Internal Policies Policy Department C. Citizens' Rights And Constitutional Affairs.
Harmonisation of Insolvency Law at EU Level (2010), lk 20. Lisaks on tagasivõitmise kohta valminud eraldi raport:
Directorate General for Internal Policies Policy Department C: Citizens' Rights and Constitutional Affaires.
Harmonisation of insolvency law at EU level: Avoidance actions and rules on contracts.
464
Vt Riigikohtu 9. aprilli 2014. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-18-14; Riigikohtu 30. aprilli 2014. aasta otsus
tsiviilasjas nr 3-2-1-151-13. Riigikohtu 20. novembri 2013. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-124-13, p 10.
465
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), VI:14. Vt lisaks ka E. Havansi. Tagasivõitmine ja teised võlausaldajate kaitsevahendid
maksejõuetusõiguses – Soome vaatepunkt. – Juridica 2008/VI, lk 411, p 4.2.
466
Vt Riigikohtu 18. novembri 2009. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-113-09, p 10; op cit 3-2-1-163-11, p 45; op cit 3-
2-1-149-13, p-d 54, 55; op cit 3-2-1-2-15, p 17.
467
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), VI:6.
108
hagides vabastatud riigilõivu tasumisest. Muudatuse põhjenduseks on seletuskirjas toodud asjaolu, et
praktikas toimus seeläbi riigilõivu tasumisest kõrvalehiilimine selliselt, et loovutati "pankrotipesale"
mingisugune tsiviilnõue, mida pankrotihaldur riigilõivuvabalt selgeks vaidlema hakkas.468
Analüüsida tuleb tagasivõitmise aluste õigusselgust, otstarbekust ja vastavust praktika vajadustele, mh
tagasivõitmise aluste omavaheliste seoste problemaatikat. Analüüsida tuleb, kas kehtiv õigus loob
tasakaalu võlausaldajate huvide ja käibe õiguskindluse vahele, mh kas tagasivõitmise aluseid tuleks
täiendada ning kuidas tuleks muuta tagasivõitmise instituuti efektiivsemaks . Analüüs peab hõlmama
ka tagasivõitmise tagajärgi ning tagasivõitmise hagide soodustuste võimalusi.
9.1.4 Ühisvara jagamine
Pankrotiseaduses on antud haldurile võimalus nõuda ühisvara jagamist varasuhte kestel ja
tagasivõitmise korras ühisvara jagamise kokkuleppe kehtetuks tunnistamist, võlgniku abikaasale on
antud võimalus esitada hagi ühisvara jagamiseks ja oma osa välistamiseks pankrotivarast ja võlgnik
võib protsessis osaleda, kuid anda üksnes seletusi, v.a võimalik tõlgendus juhul, kui ta esitab hagi ise
pärast aasta möödumist pankroti välja kuulutamisest (PankrS §-d 112 ja 122). Elukaaslaste vara
jagamisele kohaldatakse seltsingu sätteid (PankrS § 121).
Pankrotihalduri rolli on kohtupraktikas ja õiguskirjanduses täpsustatud. Halduril on võimalik ühisvara
jagamises ja jagamise kokkuleppe kehtetuks tunnistamises osaleda üksnes kohtu kaudu ehk see ei ole
võimalik kohtuväliselt tahteavalduste tegemise või kokkuleppega469. Halduril on õigus esitada ühisvara
jagamise hagi ühe aasta jooksul pankroti väljakuulutamisest arvates (PankrS § 122 lg 2). Kohtupraktikas
on välja toodud ka, et halduril on õigus nõuda abikaasade ühisvara jagamist ja ühisvaral lasuvate
kohustuste täitmist varasuhte kestel, kuid halduril ei ole õigust nõuda abikaasadele kohalduva
varaühisuse varasuhte lõpetamist470.
Üksmeel näib olevat selle osas, et pärast aasta möödumist haldur hagi enam esitada ei saa471.
Seisukohad lahknevad aga selle osas, millised õigused pankrotihaldurile pärast aasta möödumist
menetluses osalemiseks jäävad: Riigikohus on asunud seisukohale, et pankrotihalduri esindusõigus
võlgniku ja tema abikaasa ühisvara jagamise menetluses ei ole piiratud472, samas kui õiguskirjanduses
ja lahendi eriarvamuses on välja toodud, et võlgnik saab sel juhul käituda protsessis iseseisvalt; halduril
ei ole siin protsessiosalise õigusi, sh ei ole õigust esitada apellatsioon- või kassatsioonkaebust473.
Pankrotivara hulka ei kuulu võlgniku vara, millele vastavalt seadusele ei või pöörata sissenõuet (PankrS
§ 108 lg 3). Õiguskirjanduses on viidatud mittearestaitavate asjade loetelule (TMS § 66) ja näitlikult
välja toodud, et selleks võivad olla võlgniku isiklikud asjad, üheks kuuks vajalikud toiduained ja küte,
aga ka perekonnaürikud, abielusõrmus, kunstjäsemed, raamatud või muud esemed, mida võlgnik või
468
Tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse seadustiku rakendamise seaduse 273 SE I eelnõu ja
seletuskiri.
469
Riigikohtu 11. aprilli 2013. aasta kohtuotsus tsiviilasjas nr 3-2-1-36-13 p-d 12 ja 13: „PKS § 59 lg 1 p 1 ja § 62
p 2 järgi saavad abikaasad uue abieluvaralepingu sõlmimisega lõpetada eelmise abieluvaralepingu kehtivuse
alates [uue abieluvara]lepingu sõlmimisest. /…/ [see] ei tähenda kolleegiumi arvates seda, et pankrotihaldur võib
võlgnikust abikaasa asemel sõlmida teise abikaasaga abieluvaralepingu, sest abieluvaralepingu peavad abikaasad
sõlmima PKS § 60 esimese lause järgi isiklikult. /…/ Ülalmärgitud kaalutlustel leiab kolleegium, et /…/ halduril tuli
abikaasade ühisvara jagamise kokkuleppe tagasivõitmise korras kehtetuks tunnistamiseks pöörduda kohtusse,
sest ta ei saanud kohtuvälise kokkuleppega sama eesmärki saavutada /…/.“
470
Op cit 3-2-1-38-14, p 11–14.
471
Op cit P. Varul, Juridica 2008/VI, lk 365. Vt ka artiklis viidatud L. Laarmaa eriarvamust Riigikohtu 6. veebruari
määruse lõpus tsiviilasjas nr 3-2-1-103-07.
472
Op cit 3-2-1-103-07, p 29.
473
Op cit P. Varul, Juridica 2008/VI, lk 364–366. Vt ka artiklis viidatud op cit L. Laarmaa eriarvamust 3-2-1-103-07
määruse lõpus; vrdl 3-2-1-103-07, p 29.
109
tema perekonnaliige kasutab õppetöös474. Halduri tööülesanded hõlmavad üldiselt võlgniku vara
valduse üle võtmist ja pankrotivara valitsemist (PankrS § 124 lg 1), kuid ühisvara jagamisel või selle
kehtetuks tunnistamisel on halduril on menetlusosalise õigused. Haldur määrab võlgniku asemel
esemete saatuse ka selle ühisvara osa suhtes, mis ei kuulu pankrotivarasse. Samas kui võlgnikul on
võimalik anda menetluses üksnes seletusi. Pankrotivõlgnik ega abikaasa ei saa osaleda iseseisvalt
menetluses ega taotleda enda kaasamist menetlusse iseseisva nõudega kolmanda isikuna.
Pankrotivõlgniku abikaasa huvide kaitsmiseks on kohane õiguskaitsevahend vara välistamise nõue ning
võlgnik saab halduri kohustuste rikkumise korral kaevata halduri tegevuse peale pankrotitoimkonnale,
võlausaldajate üldkoosolekule, kohtule, kojale või Justiitsministeeriumile (PankrS § 67) või nõuda kahju
hüvitamist haldurilt, kes on oma kohustuse rikkumisega tekitanud võlgnikule süüliselt kahju
(PankrS § 63)475.
Analüüsida tuleb süsteemselt, kas kehtivat õigust tuleks täiendada füüsilist isikut (muuhulgas
abikaasasid) puudutavate sätetega476 ja kas elukaaslaste vara jagamisel võlgniku käsitlemine võimalike
seltsinglasena tagab elukaaslaste õiguste kaitse või vajaks senine regulatsioon täiendusi. Sealjuures
tuleks tähelepanu pöörata sellele, milline peaks olema halduri ja võlgniku rollijaotus menetluses,
ühisvara jagamise viis, täpne kord ja vara müük ühisvara jagamise menetluses, et tagada
tasakaalustatult võlausaldajate, võlgniku ja tema abikaasa õiguste piisav kaitse ning sidusus PKS-i ja
TMS-i regulatsiooniga. Analüüsi käigus on võimalik piiritleda üheselt halduri ja võlgniku kaebeõigus,
ning vajadusel täpsustada halduri pädevust ja tegevust reguleerivaid sätteid seoses ühisvara jagamise,
varal lasuvate kohustuste täitmise ja vara müügiga477, kus seni regulatsiooni PankrS-s ei ole või kus
juhised seonduvates seadustes on napid (PKS §-d 37 ja 38). Selle tagajärjel saab anda hinnangu, kas
kehtiv õigus on piisavalt täpne ja aitab kaasa kiire ja efektiivse pankrotimenetluse tagamisele.
9.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse komisjon: „Ombudsmani tegevuse sisuks võiks olla
tagasivõitmise hagide […] esitamine juhtudel, kus pankrotimenetlus on raugenud tulenevalt
võlausaldajate soovimatusest või võimetusest menetlust finantseerida, kui vastavate nõuete esitamine
on perspektiivne ja ennetavalt vajalik pankrotimenetluste raugemiste ärahoidmiseks.“
„Kehtestada pankrotihaldurite poolt esitatavatele hagidele vähendatud riigilõivumäärad. Vähendatud
riigilõivumäärade hõlbustaks võlausaldajatel tagasivõitmise ja muude pankrotivara suurendamisele
suunatud menetluste finantseerimist. Ühtlasi parandaks muudatus ettevõtluskeskkonda ja selle
mainet vähendades „pahatahtlike“ pankrottide arvu ning kahandaks võlgnikku kontrollivate isikute
soovi ühingud varatuks muuta.“
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „[…] peaks keskenduma eelkõige küsimusele, kuidas tagada
maksejõuetusmenetluses paremini võlausaldajate kaitse (st […] võimaldada efektiivsemalt varade
tagasivõitmist)."
Kaubandus-Tööstuskoda: „Kehtiva pankrotiseaduse § 120 sätestab, et kui võlgnikul tekib pärast
pankroti väljakuulutamist õigus pärandile või annakule, otsustab selle vastuvõtmise või sellest
loobumise üksnes võlgnik. Leiame, et sellise otsustusõiguse jätmist võlgnikule ei saa igas olukorras
pidada põhjendatuks, kuna nii on võlgnikul, kui ta on juhatuse liikmena ettevõtte maksejõuetuse
tekkimise eest süüliselt vastutav, võimalik pärandist loobuda ka olukorras, kus pärandvara arvelt oleks
võimalik rahuldada juhatuse liikme vastu esitatavaid nõudeid. Selline olukord võimaldab pahatahtlikult
474
M. Varusk. Füüsilise isiku pankrotimenetlus. – Õiguskeel 2010/II, lk 2.
475
Vt Riigikohtu 4. novembri 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-111-15, p 18 jj.
476
Op cit Riigikohtu ettepanekud, p 6.
477
Op cit 3-2-1-38-14, p 16: „pankrotihalduril [ei ole] enne ühisvara jagamist võlgnikule kuuluva ühisvara
käsutamise õigust PankrS § 36 lg 1 järgi ning ta ei saa seaduse järgi abikaasade ühisvara jagamiseks avalikku
enampakkumist korraldada ega ka abikaasade solidaarkohustusi võlausaldajale täita.
110
vältida võlausaldajate nõuete rahuldamist olukorras, kus see tegelikult oleks vähemalt mingis osas
võimalik. Seetõttu leiame, et kui võlgnikul tekib õigus pärandile, peaks olema võlausaldajatel siiski
võimalik vähemalt teatud osas oma nõue pöörata ka pärandvara vastu. Lisaks tuleks Revisjoni käigus
hinnata ka muid pärandvara pankrotiga seonduvaid aspekte, mh küsimust pärandvara pankroti kulude
kandmisest.“
„Kuna tavaliselt on tagasivõitmise võimalikkuse korral tegemist võlgniku poolt pahatahtlikult
kõrvaldatud varaga, mille arvelt saaks võlausaldajate nõudeid rahuldada, peaks Revisjoni käigus
analüüsima ka võimalusi, kuidas võiks tagasivõitmise menetlust praktikas tõhusamaks muuta.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „6. Tehingu tagasivõitmise kohtumenetlus kestab
tavapäraselt üle kahe aasta, samas kui seda protsessi aitaks kiirendada kohtute efektiivsuse tõstmine.“
„3.5.1. Pankrotiseaduse § 123 lõikes 6 asendatakse sõnad „üks aasta“ sõnadega „kuus kuud“. 3.5.2.
Pankrotiseaduse § 33 lg 2 lisatakse lausesse üks „kolmandate isikute kohustus kahe kuue jooksul
pankrotiteate ilmumisest arvates teatada haldurile vara välistamise nõudest pankrotivarast“
lisamisega. Vara välistamise või hüvitise nõude aegumistähtaja lühendamine on vajalik
pankrotimenetluse kiirema läbiviimise ja pankrotimenetluse kulude vähendamise eesmärgil.
Käesoleval ajal kehtiva pankrotiseaduse redaktsiooni kohaselt tuleks mõne vara puhul terve aasta
pankrotiteate ilmumisest vara müümata oodata, kas vara välistamise nõue esitatakse või mitte. Samas
on PankrS § 123 lg 2 kohaselt halduril vara säilimise tagamise kohustus, mille nõuetekohane täitmine
toob kaasa suuri kulutusi näiteks ruumide üürile, valvele jne., mille kulud tuleb kanda pankrotivara
arvel. Ettepanek on kooskõlas efektiivsuse taotlusega. Samuti on eesmärk kaitsta haldurit nõuete eest,
mis ei ole kooskõlas pankrotimenetluse põhimõtete ja eesmärkidega.“
Maaeluministeerium: „Maaeluministeerium teeb ettepaneku maksejõuetusõiguse revisjoni käigus
otsida õiguslikke võimalusi, mis aitaksid kaasa loomade nõuetekohase pidamise tagamisele
loomapidaja pankrotimenetluse ajal. Praktikas on nimelt tõusetunud vajadus kaaluda õigusaktide
muutmist, et tagada loomade nõuetekohane pidamine loomapidaja pankrotimenetluse ajal.“
Rahandusministeerium: „Tehingute tagasivõitmine ja tähtaegade katkestamine. Tehingu
tagasivõitmise analüüsi käigus võiks mh analüüsida, kas tuleks luua täiendavaid hagi esitamise
aegumise tähtaega katkestavaid asjaolusid näiteks kohustustest vabastamise menetluse ja
vabastamise määruse jõustumisel peaks tagasivõitmiste aegumine peatuma või katkema ja aegumine
algab uuesti või kulgeb edasi alates sellest, kui kohus on võlgadest vabastamise tühistanud.“
Siseministeerium: „Esimene probleemidering seondub ajaloolise ja kultuuriväärtusliku varaga
pankroti- ja täitemenetluses, mida kasutatakse avalikes huvides. Eeskätt seondub see usulistele
ühendustele kuuluva varaga (peamiselt kirikuhooned, sageli ka ajaloolised pastoraadid jt hooned, mis
mõnedes kohtades on säilinud komplekssete kirikumõisatena). Oluline on leida tasakaalustatud
õiguslik lahendus, kus ühelt poolt oleksid kaitstud pankrotimenetluses võlausaldajate huvid, kuid
teiselt poolt näeks seadus ette võimaluse välistada selline vara pankrotivara hulgast. See omakorda
tähendab seda, et nimetatud vara ei saa koormata ka hüpoteegiga. Kogudused, kes on selleliigilise
ajaloolise vara omanikud, kuuluvad ise üldjuhul mõnda pikkade traditsioonidega kirikusse (luterlik
kirik, õigeusu kirik, rooma-katoliku kirik) ning vastavalt nendes kirikutes kehtivale korrale loetakse ühe
koguduse vara kuuluvaks ka kirikule kui tervikule.
Siseministeeriumi hinnangul vajab koostöös kirikutega Eesti õiguses täpsemat sätestamist, kuidas
tagada kirikute omandiküsimuste arvestamine riigi õigusaktides (sealhulgas see, et kinnistusraamatust
nähtuks koguduste kinnistute puhul ka nende õiguslik seotus vastava kirikuga, mis on õiguslikult teine
juriidiline isik), säilitades riikliku õiguse ja selle rakenduspraktika arusaadavuse kolmandate isikute
jaoks. Leiame, et need küsimused tuleks lähiajal läbi arutada koostöös Justiitsministeeriumi ja
Siseministeeriumiga ning eelpoolnimetatud pikkade ajalooliste traditsioonidega kirikutega.“
111
10 Pankrotivara valitsemine ja pankrotivara müük
10.1 Revisjoni objekt
10.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotivara valitsemise ja
müügi regulatsiooni otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel
ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva süsteemi puudusi ning pakkuda
välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes
kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke
valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Välja tuleb tuua
probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus
koos põhjendusega. Analüüsi lõppu peab olema lisatud vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte
funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus, kuidas tagada
pankrotivara valitsemise ja müügi regulatsiooni vastavus praktika vajadustele ja poolte õiguste kaitse,
arvestades muu hulgas vara valitsemise erijuhte ja kohtu töö korraldamise paindlikkus, et võimaldada
võlausaldajatele vara müügil võimalikult suur väljamakstav jaotis. Vajadusel tuleb välja pakkuda
regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas
hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
10.1.2 Pankrotivara valitsemine
Haldur peab viivitamata pärast pankrotimääruse tegemist võlgniku vara valduse üle võtma ja asuma
pankrotivara valitsema (PankrS § 124 lg 1), mis hõlmab pankrotivara säilitamist, sellega toimingute
tegemist ning juriidilise isiku puhul majandustegevuse juhtimist (vt PankrS § 124 lg 2) ja halduri
vastutust võlgniku raamatupidamise korraldamise eest. Võlausaldajate üldkoosolekul on oluline roll
otsustada, kui pankrotivarasse kuulub ettevõte, kas ettevõtte tegevust jätkata või see lõpetada, samuti
määrata ka juriidilise isiku saatus (PankrS §-d 129 ja 130).
Pankrotivara valitsemine võib kaasa tuua märkimisväärsete kulutuste tegemise vajaduse. Kulutuste
kogusuurust ning oluliselt ka võlausaldajatele välja makstava jaotise suurust mõjutavad nii
pankrotimenetluse enda kestus kui ka pankrotivara realiseerimiseks kuluv aeg. Praktikas on küsimusi
tekitanud pankrotivara valitsemise ja säilitamisega seonduvate kulutuste katmine, näiteks seoses
pandiesemega ning ka erijuhtudel seoses pärandvarasse kuuluval korteriomandiga, millel lasuvad
kommunaalkulud, kuid loomakasvatuste pankrottidega seoses on küsimusi tekitanud ka loomade
nõuetekohase pidamisega seonduvad kulud.
Pandieseme valitsemiseks võib kuluda märkimisväärseid summasid, eriti juhul kui realiseerimine
nõuab aega, mis kaetakse pankrotivara arvel, samas on pandipidajal eesõigusnõue. Seetõttu on
tõstatatud küsimus, kas pandipidajal ei peaks lasuma n-ö kuni 15% reeglile lisaks olema tervikuna või
osaliselt pandieseme müügiks ja asja säilitamiseks tehtud kulutuste kandmise kohustus478. Eelkõige
pärandvara pankroti korral on praktikas olnud mitmeid juhte, mil pärandvaras on väheväärtuslik
korter, millel lasuvad kommunaalkulud, mis võib aga jõuda alles mõni aasta pärast kõigi seadusjärgsete
pärijate pärandist loobumist kohaliku omavalitsuseni, kes pärandist loobuda ei saa (PärS § 125 lg 1).
Kui kommunaalkulud ületavad korteri väärtust ei ole korterit võimalik tihti ka pankrotimenetluses
realiseerida479. Sellega seonduvalt on tõstatud ka küsimus, kas kommunaalkulude eelisjärjekorras
katmisel ei eelistata ühte võlausaldajat (korteriühistut) teistele võlausaldajatele480. Analüüsida tuleb,
478
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud, ettepanek nr 1.6.
479
Vt lähemalt pärandvaraga seonduvate probleemide kohta pankrotimenetluses: op cit T. Tõnisson. Pärandvara
pankrotimenetluses.
480
Op cit Harju Maakohtu kohtuniku ettepanekud.
112
milline oleks sellises olukorras kõigi huve kaitsev võimalik lahendus, võttes lahenduse kujundamisel
arvesse ka 2018. aastal kehtima hakkavas KrtS-s toodut. Ka loomakasvatuste puhul tekitab küsimusi
loomadega seonduvate jooksvate kulude katmine, kui pankrotivaras ei ole raha. Ettepanekutena on
välja toodud, et võiks eksisteerida võimalus kanda deposiitkontole sihtotstarbeliselt raha loomade
nõuetekohase pidamise tagamiseks, mis kuuluks väljamaksmisele enne jaotise alusel raha
väljamaksmist (PankrS § 146), samuti viidati, et kavatsetakse muudatusi, millega oleks
loomapidamisnõuete rikkumise tõttu kohaliku omavalitsuse üksusele üleantud
loomapidamiskohustuse täitmine kohaliku omavalitsuse üksuse täidetav riiklik ülesanne481. Samad
küsimused kerkivad ka pankrotimenetluse alustamise järel tekkinud keskkonnakahjude puhul (vt punkt
III.II, 2.1.7).
Analüüsida tuleb pankrotivara valitsemisega seonduvate kulutuste kandmise regulatsiooni
otstarbekust ja vastavust praktika vajadustele arvestades muu hulgas erijuhte, mil pankrotivarast ei
jätku massikohustust katteks, kuid regulatsioon kohalikele omavalitsustele kohustuse laienemisel ei
ole selge, mh kommunaalkulude ja loomapidamise kulude katmisega seonduvatel juhtudel (vt ka
keskkonnakahjud III.II, punkt 2.1.7).
10.1.3 Pankrotivara müük
Üldpõhimõttena võib haldur alustada pankrotivara müüki pärast võlausaldajate esimest
üldkoosolekut, v.a juhul kui võlgnik on pankrotimääruse edasi kaevanud (PankrS § 133 lg-d 1 ja 2). Kui
vara rikneb või tema väärtus langeb kiiresti või kui seda on ülemäära kulukas säilitada, siis müügi
piirangud ei kehti (PankrS § 133 lg 3). Pankrotimenetluse pikk kestus ja pankrotivara optimaalse ajaga
realiseerimise ebaõnnestumine suurendavad pankrotivara valitsemisega seonduvaid kulutusi ning
vähendavad võlausaldajatele välja makstavat jaotist. Just sellega seondub doing business edetabelis
võlausaldajatele välja makstav jaotise suurus, mis on Eesti osas erakordselt madal482.
Pankrotivara kiire müük on pankrotimenetluse tulemuslikkuse seisukohalt määrava tähtsusega. Samas
ei pruugi menetluse jäikus või liiga lühikesed tähtajad pankrotivara realiseerimiseks tagada
võlausaldajatele parimat tulemust, eriti suure maksumusega või väga spetsiifilise eseme puhul.
Tagasisides toodi välja, et praegused ajalised piirid, mis panevad kohustuse müüa pandiõiguse või muu
asjaõigusega koormatud vallasasi kolme kuu jooksul ja pandiõiguse või muu asjaõigusega koormatud
kinnisasi nelja kuu jooksul (PankrS § 140), on piiravad ning võivad kahjustada võlausaldajate huve483.
Täiendavat analüüsi vajab pankrotivara väärtuse hindamine ja selle vaidlustamise kord484.
Laiem küsimus, mis tekib pankrotivara müügi korral on PankrS-i ja TMS-i regulatsiooni omavaheline
suhestumine, kus konkreetse juhtumite puhul võib vaidlusi põhjustada, kas ja millisel juhul kohaldub
TMS PankrS-i kõrval. Sealjuures väärib käsitlemis ka, mil määral on PankrS-i eriregulatsioon võrreldes
TMS-ga põhjendatud485. Üle võiks vaadata ja vajadusel vähendada pankroti- ja täitemenetluse piire
(näiteks panditud vara puhul täitemenetluse võimaldamine ilma pankrotita)486. Välja on ka pakutud, et
pandipidajale võiks raha välja maksta kohe pärast pandiga koormatud vara müüki. Selleks saab
lihtsustada jaotusettepanekut ja selle kinnitamist (nt viia sarnasele kujule täitemenetluse tulemi
jaotuskavaga)487. Mõtet toetavad ka Põhjamaade-Balti koostöövõrgustiku soovitused, kus on välja
481
Maaeluministeeriumi ettepanek ja lisa. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
482
Doing business metodoloogia (vt recovery rate). Eestis 40 senti dollarist, samas kui OECD kõrge sissetulekuga
riikide keskmine on 70 senti dollarist.
483
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud, ettepanek nr 1.4.
484
Op cit Harju Maakohtu kohtuniku ettepanekud.
485
Tagatisraha tagastamiseks alusetu rikastumise nõue pankrotihalduri vastu (op cit 3-2-1-66-15); kas ühisvara
jagamisel hüpoteegi realiseerimiseks saab korraldada avaliku enampakkumise pankrotihaldur või kohtutäitur (op
cit 3-2-1-38-14); pankrotimenetluses enampakkumise kehtetuks tunnistamine (op cit 3-2-1-39-12).
486
Op cit Riigikohtu ettepanekud, ettepanek 4.4.
487
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekud.
113
toodud, et kui pandipidaja nõuet ei ole vaidlustatud või kui seda kinnitab õiguslikult siduv otsus, siis
peaks tema nõudmisel tagatise realiseerima, v.a juhul kui realiseerimise edasi lükkamine on vajalik
pankrotivarale suure kahju tekkimise vältimiseks või kui see halvendaks oluliselt võimalikku
saneerimist488.
Kinnisasja sundmüügi korral on tekitanud küsimusi, kas PankrS § 139 lõike 2 kohaselt peaksid kinnisasja
sundmüügi korral pankrotimenetluses kustuma kinnisasja koormavad järjekoha poolest tagapool
olevad õigused, näiteks servituudid. Riigikohtu praktika kohaselt on TMS § 158 lõige 4 erisätteks
PankrS § 139 lõige 2 suhtes, mistõttu jäävad ka kinnisasja pankrotimenetluses enampakkumisel
võõrandamise järel TMS § 158 lõige 4 järgi püsima seadusest tuleneva servituudi seadmise õiguse
alusel kinnistusraamatusse kantud servituudid. Sarnaselt täitemenetluseele jääb ka
pankrotimenetluses kinnisasja sundvõõrandamise korral püsima ka seadusest tuleneva
talumiskohustuse alusel kinnistusraamatusse kantud isiklik kasutusõigus489.
Praktikas on problemaatiliseks osutunud pankrotivara maksustamise küsimused. Eelkõige, kes ja
millise vara arvelt peab tasuma pankrotivara võõrandamisega seotud maksud. Riigikohus on leidnud,
et pankrotimenetluses müüdud kinnisasjalt käibemaksu tasumise kohustus on massikohustus
PankrS § 148 lõige 1 punkti 1 tähenduses, kuna see on tekkinud halduri tehtud tehingust tema
ülesannete täitmisel.490 Problemaatiline on olnud ka pärandvara maksustamine pankrotimenetluses
selle müügi korral.491 Analüüsida tuleb, kas 2015.a 1. jaanuaril jõustunud TuMS muudatused ning
maksuhalduri praktika tagavad piisavalt selge lahenduse pärandvara maksuõiguslikele küsimustele.
Kaaluda tuleks muuhulgas erinevate maksusoodustuste kehtestamist pankrotivara võõrandamisele.492
Analüüsida tuleks pankrotivara müügi korda, maksejõuetusmenetluse normide suhestumist
täitemenetlusega, PankrS-i erisuste põhjendatust ja võimalust vara müügi korda lihtsustada, üle
vaadata vara müügile seatud tähtajad, kulude kandmine, vara väärtuse hindamine ja vaidlustamine
ning servituutide püsima jäämine kinnisasja sundmüügi korral pankrotimenetluses. Terviklikku ja
süsteemset analüüsi vaja pankrotivara maksuõiguslikud aspektid, mh kes ja millise vara arvelt peab
tasuma pankrotivara võõrandamisega seotud maksud.
10.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Kaalumist vajab võimalus rakendada põhimõtet, et
pankrotipesast müüdavale varale Soomes käibemaksu ei rakendata. Samuti peaksid halduri poolt
kohtumenetlusse esitatavad hagid ja kaebused olema riigilõivuvabad.“
„Pankrotiseaduse § 140 tekstist jäetakse välja kohustus müüa pandiõiguse või muu asjaõigusega
koormatud vallasasi kolme kuu jooksul ja pandiõiguse või muu asjaõigusega koormatud kinnisasi nelja
kuu jooksul ning § 140 sõnastatakse järgmiselt: Kui pankrotivarasse kuuluv ese on koormatud
pandiõiguse või muu asjaõigusega, mis annab võlausaldajale õiguse nõuda koormatud eseme
sundmüüki, müüb haldur koormatud eseme pärast seda, kui haldur võib alustada pankrotivara müüki,
arvestades §-des 133 ja 134 sätestatut. Selgitus: Kehtivad tähtajad 3 ja 4 kuud vara müümiseks ei ole
mõistlikud ega toimi praktikas, sest ei ole täidetavad. Samuti võib vara müügil selliste tähtaegade
rakendamine kahjustada võlausaldajate huve, sest lühike realiseerimisaeg sunnib haldurit vara hinda
kiiresti langetama, kui ostjaid pole. Pankrotimenetluse mõte on aga rahuldada võlausaldajate nõuded
488
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), lk 17, ptk III: 6.
489
Riigikohtu 7. märtsi 2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-10-12, p 10
490
Riigikohtu 2. detsembri 2010. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-92-10, p 17.
491
Vt Riigikohtu halduskolleegiumi 12. Veebruari 2014. aasta otsuse nr 3-3-1-97-13, p-d 10-14 ning maksuhalduri
praktikat pärast Riigikohtu otsust.
492
Op cit A. Hermet, S. Lääne, A. Kruuser. Ettekanne „Arengutest Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojas ning
maksejõuetusmenetlusõiguses“ (2014).
114
võimalikult suures osas, mis eeldab, et haldur saaks vara müügist võimalikult kõrget hinda. Samuti on
täiesti tavapärane, et olenemata vara hinnast ei leidu siiski varale koheselt ostjaid ja seda haldurist
olenematutel põhjustel (tegemist spetsiifilise kaubaga vms). Antud olukorras ei ole haldur
automaatselt täitnud PankrS §-st 140 tulenevat nõuet müüa vara seaduses ettenähtud ajavahemiku
jooksul. Vara müük 3-4 kuu jooksul on väga raskendatud ka sellel põhjusel, et vara müügi otsustavad
reeglina võlausaldajad/pankrotitoimkonna liikmed, kes määravad varale alghinna, mis järgib eelkõige
nende huve ja on väga harvad juhused, et varale leidub ostjaid hinnaga, mis määratakse
pankrotimenetluse alguses.“
„Pankrotiseaduse § 153 lõike 2 esimest lauset täiendatakse pärast sõnu „millest on maha arvatud“
sõnadega „kõik nimetatud pandieseme valitsemise, pandieseme müügi ja asjaõigusseaduses
nimetatud asja säilitamisega seonduvad kulud kogu ulatuses ning muud käesoleva lõike punktis 1
nimetamata muud“, mis sätestavad, et pandieseme valitsemise, pandieseme müügi ja
asjaõigusseaduses nimetatud asja säilitamisega seonduvate kulude hüvitamisel ei kohaldata samas
lõikes sätestatud 15% piirangut /…/ Selgitus: Muudatus on vajalik, et katta pandieseme valitsemise,
müügi ja säilitamisega seonduvad otsesed kulud. Kehtiv pankrotimenetluse kulude ulatuse piirmäär on
mitte enam kui 15/100 pandieseme müügist saadud rahasummast. Sellest aga praktikas alati ei piisa,
sest otseselt pandiesemega või muul viisil selgelt pandipidaja huvides tehtud "vara valitsemisega
seotud otsesed kulud" (valve, küte, elekter, maamaks, kindlustus jne.) võivad olla suured ning võivad
vähese väärtusega või vähelikviidse vara korral ületada 15% pandieseme väärtusest. Praktikas esineb
probleeme just väikese väärtusega korterite või kinnistute osas, kus näiteks 10 000 euro väärtuse vara
osas võib 1500 eurot kulusid tekkida mõne kuu jooksul enne vara müüki. Kuna kulud tasutakse enne
pankrotihalduri tasu, siis praktikas esineb juhtumeid, kus haldur on jäänud pärast vara moodustamist,
valitsemist ja müüki kogu tehtud töö eest üldse ilma tasuta. Arvestada tuleb, et kui kehtiva seaduse
alusel sellisel juhul pankrotimenetlus raugeb ja kui pandieset asub võõrandama täitur, siis
täitemenetluses vastav 15/100 piirang puudub. Juhul kui on tegemist äriühingu varaga ja menetlus
raugeb, siis võib vara kohese täituri poolse kiirmüügi ebaõnnestumise korral muutuda peremehetuks,
kuna halduril on kohustus ühing 2 kuu jooksul registrist kustutada. Muudatus tehakse eesmärgiga
sätestada pankrotiseaduses Pärnu Maakohtu otsustes tsiviilasjas 2-10-23257 kajastatud seisukoht, et
kui pankrotivara hulgas peale hüpoteekidega koormatud vara muud vara ei ole, siis on põhjendatud
pankrotimenetluse kulude katmine I järgu nõudest suuremas ulatuses kui piirmäär. Alternatiivvariant
võiks olla, et antud piirmäära saabumisel ja menetluse raugemisel täidab haldur PankrS § 3 lg 4 alusel
edasi ainult vara müügi kohustust täituri ülesannetes. Halduri jätkamine peaks olema põhjendatud ka
pandipidaja huvidest, kuna haldur on juba pankrotimenetluse käigus omandanud kogu teabe objekti
müügi kohta ning halduri vahetamine täituri vastu tekitaks pandipidajale põhjendamatut ajalist ja
rahalist kulu.
Muudatusettepaneku esitamisel on m.h aluseks võetud Saksa õigus, mille oluliseks põhimõtteks on, et
kulude hüvitamise suuruse kohta peavad olema kehtestatud erinevad arvestusmeetodid tuvastamis-,
hooldus- ja realiseerimiskulude korral ning aluseks peaksid olema üksnes tegelikud kulud. Praktilisuse
huvides nähakse aga tuvastamis- ja realiseerimiskulude puhul siiski ette ka üldkulude kandmine ning
realiseerimistulust tuleb täiendavalt maha arvestada tagatisvara hooldamise kulud. Samuti võeti
arvesse, et õiguskomisjon suurendas valitsuse seaduseelnõuga võrreldes tuvastamiskulude kohta
kehtivat kindlaksmääratud summat kahe protsendi võrra neljale protsendile ning jättis seadusest
täielikult välja vajalike hoolduskulude tasumise kohustuse. Samas ei ole siiski välistatud kokkulepped
halduri ja võlausaldaja vahel hooldusega seotud meetmete ning võlausaldaja osalemise üle nende
meetmete kuludes kandmisest.
Realiseerimiskulude jaoks on määratud viieprotsendiline määr realiseerimistulust. Nii nagu
arvutatakse tuvastamiskulude jaoks kindlaksmääratud summa, nii arvutatakse ka realiseerimiskulude
jaoks kindlaksmääratud summa realiseerimise tulust. Realiseerimiskulusid pankrotivara huvides võib
ainult siis maha arvata, kui varade realiseerimist teostab pankrotihaldur. Kui tegelikult tekkinud
realiseerimiskulud on teataval konkreetsel juhtumil oluliselt suuremad kui § 171 lg 1 teises lauses
115
sätestatud kindlaksmääratud summa, siis võib haldur need tegelikult tekkinud kulud
realiseerimistulust maha arvata juhul, kui need olid realiseerimise jaoks sellises suuruses vajalikud (§
171 lg 2 teine lause). Erinevus viieprotsendilisest määrast on õigustatud ka juhul, kui realiseerimise
jaoks vajalikud kulud jäävad oluliselt väiksemaks kui viis protsenti realiseerimistulust, ning juhul, kui
seega tegelikult tekkinud kulud kindlaksmääratud 5%-lise summa asemel on ainult 2,5%.
Tegelikku erinevust kõnealusest määrast peab tõendama see, kes saab sellest kasu. Seega on tõendite
esitamise kohustus näiteks ka vastuväite esitanud võlausaldajal, kes viitab sellele, et realiseerimine on
olnud oluliselt odavam kui viis protsenti realiseerimistulust. Kui realiseerimise tegelikud kulud on
oluliselt väiksemad kui 5%-line realiseerimise määr, lasub halduril asjaolude esitamise kohustus ja
tõendamiskohustus realiseerimiskulude tegeliku suuruse kohta. Kui vastav ettekanne puudub, võib
kohus hinnata tsiviilkohtumenetluse seadustikku (ZPO) § 287 kohaselt. Haldur peab ka siis tõendeid
esitama, kui ta taotleb määrast suuremat summat.
Kulude määra sätestamisel ning nende ületamise korral on vaidlus juba ette kavandatud ning lõpliku
otsuse langetab pankrotimenetlust menetlev / kohtuvaidlust lahendav kohus.“
„3.8 Pankrotiseaduse § 144 lõiget 1 täiendatakse lausega: Esialgse jaotusettepaneku võib haldur
esitada ka juhul, kui müüdud on vähemalt üks pandiese või ühe pandipidaja nõude tagatiseks olnud
kõik pandiesemed. Selgitus: Muudatuse eesmärk on menetluse efektiivsuse tõstmine, sh
võlausaldajate nõuete kiirem rahuldamine menetluses, kus on mitu pandieset ja erinevad
pandipidajad. Kuna pankrotimenetlus võib kesta aastaid, siis pärast ühe pandipidaja nõude tagatiseks
olnud pandieseme(te) müüki on põhjendatud teha antud pandipidajale kohe väljamakse tema
pandieseme müügist saadu arvelt.
Eeltoodust tulenevalt on pandipidaja suhtes põhjendatud teha temale väljamakse vastavalt esialgsele
jaotusettepanekule, et vältida nimetatud pandipidaja asjatut ootamist temaga mitte seotud nõuete
tunnustamise vaidlust (nt on vaidlustatud teised tagatud nõuded) ja juhul kui ei õnnestu müüa teisi
pandiesemeid, mis on koormatud teiste pandipidajate kasuks.
Notarite Koda: „Praktikas on suhteliselt suur hulk võlgadega koormatud pärandeid, kus esimese, teise
ja kolmanda ringi pärijad loobuvad pärandist, mille tulemusel peab pärandvara pankrotiga tegelema
kohalik omavalitsus. Kuna pärandist loobumise protsess võib kesta pikalt, kui tegu on suurte
suguvõsadega, siis võlad kuhjuvad. Kuigi tõenäoliselt oleks pärandaja võlausaldajal võimalus ka ise
esitada pärandvara pankroti avaldus, siis praktikas seda võimalust väga palju ei kasutata. Kui mõnel
juhul on olnud sugulased nõus pankrotimenetluse läbi tegema, siis on sellega seotud palju probleeme,
alates menetluse alustamisest ja lõpetades vara realiseerimisega. Samuti on osutunud probleemiks
menetlusega seotud kulud.“
Riigikohus: „[…] suurendada pankrotivara atraktiivsust (lihtsustada ettevõtte võõrandamist ja
kestvuslepingute muutmist).“
11 Väljamaksed pankrotivarast
11.1 Revisjoni objekt
11.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsidapankrotivarast väljamaksete
tegemise regulatsioone, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust
praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb
kehtiva süsteemi puudusi ning pakkuda välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab
vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema
põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb
116
hinnata kaasnevaid mõjusid. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide
õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüsi lõppu peab olema lisatud
VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne
ja õigusselge lahendus, kuidas tagada pankrotivarast väljamaksete tegemise regulatsiooni vastavus
praktika vajadustele ja poolte õiguste kaitse. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide
lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki
järgmisi üksikküsimusi:
11.1.2 Jaotusettepanek
PankrS § 143 lõike 1 kohaselt koostab haldur pärast viimast nõuete kaitsmise koosolekut
jaotusettepaneku ning sätestab loetelu andmetest, mis tuleb jaotusettepanekus esitada. Seejuures
näeb PankrS § 144 ette võimaluse koostada ka esialgne jaotusettepanek enne kõigi nõuete ja nende
rahuldamisjärkude üle toimunud vaidluste lõppu. Praktikas on jäänud ebaselgeks, milliseid dokumente
tuleks jaotusettepanekule lisada. PankrS § 145 lõike 1 kohaselt otsustab jaotusettepaneku kinnitamise
kohus 10 päeva jooksul pärast vastuväidete esitamise tähtaja möödumist. PankrS § 145 lõike 2 kohaselt
jätab kohus jaotusettepaneku kinnitamata ja tagastab selle määrusega haldurile, kui ettepanekust
ilmneb, et pankrotimenetluses on rikutud võlgniku või võlausaldajate õiguseid.493 Maksejõuetuse
menetlemise tõhususe uuringu kohaselt tuleks kaaluda kehtiva jaotusettepaneku kinnitamise
menetluskorra lihtsustamist ning viia see sarnasele kujule täitemenetluse tulemi jaotuskavaga.494
Samuti tasuks kaaluda jaotusettepanekute standardiseerimist, nt ühtse struktuuri ja sisu
ettenägemine, sest üldine kvaliteet on praktikas erinev (III.II, 7.1.4). Probleemkohana on välja toodud
ka asjaolu, et nii jaotusettepaneku kui ka lõpparuande faasis toimub palju vaidlusi ning kaaluda tuleks
eelpool nimetatud etappidest ühe osatähtsust vähendada ja piirata vaidlustamisvõimalusi.
Analüüsida tuleb, milline osatähtsus peaks olema jaotusettepanekul ning kas ja kuidas tuleks piirata
jaotusettepaneku üle peetavaid vaidlusi. Analüüsida tuleb jaotusettepaneku kinnitamise korra
lihtsustamise viise. Analüüsida tuleb, kas vajalik oleks jaotusettepanekute kvaliteedi ühtlustamine ning
kuidas seda teha tuleks.
11.1.3 Pankrotimenetlusega seotud väljamaksed ja nõuete rahuldamisjärgud
Enne kui võlausaldajatele jaotise alusel raha välja makstakse tehakse pankrotivarast
pankrotimenetlusega seotud väljamaksed seoses vara välistamise ja tagasivõitmise tagajärgede,
elatise, massikohustuste ja pankrotimenetluse kuludega (PankrS § 146). Seejärel tunnustatud esimeses
järgus pandiga tagatud, teises järgus muud tähtaegselt esitatud ning kolmandas järgus muud
tähtaegselt esitamata nõuded (PankrS § 153 lg 1). Seega on omavahelises seoses võlausaldajatele
tehtavad väljamaksed ning pankrotimenetluse kulud, st mida suuremad on pankrotimenetluse kulud,
seda väikemaks jääb pankrotivara, mille arvelt saab teha võlausaldajatele väljamakseid.495 Just
pankrotimenetluse kulude suurust on praktikas pankrotimenetluse efektiivsusele ette heidetud.
Tendents on olnud, et võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõttest lähtuvalt on eesõigusnõudena
määratletud vaid pandipidaja nõue ning teised eesõigusnõuded, mis 1992. aasta seaduses olid
493
Vt op cit K. Kerstna-Vaks, Juridica 2008/VI, lk 404, p 3.5.3: „Seejuures on vaidlusi tekitanud
pankrotimenetlusega seotud väljamaksete kinnitamise õiguslik tähendus jaotusettepaneku kinnitamisel kohtu
poolt (PankrS § 143 lg 1 p 3 ja § 145 lg 1).“
494
Op cit Maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuringu kokkuvõte (2013), lk 9.
495
Op cit K. Kerstna-Vaks, Juridica 2008/VI, lk 390, p 1; vt ka op cit P. Manavald, Juridica 2010/IV, lk 275, p 3.5:
„Võib aga kindlalt väita, et otsesed menetlus kulud ei moodusta vähem kui 22,5% pankroti varasse laekunud
summast. Samas ületavad Eestis ainuüksi pankroti halduritele, ajutistele halduritele ja pankroti toimkondadele
väljamakstud tasud 1,27 korda II järgu võlausaldajatele välja makstud summat. See näitaja puudutab vaid välja
kuulutatud pankrotte. Kui arvesse võtta ka raugenud pankrottides tasutud ajutise halduri tasud, oleks tulemus
veel halvem.“
117
sätestatud – maksunõuded ning töötajate töötasu ja sellega sarnased nõuded –, on seadusest välja
jäetud496.
Töötajate nõuetega tegeleb vastavalt töötuskindlustuse seadusele (TKindlS) Eesti Töötukassa, kellele
haldur edastab avalduse töötajate saamata jäänud töö- ja puhkusetasu ning hüvitiste nõuete
rahuldamiseks raugemisel pankrotti välja kuulutamata või pankroti välja kuulutamisel (PankrS § 29 lg
5; TKindlS § 21), Töötukassa ei saa osaleda pankrotivõlausaldajana menetluses, et esitada
tagasinõue497. Esmalt on tagasiside kohaselt probleemne, et Töötukassalt hüvitise saamiseks peaks
algatama pankrotimenetluse ning vajadusel summa deposiiti, mis kujutab praegusel kujul endast
töötaja korraldus- ja menetluspõhiõiguse ebaproportsionaalset piirangut498. Korralduslikust küljest
toodi välja, et Töötukassale dokumentide esitamine (palgalehed, arvestused keskmise töötasu ja
puhkusetasu osas, jms) nõuab oluliselt halduri tööaega ja pikendab menetlust. Analüüsida tuleb
ettepanekut, et need küsimused lahendaks Eesti Töötukassa koostöös Maksu- ja Tolliametiga, kellel on
selle jaoks vajalikud andmed olemas. Samuti tekitas küsimusi töölepingu seaduse (TLS)499 koondamise
sätete rakendamise välistamine või piiramine pankrotimenetluses500.
Maksunõuete osas toodi tagasisides välja, et kaalumist vääriks ka võlausaldajate nõuete rahuldamise
järjekorra muutmine selliselt, et teatavad riigipoolsed nõuded saaksid prioriteedi (nt ebaseadusliku
riigiabi tagastamise nõue, mis nt Saksa õiguses kuulub rahuldamisele eelisjärjekorras)501. Samuti ei ole
kohtupraktika ega õiguslik regulatsioon olnud järjepidev küsimuses kumb, kas tsiviil- või halduskohus,
on pädev lahendama vaidlusi maksunõude tunnustamise üle pankrotimenetluse korral502. Tagasisides
viidati, et sisuliselt loodi lahendiga nr 3-2-1-82-14 avalik-õiguslike nõuete jaoks menetlus, mis ei lähe
kuidagi kokku PankrS §-s 106 sätestatud nõuete tunnustamise korraga503 (vt punkt III.II, 8.1.3).
PankrS § 148 lõige 1 näeb ette massikohustuste loetelu. Antud sätte sõnastus annab võimalusi mitmeti
tõlgendamiseks, mis võib omakorda viia olukorrani, kus üritatakse massikohustuste regulatsiooni
võimalikult laiendavalt tõlgendada, tagamaks oma nõuete eelisjärjekorras rahuldamise.504 Vajalik oleks
selgem massikohustuste ja pankrotimenetluse kulude omavaheline eristamine.505 Praktikas on näiteks
ebaselgeks jäänud, milline on PankrS § 148 lõige 1 punkti 1 ja PankrS § 150 lõige 1 punktis 5 nimetatud
kulu omavaheline vahekord.506
TsMS § 138 lõige 1 kohaselt on menetluskulud menetlusosaliste kohtukulud ja kohtuvälised kulud.
Sama sätte teise lõike kohaselt on menetluskulud riigilõiv, kautsjon ning asja läbivaatamise kulud.
Kohati on ebaselge, milliseid menetluskulusid PankrS § 150 lõige 1 punkti 1 all mõeldakse. Loogiliselt
tuleks järeldada, et menetluskulude mõeldakse üksnes selliseid kulusid, mis on seotud otseselt
pankrotimenetlusega.507 Näiteks riigilõiv ja lepingulise esindaja kulud.508 Ebaselge on samas
496
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 235.
497
Op cit A. Kasak. Võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõttest kõrvalekaldumine pankrotimenetluses, lk 72.
498
Õiguskantsleri ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657; vt ka viidatud
Õiguskantsleri 22.07.2013 märgukirja justiitsministrile ja sotsiaalministrile; Sotsiaalministeeriumi ettepanekud.
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
499
Töölepingu seadus (TLS) – RT I 2009, 5, 35; RT I, 12.07.2014, 146.
500
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanekute lisa. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-
7/5657.
501
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
502
Op cit 3-2-1-82-14, p 17 jj; vt ka viited Riigikohtu 16. detsembri 2002. aasta määrusele tsiviilasjas nr 3-2-1-
103-02; Riigikohtu üldkogu 13. detsembri 2005. aasta määrus asjas nr 3-3-1-39-05.
503
Tartu Maakohtu ettepanekud. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657, p 5.
504
Vt Riigikohtu 12. juuni 2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-59-12.
505
Op cit P. Manavald, Juridica 2010/IV, lk 275, p 3.5.
506
Vt nt Riigikohtu 16. juuni 2006. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-47-06, p 16; vt lisaks op cit K. Kerstna-Vaks,
Juridica 2008/VI.
507
Op cit K. Kerstna-Vaks, Juridica 2008/VI, lk 392, p 3.1.
508
Riigikohtu 10. aprilli 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-23-13, p 11.
118
pankrotimenetlusega seotud kohtumenetluste menetluskulude kandmine (nt nõuete tunnustamise
vaidlused) või kui menetluskulud on tekkinud enne pankroti väljakuulutamist tekkinud
kohtumenetlusest. Samuti kui võlgnik või haldur kasutab PankrS § 83 lõikest 1 tulenevat võimalust ja
nõuab, et kohus tunnistaks kehtetuks võlausaldajate üldkoosoleku otsuse, mis ei vasta seadusele või
mille tegemisel on rikutud seadusest tulenevat korda või otsuse, mille vaidlustamise õigus on seaduses
ette nähtud.
Pandiga tagatud nõudega võlausaldaja osaleb menetluskulude kandmisel, kuid sätestatud on piirang,
et pankrotimenetlusega seotud väljamakseteks ei või pandieseme müügist saadud rahasummast maha
arvata rohkem kui 15/100 (PankrS § 153). Riigikohtu praktika ei ole pandipidaja nõude ulatuse ja
väljamaksete proportsiooni arvutamise lähtekohtade osas olnud järjepidev509. Viimane seisukoht on,
et osas, milles pandieseme müügist saadu ei kata pandiga tagatud nõuet, rahuldatakse võlausaldaja
nõue samas järgus muude pandiga tagamata nõuetega ning maha arvamiste arvestamisel tuleks
lähtuda rahasummast, mis oleks pandiga tagatud nõude rahuldamiseks välja makstud, kui pandipidaja
kulude kandmises ei osaleks510: kui pandieseme müügist saadakse vähem kui on nõue, lähtutakse
maksimaalselt 15/100 arvutamisel müügitulemist, kui saadakse rohkem, lähtutakse nõude suurusest.
Vajalik oleks kujundada ühtne ja süstemaatiliselt läbi mõeldud lahendus ning tagada, et põhimõte
väljenduks ka seaduse tekstis.
Eraldi teemana tuleks kaaluda allutatud laenude regulatsiooni kehtestamist.511 Allutatud laenude
regulatsiooni sisseviimine Eesti õiguskorda on olnud kaalumisel varasemalt, kuid tulenevalt
huvigruppide poolt esitatud märkustest ja ettepanekutest otsustati selle kavatsusega mitte edasi
minna.512 Maksejõuetuse revisjoni käigus tuleks analüüsida allutatud laenude sisseviimise vajadust
ning kuidas tuleks kujundada kehtivas õiguses allutatud laenude võimalus võttes arvesse
maksejõuetusõiguslikke, ühinguõiguslikke ja raamatupidamislikke aspekte. Lisaks puudub kehtivas
õiguses regulatsioon, mis käsitleks olukordi, kus võlausaldajad on omavahel sõlminud
järgukokkuleppeid. Praktikas on vajadus vastavate lepete järgi olemas, kuid ebaselge on, milline mõju
on PankrS §-l 153 sellistele kokkulepetele. Tõstatatud on ka küsimus, kas enne haldurile tasu ja
kulutuste hüvitamist on tagatud halduri tõhus järelevalve, arvestades, et tihti kohtud kinnitavad
halduri soovitud summa täpselt küsitud suuruses.
Analüüsida tuleks, kas senine pankrotivarast väljamaksete ja nõuete rahuldamisjärkude süsteem on
asjakohane, tagab tõhusa, kiire ja optimaalsete kuludega pankrotimenetluse läbiviimise ja
tasakaalustatult isikute huvide kaitse ning vastab praktika vajadustele. Analüüsida tuleb, kas ja kui siis
mil määral tuleks eesõigusnõuete regulatsiooni täpsustada, et ühtlustada praktikat ja anda õiguse
rakendajale selged süstemaatiliselt läbimõeldud reeglid, millest lähtuda.
11.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse komisjon: „Muuta pankrotihaldurite tasustamise põhimõtteid
selliselt, et halduritele oleks võimalik määrata tasu ka nt aastaste intervallide järel eeldusel, et halduri
tegevuse tulemusel on pankrotivara väärtus aasta jooksul suurenenud. Esialgse (avansilise) tasu
määramise võimalus eeltoodud eesmärki ei täida, kuivõrd eeldab erakorralisi asjaolusid (nt
pandieseme müük), mis õigustaksid üldreeglist hälbimist. /…/ Kord, mille kohaselt pankrotihalduri
tasustamine toimub kuid või aastaid pärast tasustatava töö tegemist, erineb muude ametite pidajate
tasustamise korrast ega ole mõistlik.“
509
Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 11. mai 2005. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-44-05; Riigikohtu tsiviilkolleegiumi
13. novembri 2012. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-122-12; Op cit 3-2-1-85-14.
510
Riigikohtu 4. novembri 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-34-15, p-d 17 ja 18.
511
Op cit Ühinguõiguse kodifitseerimise lähteülesande projekt, lk 125.
512
Vt Äriseadustiku muutmise seaduse 733 SE seletuskiri, lk 30. Vt lisaks eelnõu kooskõlastamise käigus saadetud
huvigruppide tagasisidet eelnõude infosüsteemist. Toimik registreeritud 29.01.2010. Justiitsministeeriumi viide
10.2-1/1743.
119
Täiendada PankrS §-i 65 võimalusega määrata haldurile tasu PankrS § 23 lg-te 1-3 alusel juhtudel mil
pankrotivara on vähe. Pankrotte kuulutatakse välja ka vaatamata sellele, et pankrotivara puudub ning
võimalused selle moodustamiseks on kasinad (või ei ole võlausaldajad valmis sellesse panustama).
Põhimõte, et tasu on 100% seotud moodustatud ja müüdud pankrotivaraga, tingib olukorra, kus
haldurile määratakse tasu, mis ei ole proportsioonis tehtud töö mahuga. Probleemi lahendaks halduri
tasustamine tunnitasu alusel ajutise halduri tasustamisega samadel põhimõtetel.“
„Pankrotte kuulutatakse välja ka vaatamata sellele, et pankrotivara puudub ning võimalused selle
moodustamiseks on kasinad (või ei ole võlausaldajad valmis sellesse panustama). Põhimõte, et tasu on
100% seotud moodustatud ja müüdud pankrotivaraga, tingib olukorra, kus haldurile määratakse tasu,
mis ei ole proportsioonis tehtud töö mahuga. Probleemi lahendaks halduri tasustamine tunnitasu
alusel ajutise halduri tasustamisega samadel põhimõtetel.“
„Täiendada PankrS §-i 66 ning võimaldada halduril taotleda kohtult vajalike kulutuste kinnitamist
hoolimata toimkonna nõusoleku puudumisest.“
„Jätta PankrS § 153 lg-st 2 välja 15/100 piirang. Praktikas on piirang problemaatiline, sest
väheväärtuslike pandiesemete puhul ületavad valitsemise, müügi ning säilitamisega seotud kulud tihti
seaduses sätestatud määra, mis tingib olukorra, kus haldur ei saa töö eest tasu. Täitemenetluse
seadustik PankrS-ga sarnast piirangut ei sätesta.“
„Kehtestada regulatsioon, mis võimaldaks pankrotimenetluse raugemisel mõista ajutise halduri tasu
ning kulutused välja isikutelt, kes on kohustusi rikkudes jätnud pankrotiavalduse esitamata (PankrS §
23). Suurendada riigi vahenditest ajutisele haldurile hüvitatava tasu ning kulutuste summat ja luua
mehhanism, mis võimaldaks riigil hüvitatud summa pankrotiavalduse esitamise kohustust rikkunud
isiku(te)lt regressi korras sisse nõuda (PankrS § 29).“
„Muuta PankrS § 146 lg-s 1 sätestatud väljamaksete järjekorda selliselt, et esimesena makstaks välja
ajutise halduri tasu ja kulutused ning halduri tasu. Muudatusega samastuks halduri tasu regulatsioon
kohtutäiturite ja notarite tasustamise põhimõtetega s.t tasunõue rahuldataks eelisjärjekorras.
Välistataks võimalus, et menetluse läbiviimisel võib haldur jääda ilma tasuta.“
„Võimaldada halduril esitada esialgne jaotusettepanek ka juhul, kui müüdud on vähemalt üks pandiese
või kõik ühe pandipidaja nõude tagatiseks olevad pandiesemed ning hoolimata sellest, kas nõuete üle
on vaidlusi (Pankrs § 144).“
„Vaadata üle haldurite tasumäärad (PankrS § 651).Haldurite tasumäärad on muutumatuna püsinud üle
kümne aasta. Samal ajal onnii tarbijahinnaindeks kui töötasu alammäär on selle aja jooksul
oluliselttõusnud ning tasude uuendamisel peaks sellega arvestama.“
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus: „EASi hinnangul vääriks kaalumist ka võlausaldajate nõuete
rahuldamise järjekorra muutmine selliselt, et teatavad riigipoolsed nõuded saaksid prioriteedi (nt
ebaseadusliku riigiabi tagastamise nõue, mis nt Saksa õiguses kuulub rahuldamisele eelisjärjekorras).“
Harju Maakohtu kohtunik: „kaebeõiguse käsitlemisel tuleks eraldi analüüsida menetluskulude
kandmisega seonduvat, s.t kas näiteks võlgniku kaebuse korral tuleb menetluskulud hüvitada
pankrotivarast või jäävad need kaebuse esitanud isiku kanda. Samuti tuleks põhjalikult reguleerida
seda, kas ja millal tuleb menetluskulud välja mõista pankrotihaldurilt.“
„Massikohustuste regulatsioon on ebaselge. Järjest enam lisandub kohustusi, mida käsitletakse
massikohustustena (näiteks 01.01.2018 kehtima hakkav PankrS § 461). Seega tekib probleem
korteriühistu majandamise kuludega, mis enamasti on seotud pandiesemega. Pandieseme müügist
kinnipeetavad kulud on fikseeritud (PankrS § 153 lg 2), kuid tihti ületavad korteriühistu
majandamiskulud pandiesemelt kinnipeetavaid kulusid ja muid varalisi vahendeid pankrotivaras pole.
Seetõttu tuleks analüüsida seda, millistest vahenditest tuleks pankrotihalduril tasuda
majandamiskulud ja miks eelistatakse ühte võlausaldajat (korteriühistut) teistele võlausaldajatele.“
120
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „§ 144 lg 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Kui
pankrotivara müügist on laekunud raha käesoleva seaduse § 146 lõikes 1 nimetatud väljamaksete ning
võlausaldajatele jaotiste alusel väljamaksete tegemiseks, võib haldur pankrotitoimkonna nõusolekul
esitada kohtule ja pankrotitoimkonnale jaotusettepaneku enne kõigi nõuete ja nende
rahuldamisjärkude üle peetavate vaidluste lõppu (esialgne jaotusettepanek). Esialgse
jaotusettepaneku võib haldur esitada ka juhul, kui müüdud on vähemalt ühe pandipidaja nõude
tagatiseks olnud kõik pandiesemed.“ Muudatuse eesmärk on menetluse efektiivsuse tõstmine, sh
võlausaldajate nõuete kiirem rahuldamine menetluses, kus on mitu pandieset ja erinevad
pandipidajad. Kuna pankrotimenetlus võib kesta aastaid, siis pärast ühe pandipidaja nõude tagatiseks
olnud pandieseme(te) müüki on põhjendatud teha antud pandipidajale kohe väljamakse tema
pandieseme müügist saadu arvelt. Eeltoodust tulenevalt on pandipidaja suhtes põhjendatud teha
temale väljamakse vastavalt esialgsele jaotusettepanekule, et vältida nimetatud pandipidaja asjatut
ootamist temaga mitte seotud nõuete tunnustamise vaidlust (nt on vaidlustatud teised tagatud
nõuded) ja juhul kui ei õnnestu müüa teisi pandiesemeid, mis on koormatud teiste pandipidajate
kasuks. Ettepaneku menetlemise käigus peetakse vajalikuks välja tuua probleem, et kohtud ei järgi 10-
päevast tähtaega ning peetakse vajalikuks arutada, kas see tähtaeg võiks olla pikem, kui ühtlasi
kinnitatakse halduri tasu ja kulud. Nt 30 päeva.“
„Pankrotiseaduse § 146 lõike 1 punktide 1-4 sõnastust muudetakse enne jaotise alusel raha
väljamaksmist pankrotivarast tehtavate pankrotimenetlusega seotud väljamaksete järjekorra
regulatsiooni muutmiseks ja täpsustamiseks ning § 146 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(1) Enne jaotise alusel raha väljamaksmist tehakse pankrotivarast pankrotimenetlusega seotud
väljamaksed järgmises järjekorras: 1) pankrotimenetluse kuludest ajutise halduri tasu, ajutise halduri
tehtud vajalikud kulutused oma ülesannete täitmiseks ja halduri tasu; 2) käesoleva seaduse § 119 lg 4
ja 123 lg 4 nimetatud vara välistamise ja tagasivõitmise tagajärgedest tulenevad nõuded, välja arvatud
menetluskulud; 3) võlgnikule ja tema ülalpeetavatele makstav elatis; 4) massikohustused; 5) muud
pankrotimenetluse kulud.“ Ettepaneku formuleerimisel on m.h aluseks võetud Saksa õigus, mille
kohaselt pankrotihalduri nõudeõigus on avalik – õiguslik nõudeõigus ja kuulub GG artikli 12
kohaldamisalasse. Pankrotihalduri tasu ei ole seetõttu mitte edukustasu vaid tegevustasu. Tasu ei saa
vähendada pankrotihalduri kohustuste rikkumise tõttu, mis paneb aluse isiklikule vastutusele
kooskõlas InsO § 60ff, samuti on keelatud kohtu poolne tasaarvestus. Ainult kohustuste rikkumise eriti
tõsiste juhtumite korral kaotab pankrotihaldur tasu nõudeõiguse.[…] Ülaltoodud ettepanekuga
seonduvalt märgitakse, et pakutud lahenduse alternatiivina saab kaaluda erinormi kehtestamist
seaduse § 146-le, mida eelisjärjekorras välja makstakse (näit. ajutise halduri tasu ja kulusid jõustunud
kohtulahendi alusel). Samuti täpsustatakse erinevate kulutustega seonduvat (sh. näiteks seda, kas
ajutise halduri tasult makstav maks on masskohustus või menetluskulu, sest § 148 või § 150 sätted
annavad erineva tõlgendamise võimaluse).“
„Pankrotiseaduse § 153 lõike 2 esimest lauset täiendatakse pärast sõnu „millest on maha arvatud“
sõnadega „kõik nimetatud pandieseme valitsemise, pandieseme müügi ja asjaõigusseaduses
nimetatud asja säilitamisega seonduvad kulud kogu ulatuses ning muud käesoleva lõike punktis 1
nimetamata muud“, mis sätestavad, et pandieseme valitsemise, pandieseme müügi ja
asjaõigusseaduses nimetatud asja säilitamisega seonduvate kulude hüvitamisel ei kohaldata samas
lõikes sätestatud 15% piirangut ning lõige 2 sõnastatakse järgmiselt: „(2) Pandiga tagatud nõue
rahuldatakse esimeses järgus pandieseme müügist saadud raha ulatuses, millest on maha arvatud: 1)
kõik pandieseme valitsemise, pandieseme müügi ja asja säilitamiseks vajalikud kulud kogu ulatuses; 2)
käesoleva lõike punktis 1 nimetamata muud käesoleva seaduse § 146 lõikes 1 nimetatud väljamaksed
võrdeliselt pandieseme müügist saadud rahasumma suhtele pankrotivara müügist laekunud raha
kogusummasse, ent mitte enam kui 15/100 ulatuses pandieseme müügist saadud rahasummast.“
Muudatus on vajalik, et katta pandieseme valitsemise, müügi ja säilitamisega seonduvad otsesed
kulud. Kehtiv pankrotimenetluse kulude ulatuse piirmäär on mitte enam kui 15/100 pandieseme
müügist saadud rahasummast. Sellest aga praktikas alati ei piisa, sest otseselt pandiesemega või muul
121
viisil selgelt pandipidaja huvides tehtud "vara valitsemisega seotud otsesed kulud" (valve, küte, elekter,
maamaks, kindlustus jne.) võivad olla suured ning võivad vähese väärtusega või vähelikviidse vara
korral ületada 15% pandieseme väärtusest. Praktikas esineb probleeme just väikese väärtusega
korterite või kinnistute osas, kus näiteks 10 000 euro väärtuse vara osas võib 1500 eurot kulusid tekkida
mõne kuu jooksul enne vara müüki.“
„Pandipidajale võiks raha välja maksta kohe peale pandiga koormatud vara müüki. Selleks saab
lihtsustada jaotusettepanekut ja selle kinnitamist (nt viia sarnasele kujule täitemenetluse tulemi
jaotuskavaga).“
„3.2. 3.2.1. Pankrotiseaduse § 29 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: (5) Kui menetlus
lõpetatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 või 2 sätestatud alusel, esitab võlgniku töötaja töötukassale
töötuskindlustuse seaduses sätestatud avalduse töötajale hüvitise maksmiseks saamata jäänud palga
ja puhkusetasu ning töölepingu lõppemisel saamata jäänud hüvitise eest. Võlgniku pankroti
väljakuulutamise ajal ametisolnud juhtorgani liige on kohustatud töötajale tema nõudmisel esitama
informatsiooni ja dokumentatsiooni, mis sisaldab töötaja saamata jäänud palga ja puhkusetasu
andmeid. Töötuskindlustuse seaduse §-i 21 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: (1) Hüvitise
taotlemiseks tööandja maksejõuetuse korral esitab töötaja töötukassale vormikohase avalduse koos
tööandja maksejõuetuks tunnistamist tõendavate dokumentidega. Hüvitise taotlemise avalduse vormi
ja avaldusele lisatavate dokumentide loetelu kehtestab sotsiaalminister määrusega. Selleks, et
ülalviidatud muudatusega haakuks ka töötuskindlustuse seadus, tuleb muuta järgnevaid
töötuskindlustuse seaduse sätteid: 3.2.2. Töötuskindlustuse seaduse § 22 lõiget 1 täiendatakse ja
sõnastatakse järgmiselt: (1) Töötukassa vaatab töötaja avalduse läbi, kontrollib taotletava summa
põhjendatust ja teeb otsuse hüvitise määramise või määramata jätmise kohta hiljemalt 30. päeval
avalduse vastuvõtmise päevast arvates. 3.2.3. Töötuskindlustuse seaduse § 22 lõiget 3 täiendatakse ja
sõnatatakse järgmiselt: (3) Töötukassa saadab käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud otsuse
haldurile ja töötajale posti teel viie päeva jooksul otsuse tegemise päevast arvates.“
Selgitus: Ettepaneku eesmärk on kaitsta töötajat, et tal oleks võimalik kiiresti ja vahetult esitada
nõuded ja suhelda Eesti Töötukassaga, kes saab ise koguda väljamakse tegemiseks vajalikud andmed
ning teha vastavad toimingud. Seda olukorras, kus likvideerija ülesannetes tegutsev ajutine haldur saab
Eesti Töötukassale väljamaksete tegemiseks vajaliku taotluse esitada pärast kõigi töötajate osas
vajalike andmete kogumist ja arvestuste koostamist, mis võib erinevatel ajutisest haldurit
mitteolenevatel põhjustel olla keerukas ja pikaajaline ning kohati lausa võimatu ülesanne, sest
puuduvad vajalikud andmed ja dokumendid ning puuduvad ka rahalised vahendid nende kogumiseks
ja arvestuste koostamiseks. Olukorras, kus ei ole võimalik kontrollida töötaja poolt esitatavate
andmete õigsust, ei ole põhjendatud jätkata praktikaga, et ajutine haldur peab kinnitama Eesti
Töötukassale esitatavate dokumentide õigsust.“
„3.5 Pankrotiseaduse § 123 lg 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: (6) Vara välistamise või hüvitise
nõude aegumistähtaeg on kuus kuud pankrotiteate ilmumisest arvates, kui aga nõudeõigus tekkis
hiljem, siis kuus kuud selle tekkimisest arvates. /…/ Pankrotiseaduse § 33 lg 2 muudetakse ja
sõnastatakse järgmiselt (2) Pankrotiteates märgitakse pankroti välja kuulutanud kohtu nimi, otsuse
tegemise kuupäev ja kellaaeg, andmed võlgniku ja halduri kohta, ettepanek võlausaldajatele oma
nõuete esitamiseks ja nõuete esitamise tähtaeg, kolmandate isikute kohustus kahe kuu jooksul
pankrotiteate ilmumisest arvates teatada haldurile vara välistamise nõudest pankrotivarast ning
võlausaldajate esimese üldkoosoleku toimumise aeg ja koht. Pankrotiteates tuleb märkida nõude
tähtaegselt esitamata jätmise tagajärjed. Selgitus: Vara välistamise või hüvitise nõude aegumistähtaja
lühendamine on vajalik pankrotimenetluse kiirema läbiviimise ja pankrotimenetluse kulude
vähendamise eesmärgil. Käesoleval ajal kehtiva pankrotiseaduse redaktsiooni kohaselt tuleks mõne
vara puhul terve aasta pankrotiteate ilmumisest vara müümata oodata, kas vara välistamise nõue
esitatakse või mitte. Samas on PankrS § 123 lg 2 kohaselt halduril vara säilimise tagamise kohustus,
mille nõuetekohane täitmine toob kaasa suuri kulutusi näiteks ruumide üürile, valvele jne., mille kulud
122
tuleb kanda pankrotivara arvel. Ettepanek on kooskõlas efektiivsuse taotlusega. Samuti on eesmärk
kaitsta haldurit nõuete eest, mis ei ole kooskõlas pankrotimenetluse põhimõtete ja eesmärkidega.“
Ettepaneku menetlemise käigus peetakse vajalikuks välja tuua probleem, et kohtud ei järgi 10-päevast
tähtaega ning peetakse vajalikuks arutada, kas see tähtaeg võiks olla pikem, kui ühtlasi kinnitatakse
halduri tasu ja kulud. Nt 30 päeva.“
Maaeluministeerium: „3. Loomapidamisega seotud kulud on massikohustus. Kui eelnenud punktis
käsitatud ühtse rakenduspraktika saavutamist ei peeta tõenäoliseks, siis võiks kaaluda
pankrotiseaduse täiendamist sättega, mille kohaselt ei või pankrotihaldur keelduda loomapidamisega
seotud kulude tasumisest ning see nõue on massikohustus. Pankrotiseaduse § 148 lõike 1 punkti 5
kohaselt on massikohustuseks lisaks punktides 1-4 nimetatud kohustustele ka muu kohustus, mida see
seadus loeb massikohustuseks. Siinkohal saaks lähtuda näiteks pankrotiseaduse § 461 eeskujust, mille
lõike 1 kohaselt, kui pankrotivara hulka kuulub korteriomand, ei või pankrotihaldur keelduda pärast
pankroti väljakuulutamist sissenõutavaks muutunud korteriomanike ühisuse või korteriühistu
majandamiskulude tasumisest ning sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et lõikes 1 nimetatud nõue on
massikohustus. Selline käsitus võimaldaks pankrotihalduri põllumajandusloomade nõuetekohaseks
pidamiseks tehtud vajalikke kulutusi käsitada massikohustusena, mis makstakse välja enne jaotise
alusel raha väljamaksmist.
4. Pärast loomapidajale ajutise pankrotihalduri või pankrotihalduri nimetamist, on
loomapidamisnõuete rikkumise tõttu loomapidaja loomapidamiskohustus üle antud kohaliku
omavalitsuse üksusele ja kohaliku omavalitsuse üksuse kantud loomade pidamise kulud kuuluvad
väljamaksmisele enne jaotise alusel raha väljamaksmist. Praktikast nähtuvalt ei ole võimalik välistada
neidki juhtumeid, kus loomapidajale on määratud ajutine pankrotihaldur või pankrotihaldur, kuid
viimased ei suuda tagada loomade nõuetekohast pidamist ning korrakaitseorgan peab loomad
loomakaitseseaduse § 64 lõike 1 kohaselt loomapidajalt ära võtma ja loomade pidamise üle andma
kohaliku omavalitsuse üksusele. Leiame, et ka sellistes olukordades peaks olema võimalik hüvitada
loomade pidamiseks kantud kulutused kohaliku omavalitsuse üksusele enne jaotise alusel väljamakse
tegemist. Sellist tõlgendust toetab loomakaitseseaduse § 64 lõige 5, mille kohaselt loomapidajalt
äravõetud ja asendustäitmise korras korrakaitseorgani korraldatud looma võõrandamisest, tapmisest
või hukkamisest saadud tulust kaetakse kohaliku omavalitsuse üksuse kantud asendustäitmise kulud
ning ülejäänud tulu kuulub loomaomanikule, kellelt loom on ära võetud. Ehk kehtiva pankrotiseaduse
kontekstis võiks kaaluda pankrotiseaduse täiendamist sättega, mille kohaselt võiksid kohaliku
omavalitsuse kulud loomade pidamiseks olla käsitletud kas pankrotiseaduse § 146 lõikes 1
pankrotimenetluse kulude hulgas või § 150 lõikes 1 ajutise pankrotihalduri ja halduri ülesannete
täitmiseks tehtud vajalike kulutuste hulgas ning seega kuuluksid väljamaksmisele enne jaotise alusel
raha väljamaksmist.“
Rahandusministeerium: „Kriminaalmenetluses seatud koormatiste käsitlemine primaarsena.
Soovitame analüüsida kriminaalmenetluses kahjunõude tagamiseks seatud arestide osas kohtuliku
pandiõiguse põhimõtete kohaldamise võimalust. Välistama peaks võimaluse vältida kannatanule kahju
hüvitamist pankrotimenetluse kaudu. Olukorras, kus kriminaalmenetluse kestel kuulutatakse välja
pankrot, võetakse arestitud varadelt piirangud maha ning vara realiseerimise õigus läheb olenemata
eelmistest arestipandiõiguste järjekohtadest pankrotihaldurile, Varast saadu liigitub II järku, millega
kahjustatakse kannatanud.
Riigikohus: „Üle vaadata pankrotihaldurite tasustamissüsteem (muuhulgas vähendada
pankrotihaldurite tasu; muuta pankrotihaldurite tasustamine riiklikuks ja hinnakirjapõhiseks; kaotada
miinimumtasud, välistada menetluste ristsubsideerimine).“
„Isikute ringi, kellelt oleks võimalik menetluskulusid sisse nõuda, ei saa niisama laiendada, küll aga
võiks olla võimalik jätta menetlus algatamata, kui keegi menetluskulusid ei maksa.“
123
Tartu Maakohus: „Kindlasti tuleks suurendada äriühingu juhtorgani liikmete vastutust vähemalt
pankroti korral - nii menetluskulude kandmisel kui […] osas.“
„6.1. Pankrotivõlgniku ja tema asemel menetlusse astuva halduri riigilõivu tasumisest vabastamise
küsimused. Seadus võiks selles osas olla konkreetsem. 6.2. Selgust oleks vaja ka pankrotimenetlusega
seotud kohtumenetlustes (menetlused, milles pankrotivõlgnik või pankrotihaldur on
menetlusosaliseks) tekkinud menetluskuludega seonduvas. Seda eelkõige olukordades, kus
menetluskulud jäävad pankrotivõlgniku/halduri kanda. Kehtiva regulatsiooni järgi peaks selge olema,
et menetluskulud, mis on pankrotivõlgnikult välja mõistetud kohtumenetluses enne pankroti
väljakuulutamist, on tavaline nõue pankrotimenetluses PankrS § 8 lg 3 järgi. Samuti peaks selge olema,
et olukorras, kus kohtumenetlus on alanud pärast pankroti väljakuulutamist, on pankrotihaldurilt välja
mõistetud menetluskulud massikohustus PankrS § 148 lg 1 p 1 järgi. Ebaselge on menetluskulude
saatus olukorras, kus kohtumenetlus on alanud enne pankroti väljakuulutamist, kuid jätkub ja saab
lõpplahendi, sh menetluskulude osas pankrotimenetluse ajal. PankrS § 43 kohaselt võib see toimuda
kahel viisil, kas menetlusse astub võlgniku asemel pankrotihaldur või jätkab menetlust võlgnik ise. Kui
sellises menetluses mõistetakse menetluskulud välja võlgnikult/haldurilt, ei näe kehtiv PankrS ette
selget vastust, kas ja millises osas on tegemist tavalise pankrotimenetluse nõudega, massikohustusega
või hoopis millegi muuga.“
Õiguskantsler: „Lisaks kordan õiguskantsleri 2012.513 aastal maksejõuetuse kompetentsikeskuse kohta
esitatud seisukohta, et avaliku teenusena osutatava kvaliteetse ja tõhusa pankrotimenetluse keskmes
peab olema võlausaldajate huvide maksimaalne kaitse. Pankrotimenetluse kaudu pakub õigussüsteem
isikutele rahumeelset vaidluste lahendamise ja kahjustatud majanduslike huvide heastamise võimalust
ning mh keelab omakohtu. See ongi kogu pankrotimenetluse eesmärk. Kuigi seadusandjal on õigus
otsustada, millises organisatsioonilises ja õiguslikus vormis menetlus toimub (täitevvõimu juurde
kuuluva riigivõimu, hallatava asutuse või riigihalduse äärealale delegeeritud avalik-õigusliku juriidilise
isiku liikmeks oleva isiku kujul), tuleb valikut tehes keskenduda ikkagi pankrotimenetluse
peaeesmärgile. Seetõttu pean vajalikuks analüüsida pankrotimenetluse kulude ning pankrotihalduri
tasu suuruse majanduslikku põhjendatust. Pankrotimenetlusega kaasnevate nn süsteemikulude
suurus ei tohi sõltuda täideviija organisatsioonilisest vormist ning sellest, kas ülesannet täidab
vahetusse riigihaldusesse kuuluv asutus (nt ministeerium või selle haldusala asutus) või riigihaldusest
välja detsentraliseeritud vaba elukutse vormis tegutseja. Mõlemal juhul peavad need olema
võrreldavad ja samas suurusjärgus. Pankrotimenetluse kulutõhusus on küll mõistetav, kuid seda teatud
õiguspärase piirini. Sellel hetkel, kui pankrotimenetluse kulud või pankrotihalduri tasu nn söövad ära
pankrotivara, võib riigi loodud pankrotimenetluse süsteemi lugeda ebaotstarbekaks.“
12 Kompromiss
12.1 Revisjoni objekt
12.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida pankrotimenetluse
lõppemise, selle tagajärgede ja kompromissi regulatsiooni pankrotimenetluses, eelkõige nende
regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel
ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva süsteemi puudusi ning pakkuda
välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes
kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke
valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab
olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda
terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus pankrotimenetluse lõppemise, selle tagajärgede ja
513
Vt Õiguskantsleri 2012 a. arvamust. Justiitsministeeriumi dokumendi viit: 10-4/8522.
124
kompromissi regulatsiooni kujundamiseks. Muu hulgas tuleb analüüsida kompromissi ja saneerimise
omavahelist seost ja kujundada süsteemne lahendus. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide
lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki
järgmisi üksikküsimusi:
12.1.2 Pankrotimenetluse lõppemine ja tagajärjed
Pankrotimenetlus saab lõppeda lõpparuande kinnitamise, kompromissi, võlausaldajate kokkuleppe,
pankroti aluse ära langemise, pankrotiavalduse rahuldamata jätmise või raugemisega, samuti muul
seaduses sätestatud alusel (PankrS § 157).
Eesti maksejõuetusõiguse keskseks probleemiks on nii tagasiside kui ka rahvusvaheliste soovituste
pinnalt pankrotimenetluse raugemiste suur arv (vt punkt III.II, 4). Tähelepanu tuleks pöörata
jaotusettepaneku ja lõpparuande vaidlustamise võimalusele kaebetähtajale ja vaidlustamise
tähendusele ja tagajärgedele514. Pankrotimenetluse lõppemise tagajärgedega seonduv peamine
küsimus on, mis saab nõuetest, mis pankrotimenetluses kas esitati või jäeti esitamata või tekkisid
pärast pankroti välja kuulutamist. Samuti on oluline, mis tagajärjed toob kaasa võlgniku, teiste
võlausaldajate või halduri vastuväide ning mis saab nõuetest mis jäid tunnustamata ning mille osas
võlausaldaja nõude tunnustamiseks hagi ei esitanud.
Pankrotiseaduse regulatsiooni kohaselt ei takista võlgniku vastuväide nõude või nõuet tagava
pandiõiguse tunnustamist (PankrS § 104 lg 1), kuid sel juhul ei ole nõue pankrotimenetlust lõpetava
määruse alusel sundtäidetav. Ulatuses, milles tunnustatud nõue on jäänud pankrotimenetluses
rahuldamata, saab pankrotimenetlust lõpetav määrus olla täitedokument, kui võlgnik ei ole esitanud
nõudele vastuväidet või kui kohus on nõuet tunnustanud. Kui vastuväite esitanud võlausaldaja nõue
on jäänud tunnustamata ja ta ei esitanud hagi nõude tunnustamiseks või kui kohus jättis tema hagi
rahuldamata, siis tema vastuväidet teise võlausaldaja nõudele ei arvestata ja kui rohkem vastuväiteid
ei ole, loetakse nõue tunnustatuks (PankrS § 103 lg 8). Ebaselgeks peetakse praktikas näiteks seda, kas
pankrotimenetluses tunnustamata jäänud nõudeid saab pärast menetluse lõppemist uuesti esitada.
Tagasisides toodi välja, et seaduses ei ole expressis verbis kirjas, et pärast menetluse lõppemist uuesti
esitada ei saa ja selle tõttu on tekkinud vaidlusi ning segadust tekitab nõuete rahuldamata jäämine ja
nõuete tunnustamata jäämine515. Riigikohus on leidnud, et asjaolu, et nõue jäi pankrotimenetluses
tunnustamata, saab tuua kaasa tagajärje vaid pankrotimenetluses ning et pankrotimenetluse
eesmärgiks ei ole lõpetada kõiki võlgniku vastu eksisteerivaid nõudeid.516 Lisaks tehti tagasisides
ettepanek täpsustada kehtivat regulatsiooni selles osas, et haldurile tasu määramine
pankrotimenetluse lõppemisel toimub mitte ainult lõpparuande kinnitamisel vaid üks kõik millise
pankrotimenetlust lõpetava määrusega517.
Analüüsida tuleb pandipidaja kaitset ja halduri ning kohtu rolli, et jõuda järeldusele, milline võiks olla
regulatsioon, mis tagaks pandiga tagatud nõudega ja teiste võlausaldajate huvide tasakaalustatud
kaitse ja võlgniku huvide kaitse pankrotimenetlust venitamata. Samuti tuleb analüüsida
jaotusettepaneku ja lõpparuande vaidlustamise võimalusi ja tähtaegu ning vaidlustamise tagajärgi.
Lisaks tuleb analüüsida süsteemselt pankrotimenetluse lõppemise tagajärgede mõju nõuetele ning kas
täpsustamist võib vajada pankrotimenetluse lõpetamise määruse toime ning lõpetamise tagajärjed
nõuete osas, millele võlgnik on esitanud vastuväite, mis jäid tunnustamata või mida
pankrotimenetluses tunnustati, kuid mis jäid rahuldamata.
514
Jaotusettepanekule vastuväite esitamise tähendus Riigikohtu 2. aprilli 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-
1-160-14; jaotusettepaneku kinnitamise peale määruskaebuse esitamine Riigikohtu 11. detsembri 2013. aasta
määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-133-13; Riigikohtu 20. veebruari 2012. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-167-11.
515
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek ja lisa; vt ka op cit M. Arvisto, T. Saarma, Juridica
2001/X, lk 739, p 5.
516
Vt Riigikohtu 5. novembri 2014. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-92-14, p-d 13-15.
517
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek ja lisa.
125
12.1.3 Kompromissi olemus
PankrS § 2 kohaselt rahuldatakse pankrotimenetluse kaudu võlausaldajate nõudeid võlgniku vara arvel
PankrS-s ette nähtud korras võlgniku vara võõrandamise või võlgniku ettevõtte tervendamise kaudu.518
Antud sättest tuleneb kaks pankrotimenetluse alaliiki – likvideeriv ja saneeriv pankrotimenetlus.519
Kompromiss on oma olemuselt saneeriv pankrotimenetlus, pakkudes võimaluse säilitada ettevõtte kui
majandusliku terviku edasitoimimist ning töökohtade säilimist ja võimaldada füüsilisel isikul ületada
maksejõuetus võlausaldajate järeleandmiste teel.520
PankrS § 178 lõike 1 kohaselt on kompromiss võlgniku ja võlausaldajate vaheline kokkulepe võlgade
tasumise kohta, mis seisneb võlgade vähendamises või nende tasumise tähtaja pikendamises. Samas
ei ole tegemist tavalise kokkuleppega, sest vajalik ei ole kõikide võlausaldajate nõusolek kompromissi
sõlmimiseks. Kompromissi tegemiseks piisab, kui selle poolt hääletab vähemalt pool kohalviibivatest
võlausaldajatest, kelle nõuded moodustavad vähemalt 2/3 kõigi nõuete summast. Sarnane nõue on
sätestatud ka saneerimiskava vastuvõtmisele. Samas saneerimis- ja võlgade ümberkujundamiskava on
võimalik teatud tingimustel kinnitada ka siis, kui võlausaldajad ei ole seda vastu võtnud. SanS ja VÕVS
sätestavad ka nõuete ümberkujundamiseks paindlikumad meetmed.
Analüüsida tuleks kompromissi ning saneerimis- ja võlgade ümberkujundamise menetluste
omavahelisi seoseid, mh kas kompromissi tegemise võimalus peaks olema paindlikumalt reguleeritud
ning milline peaks olema saneerimis- ning võlgade ümberkujundamise menetluse ja kompromissi
omavaheline vahekord. Analüüsida tuleb, kas kompromissil oleks lisandväärtus olukorras, kus sujuv
üleminek saneerimis- ja võlgade ümberkujundamise menetlusele on tagatud ning vastavaid menetlusi
oleks võimalik ka maksejõuetu isiku suhtes läbi viia tingimusel, et püsivat maksejõuetust on võimalik
nõuete ümberkujundamisega ületada või sellisel juhul ei oleks kompromissi eraldi vaja.
12.1.4 Kompromissi kinnitamine ja tagajärjed
PankrS § 178 lõike 2 kohaselt tehakse kompromiss võlgniku või halduri ettepanekul pärast pankroti
väljakuulutamist. Ainult kohtuliku kompromissi lubamine on olnud seadusandja teadlik valik.521
Seejuures on kompromissi sõlmimine võimalik alles pärast nõuete kaitsmist. Selline lahendus
võimaldab ühelt poolt ära hoida küll kuritarvitusi, kuid teiselt poolt, võivad pooled jõuda kompromissi
tegemiseni alles siis, kui ei ole enam midagi võimalik päästa. Kaaluda tuleks, kas kompromissi tegemine
võiks olla lubatav juba varasemas pankrotimenetluse faasis.
Probleemiks on osutunud praktikas asjaolu, et võlgnikul on võimalik tahtlikult venitada
pankrotimenetlust esitades mitmeid erinevaid kompromissettepanekuid, mida võlausaldajad ei toeta.
Kuivõrd seadus ei piira kompromissettepanekute esitamise arvu, on kompromisside pideva esitamise
läbi võimalik võlgnikul takistada vara müüki.522 Tagasisides tehti ettepanek piirata kompromisside arvu
kahe korraga523.
PankrS § 179 lõige 1 kohaselt määratakse kompromissettepanekus, mis ulatuses ja mis tähtpäevaks
võlgnik võlad tasub koos põhjendustega. Kui võlgnik tegeleb majandus- või kutsetegevusega, tuleb
ettepaneku lisana esitada majandus- või kutsetegevuse jätkamise kava ja ettevõtte tervendamiskava.
Samas ei täpsusta seadus, milline informatsioon kompromissettepanekus täpsemalt sisalduma peaks,
et võlausaldajad saaksid langetada teadliku otsuse kompromissi kinnitamise üle. Riigikohus on ühes
518
Vt op cit A. Kasak. Võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõttest kõrvalekaldumine, lk 10.
519
Op cit pankrotiseaduse eelnõu ja seletuskiri 1085 SE I.
520
P. Varul et al (koost). Võlaõigusseadus II. Kommenteeritud väljaanne. Juura. Tallinn 2007, lk 634, p 3.5; op cit
3-2-1-176-13, p 15.
521
Op cit Pankrotiseaduse eelnõu 1085 SE I. Vt aga Tallinna Ringkonnakohtu 18.11.2015 aasta otsust tsiviilasjas
nr 2-15-10480.
522
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek ja lisa, ettepanek 3.9.
523
Op cit Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja ettepanek ja lisa, ettepanek 3.9.
126
oma lahendis konkretiseerinud normi sisu ning toonud välja, et võlausaldajatele tuleb esitada mh
andmed olemasoleva pankrotivara ja selle suurendamise võimaluste kohta, majandustegevuse
edasiste perspektiivide ning prognoositava kasumi kohta, ja ka selle kohta, millises ulatuses tuleks
võlausaldajate nõuded rahuldada, kui pankrot lõpeks pankrotivõlgniku likvideerimisega.524
Kohus otsustab kompromissi kinnitamise 15 päeva jooksul kompromissotsuse kohtule esitamise
päevast arvates. Lühike tähtaeg tagab pankrotimenetluse kui kiire menetluse tagamise põhimõtet.
Siiski võib praktikas esineda asjaolusid, mille tõttu ei ole võimalik lühikesest tähtajast kinni pidada,
samas seadus ei näe ette tähtaja pikendamise võimalust.525 Küsitavusi on tekitanud, kuhu maani peaks
ulatuma kohtulik kontroll kompromissi kinnitamisel. Kohtupraktikas on leitud, et kohtul on õigus
käsitleda kompromissi kinnitamisel seda sisuliselt.
Kohus saab jätta kompromissi kinnitamata siis, kui näiteks esinevad asjaolud, mis toovad kaasa
kompromissi tühisuse, või kui mõni lepinguosaline on tühistanud kompromissi mõnel tsiviilseadustiku
üldosa seaduses sätestatud alusel (mitte üksnes pettuse tõttu). Kohus ei pea siiski sisulist kontrolli
tegema täies ulatuses omal algatusel. Kui kompromissiga on mõnd võlausaldajat ebaproportsionaalselt
kahjustatud või eelistatud, peab kohus kolleegiumi arvates kontrollima üksnes kompromissi vastu
hääletanud võlausaldaja taotlusel526. Sätte mõte peaks selgelt väljenduma normi sõnastuses. Samuti
on välja toodud, et pankrotiseaduse sätetest ei ole võimalik teha ühest järeldust, kas vaidlustatud
nõuded on kompromissiga hõlmatud, milline on nõude vaidlustamise tähendus kompromissi
kinnitamisel ja milline tähendus on nõude hilisemal tunnustamata jäämisel kinnitatud
kompromissile527. Eraldi analüüsimist vajab lähikondsetele piirangute seadmise vajadus kompromissi
üle hääletamisel.
Kompromissi kinnitamise määrusega lõpeb pankrotimenetlus. Seejuures on mõneti ebaselgeks jäänud
kompromissi kinnitamise tagajärjed. Kuivõrd kompromissi kinnitamise määrusega lõpeb
pankrotimenetlus, siis võiks järeldada, et sellega kaovad ära ka pankrotiotsusega kaasnenud
automaatsed õiguslikud tagajärjed. Samas näiteks PankrS § 184 lg-s 2 on eraldi sätestatud, et määruse
alusel saab võlgnik tagasi vara valitsemisõiguse. Ebaselge on, miks on vajalik teatud juhul seaduses
eraldi tagajärjed sätestada ning teistel juhtudel mitte.
Analüüsida tuleb, milliste meetmetega oleks võimalik kompromissi kui likvideeriva pankrotimenetluse
alternatiivi efektiivsemaks muuta, mh kas kompromissi kinnitamise sätteid on vajalik paindlikumaks
muuta. Analüüsida tuleb samuti, milline võiks olla regulatsioon, mis tagaks pandiga tagatud nõudega
ja teiste võlausaldajate huvide tasakaalustatud kaitse ja võlgniku huvide kaitse pankrotimenetlust
venitamata. Seejuures peab analüüs kajastama, milline informatsioon peaks kompromissettepanekus
sisalduma ning kas lähikondsete osalemisele kompromissi üle otsustamisel tuleks seada piiranguid.
Analüüs peab mh hõlmama küsimust, kui suur on kohtuliku kontrolli ulatus, kas vaidlustatud nõuded
on kompromissiga hõlmatud, milline on nõude vaidlustamise tähendus kompromissi kinnitamisel ja
milline tähendus on nõude hilisemal tunnustamata jäämisel kinnitatud kompromissile. Eraldi
käsitlemist vajavad kompromissi kinnitamise tagajärjed, mh mil määral tuleks seaduses kompromissi
tagajärjed eraldi sätestada.
12.1.5 Järelevalve kompromissi täitmise üle, kompromissi tühistamine
PankrS § 189 lõige 1 kohaselt teostavad kompromissi täitmise üle järelevalvet haldur ja
pankrotitoimkond. Ebaselge on, mis rolli kumbki järelevalvaja täidab, sh kas selline kaheastmeline
kontroll on üldse põhjendatud. Eraldi võiks kaaluda, kas halduri asemel ei võiks kompromissi täitmise
524
Riigikohtu 24. mai 2005. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-53-05, p 25.
525
Op cit 3-2-1-53-05, p 34.
526
Vt op cit 3-2-1-53-05, p-d 17–24; vt ka op cit 3-2-1-176-13; vrdl jaotusettepaneku osas Riigikohtu 12. jaanuari
2007. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-126-06.
527
Vt op cit 3-2-1-53-05, p-d 31.
127
üle järelevalvet teostada hoopis kohus. Täpsustamist vajavad ka võlgniku kohustused järelevalve
teostamisel. Praegu puudub seadusest sõnaselge säte, mis näeks ette võlgniku kohustuse anda
järelevalve teostamiseks vajalikku teavet ning osutada abi järelevalvekohustuse täitmisel.
Halduril on kohustus esitada kohtule ja pankrotitoimkonnale igal aastal aruanne oma tegevuse ja
kompromissi täitmise kohta. Saneerimismenetluses on peetud vajalikuks nõuda aruandlust igal
poolaastal eesmärgiga distsiplineerida ettevõtjat ja sundida teda pidevalt analüüsima oma
majandusseisundit ja tulevikuväljavaateid ning mh seeläbi paremini kaitsta võlausaldajate huvisid.528
Analüüsida tuleks, kas kompromissi üle teostatava järelevalve aruande esitamise tähtaegasid võiks
sarnaselt saneerimismenetlusele lühendada, eelkõige juriidiliste isikute puhul. Mõneti ebaselge on
halduri tasustamise küsimus. Haldurile makstakse järelevalve teostamise eest tasu, mis määratakse
kompromissis. Samas ei täpsusta seadus, mille alusel tasu suurus määratakse järelevalve teostamise
eest.
Kohus võib halduri või selle võlausaldaja nõudel, kelle suhtes kompromiss kehtib, kompromissi
tühistada, kui võlgnik on mõistetud süüdi pankroti- või täitemenetlusalases kuriteos, ei täida
kompromissist tulenevaid kohustusi või kui kompromissi kehtivusajast vähemalt poole möödumisel on
ilmne, et võlgnik ei suuda kompromissi tingimusi täita. Samas ei näe seadus ette võimalust tühistada
kompromiss võlgniku avalduse alusel. Muuhulgas võiks kaaluda tühistamisaluste täiendamist
olukorraga, kus võlgnik on esitanud tahtlikult või raske hooletusega oluliselt ebaõigeid või ebatäielikke
andmeid oma vara ja sissetulekute kohta või kui võlgnik ei aita kaasa ega anna haldurile vajalikku
informatsiooni järelevalve teostamiseks.
Analüüsida tuleb, kuidas peaks toimuma kompromissi täitmise üle järelevalve teostamine, mh kuidas
peaks toimuma aruandlus kompromissi täitmise kohta ning järelevalve tasustamine. Analüüsida tuleb,
kas võlgniku kohustused kompromissi kehtivuse ajal vajavad täpsustamist ning milliste aluste
esinemisel peaks olema võimalik kompromissi tühistamist nõuda.
12.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „3.9 Pankrotiseaduse §-i 178 lisatakse lõige 4 järgmises
sõnastuses: (4) Võlausaldajate üldkoosoleku poolt vastu võtmata või kohtu poolt kinnitamata jäetud
kompromissettepaneku asemel ei või esitada rohkem kui kaks kompromissiettepanekut. Selgitus:
Muudatus on tehtud eesmärgiga muuta menetlus efektiivsemaks, sh kiiremaks. Kuna kehtiv PankrS ei
piira kompromissettepanekute esitamise arvu, siis on praktikas juhtumeid, kus võlgniku poolt
esitatakse järjest kümneid erinevaid ettepanekuid, mis jäävad küll kõik vastu võtmata võlausaldajate
poolt, kuid takistavad vara müüki (PankrS § 134 lg 1). Ettepanek on kompromissettepanekute esitamist
piirata just kahe korraga, et juhul kui esimesel korral ebaõnnestub, siis on olemas veel ka teine
võimalus, kuid peale seda peaks olema kompromissi võimalused lõppenud ja nõuete rahuldamiseks
toimub võlgniku vara müük. Võlgnikul on alati enne kompromissi esitamist võimalik eraldi suhelda
vähemalt suuremate võlausaldajatega ning sellest tulenevalt ka oma ettepaneku tegemisel lähtuda.
Kahel korral ettepaneku esitamise õigus ei piira võrreldes kehtiva seadusega liigselt võlgniku õigusi,
kuid samas tagab menetluse põhjendamatu venimise võimaluse ning seega ka parema võlausaldajatele
huvide kaitse ja kiirema pankrotimenetluse. Eesmärk on kohaldada ettepanekute esitamise piiranguid
analoogiliselt saneerimismenetlusega.“
„3.12 Pankrotiseaduse § 167 lõikes 1 lisatakse: Tunnustamata jäänud nõudeid, mille osas puudub
jõustunud kohtulahend nõude tunnistamise kohta, pärast pankrotimenetluse lõppemist uuesti esitada
ei saa. Pankrotiseaduse § 167 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Pärast
pankrotimenetluse lõppemist võivad võlausaldajad nõuded, mille võis esitada pankrotimenetluses,
kuid mis on selles jäänud esitamata, samuti nõuded, mis küll esitati, kuid mis jäid rahuldamata ja millele
võlgnik vastu vaidles, esitada võlgniku vastu üldises korras. Sel juhul pankrotimenetluse aja eest
528
Saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 45.
128
intresse ja viiviseid ei arvestata. Tunnustamata jäänud nõudeid, mille osas puudub jõustunud
kohtulahend nõude tunnistamise kohta, pärast pankrotimenetluse lõppemist uuesti esitada ei saa..“
Selgitus: Eesmärk on tagada õigusselgus pankrotimenetluse õiguslikes tagajärgedes. Täiendus on
vajalik, sest käesoleval ajal on tekkinud vaidluseid PankrS § 167 lg 1 grammatilises tõlgendamises, kuna
seaduses ei ole expressis verbis sõnastust selle kohta, et pankrotimenetluses tunnustamata jäänud
nõudeid pärast menetluse lõppemist uuesti esitada ei saa. Sätte ebaselguse tõttu on tekkinud
vaidlused ja tehtud kahetsusväärseid lahendeid, kus kohus on segi ajanud nõuete rahuldamata jäämise
ja nõuete tunnustamata jäämise. Ei ole mõeldav, et nõude tunnustamise hagi rahuldamata jätmisega
ei kaasneks võlausaldajale mis tahes õiguslikke tagajärgi, mistõttu nõuet oleks võimalik esitada
korduvalt ja lõpmatuseni. Taolise olukorra lubamine ei saanud kindlasti olla seadusandja mõte
pankrotiseaduse vastuvõtmisel.
Kui võlausaldaja nõue pankrotimenetluses jääb vaidlusalusel juhul tunnustamata ning kostja langeb
välja võlausaldaja staatusest, peaks nõue igasuguse õigusloogika kohaselt olema lõppenud. PankrS §
167 lõikes 1 nimetatud loetelus ei ole nimetatud tunnustamata nõuete omajateks olevaid
võlausaldajaid ning sätestatud nende õigusi esitada oma nõudeid üldises korras – nimetatud on üksnes
rahuldamata jäänud nõuetega võlausaldajaid. Regulatsioon peaks selgelt sätestama, et kui isiku nõue
ei jäänud pankrotimenetluses rahuldamata, vaid jäi tunnustamata, ei kuulu isik enam võlausaldajate
ringi ning on minetanud lõplikult oma nõudeõiguse.
Seda ka põhjusel, et pankrotiseaduse kõige üldisem mõte enne nõuete rahuldamist on teatavasti
selgitada välja ja vajadusel ka vaielda selgeks kõik nõuded. Kui asuda seisukohale, et vaidlustatud ja
tunnustamata jäänud või ka kohtuvaidluses tunnustamata jäänud nõuete uuesti esitamine võlgniku
vastu on (näiteks pankrotimenetluse lõppemisel kompromissiga või muudel alustel) võimalik, tekitaks
see küsimuse, et milline tähendus on sellisel juhul kõigis pankrotimenetlustes nõuete vaidlustamisel ja
kohtus tunnustamata jäämisel üleüldse, kui neid nõudeid võib kogu aeg uuesti esitada?“
129
III.III Saneerimisseadus
13 Saneerimismenetluse üldküsimused
13.1 Revisjoni objekt
13.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida saneerimismenetluse
üldküsimusi reguleerivaid sätteid, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja
vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Välja
tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav
lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes
kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke
valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab
olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda
terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus saneerimismenetluse eesmärkide, alternatiivide,
kohaldamisala ja teiste menetlustega seoste kohta. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide
lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki
järgmisi üksikküsimusi:
13.1.2 Saneerimismenetluse eesmärgid ja alternatiivsed menetlused
Saneerimismenetluse eesmärgiks on pakkuda likvideerivale pankrotimenetlusele alternatiivi, mille
läbimisel on ettevõttel võimalik jätkata oma tegevust ja seeläbi rahuldada võlausaldajate nõudeid
suuremas ulatuses kui pankrotimenetluses, säilitada töökohti ja kõrvaldada muid
pankrotimenetlusega kaasnevaid negatiivseid mõjusid. SanS § 1 kohaselt on saneerimismenetluse
eesmärgiks ettevõtja, võlausaldajate ja kolmanda isiku huvide arvestamine ja õiguste kaitsmine
ettevõtte saneerimise käigus. SanS § 2 kohaselt on ettevõtte saneerimine abinõude kompleksi
rakendamine ettevõtte majanduslike raskuste ületamiseks, tema likviidsuse taastamiseks,
kasumlikkuse parandamiseks ja jätkusuutliku majandamise tagamiseks. Saneerimise definitsioon ei
täpsusta, milliste abinõude kompleksi rakendamise abil saneerimise eesmärki saavutada tuleks.
Ettevõtte saneerimine on võimalik nii kohtumenetluses kui ka kohtuvälise menetluse raames.
Kohtuvälise saneerimise läbiviimine võib praktikas osutuda keeruliseks, kuna vajalik on saavutada
kokkulepe kõikide võlausaldajatega. Saneerimisseaduses on tehtud teadlik valik reguleerida vaid
kohtuliku saneerimismenetluse läbiviimist. Kohtulik saneerimismenetlus võimaldab muuta
võlausaldajate enamuse tahte siduvaks ka teistele võlausaldajatele, välistades üksikute võlausaldajate
negatiivne mõju. Samuti pakub kohtulik saneerimismenetlus teatava kaitse, nt kohtumenetluste
peatamise võimalus, pankrotikaitse, mida kohtuväline saneerimine ei võimalda. Euroopa Komisjoni
soovituste kohaselt peaks saneerimismenetlus olema paindlik võimaldades võtta teatavaid meetmeid
kasutusele ka kohtuväliselt. Seejuures peaks kohtu seotus olema piiratud tegevusega, kus ta on vajalik
ja proportsionaalne, eelkõige seoses võlausaldajate ning teiste huvitatud poolte kaitsega, keda
saneerimiskava mõjutada võib.529 Ka IMF põhimõtete kohaselt tuleks saneerimisprotsessi efektiivsuse
tõstmiseks kaaluda võimalust teatud toimingud juba enne kohtusse minekut ära teha, nt
saneerimiskava läbirääkimised ja saneerimiskava üle hääletamine.530 Nö hübriidmenetlus võimaldaks
ühendada mõlema menetluse kasulikud omadused.531
529
Commission Recommendation of 12.3.2014 on a new approach to business failure and insolvency.
530
Op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
531
Vt lisaks J. Garcimartín. The Review of the Insolvenc Regulation: Hybrid Procedures and other issues.( IILR)
2011, 321. Eesti pangaliit (p 6) ja Eesti Advokatuur (p 14) toetasid SanS muutmise VTK tagasisides pre pack
elementide lisamist seadusesse. Vt Saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasuse tagasisidet.
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
130
Lisaks eelpool toodule ei näe kehtiv õigus ette võimalust viia läbi kiirendatud saneerimismenetlus, st
viia saneerimismenetlus mõnevõrra lihtsustatumas vormis läbi kui tavaline saneerimismenetlus.
Menetluse kiirus ei ole küll eesmärk omaette, kuid siiski võib esineda olukordi, kus klassikalise
saneerimismenetluse läbiviimine ei ole vajalik ning lihtsustatud saneerimismenetluse läbiviimine
aitaks vähendada menetlusele kuluvat ressursikulu ning suurendada menetluse efektiivsust ja
kiirust.532 UNCITRALi maksejõuetusalased juhised rõhutavad kiirendatud menetluse võimaldamise
olulisust.533 Samuti ei näe kehtiv õigus ette erisusi sõltuvalt ettevõtja suurusest, st regulatsioon on
tehtud one size fits all põhimõtetel. Samas ei pruugi alati olla mõistlik kohaldada nii suurtele
aktsiaseltsidele kui ka väikestele ühemehe ühingutele samu nõudeid. Nt USA peatükk 11 alusel
nähakse VKE-dele saneerimiseks ette erisused võrreldes tavakorraga.534
Analüüsida tuleb, kas saneerimisseadusega sätestatud eesmärkide lähtekohad on ennast praktikas
õigustanud, mh kas saneerimismenetlusega seatud eesmärgid vajavad täiendamist. Analüüsida tuleb,
kas saneerimismenetlus võimaldab efektiivselt kombineerida kohtuliku ja kohtuväliste saneerimise
kasulikke omadusi. Oluline on võtta arvesse teiste riikide kogemusi ja praktikaid ning analüüsida, kas
senine saneerimisseadusega valitud lahendus tagab efektiivse võimaluse taastada ettevõtte
maksevõimet või tuleks kaaluda erinevate alternatiivsete saneerimismenetluste kehtestamist ka
Eestis, sh milliste alternatiivide kehtestamine ja mis tingimustel võiks Eesti oludes eelkõige mõeldav
olla. Analüüs peab hõlmama vähemalt Soome, USA, Leedu, UK regulatsioonide analüüsi.
13.1.3 Seaduse kohaldamisala
SanS § 3 lõike 1 kohaselt kohaldatakse saneerimismenetlust üksnes eraõigusliku juriidilise isiku suhtes,
välistades teatud kindlad eraõiguslikud juriidilised isikud kohaldamisalast (SanS § 3 lg 3). Samuti võib
saneerimismenetluse subjektiks olla füüsiline isik, kellele kuulub ettevõte.535 Seaduse kohaldamisalast
on välja jäetud avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kuna nende eesmärgiks ei ole tegutsemine kasumi
saavutamise nimel ning nende finantseerimisallikad erinevad teistest turumajanduse osaliste
finantseerimise allikatest.536 Seejuures ei tohi ka näiteks MTÜ põhitegevuseks olla majandustegevuse
kaudu tulu saamine, samas SanS alusel on võimalik MTÜ suhtes saneerimismenetlust kohaldada.
Analüüsida tuleb, millistele juriidilistele isikutele peaks olema saneerimismenetlus kohaldatav võttes
arvesse nende eripärasid, mh kas kehtiva õigusega seatud piirangud on vajalikud ja põhjendatud.
13.1.4 Saneerimismenetluse seoses tsiviilkohtumenetlusega
SanS § 4 kohaselt kohaldatakse saneerimismenetlusele tsiviilkohtumenetluse seadustikus hagita
menetluse kohta sätestatut, kui saneerimisseadusest ei tulene teisiti. Praktikas on osutunud
problemaatiliseks SanS ja TsMS omavahelised seosed, nt SanS-s ette nähtud saneerimiskava esitamise
tähtaja ennistamise ning TsMS § 67 vahelistest seosed.537 Samuti on problemaatiline olnud
kaebeõiguse olemasolu ning milliseid isikuid tuleks menetlusse kaasata ja mis on nende menetluslik
seisund, kellele tuleb menetlusdokumendid kätte toimetada jne.538
Analüüsida tuleb, kas TsMS ja SanS sätete kohaldamise omavahelised seoses vajavad täpsustamist, mh
millistel juhtudel on vajalik võrreldes TsMS-ga erikord ette näha.
532
Vt nt Soome ettevõtete saneerimise seaduse (Laki yrityksen saneerauksesta. 609/1993 − 490/2015) 13.
peatükki, mis reguleerib kiirendatud saneerimismenetlust.
533
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 238-247.
534
Vt ka American Bankruptcy Institute. Commission to Study the Reform of Chapter 11. 2012-2014 Final Report
and Recommendations ja sealse analüüsi tulemusena tehtud ettepanekuid VKE-dele (SME).
535
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 5.
536
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri. Samas nt mittetulundusühingu seaduse § 1 lg 1 kohaselt ei
või mittetulundusühingu eesmärgiks või põhitegevuseks olla majandustegevuse kaudu tulu saamine.
537
Riigikohtu 18. novembri 2009. aasta määruses tsiviilasjas nr 3-2-1-122-09, p 21.
538
Vt Riigikohtu 20. oktoobri 2010. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-90-10, p 8; Riigikohtu 9. mai 2011. aasta
määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-25-11, p 24-29; op cit 3-2-1-74-13, p 16.
131
13.1.5 Riigipoolsed soodustused
SanS § 2 kohaselt on ettevõtte saneerimine abinõude kompleksi rakendamine ettevõtte majanduslike
raskuste ületamiseks, tema likviidsuse taastamiseks, kasumlikkuse parandamiseks ja jätkusuutliku
majandamise tagamiseks. Saneerimisabinõude rakendamisel ei nähta ette riigipoolseid soodustusi või
tuge, mis võiksid kaasa aidata saneerimismenetluse edukale läbiviimisele, kui isik on esitanud
õigeaegselt saneerimisavalduse. Kaaluda tuleks riigipoolsete soodustuste ja toe pakkumise võimalusi
arvestades samal ajal asjaoluga, et tegemist ei oleks keelatud riigiabi andmisega.
Analüüsida tuleks, kas ja milliseid soodustusi või tuge peaks riik saneerimismenetluses ettevõtetele
võimaldama võttes arvesse mh ka riigiabi andmise reegleid.
13.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon: „Saneerimismenetluse institutsiooni sissetoomine
Eesti õigusruumi on kahtlemata Eesti ettevõtluskeskkonna rahvusvahelist konkurentsivõimet
tugevdanud, kuid praktikas kasutatavad ettevõtjad saneerimismenetluse võimalusi väga harva. Edukalt
õnnestub läbi viia vaid üksikud algatatud saneerimismenetlused.“
„Saneerimine peaks olema tõsiseltvõetav alternatiiv pankrotimenetlusele. Saneerimismenetluse
eesmärk on ettevõtja tegevuse säilitamine; pankrotimenetluse eesmärk on pigem leida võimalus
ettevõtja likvideerimiseks võimalikult väikeste kuludega ning võimalikult kiiresti, jagades seejuures
ettevõtja vara võimalikult õiglaselt.“
„Riik võiks näha ette ja kujundada mehhanismi saneerimismenetlust alustanud ettevõtete
toetamiseks. Nimetatud toetus võib seisneda saneerimismenetluse kestel teatud kindlatel tingimustel
erinevate maksusoodustuste pakkumises (nt tööjõumaksude või teiste maksude ajutine alandamine
jms), sihtotstarbelise finantseeringu pakkumises, garantiide pakkumises vms. Selline riigipoolne tugi
võimaldaks saneerimise all oleval ettevõttel lihtsamini pöörduda elujõuliseks, et seejärel uuesti jätkata
ettevõtlust tavatingimustest.“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Kaubanduskoda toetab ideed, et ettevõtteid tuleks enam suunata
saneerimismenetlusse ning sel eesmärgil vajadusel lihtsustada saneerimismenetluse läbiviimist.“
Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda: „Saneerimismenetlus […] ei vasta eesmärkidele ja
vajadustele.“
Tartu Maakohus: „Äriühingute puhul on võrdlus pankrotimenetluse ja saneerimismenetluse asjus
saneerimismenetluse kahjuks. S.t. menetlus, mida eelistaks vastutust võtta tahtev ettevõtja ja mis
annaks võlausaldajatele olulisemalt paremaid võimalusi (ehk siis saneerimismenetlus), on ettevõtjale
määratult keerukam kui pankrotimenetlus. Selline olukord ei soodusta ühelgi juhul
saneerimismenetlusse astumist. Õiguslik raamistik peaks soodustama just sellist menetlust, mis annaks
võlausaldajatele parema tulemuse.“
Riigikohus: „Senini ei ole selge, missugused on saneerimismenetluse […] tegelikud praktilised
vajadused ja võimalused. Saneerimismenetluse […] kui pankrotimenetluse alternatiivide loogika on
iseenesest õige.
14 Saneerimismenetluse algatamine
14.1 Revisjoni objekt
14.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida saneerimismenetluse
algatamise regulatsioone, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust
praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Välja tuleb tuua
132
probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus
koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st
lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning
vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud
VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne
ja õigusselge lahendus saneerimismenetluse algatamise kohta. Vajadusel tuleb välja pakkuda
regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas
hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
14.1.2 Saneerimismenetluse algatamise eeldused
Eestis kehtiv saneerimismenetlus järgib nö aktiivse ettevõtja põhimõtet, mistõttu on
saneerimisavalduse esitamise võimalus antud üksnes ettevõtjale ehk võlgnikule endale, välistades
võlausaldaja saneerimisavalduse esitamise võimaluse. 539 SanS § 7 lõige 1 ei täpsusta, kes võib ettevõtja
eest esitada saneerimisavalduse.540 Kuivõrd TsÜS § 34 lõike 1 kohaselt esindab juriidilist isikut juhatus
või seda asendav organ, siis tuleks järeldada, et saneerimisavalduse esitamise võimalus on eelkõige
juhatusel. Samas kaalumist vääriks, kas ka nt osaluse omajatel võiks olla teatud tingimustel õigus
esitada saneerimisavaldus. Seda eelkõige võttes arvesse, et SanS seletuskirja kohaselt on
saneerimismenetlus oma põhiolemuselt ettevõtte omanike poolt tehtavate muudatuste kogumik.541
Mõneti ebaselge on, kas ühise esinduse korral võib ka iga juhatuse liige eraldi esitada
saneerimisvalduse või mitte ning kellel on õigus esitada saneerimisavaldus täis- ja usaldusühingu
puhul.542
Analüüsida tuleb, kellel peaks olema võimalus esitada saneerimisavaldus, mh kas saneerimisavalduse
esitamise õiguse andmine võlausaldajatele annaks lisandväärtuse olemasolevale korrale.
a) Lävendi küsimus
Saneerimisavalduse põhjal peab olema võimalik kohtul ja võlausaldajatel saada piisavalt hea ülevaade
ettevõtja majanduslikust olukorrast, et otsustada saneerimismenetlusega edasiminemine. Seejuures
on oluline, et vastav info oleks süstematiseeritud ja ülevaatlik.543 Samas ei tohiks olla
saneerimisavalduse nõuded liiga keerulised või liigselt nõudlikud, sest selline olukord võib
põhjendamatult takistada ettevõtja juurdepääsu saneerimismenetlusele. Seadusest peab selgelt ja
täpselt tulenema, mida isik saneerimisavalduses esitama peab. Praktikas on esinenud probleeme
saneerimisavalduse põhistamise, nõuetekohasuse ning puuduste kõrvaldamisega. Eelpool tulenevatel
põhjustel on kohtud jätnud üsna mitmel juhul saneerimismenetluse algatamata.544 Seejuures tuleks
kaaluda saneerimisavalduse vormi kehtestamise võimalust.545
539
Nt IMF soovituste kohaselt tuleks eelistada lahendust, mille kohaselt ei anta võlgnikule eksklusiivset õigust
saneerimismenetluse algatamiseks, kuna saneerimismenetluse üheks eesmärgiks on anda võlausaldajatele
võimalus suurendada oma nõuete väärtust.
540
Nt pankrotimenetluse puhul on tegemist juhatuse kohustusega, kuid ka osanike koosolekul ja aktsionäride
üldkoosolekul on netovara nõuete rikkumise korral kohustus otsustada pankrotiavalduse esitamine.
541
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, § 7 lg 1.
542
Nt PankrS § 13 lg 4 sätestab selgelt, et juriidilisest isikust võlgniku nimel võib pankrotiavalduse esitada
juhatuse või seda asendava juhtorgani iga liige ka siis, kui tal ei ole õigust juriidilist isikut üksinda esindada.
Täisühingu osanik või usaldusühingu täisosanik võib pankrotiavalduse esitada ka siis, kui tal ei ole õigust ühingut
esindada või tal ei ole õigust ühingut üksinda esindada.
543
Op cit American Bankruptcy Institute. Commission to Study the Reform of Chapter 11. 2012-2014 Final Report
and Recommendations ning analüüsi tulemusena tehtud soovitusi.
544
Op cit maksejõuetuse menetlemise tõhususe uuring (2013).
545
Vt op cit Eesti Pangaliidu (p 2) tagasisidet saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasuse
kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
133
SanS § 7 lõike 2 kohaselt esitab ettevõtja saneerimisavalduses selgituse majanduslike raskuste
põhjuste kohta ja põhistab, et tema maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline (p 1), ettevõte
vajab saneerimist (p 2) ja ettevõtte jätkusuutlik majandamine on pärast saneerimist tõenäoliselt
võimalik (p 3). SanS § 7 lõike 3 kohaselt tuleb saneerimisavaldusele lisada eelmise aasta majandusaasta
raamatupidamisaruanne, ülevaade võlgniku finantsseisundist, majandustulemustest ja rahavoogudest
ning võlanimekiri saneerimisavalduse esitamise seisuga. Võlanimekirjas märgitakse võlausaldaja nimi,
kontaktandmed ning põhi- ja kõrvalnõude suurus, samuti andmed ettevõtja vara kohta. Seejuures ei
täpsusta seadus, kas võlanimekirjas tuleb märkida kõikide võlausaldajate andmed või üksnes nende,
kelle nõudeid soovitakse saneerimiskavaga ümber kujundada. Saneerimisavalduses ei tule kehtiva
õiguse kohaselt välja tuua käimasolevaid kohtu- ja täitemenetlusi. Nt VÕVS § 10 ja § 12 näevad märksa
täpsemalt ette saneerimisavalduses esitatava informatsiooni nõuded.
Kehtiva õiguse kohaselt on ettevõtet võimalik saneerida juhul, kui tema maksejõuetuse tekkimine
tulevikus on tõenäoline. Seejuures on mõneti ebaselge, kas sellega on hõlmatud nii ähvardav
maksejõuetus kui ka ajutine maksejõuetus. Riigikohtu tõlgenduse kohaselt välistab üksnes püsiv
maksejõuetus saneerimismenetluse, st et saneerimine on lubatud ka ajutise maksejõuetuse korral.546
Välistatud on ettevõtte saneerimine olukorras, kus juriidiline isik on küll püsivalt maksejõuetu, kuid
saneerimisega on võimalik püsiv maksejõuetus ületada.547 Saneerimisavalduses peab ettevõtja
põhistama, et maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline, ettevõte vajab saneerimist ja
ettevõtte jätkusuutlik majandamine on pärast saneerimist tõenäoliselt võimalik. Põhistamine
tähendab oma väidete usutavaks tegemist, mitte nende tõendamist (TsMS § 235). Tegemist on
seadusandja teadliku valikuga seada saneerimismenetluse algatamise lävend võimalikult madalale, et
tagada võimalikult lihtne juurdepääs saneerimismenetlusele.548 Ka Maailmapanga põhimõtted
soosivad ettevõtja kiiret ja lihtsat juurdepääsu saneerimismenetlusele.549 Samas ei ole praktikas
piisavalt pööratud tähelepanu ettevõtja majandusseisule ja maksejõulisuse hindamisele, mille
tagajärjel ei ole harvad juhud, kui praktikas saabub ettevõtja pankrot üsna lühikese aja jooksul
vaatamata saneerimiskava kinnitamisele ja alustatud saneerimismenetlusele.550 See viitab ka asjaolule,
et saneerimisavaldus esitatakse liiga hilja, st kui sisuliselt ettevõtet enam saneerida ei õnnestu.
Kehtiva õiguse kohaselt on saneerimismenetlusele juurdepääsu piiravaks asjaoluks ka ettevõtte
olulisus. Juhul, kui võlausaldajad ei võta saneerimiskava vastu, on ettevõtjal võimalik esitada kohtule
avaldus saneerimiskava kinnitamiseks, kui tegemist on olulise tööandjaga. Oluline tööandja on
kohtupraktika kohaselt eelkõige selline ettevõtja, mis vastab olulise ettevõtja tunnustele juba
saneerimismenetlusse sisenemisel. Seejuures ei ole piisavaks tuleviku väljavaated ja võimalused saada
oluliseks tööandjaks.551 Saneerimise läbiviimine ilma võlausaldajate nõusolekuta võimalik vaid väga
piiratud juhtudel, sest enamik Eesti ühinguid on väikese- ja keskmise suurusega ning suure
tõenäosusega ei kvalifitseeru oluliseks tööandjaks. Lisaks eelpool mainitule võivad menetlusele
juurdepääsu mõjutada ka riigilõivude suurused.
Süsteemset ja terviklikku analüüsi vajab saneerimismenetluse lävendi küsimus. Muuhulgas tuleb
analüüsida, kuidas luua tasakaal saneerimismenetlusele lihtsa juurdepääsu ning menetluse
eesmärkide saavutamise vahele ja kas kehtiva õiguse lähtekohad on ennast rakendamispraktika
546
Op cit 3-2-1-25-11, p 35.
547
Op cit kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), I:13 kohaselt peaks saneerimine olema võimalik ajutise maksejõuetuse olukorras ning
teataval juhul ka püsiva maksejõuetuse olukorras. Samuti Soome ettevõtte saneerimise seaduse kohaselt on
lisaks ähvardavale maksejõuetusele saneerimismenetlus võimalik ka olukorras, kus võlgnik juba on maksejõuetu,
kui saneerimisega on võimalik maksejõuetus välistada või see ületada (§§ 6, 7).
548
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 7.
549
Op cit The World Bank Principles for Effective Creditor/ Debtor Rights Systems (2015).
550
M. Vutt. Saneerimiskava kinnitamise praktika. Riigikohtu õigusteabe osakond. Kohtupraktika analüüs. Tartu
2011, lk 21.
551
Op cit 3-2-1-74-13, p 21.
134
jooksul õigustanud. Eraldi analüüsimist vajab, milliste meetmetega võiks muuta saneerimisavalduse
varasema esitamise ettevõtjatele atraktiivsemaks. Analüüsida tuleb, milline peab olema teabehulk, mis
saneerimisavalduses esitatakse, et kohtul oleks võimalik hinnata võlgniku majanduslikku seisundit ning
otsustada, kas antud juriidilist isikut on üldse võimalik saneerida.
b) Saneerimismenetluse algatamata jätmine
SanS § 8 lõige 2 näeb ette olukorrad, mille esinemisel saneerimismenetlust ei algatata. SanS § 8 lõige
2 punkti 3 kohaselt ei algata kohus saneerimismenetlust, kui ettevõtja suhtes toimunud
saneerimismenetluse lõppemisest on möödunud vähem kui kaks aastat. Seejuures ei erista SanS § 8
lõige 2 punkt 3 saneerimismenetluse lõppemise aluseid. Riigikohus on asunud seisukohale, et SanS § 8
lõige 2 punktis 3 peetakse silmas kinnitatud kava alusel toimunud saneerimismenetlust.552 Selline
tõlgendus võimaldab kinnitamata jäetud saneerimiskava mõnevõrra muudetud kujul uuesti pärast
saneerimismenetluse lõppemist esitada. Lisaks ei sisaldu SanS § 8 lõikes 2 piirangut
saneerimismenetluse alustamata jätmise kohta olukorras, kus pankrotimenetlus on lõpetatud
kompromissiga. Seega on võimalik saneerida ettevõtet olukorras, kus pankrotimenetlus on lõpetatud
kompromissiga ning ettevõtja on sattunud pärast selle täitmist uuesti majandusraksustesse. Samuti on
saneerimismenetlus ette nähtud ainult nõuetekohase raamatupidamisega ettevõtja ettevõtte jaoks
(SanS § 7 lg 3)553, kuid kehtiv õigus ei näe ette selle nõude rikkumisel jätta saneerimismenetlus
algatamata. Lisaks eelpool mainitule ei omista saneerimisseadus makseraskuste tekkimise põhjustele
menetluse algatamise eeldusena tähendust, st saneerimismenetlust ei saa algatamata jätta tulenevalt
asjaolust, et makseraskused on põhjustanud juhtimisviga, hooletus vms tegevus.554 Samuti ei ole
saneerimismenetlus välistatud, kui isikuga seotud ühingud on varasemalt lõppenud pankroti
raugemisega või kui ta on toime pannud raske juhtimisvea, on isiklik võlglane vms alus.
Analüüsida tuleb, millistel juhtudel tuleks seadusega välistada saneerimismenetluse algatamine.
14.1.3 Saneerimismenetluse algatamise tagajärjed
Saneerimismenetlus annab teisele lepingu poolele märku, et juriidiline isik on makseraskustes, mis
omakorda võib viia kindlustunde kaotamiseni lepingupartneri võimesse täita lepingulisi kohustusi.
Samas võib teatud lepingute jätkamine olla ettevõtte tegevuse jätkamise koha pealt olulise tähtsusega,
nt tooraine tarnimine, elektri ja veega varustamine jne. Saneerimisseaduses puudub ettevõtja
lepingute täitmise jätkamise regulatsioon.555 SanS § 6 lõige 1 näeb vaid ette, et kokkulepe, mille
kohaselt võlausaldaja võib saneerimismenetluse algatamisel või saneerimiskava kinnitamisel lepingu
lõpetada, on tühine. Sellest üldreeglist näeb seadus SanS § 6 lg-s 2 ette erisuse tuletistehingute kohta.
Sätte eesmärgiks on tagada ettevõtjale võimalus jätkata juba sõlmitud lepingutest tulenevate
õigussuhete kasutamist ka saneerimismenetluse vältel, mis on edukaks ümberkorraldamiseks sageli
hädavajalik.556 Seega on olnud seadusandja tahe ära hoida olukorda, kus lepinguid öeldakse üles ainult
põhjusel, et ettevõtja suhtes toimub saneerimine. Samas puuduvad saneerimisseaduses sätted, mis
reguleeriksid saneerimismenetluse tagajärgi lepingulistele suhetele. Ebaselge on, milline mõju on
saneerimismenetlusel olemasolevatele lepingulistele suhetele, sh kestvuslepingutele (nt liisinguleping,
litsentsileping557), kas ja millises ulatuses võib võlausaldaja lõpetada ettevõtjaga sõlmitud lepingu
552
Op cit 3-2-1-25-11, p 83.
553
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri,§ 7 lg 3.
554
Op cit 3-2-1-25-11, p 36: „ Saneerimisseadus ei näe ette võimalust, et saneerimismenetlust ei algatata või
saneerimiskava ei kinnitata põhjusel, et ettevõtja makseraskused on põhjustatud ettevõtja juhtorganite liikmete
oskamatuse, lohakuse või lausa pahatahtluse (sh kuritegude) tõttu.“
555
Nt PankrS §§ 46 jj ning VÕVS § 20 lg 2 reguleerivad lepinguliste kohustuste jätkamise küsimust
pankrotimenetluses/ võlgade ümberkujundamise menetluses.
556
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, § 6.
557
Litsentsilepingud võivad olla mh ka ühekordsele täitmisele suunatud lepingud.
135
ettevõtjapoolse rikkumise tõttu ning mis ulatuses võib võlausaldaja keelduda lepingu täitmisest
ettevõtjapoolse kohustuste rikkumise korral.558 Näiteks VÕVS § 20 lõike 2 kohaselt ei saa avalduse
menetlusse võtmisel võlausaldaja lõpetada võlgnikuga sõlmitud lepingut, millest tulenevate nõuete
ümberkujundamist võlgnik taotleb, enne võlgade ümberkujundamise avalduse esitamist toimunud
rahalise kohustuse rikkumisele tuginedes ega keelduda sel alusel oma kohustuste täitmisest. Lisaks
lepinguliste suhete puudulikule reguleerimisele on ebaselge ka õiguskaitsevahendite kasutamine
lepinguliste kohustuste rikkumise tõttu ning nende mõju saneerimismenetluses.559
SanS § 11 lõige 1 punkti 1 kohaselt peatab kohus ettevõtja vara suhtes läbiviidava täitemenetluse kuni
saneerimiskava kinnitamiseni või saneerimismenetluse lõppemiseni, välja arvatud täitemenetlus, mis
viiakse läbi töösuhte alusel tekkinud nõude või elatise tasumise nõude täitmiseks. Samas ei ole
saneerimismenetluse algatamise tagajärgede all piiratud muude täitmismeetmete kasutamist, nt
õiguste või käsipandi realiseerimist.
Analüüsida tuleb, milline mõju peaks saneerimismenetlusel olema olemasolevatele lepingulisele
suhetele, sh milline kaitse peaks võlgnikule olema saneerimismenetluses tagatud ning kas piirata tuleks
muude täitmismeetmete kasutamist saneerimismenetluses.
14.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon: „Arvestades saneerimismenetluse positiivset mõju
ettevõtluskeskkonnale, tuleks saneerimismenetlust üldjuhul alati eelistada pankrotimenetlusele.
Selleks on vaja saneerimismenetluse läve alandada. Samuti peaks saneerimismenetluse kasutamise
võimalus olema avatud ka väikese- ja keskmise suurusega ettevõtjatele. Ühtegi ettevõtja suhtes ei tohi
nö ette otsustada, et see ettevõtja saneerimist ei vääri. Hetkel sisaldab saneerimisseadus mõisteid
„oluline tööandja“ ja „oluline ettevõtja“, mis on kohtute erineva tõlgendamise tõttu viinud pahatihti
selleni, et potentsiaalselt elujõuline ettevõtja saneerimismenetluse võimalusi kasutada ei saa.“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Saneerimismenetlust võrdsustatakse tihti pankrotimenetlusega,
mistõttu esitatakse avaldused saneerimiseks liiga hilises etapis ning saneerimismenetluse eesmärk
jääb saavutamata.“
„Seega leiame, et maksejõuetusõiguse revisjoni käigus peaks leidma võimalusi, kuidas muuta
saneerimismenetluste kasutamist efektiivsemaks ning ka ettevõtete seas populaarsemaks, et
avaldused saneerimiseks esitataks varasemas etapis ning rohkem ettevõtteid jõuaksid sisulise
saneerimiseni.“
Rahandusministeerium: „[…]võlgniku varatus menetluse läbiviimise ajaks, mida leevendaksid
tõhusamad ennetavad meetmed.“
15 Saneerimiskava koostamine, esitamine ja nõuete ümberkujundamine
15.1 Revisjoni objekt
15.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida saneerimiskava
koostamise ja esitamise ning nõuete ümberkujundamise regulatsioone, eelkõige nende
558
Op cit 3-2-1-25-11, p 56.
559
Op cit 3-2-1-25-11, p 57: „Kolleegium tõlgendab saneerimisseadust selliselt, et saneerimismenetluse
algatamine küll iseenesest ei takista võlausaldajal algatamise-eelsele võlgniku rahalise kohustuse rikkumisele
tuginedes lepingut lõpetada või lepingu täitmisest keelduda, kuid sellise õiguskaitsevahendi rakendamisel
puudub saneerimismenetluse kestel õiguslik mõju, st sellele saab tugineda vaid saneerimise ebaõnnestumise
korral.“
136
regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel
ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete
lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab
vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema
põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb
hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni
kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus
saneerimiskava koostamise ja esitamise ning nõuete ümberkujundamise regulatsioonide kohta.
Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid.
Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
15.1.2 Saneerimiskava koostamine ja esitamine
SanS § 20 lõige 1 kohaselt koostab pärast saneerimismenetluse algatamist saneerimisnõustaja
ettevõtja nimel saneerimiskava.560 Kuigi seletuskirjas toodud põhjendused annavad selge juhise, et
ettevõtja võib ka ise enne saneerimismenetluse algatamist koostada saneerimiskava, siis normi
sõnastus võib põhjustada kahetimõistmisi. Kohati ebaselgeks jääb, kelle kohustus on saneerimiskava
koostamine, st kas see lasub ettevõtjal endal või saneerimisnõustajal. Riigikohus on selgitanud, et
saneerimisnõustaja vastutab SanS § 20 lõike 1 järgi kava koostamise eest.561 Ebaselge on seejuures mis
tähendus on SanS § 27 lõikest 1 tuleneval kohustusel, mille kohaselt peab saneerimisnõustaja esitama
kirjaliku arvamuse saneerimiskava kohta, st olukorras, kus saneerimisnõustaja on ise koostanud
saneerimiskava peab ta avaldama arvamust selle kohta.
SanS § 10 lõige 2 punkti 3 kohaselt märgitakse saneerimismääruses muu hulgas ka tähtaeg, mille
jooksul saneerimiskava tuleb esitada kohtule kinnitamiseks. Seadus ette, et vastav tähtaeg ei või olla
pikem kui 60 päeva (SanS § 10 lg 3). Pikema tähtaja andmist ei peetud vajalikuks, kuna
saneerimismenetluse algatamise tagajärjed piiravad võlausaldajate õigust, mistõttu peaks tähtaeg
olema võimalikult lühike.562 Lühikese tähtaja eesmärgiks on ühelt poolt saneerimismenetluse kiire
läbiviimine ning teiselt poolt distsiplineeriva tähendusega, suunates ettevõtjat võimalikult varajases
faasis tegutsema. IMF soovituste kohaselt ei tohiks algatamise tähtaeg olla pikem kui 120 päeva. 563
Põhjamaade-Balti koostöö maksejõuetusalaste soovituste kohaselt ei tohiks olla vastav periood vähem
kui 2 kuud ning ei tohiks maksimaalselt ületada 12 kuud.564
Kehtivas õiguses puudub võimalus kohtul tähtaega pikendada, st tegemist on saneerimiskava esitamise
maksimaalse ajaga, mille ületamisel jäetakse saneerimismenetlus algatamata. Praktikas esineb
ettevõtjatel raskusi 60 päevasest tähtajast kinnipidamisega.565 Seetõttu on tehtud ettepanek näha ette
võimalus kohtul vastavat tähtaega pikendada 30 päeva võrra.566
Analüüsida tuleb, kuidas peaks toimuma saneerimiskava koostamine ja esitamine
saneerimismenetluses, mh kas lubada tuleks seaduses sätestatud tähtaja pikendamist.
560
Näiteks Põhjamaade-Balti maksejõuetusalaste soovituste kohaselt võiks saneerimisavaldus sisaldada ka juba
saneerimiskava esialgset versiooni.
561
Op cit 3-2-1-25-11, p 88.
562
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri.
563
Op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
564
Op cit Kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015), XII:3.
565
Vt nt op cit 3-2-1-122-09, p 21; op cit 3-2-1-90-10, p 7; op cit 3-2-1-25-11, p 76; Riigikohtu 11. mai 2010. aasta
määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-28-10, p 14.
566
Vt ka op cit Eesti Advokatuuri (p 9) ja Jõgeva kohtumaja tagasisidet saneerimisseaduse muutmise seaduse
väljatöötamiskavatasusele. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
137
15.1.3 Saneerimiskavas esitatav informatsioon
Saneerimiskava sisu reguleerivad sätted peaksid sisaldama võimalikult täpselt nõutavate elementide
kirjeldust.567 SanS § 21 lõige 1 näeb ette miinimumnõude saneerimiskavas sisalduva informatsiooni
kohta. Saneerimiskava eesmärgiks on anda nii ettevõtjale endale kui ka võlausaldajatele võimalikult
ülevaatlik ja selge pilt saneerimise õnnestumise kohta, mis võimaldab kõikidel asjaosalistel teha kõige
sobivama otsuse. Seega on saneerimiskaval ja selles sisalduval informatsioonil saneerimismenetluses
keskne roll.568 Samas näeb näiteks SanS § 21 lõige 1 punkt 1 ette üldise punkti ettevõtte majandusliku
seisundi kirjeldamiseks saneerimismenetluse algatamiseks täpsustamata seejuures andmeid, mida
kajastada tuleks.569 Seletuskirjas on täpsustavalt märgitud, et piirduda ei tohiks üksnes
raamatupidamisbilansi esitamisega, täpsustamata, milliseid andmeid tuleks täiendavalt esitada.570.
Lisaks eelpool mainitule näeb SanS § 21 lõige 1 punkt 4 ette nõude rakendatava abinõu kirjelduse ja
eesmärgipärasuse analüüsi, sh võlausaldajate nõude ümberkujundamise kirjeldus ja põhjendus.
Nõutud ei ole saneerimiskavas nö pankrotihinnangu andmine, st millises ulatuses oleks tõenäoliselt
võimalik nõuded rahuldada pankrotimenetluses ettevõtja pankrotivara võõrandamise kaudu,
arvestades mh menetluse kulusid ning raha nö aegväärtust. Riigikohus on märkinud, et juba kavas
tuleb võrrelda olukorda, mis saaks nõuetest kava kinnitamata jätmisel, st mis võimalused oleks nende
rahuldamisel võimalikus pankrotimenetluses.571
Analüüsida tuleb, millist informatsiooni on vaja saneerimiskavas esitada, et selle pinnalt oleks võimalik
saada piisavalt hea ülevaade võlgniku finantsseisundist, tulevikuprognoosist ning kavandatud
saneerimismeetmetest, mh kas kasutusele tuleks võtta pankrotihinnang ja arvestada raha aegväärtust.
Analüüsida tuleb ka, kuidas vastav informatsioon esitada tuleks, et tagada piisav süstemaatilisus ning
ülevaatlikkus.
15.1.4 Nõuete ümberkujundamine
SanS § 22 lõige 1 sätestab mitteammendava loetelu nõuete ümberkujundamise võimalustest
täpsustamata, milliseid nõudeid on võimalik ümber kujundada. Näiteks VÕVS § 2 lõike 1 kohaselt
võimaldatakse võlgade ümberkujundamise menetluses üksnes rahaliste (isiklike võlgade) kohustuste
ümberkujundamist. Seejuures saab ümber kujundada võlgade ümberkujundamise avalduse esitamise
ajaks sissenõutavaks muutunud võlgniku kohustusi (VÕVS § 2 lg 3). Kuigi SanS regulatsioon ei sätesta
selgesõnaliselt selliseid piiranguid nagu VÕVS, siis Riigikohus on asunud seisukohale, et SanS § 22
esemeks on isiklikud nõuded ettevõtja vastu, mitte aga nt asjaõiguslikud realiseerimisõigused.572
SanS § 22 lõike 2 kohaselt ei saa saneerimiskavas ümber kujundada töölepingu alusel ega
pankrotiseaduse § 48 lõikes 2 nimetatud tuletistehingust tekkinud nõuet, kui tuletistehingu üheks
pooleks on asjaõigusseaduse § 3141 lõigetes 1 või 2 või väärtpaberituru seaduse § 6 lõike 2 punktides
3 või 4 nimetatud isik või organisatsioon. Kuigi tegemist on ammendava loeteluga, siis on praktikas
567
Op cit Commission Recommendation of 12.3.2014 on a new approach to business failure and insolvency.
568
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 12.
569
Vt võrdluseks VÕVS §-s 12 sätestatud nõudeid.
570
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 28.
571
Op cit 3-2-1-25-11, p-d 49, 50. Vt ka op cit saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasust.
Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280, lk 3-9.
572
Op cit 3-2-1-25-11, p 59: „Saneerimisseadusest ei tulene, et saneerimise käigus saaks võlausaldaja ilma jätta
nõuet tagavast õigusest, st saneerimise esemeks on SanS § 22 järgi isiklikud nõuded ettevõtja vastu, mitte aga nt
asjaõiguslikud realiseerimisõigused. Seega ei saa asjaõigusi saneerimismenetluses iseenesest ka ümber
kujundada, st nende sisu muuta.“ Sama seisukohta on Riigikohus kinnitanud hilisemas, vt op cit 3-2-1-74-13, p
18.
138
tekitanud segadust maksunõuete ümberkujundamise lubatavus.573 Kaaluda tuleks, kas ammendavat
loetelu oleks vajalik täiendada, nt välistada õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamise nõude
ümberkujundamine.
Analüüsida tuleb, milliseid nõudeid peaks saama saneerimiskava alusel ümber kujundada. Eraldi tuleb
analüüsida nõuete ümberkujundamise võimalusi, sh kas õigusraamistik toetab erinevate nõuete
ümberkujundamise meetmete kasutamist. Muuhulgas peab analüüs käsitlema järgnevaid alapunkte:
a) Kestvuslepingud ja tulevikus tekkivad nõuded
VÕVS § 2 lõige 3 näeb ette võimaluse kujundada ümber kestvuslepingutest tulenevaid kohustusi, mis
tekivad või muutuvad sissenõutavaks pärast võlgade ümberkujundamise avalduse esitamist.
Saneerimisseaduses puuduvad sätted kestvuslepingute ümberkujundamise kohta. Riigikohus on
leidnud, et saneerimismenetluses saab reeglina ümber kujundada üksnes saneerimismenetluse
algatamise ajaks sissenõutavaks muutunud nõudeid. Seega ei saa üldjuhul etteulatuvalt muuta
kestvuslepingutest tulenevaid nõudeid. Samas tulenevalt saneerimismenetluse eesmärkidest võib olla
vajalik erandlikult ja ajutiselt sekkuda ka kestvuslepingutesse.574 Kaaluda tuleks seejuures sarnaste
lahenduste kehtestamist nagu juba VÕVS ette näeb. Seaduses puudub regulatsioon ka tulevikus
tekkivate nõuete käsitlemise kohta.
Analüüsida tuleb, millistel tingimustel tuleks lubada saneerimismenetluses kestvuslepingute ja
tulevikus tekkivate nõuete ümberkujundamist.
b) Pandipidaja nõuete ümberkujundamine ja piirangud
SanS § 22 lõige 1 sätestab erinevad nõuete ümberkujundamise võimalused nägemata ette erisusi
tagatud ja tagamata nõuetele. Saneerimisseadustik ei keela iseenesest saneerimisabinõuna kasutada
pandiga tagatud nõuete ümberkujundamist.575 Oluline on seejuures tagada, et pandipidajast
võlausaldajaid ei või saneerimismenetluses kohelda oluliselt halvemini kui neid koheldakse
pankrotimenetluses, nt ei või saneerimismenetluses jätta võlausaldajat saneerimise käigus ilma nõuet
tagavast õigusest.576 Erinevalt SanS regulatsioonist näeb VÕVS § 24 lõige 6577 otseselt ette pandiga
tagatud nõude ümberkujundamise tingimused ning PankrS § 182 lõige 1578 pandi maksma panemise
piirangud.
Analüüsida tuleb erisuste ettenägemise vajadust pandipidaja nõuete ümberkujundamiseks ning
pandiga tagatud nõuete vähendamise tingimuste ning piirangute seadmise vajadust. Seejuures on
oluline, et pant kui majanduslik tagatis ei kaotaks oma funktsiooni ja tähendust.
573
Op cit 3-2-1-25-11, p 17: „MKS § 114 lg-ga 2 sarnase saneerimismenetlust reguleeriva sätte puudumine
maksukorralduse seaduses ei takista aga saneerimise käigus maksuvõla ümberkujundamist. Saneerimisseadus
on maksukorralduse seaduse suhtes eriseadus ja ka hilisem seadus.“
574
Op cit 3-2-1-25-11, p-d 45, 46. Vt ka op cit Eesti Advokatuuri (p 2.2.) ja Eesti Pangaliidu (p 1.1.) tagasisidet
saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasuse kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri
viit: 8-1/13-6280.
575
Op cit 3-2-1-25-11, p 43.
576
Op cit 3-2-1-25-11, p 61; Op cit 3-2-1-74-13, p-d 18-19.
577
VÕVS § 24 lg 6: Pandiga tagatud nõude võib ümber kujundada üksnes juhul, kui võlausaldaja sellega nõustub,
seda ka siis, kui pantija on kolmas isik. See ei välista ega piira pandi realiseerimise järel ülejääva nõude
ümberkujundamist üldises korras. Pandipidaja nõusolekut ei ole vaja käesoleva seaduse § 3 lõike 1 järgi
krediidilepingu lõpetamiseks.
578
PankrS § 182 lg 1: Pandiga tagatud nõuet ei saa kompromissis märgitud tähtaja jooksul maksma panna, kui
võlgnik tegeleb majandus- või kutsetegevusega ja kompromissi kohaselt on pandiga koormatud ese vajalik
võlgniku ettevõtte tegevuse jätkamiseks.
139
c) Kohustuste konverteerimine osaluseks äriühingus
SanS § 22 lõige 1 punkt 4 näeb muu hulgas nõude ümberkujundamise võimalusena ette kohustuse
asendamise juriidilise isiku osa või aktsiaga. Seletuskirja kohaselt tuleb eelpool mainitud
ümberkujundamise meede kõne alla nn üleminekusaneerimises, st ettevõtte müüakse uuele, üksnes
sellel eesmärgil loodud juriidilisele isikule, mille osad või aktsiad antakse võlausaldajale võlgade
katteks.579 Seejuures ei ole seaduses ette nähtud, et vajalik on võlausaldaja või võlausaldajate enamuse
nõusolek. Riigikohus on oma otsuses tõlgendanud antud ümberkujundamise võimalust selliselt, et
välistatud ei ole võimalus anda võlausaldajatele osalus saneeritavas äriühingus, ilma et loodaks uus
äriühing, ja antaks üle ettevõte kui majandusüksus.580 Samas äriseadustiku osaluse omandamiste
regulatsioonid ei paku antud ümberkujundamise meetme kasutamisele terviklikku õigusraamistikku.
Nt ei võimalda äriseadustik osa-/ aktsiakapitali suurendamist tagasiulatuvalt olematuks muuta
olukorras, kus menetlus lõpetatakse või saneerimiskava tühistatakse. Omaette küsimus on, kas saab
võlausaldajat sundida omandama osalust saneeritavas ühingus, eriti krediidiasutusi.
Analüüsida tuleb, millistel tingimustel peaks olema saneerimismenetluses võimalik kohustuse
konverteerimine osaluseks ning kuidas tuleks muuta kehtivat õigust, et vastavat võimalust lubada.
d) Võlaõiguslikud tagatised
Eraldi analüüsi vajab võlaõiguslikele tagatistele saneerimiskava laiendamine. Kaaluda tuleks, mis
tingimustel võiks kõne alla tulla garantii ja käenduse ümberkujundamine saneerimiskavas, nt kas
pärast nende sissenõutavaks muutumist või ka enne seda.581
Analüüsida tuleb, millistel tingimustel võiks saada saneerimiskavas ümber kujundada võlaõiguslikust
tagatisest tulenevaid nõudeid.
15.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Rahandusministeerium: „Analüüsida tuleks pandipidajate õiguste/kohustuste tasakaalu ja positsiooni
saneerimismenetluses.“
16 Saneerimiskava vastuvõtmine, kinnitamine ja muutmine
16.1 Revisjoni objekt
16.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida saneerimiskava
vastuvõtmise, kinnitamise ja muutmise regulatsioone, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust,
õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse
muutmiseks. Välja tuleb tuua probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev
analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE
mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama
õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi
lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb
pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus saneerimiskava vastuvõtmise, kinnitamise ja
muutmise regulatsioonide kohta. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise,
579
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 30.
580
Op cit 3-2-1-25-11, p 63.
581
Vt ka op cit Eesti Advokatuuri (p 2.4.) ja Eesti Pangaliidu (p 1.2.) tagasisidet saneerimisseaduse muutmise
seaduse väljatöötamiskavatasuse kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
140
ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi
üksikküsimusi:
16.1.2 Saneerimiskava vastuvõtmine ja kinnitamine
SanS § 24 lõike 1 kohaselt võtavad saneerimiskava vastu võlausaldajad hääletamise teel koosolekul või
koosolekut pidamata. Seejuures on võlausaldajate häälte arv võrdeline tema põhinõude suurusega,
mis on kindlaks tehtud käesoleva seaduse alusel. Saneerimiskava on vastu võetud, kui selle poolt
hääletas vähemalt pool kõigist võlausaldajatest, kellele kuulub vähemalt kaks kolmandikku kõigist
häältest. Euroopa Komisjoni soovituste kohaselt peaks olema võimalik võtta vastu saneerimiskava
nende võlausaldajate poolt, kes on sellega mõjutatud.582
SanS § 21 lõike 2 kohaselt võib saneerimiskavas ette näha võimaluse rahuldada võlausaldajate nõudeid
rühmade kaupa. Seaduses on sätestatud võimalus, mitte kohustus.583 Küll aga juhul, kui soovitakse
võlausaldajate rühmi moodustada, siis peaks ühe rühma moodustama ühesuguste õigustega
võlausaldajad.584 Seejuures jätab seadus lahtiseks, mida tähendab „ühesuguste õigustega
võlausaldajad“,585 nähes ette vaid nõude, mille kohaselt peavad saneerimiskavas sisalduma
põhimõtted, mille alusel võlausaldajate rühmad moodustatakse. Võlausaldajate rühmadesse jagamisel
on väga olulised tagajärjed, nt võlausaldajate grupeerimisel on oluline tähtsus kava kinnitamise
otsustamisel.586 Erinevalt SanS regulatsioonist näeb PankrS § 181 ette pandiga tagatud nõuetega
võlausaldajate osalemisel hääletamisel ette piirangud.
Analüüsida tuleb, kas ja kuidas tuleks saneerimiskava hääletamise regulatsiooni muuta, mh kas ja kui
detailselt tuleks reguleerida võlausaldajate rühmitamist seaduse tasandil.
a) Võlausaldajate kaitsemehhanismid
Kehtiv õigus lähtub saneerimismenetluses põhimõttest, mille kohaselt on saneerimismenetluses
ettevõtja huvid mõnevõrra olulisemal kohal kui võlausaldajate huvid. Seega on äärmiselt oluline, et
saneerimismenetlus tagaks võlausaldajate huvide kahjustumise vältimiseks teatavad
kaitsemehhanismid. Saneerimismenetluse eesmärgiks ei saa olla ettevõtja vabastamine võlgadest
võlausaldajate huvide kahjustamise teel.587 Oluline on tagada, et saneerimisega ei seata võlausaldajaid
oluliselt halvemasse olukorda, kui nad oleksid tõenäoliselt ettevõtja pankrotimenetluse korral, st et
võlausaldaja peaks saama oma nõudeid saneerimiskava alusel rahuldatud oluliselt mitte väiksemas
ulatuses sellest, mida oleks tõenäoliselt võimalik saavutada pankrotimenetluses ehk anda nö
pankrotihinnang.588 (vt III.III, 15.1.3).
Maailmapanga maksejõuetusalaste põhimõtetes on rõhutatud vajadust näha ette ettevõtja
lähikondsete nõuetele ja hääletamisõigusele teatud erisused, mis tagaksid õiglase olukorra.589 Ka
UNCITRAL maksejõuetusalases juhendis on välja toodud, et mõned riigid on valinud lahenduse, mille
kohaselt nähakse ettevõtja lähikondsetele saneerimiskava üle hääletamisel ette erisused. Samas väga
582
Op cit Commission Recommendation of 12.3.2014 on a new approach to business failure and insolvency
583
Samas vt op cit Commission Recommendation of 12.3.2014 on a new approach to business failure and
insolvency: 16. To increase the prospects of restructuring and therefore the number of viable businesses being
rescued, it should be possible to adopt a restructuring plan by the affected creditors, including secured and
unsecured creditors.
584
Op cit 3-2-1-122-09, p 18.
585
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 29: „Nii võiksid ühte rühma kuuluda näiteks pandiga
tagatud võlausaldajad, teise pandiga tagamata võlausaldajad. Samas võib teatud juhtudel olla võimalik liigitada
võlausaldajad ka näiteks nõuete suuruse järgi.“
586
Op cit 3-2-1-25-11, p-d 39, 40.
587
Op cit 3-2-1-25-11, p 49.
588
Op cit 3-2-1-25-11, p-d 49- 51.
589
Op cit The World Bank, Principles for Effective Insolvency and Creditor/ Debtor Rights Systems (2015),lk 22.
141
paljud riigid ei näe lähikondsetele erireegleid maksejõuetusõiguses, küll aga on sellisel juhul üldiselt
olemas normid teistes õigusvaldkondades.590 Saneerimisseadus ei näe ette erisusi seoses tavaliste
võlausaldajate ja võlgniku lähikondsetest võlausaldajatega.591 On võimalik, et saneerimiskava
vastuvõtmise ja nõuete ümberkujundamise suuruse üle otsustavad ainult lähikondsed, kui nad
täidavad SanS § 24 lg-s 3 sätestatud tingimused. Seega on seotud isikutel võimalik
saneerimismenetluses otsustada saneerimiskava vastuvõtmise üle ka tingimustel, mis ei pruugi olla
teiste võlausaldajate huvides. Ainuüksi lähikondsete poolt vastu võetud saneerimiskava ei tähenda
samas siiski automaatselt rikkumist, vaid võlausaldaja peab tuginema oma vastuväidetes eelkõige
omaenda õiguse rikkumisele või muule seaduses sätestatud rikkumisele.592 Seejuures ei ole välistatud
vajadus kohelda teatud olukordades ettevõtja lähikondseid tavavõlausaldajatest erinevalt.593
Muuhulgas on tehtud ettepanek, et lähtuda ei tuleks lähikondsete määratlemisel ainult
saneerimiskava hetkeseisust, vaid hääletamine peaks olema keelatud ka ettevõtjatega seotud isikutel,
kes on ettevõtjaga seotud isikutelt lähiajal nõude omandanud.594
Samuti ei näe kehtiv õigus ette erisusi seotud isikute laenude käsitlemisele. Erisuste ettenägemise
põhjendusena on välja toodud asjaolu, et ettevõtja lähikondsete staatus erineb tavavõlausaldajatest.
Seda eelkõige seetõttu, et majanduslikust sisust lähtudes, kujutab osaluse omaja või seotud isiku antud
laen summasid, mis oleks tulnud äriühingusse suunata kapitali sissemaksena, mistõttu peaks see olema
sisuliselt võrdsustatud kapitaliga ning rahuldatama nii saneerimis- kui pankrotimenetluses alles pärast
kõigi teiste võlausaldajate nõudeid.595 Vastava lahenduse puudusena on välja toodud selle ettevõtlust
pärssiv mõju, sest kaob osaluse omajate valmidus anda sellisel juhul omanikulaenu.596
Kehtivas õiguses puuduvad sätted, mis võimaldaksid saneerimismenetluse kestel tehinguid
tagasivõita. Samas PankrS § 188 kohaselt on kompromissi kehtivuse ajal halduril võimalik
pankrotivarasse tagasivõita. Näiteks Põhjamaade-Balti koostöö maksejõuetusalaste soovituste
kohaselt peaksid pankrotimenetluse tagasivõitmise reeglid kohalduma ka saneerimismenetluses.597
Kuigi saneerimisseadus ei välista vara tagasivõitmist hilisemas pankrotimenetluses või
täitemenetluses,598 siis puudub säte, mis peataks pankrotimenetluse või täitemenetluse raames
tehingute tagasivõitmise tähtaegade kulgemise saneerimise ajaks. Seetõttu võib tekkida oht, et
saneerimismenetluse ajal ettevõtja poolt võõrandatud vara ei ole võimalik järgnevas
pankrotimenetluses tagasi võita, sest tagasivõitmise tähtajad on möödas. Seejuures tuleks eraldi
tähelepanu pöörata aegumise tähtagade peatumise vajadusele.599
Lisaks eelpool mainitule on varasemalt kaalumisel olnud teatavate piirangute seadmine juhatuse
liikme käsutusõigusele. Vastava piirangu seadmise vajaduse põhjusena on välja toodud eelkõige
asjaolu, et piirangute seadmise läbi on võimalik vältida saneerimismenetluses varade välja kantimist
590
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 223.
591
Op cit 3-2-1-122-09, p 18.
592
Op cit saneerimiskava kinnitamise praktika, lk 13.
593
Op cit saneerimiskava kinnitamise praktika, lk 20: „Samas võib analüüsi autori arvates küsida selle järele, kas
ettevõtja lähikondsed ei peaks kandma ettevõtjaga seotud majanduslikke riske mõnevõrra suuremal määral kui
muud võlausaldajad.“
594
Vt op cit Eesti Pangaliidu ettepanekut (p. 4.) saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasuse
kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
595
Op cit saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasus. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri
viit: 8-1/13-6280, lk 8.
596
Vt op cit Eesti Advokatuuri ettepanekut (p. 8.) saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasuse
kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
597
Op cit kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015).
598
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskirja lisa 1 märkuste tabel, p 6.
599
Op cit saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasus. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri
viit: 8-1/13-6280, lk 1.
142
ning tõsta saneerimismenetluse usaldusväärtust.600 Ei toetatud lahendust, mille kohaselt ettevõtja
jääks täielikult ilma käsutusõigusest, vaid pigem pooldati piirangute seadmist teatud tehingute
jaoks.601
Analüüsida tuleb, milliseid mehhanisme tuleks saneerimismenetluses rakendada, tagamaks
võlausaldajate õiguste efektiivne kaitse. Muuhulgas tuleb analüüsida, milline peaks olema
lähikondsete õiguslik seisund saneerimismenetluses, millistel juhtudel tuleks seaduses ette näha
erisused ettevõtja lähikondsetele võrreldes tavavõlausaldajatega ning millistel tingimustel ja ulatuses
tuleks piirata juhatuse liikmete käsutusõigust saneerimismenetluse kestel.
b) Uus finantseering
Saneerimise õnnestumine võib sõltuda ettevõtja tegevuse jätkamiseks ja ümberkorraldamiseks
vajaliku finantseeringu saamisest. Makseraskustes juriidilisel isikul ei pruugi olla kerge kaasata
täiendavat raha, kuna võlausaldajad ei ole reeglina huvitatud vahendite paigutamisest
majandusraskustes ettevõttesse. SanS-s puuduvad sätted, mis otseselt reguleeriksid uue
finantseeringu õiguslikku tähendust saneerimismenetluses. PankrS § 186 näeb kompromissi tegemise
korral ette regulatsiooni majandustegevuse jätkamiseks krediidi võtmise reeglid. Näiteks antakse
PankrS § 186 lg-ga 1 krediiti andnud võlausaldajale eelisõigus teiste pankrotivõlausaldajate ees.
Kaaluda tuleks, kas ka saneerimismenetluses ei tuleks anda uuele finantseeringule teatav eelisõigus.
Uue finantseeringu tähtsust on rõhutanud ka mitmed rahvusvahelised soovitused/ juhised.
Maailmapanga maksejõuetusalases juhises on rõhutatud vajadust lubada eelisjärgus finantseerimist,
et tagada kiirete ettevõtte vajaduste rahuldamine, mis on tasakaalustatud kaitsemehhanismidega
vältimaks võlausaldajate huvide kahjustamist.602 Seejuures annavad mitmed riigid uuele
finantseeringule „super eelisõiguse“.603 Ka Euroopa Komisjoni soovituste kohaselt peaks liikmesriik
tagama uuele finantseeringule teatava kaitse.604
Analüüsida tuleb, millisel viisil võiks olla lubatud uuele finantseeringule eelisõiguse andmine, sh milliste
eeliste andmine võiks olla põhjendatud. Analüüs peab kajastama teiste riikide vastavaid lahendusi ja
praktikat, mh Ameerika Pankroti Instituudi uuringu tulemusi ja soovitusi.605
16.1.3 Saneerimiskava kinnitamise tagajärjed
SanS § 45 lõike 1 kohaselt hakkab saneerimiskava kinnitamisega kehtima saneerimiskavas ettenähtud
õiguslik tagajärg ettevõtja ja isiku kohta, kelle õigusi saneerimiskavaga mõjutatakse, välja arvatud
juhul, kui esinevad SanS §-s 46 nimetatud asjaolud. Saneerimiskavas väljendatud tahteavaldust
peetakse kehtivaks, kui see on esitatud seaduses või kokkuleppes ettenähtud vormis. Saneerimiskava
ei vabasta ettevõtja kohustuse täitmise eest solidaarselt vastutavat isikut oma kohustuse täitmisest.
Kui ettevõtja kohustuse täitmise eest solidaarselt vastutav isik on kohustuse täitnud, on tal ettevõtja
suhtes tagasinõudeõigus üksnes selles ulatuses, milles ettevõtja vastutaks kohustuse täitmise eest
saneerimiskava järgi.
600
Op cit saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasus. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri
viit: 8-1/13-6280, lk 3.
601
Vt ka op cit Eesti Advokatuuri (p. 7.) ja Eesti Pangaliidu (p.3.) tagasisidet saneerimisseaduse muutmise seaduse
väljatöötamiskavatasuse kohta. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 8-1/13-6280.
602
Op cit The World Bank Principles And Guidelines For Effective Insolvency And Creditor Rights Systems (2001),
lk 48.
603
Vt op cit Orderly & Effective insolvency procedures (1999).
604
Vt op cit Commission Recommendation of 12.3.2014 on a new approach to business failure and insolvency p-
d27-29.
605
Op cit American Bankruptcy Institute. Commission to Study the Reform of Chapter 11. 2012-2014 Final Report
and Recommendations.
143
VÕVS § 29 lõike 3 kohaselt ei piira ümberkujundamiskava kinnitamine pandi või muu esemelise
tagatisega võlausaldaja, kes ei nõustunud oma nõude ümberkujundamisega, õigust rahuldada oma
nõue tagatise arvel. SanS vastavat võimalust ei sätesta. SanS § 45 lõike 5 kohaselt on kohtu kinnitatud
saneerimiskava täitedokument saneerimiskavaga ümberkujundatud nõude suhtes. Kui
saneerimiskavas on ette nähtud kohustuse täitmise tähtaja pikendamine, ei saa saneerimiskavas
nimetatud tähtaja jooksul nõuet maksma panna. Erinevalt SanS regulatsioonist on VÕVS § 29 lõikes 6
sõnaselgelt sätestatud, et ümberkujundamiskava kinnitamine ei välista võlausaldajate poolt vara
tagasivõitmise hagi esitamist ja lahendamist täitemenetluses. Kohtutäitur annab
ümberkujundamiskavaga hõlmatud võlausaldajatele saadu välja üksnes kohtu korraldusel ja
ümberkujundamiskava alusel.
Analüüsida tuleb, millised tagajärjed peaksid kaasnema saneerimiskava kinnitamisega.
16.1.4 Saneerimiskava täitmine
Seadus ei sätesta saneerimiskava täitmise maksimaalset täitmise tähtaega. Tegemist on seadusandja
teadliku valikuga. Seletuskirja kohaselt kasutatakse Euroopas sagedasti süsteemi, mille kohaselt on
tavaliselt seaduses ette nähtud, kui pika aja jooksul saneerimine peab toimuma. See tähtaeg on üldiselt
2 kuni 3 aastat.606 Praktikas on soovitud kehtestada saneerimiskava täitmise ajaks oluliselt pikemat
tähtaega – 15 aastat.607
Praktikas on tekkinud probleeme saneerimiskava täitmisega olukorras, kus enne saneerimismenetlust
on hagi tagamise korras võlgniku vara arestitud. SanS § 11 lõike 3 kohaselt lahendab
saneerimismenetluse algatanud kohus ettevõtja avalduse alusel ajavahemikul saneerimismenetluse
algatamisest kuni saneerimiskava kinnitamiseni hagi tagamise abinõude kehtivuse. Sätte eesmärgiks
on anda kohtule õigus otsustada, mis saab ettevõtja suhtes enne saneerimismenetluse algatamist
mõnes teises tsiviilasjas seatud hagi tagamise abinõust.608 Samas ei reguleeri seadus olukorda, kus
menetluse kestel ei ole kohus lahendanud hagi tagamise abinõude kehtivuse küsimust. Seega on
võimalik, et saneerimiskava on küll kinnitatud, kuid ettevõtja ei saa täita saneerimiskavast tulenevaid
kohustusi, kuna vara on hagi tagamise korras arestitud.
Analüüsida tuleb, kas saneerimiskava tähtajale oleks vajalik seaduse tasandil sätestada maksimaalne
täitmise tähtaeg. Süsteemset ja terviklikku analüüsi vajab olukord, kus saneerimiskava on kinnitatud,
kuid hagi tagamise abinõude kehtivust ei ole kohus enne seda lahendanud.
16.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon: „Saneerimisseadusesse ei tohi sisse kirjutada
olukorda, kus vähesed pandiga tagatud võlausaldajatel (väga tihti pangad), kelle nõuded moodustavad
tihtipeale enamiku nõuete kogumahust, oleks demokraatia printsiipi eirates võimalik
saneerimismenetlus mingis faasis sisuliselt blokeerida. On tavapärane, et ühel või teisel põhjusel ei
pruugi pandiga tagatud võlausaldaja olla saneerimismenetluse läbiviimisest huvitatud. Seda ka juhul,
kui on olemas reaalne võimalus ettevõtja edukaks saneerimiseks. Pandiga tagatud võlausaldaja
nõuded on tihtipeale tagatud ja tema seisukohast lähtudes võib saneerimine lihtsalt venitada oma
nõude realiseerimist.“
Rahandusministeerium: „Tehingu tagasivõitmise analüüsi käigus võiks mh analüüsida, kas tuleks luua
täiendavaid hagi esitamise aegumise tähtaega katkestavaid asjaolusid näiteks kohustustest
vabastamise menetluse ja vabastamise määruse jõustumisel peaks tagasivõitmiste aegumine peatuma
või katkema ja aegumine algab uuesti või kulgeb edasi alates sellest, kui kohus on võlgadest
606
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, § 21 lg 1 p 3.
607
Op cit 3-2-1-25-11, p 75.
608
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 16.
144
vabastamise tühistanud. Sarnane paralleel kehtiks saneerimis- või samalaadsete menetlustega, kus
sundtäitmine või hagi esitamine on välistatud.“
„ […] saneerimismenetluses tuleks rakendada kava täitmise tagamiseks proportsionaalset pandiõigust,
et välistada varade arvelt võlausaldajate ringi suurenemine.
17 Rollide jaotus ja järelevalve saneerimismenetluses
17.1 Revisjoni objekt
17.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida erinevate
saneerimismenetluse osaliste rollide jaotust ning nende tegevuse üle teostatava järelevalve
regulatsioone, eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika
vajadustele, ning teha vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Välja tuleb tuua
probleemide ja nende alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus
koos põhjendusega. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st
lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning
vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud
VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne
ja õigusselge lahendus saneerimismenetluse osaliste rollide jaotuse ja järelevalve kohta. Vajadusel
tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs
peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
17.1.2 Saneerimismenetluse osaliste staatus
SanS § 1 kohaselt on ettevõtte saneerimismenetluse eesmärgiks ettevõtja, võlausaldaja ja kolmanda
isikute huvide arvestamine ja õiguste kaitsmine ettevõtte saneerimise käigus. Seejuures on vastavate
isikute huvid saneerimismenetluses küllaltki vastandlikud. Ettevõtja sooviks on vähendada kohustusi
eesmärgiga säilitada ettevõte, samal ajal kui võlausaldaja soovib, et võlgnik täidaks kohustuse
võimalikult suures mahus.609 Seega saneerimismenetlus peab sarnaselt pankrotimenetlusele looma
võimalikult tasakaalustatud lahenduse, milles arvestatakse piisavalt kõikide osapoolte huve. Seejuures
lähtutakse eeldusest, et ettevõtja huvid on saneerimismenetluse raames mõnevõrra olulisemad kui
võlausaldajate huvid.610 Võlausaldajate oluliseimaks ülesandeks saneerimismenetluses on
saneerimiskava vastuvõtmine, st saneerimise võimalikkus sõltub väga suuresti võlausaldajate otsusest
kiita saneerimiskava heaks.
Kui pankroti väljakuulutamisel läheb pankrotivara valitsemis- ja käsutamisõigus üle haldurile (PankrS §
36 lg 1), siis saneerimismenetluses sellist piirangut ette nähtud ei ole. Saneerimismenetluse
regulatsioonide kehtestamisel lähtuti nö omavalitsemise (debtor in possession) mudelist, st võlgnik
säilitab nii valitsemis- kui ka käsutamisõiguse. Omavalitsemise mudel võimaldab jätkata senisel
juhtkonnal ettevõtte juhtimist, kasutades ära nende kogemust ja know how-d. Samas võib just
juhtkonna tegevus olla see, mis on viinud ettevõtte majandusraksustesse. Seadusandja üritas küll
võimalikult suures ulatuses vältida omavalitsemise negatiivseid tagajärgi, eelkõige läbi
saneerimisnõustaja ja võlausaldajate kontrollifunktsiooni,611 kuid praktikas ei taga rakendatud
mehhanismid piisavalt saneerimismenetluse väärkasutuse välistamist (III.III, 16.1.2 a)). Võlgnikul on
küll seadusest tulenev kaasaaitamiskohustus, st ettevõtja peab andma kohtule ja saneerimisnõustajale
teavet, mida nad vajavad seoses saneerimismenetlusega ning osutama saneerimisnõustajale abi tema
609
Op cit 3-2-1-122-09, p 16.
610
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 14.
611
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, lk 14-15.
145
ülesannete täitmisel, kuid see iseenesest ei takista tegemast tehinguid, mis võivad kahjustada
võlausaldajate huve.
SanS § 15 lõike 1 kohaselt nimetab kohus saneerimisnõustaja saneerimismenetluse algatamisel pärast
ettevõtja arvamuse ära kuulamist. Võimalust jätta saneerimisnõustaja nimetamata, kehtiv õigus ette
ei näe. Seda isegi siis, kui ettevõtja on esitanud nõuetele vastava saneerimisavalduse ja -kava ning
dokumentidest ei nähtu, et ettevõtja oleks varasemalt pahatahtlikult käitunud. SanS § 16 sätestab küll
saneerimisnõustaja õigused ja kohustused, kuid samas ei nähtu, millised õigused on
saneerimisnõustajal seoses oma ülesannete teostamisega, nt kas saneerimisnõustaja võib osaleda
juhatuse või osanike koosolekul, kas ta võib siseneda võlgniku tööruumidesse, tutvuda kohapeal
dokumentidega jne.
SanS § 31 lg-st 1 tuleneb kohustus nimetada vähemalt kaks eksperti, kes annavad saneerimiskavale
hinnangu, juhul kui kohus võtab menetlusse ettevõtja avalduse kinnitada saneerimiskava, mille
võlausaldajad on jätnud vastu võtmata. Seega lisaks saneerimisnõustajale on vajalik kahe eriala
spetsialisti arvamus saneerimiskava edukuse tagamiseks. Selline nõue tähendab praktikas seda, et
saneerimiskava kinnitamine venib seni kuni määratakse eksperdid ning valmib nende arvamus
saneerimiskava kohta. Lisaks ajakulule, tähendab ekspertide teenuste kasutamine lisakulu juba
majandusraskustes olevale ettevõtjale.
Analüüsida tuleb, milline peaks olema saneerimismenetluses võlgniku, võlausaldajate,
saneerimisnõustaja, eksperdi ja kohtu roll, et tagada efektiivne saneerimismenetluse läbiviimine, mis
arvestaks erinevate osapoolte huve. Analüüs peab muuhulgas hõlmama ka saneerimisnõustaja ja
eksperdi tasu problemaatikat.
17.1.3 Järelevalve saneerimismenetluses
Kehtiva õiguse kohaselt on menetluses olevate isikute õiguste ja huvide kaitse tagamine suures osas
kohtu kanda.612 Saneerimisnõustajal on oluline kontrollfunktsioon võlausaldaja nõude õiguspärasuse
esmases kontrollis ning ettevõtja tehingute otstarbekuse hindamisel.613 UNCITRAL
maksejõuetusalased juhised rõhutavad kohtu järelevalve vajadust olukorras, kus võib tekkida
probleeme täitmise või kohustuse tõlgendamisega.614 Saneerimismenetluses on oluline tagada piisava
kaitsemehhanismi olemasolu isikute õiguste ja huvide kaitsmise tagamiseks. Seejuures saneerimiskava
täitmise üle teostab järelevalvet ainult saneerimisnõustaja, kes peab kohtule esitama igal poolaastal
aruande saneerimiskava täitmise ja muude oluliste asjaolude kohta.
Analüüsida tuleb, milline peaks olema järelevalvesüsteem, et tagada tõhus kontroll
saneerimismenetluses, sh saneerimiskava täitmise üle.
17.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Advokatuuri Maksejõuetusõiguse Komisjon: „Komisjon peab siiski oluliseks märkida, et tähtison
tagada, et saneerimisseaduse muudatustega ei suurendataks väheste pandiga tagatud võlausaldajate
(tihti pangad) rolli ja võimalusi saneerimismenetlust dikteerida.“
„Saneerimisseadusesse ei tohi sisse kirjutada olukorda, kus vähesed pandiga tagatud võlausaldajatel
(väga tihti pangad), kelle nõuded moodustavad tihtipeale enamiku nõuete kogumahust, oleks
demokraatia printsiipi eirates võimalik saneerimismenetlus mingis faasis sisuliselt blokeerida. On
tavapärane, et ühel või teisel põhjusel ei pruugi pandiga tagatud võlausaldaja olla
saneerimismenetluse läbiviimisest huvitatud. Seda ka juhul, kui on olemas reaalne võimalus ettevõtja
612
Op cit saneerimisseaduse eelnõu (335) seletuskiri, § 1.
613
Op cit 3-2-1-122-09, p 18.
614
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 231.
146
edukaks saneerimiseks. Pandiga tagatud võlausaldaja nõuded on tihtipeale tagatud ja tema
seisukohast lähtudes võib saneerimine lihtsalt venitada oma nõude realiseerimist.“
Kaubandus- ja Tööstuskoda: „Saneerimismenetlus on aga hea meede, millega hoida tasakaalus
võlausaldaja ja võlgniku huvid, kuna menetluses on mõlemad pooled huvitatud võlgniku eduka
majandustegevuse taastamisest […].“
Rahandusministeerium: „võlausaldaja huvide vähene kaitse, mida on mõjutanud ka kohtupraktika
suunad. Maksejõuetusmenetluse läbiviimise põhimõtteid on seega vaja õigusaktides oluliselt
täpsustada.“
18 Saneerimiskava muutmine, tühistamine, saneerimismenetlusele järgnev
pankrotimenetlus
18.1 Revisjoni objekt
18.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Analüüsi etapi üldeesmärgiks on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida saneerimiskava
muutmise ja tühistamise regulatsioone ning saneerimismenetluse seoseid pankrotimenetlusega,
eelkõige nende regulatsioonide otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele, ning teha
vajadusel ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Välja tuleb tuua probleemide ja nende
alternatiivsete lahendusvariantide õigusvõrdlev analüüs ja eelistatav lahendus koos põhjendusega.
Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab
olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke valikuid ning vastavalt töögrupi tööjaotusele
tuleb hinnata kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab
kontseptsiooni kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge
lahendus saneerimiskava muutmise ja tühistamise ning saneerimismenetlusele järgneva
pankrotimenetluse kohta. Vajadusel tuleb välja pakkuda regulatsioonide lihtsustamise,
ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu hulgas hõlmama kõiki järgmisi
üksikküsimusi:
18.1.2 Saneerimiskava muutmine
Kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis näeks ette võimaluse muuta saneerimiskava.615 Olenemata
hoolikast planeerimisest võib siiski tulla praktikas ette juhtumeid, kus on vaja saneerimiskava muuta.
Teatav paindlikkus võib olla vajalik nt olukorras, kus ettevõtte varaline seis muutub. VÕVS § 35 näeb
ette ümberkujundamiskava muutmise võimaluse, pakkudes seega oluliselt suuremat paindlikkust
võrreldes saneerimismenetlusega. Saneerimiskava muutmise võimaldamisel on oluline tagada, et
saneerimiskava muutmisega ei kahjustataks võlausaldajate huve. Nii Maailmapanga
maksejõuetusalased juhised, UNCITRAL maksejõuetusalastes juhised616 kui ka Põhjamaade-Balti
koostöövõrgustiku soovitused peavad vajalikuks lubada saneerimiskava muutmist teatavate
tingimuste esinedes.617
Analüüsida tuleb, millistel tingimustel peaks seadus võimaldama saneerimiskava muuta ning kuidas
tagada seejuures piisav võlausaldajate kaitse.
615
Op cit saneerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatasus. Justiitsministeeriumi dokumendiregistri
viit: 8-1/13-6280, lk 9.
616
Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005), lk 230.
617
Vt op cit kavand “Nordic-Baltic Recommendations on Insolvency Law” (Põhjamaade-Balti maksejõuetuse
võrgustik koost) (2015). Op cit UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law (2005). Op cit The World Bank
Principles for Effective Creditor/ Debtor Rights Systems (2015).
147
18.1.3 Pankrotiavalduse esitamine saneerimiskava kehtivuse ajal
SanS § 49 lõike 1 kohaselt ei saa saneerimiskava kehtivuse ajal esitada pankrotiavaldust nõude alusel,
mille kohta saneerimiskava kehtib või mis oli olemas enne saneerimiskava kinnitamist. Antud sätte
sõnastusest saab järeldada, et kehtiva õiguse alusel ei ole võimalik esitada pankrotiavaldust ka nõude
alusel, mida saneerimiskavaga ümber ei kujundatud. VÕVS § 33 lõige 1 ja PankrS § 191 lõige 1 sellist
välistust ette ei näe. Selline võimalus jäeti VÕVS seletuskirja kohaselt välja, et tagada võimalikult suure
hulga nõuete hõlmatus ümberkujundamiskavaga.618
Analüüsida tuleb, millistel tingimustel tuleks anda ettevõtjale kaitse pankrotiavalduse esitamise eest
saneerimiskava kehtivuse ajal.
18.1.4 Saneerimismenetluse lõppemine
Üheks saneerimismenetluse lõppemise aluseks on saneerimiskava tühistamine. Saneerimiskava
tühistamise alused on loetletud SanS § 51 lõikes 1. Näiteks tühistab kohus SanS § 51 lõige 1 punkti 1
järgi saneerimiskava, kui ettevõtja on pärast saneerimiskava kinnitamist tunnistatud süüdi pankroti-
või täitemenetluse kuriteos. Ebaselgeks jääb, kas sellise aluse esinedes on ka kohtul omaalgatuslikult
võimalik tühistada saneerimiskava või on see alus, mille esinedes on võlausaldajatel ja
saneerimisnõustajal õigus nõuda kohtult saneerimiskava tühistamist. PankrS § 190 lg 1 sätestab selgelt,
et kohus võib tühistada kompromissi vaid halduri ja selle võlausaldaja nõudel, kelle suhtes kompromiss
kehtib ning PankrS § 190 lõige 2 näeb lausa ette halduri kohustuse esitada tühistamisavaldus.
VÕVS § 39 lõige 2 punkt 3 näeb erinevalt SanS regulatsioonist ette võimaluse tühistada
ümberkujundamiskava ka siis, kui ilmneb, et võlgnik ei ole makseraskustes või on need ületanud ning
võlausaldajate nõuete ümberkujundamine ei ole asjaolude olulise muutumise tõttu nende suhtes
enam õiglane. Samuti puudub SanS-s võimalus tühistada saneerimiskava erinevalt
ümberkujundamiskavast olukorras, kus võlgnik on tahtlikult või raske hooletusega esitanud oluliselt
ebaõigeid või ebatäielikke andmeid oma vara ja sissetulekute, võlausaldajate või oma kohustuste
kohta (VÕVS § 39 lg 2 p 4) või kui võlgnik on teinud makseid ümberkujundamiskavas nimetamata
võlausaldajatele teiste võlausaldajate huvisid oluliselt kahjustades (VÕVS § 39 lg 2 p 5).
SanS § 52 kohaselt loetakse kaitstuks saneerimisnõustaja, eksperdi ja järelevalvet teostava
saneerimisnõustaja nõue tasu ja kulutuste hüvitamise kohta, kui saneerimiskava tühistatakse ja sellele
järgneva kolme kuu jooksul kuulutatakse ettevõtja suhtes välja pankrot. Kuigi saneerimismenetluses
kontrollitakse võlausaldaja nõude õiguspärasust ning tõendatust nii saneerimisnõustaja kui ka kohtu
poolt, siis hilisemas pankrotimenetluses neid nõudeid kaitstuks ei loeta.
Analüüsida tuleb saneerimismenetluse lõppemise aluste täiendamise vajadust. Analüüsida tuleb,
milline tähendus on saneerimismenetluses tehtud toimingutel sellele järgnevas pankrotimenetluses
ning millistel tingimustel oleks võimalik saneerimismenetluses läbiviidud tegevusi arvestada
pankrotimenetluses.
18.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Eesti Pangaliit: „Saneerimiskava kinnitamisel märgitakse, et nõuded tuleb täita näiteks hiljemalt 3
aasta jooksul. Ka saneerimiskava ise lõppeb selle 3 aasta lõpuks ehk ettevõte justkui ei peagi enne
saneerimiskava viimast päeva midagi tasuma. Kui nüüd saneeritav isik ei täida enda saneerimiskavast
tulenevat kohustust ja samas on ka saneerimise tähtaeg läbi, siis puudub seaduses kirjeldus, mis saab
edasi. Kui saneerimise raames on nõudeid vähendatud, siis peaks justkui minema saneerimist
tühistama. Samas on menetlus juba läbi. Kas siis tuleks minna seda taastama ja siis tühistama? Leiame,
et see oleks põhjendamatu aja- ja ressursikulu, millest kannatavad just kreeditorid.“
618
Op cit VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, § 33.
148
Rahandusministeerium: „[…]menetluse pikk kestus, mis vähendab menetluse tulemuslikkust ning
mille osas oleks vaja täiendada menetluse läbiviimist toetavaid meetmeid.“
149
III.IV Füüsilise isiku maksejõuetus
19 Füüsilise isiku maksejõuetusmenetlus
19.1 Revisjoni objekt
19.1.1 Analüüsi etapi üldeesmärk
Revisjoni üldeesmärk on põhjalikult, sisuliselt ja süsteemselt analüüsida füüsilise isiku maksejõuetus
regulatsiooni otstarbekust, õigusselgust ja vastavust praktika vajadustele ning teha vajadusel
ettepanekud kehtiva õiguse muutmiseks. Analüüsida tuleb kehtiva süsteemi puudusi ning pakkuda
välja lahendusi nende puuduste ületamiseks. Analüüs peab vastama sisuliselt mahult HÕNTE mõistes
kontseptsioonile, st lahendatav probleem peab olema põhjalikult lahti seletatud, kajastama õiguslikke
valikuid ja eelistatavat valikut koos põhjendusega ning vastavalt töögrupi tööjaotusele tuleb hinnata
kaasnevaid mõjusid. Analüüsi lõppu peab olema lisatud VTK vorm, mis täidab kontseptsiooni
kokkuvõtte funktsiooni. Välja tuleb pakkuda terviklik, süsteemne ja õigusselge lahendus füüsilise isiku
maksejõuetuse või makseraskuste ületamiseks. Sealjuures tuleb analüüsida senise pankrotimenetluse
regulatsiooni kokkusobivust võlgade ümberkujundamise menetlusega, sujuvat üleminekut ühelt
menetluselt teisele ning hinnata vajadust süstematiseerida või kokku koondada füüsilise isiku
pankrotimenetlust puudutavad sätted. Samuti tuleb analüüsida, kas teha pankrotiseadus füüsilise isiku
kesksemaks või täpsustada erijuhte, näiteks vangistuses viibivate isikute osas. Vajadusel tuleb välja
pakkuda regulatsioonide lihtsustamise, ajakohastamise ning ühtlustamise viisid. Analüüs peab muu
hulgas hõlmama kõiki järgmisi üksikküsimusi:
19.1.2 Füüsilise isiku kohustustest vabastamise menetlus
Ühe pankrotimenetluse eesmärgina on välja toodud, et füüsilisest isikust võlgnikule antakse
pankrotimenetluse kaudu võimalus vabaneda oma kohustustest käesolevas seaduses ettenähtud
korras (PankrS § 2). Pankrotiseaduses on alates 2004. aastast eraldi peatükk füüsilisest isikust võlgniku
kohustustest vabastamise menetluse kohta (PankrS § 169–177). Regulatsiooni lisamise põhjendusena
toodi eelnõu seletuskirjas välja, et kehtiva pankrotiseaduse oluline puudus on, et füüsilisest isikust
pankrotivõlgnikul puudub võimalus menetluse lõppedes oma täitmata jäänud kohustustest
vabaneda.619 Ka rahvusvahelistes pingeridades ja hea praktika juures on makseraskuste ületamise
menetluste efektiivset toimimist alternatiivina likvideerivale pankrotimenetlusele olulise
kriteeriumine arvesse võetud620. 2004. aastal seadusena jõustunud eelnõu seletuskirjas selgitati, et kui
juriidilise isiku pankroti puhul on menetlus sageli suunatud juriidilise isiku likvideerimisele ning sellest
põhimõttest lähtuvalt on kujundatud kogu pankrotimenetluse regulatsioon, siis füüsilise isiku pankroti
korral likvideerimismenetlust iseenesestmõistetavalt toimuda ei saa.621 Kohustustest vabastamise
menetluse eesmärk on ette näha kohustustest vabastamise võimalus neile, kelle majanduslik olukord
on eriti raske. Lõpptulemusena peaks menetlus võimaldama võlgnikule uue majandusliku alguse ehk
andma talle uue võimaluse normaalseks majanduslikuks ja sotsiaalseks eluks622. Sellise nn fresh start
põhimõte lähtus Eestis tõsiasjast, et kui juriidiline isik vabaneb pankrotimenetluse raames
likvideerimisel oma võlgadest, siis füüsiline isik jääb oma kohustuste eest vastutavaks veel 10 aastaks.
Selline lahendus ei motiveeri füüsilist isikut selle 10 aasta jooksul aktiivselt majandustegevusega
tegelema ning kasu saama.623
619
Pankrotiseaduse eelnõu (1085) seletuskiri, lk 20.
620
Näiteks juriidiliste isikute maksejõuetuse kontekstis, vt Maailmapanga äriedetabel „Doing business 2016“,
alaosa „Resolving insolvency“ metoodikat ja lahtris „resolving insolvency“ valides ka maksejõuetusõiguse alast
head praktikat.
621
Op cit pankrotiseaduse eelnõu (1085) seletuskiri, lk 20.
622
Riigikohtu 5. juuni 2013. a kohtumäärus tsiviilasjas nr 3-2-1-60-13, p 10.
623
Op cit pankrotiseaduse eelnõu (1085) seletuskiri, lk 20.
150
a) Kohustustest vabastamise menetluse algatamine
Peamine lähtekoht on, et võlgadest vabastamise menetlus tuleks algatada, kui just ei esine selgelt
aluseid, mis algatamise välistavad (PankrS § 171 lg 2). Kohtul on kaalutlusõigus menetluse algatamise
otsustamisel, kuid kui välistavaid aluseid ei esine, ei ole kohtul alust füüsilisest isikust võlgniku
kohustustest vabastamise menetlust algatamata jätta624. Võlgniku kohustustest vabastamise
menetluse algatamise otsustamisel kohalduvad hagita menetluse põhimõtted, sh uurimispõhimõte625.
Kohustustest vabastamise menetluse algatamisel näib praktikas eelkõige küsimusi tekitavat
kinnipeetavate, sh pikaajalises vangistuses viibivate isikute võlgadest vabastamise menetluste
algatamise mõttekus. Tagasisides toodi välja, et pankrotimenetlus ja võlgadest vabastamine ei ole
pikemaajaliste vangistuste puhul perspektiivikad, kuid avalduste menetlemiseks kulub päris palju aega
ja ressurssi626. Samas näib kohtupraktika pooldavat seisukohta, et menetlust ei saa ainuüksi vangistuse
tõttu algatamata jätta. Kui võlgniku käitumises ei ole raskelt süülise käitumise tunnuseid, ei ole kohtul
alust füüsilisest isikust võlgniku kohustustest vabastamise menetlust algatamata jätta. Juhud, mil
võlgniku raske süüline käitumine annab kohtule aluse kaaluda, kas võlgniku kohustustest vabastamise
menetlus algatada või mitte, on loetletud PankrS § 171 lõige 2 punktides 1–5.627 Rõhutatud on, et
kohalduvad hagita menetluse põhimõtted, sh uurimispõhimõte, mille eesmärgiks on tagada, et asja
lahendamiseks olulised asjaolud ei jääks välja selgitamata ainuüksi selle tõttu, et menetlusosaline ei
osanud ette näha vajadust esitada täiendavaid tõendeid628.
Seega võib kohtult võlgadest vabastamise algatamise otsustamisel oodata aktiivsemat rolli. kohtule on
küll antud diskretsioon algatamise üle otsustamisel, kuid ka vangistuses viibivate isikute puhul tuleks
hinnata vaid PankrS § 171 lõike 2 punktides 1–5 toodud välistavaid aluseid. Näiteks ei saa Riigikohtu
praktika kohaselt ainuüksi sellest, et avaldajat on karistatud vangistusega teha algatamise järeldust
selle kohta, et võlgnik rikub süüliselt oma kohustust tegeleda mõistlikult tulutoova tegevusega629. Nii
tuleks ka vangistuses viibivate isikute puhul kohustustest vabastamise menetlus välistavate tingimuste
puudumisel algatada. Samas on Riigikohus seda põhimõtet piiranud öeldes, et pankrotimenetluse
eesmärgiga ei ole kooskõlas algatada võlgniku kohustustest vabastamise menetlus üksnes selleks, et
pikaaegses vangistuses olev võlgnik saaks vabaneda oma kohustusest hüvitada
kriminaalkohtumenetluse kulud enne nõude aegumist karistuse kandmise ajal630. Tagasisides pakuti
välja, et pankrotimenetluse võiks muuta füüsiliste isikute jaoks vähem atraktiivseks ja piirata võiks
teatud tüüpi isikute (näiteks pikaajaliste vangide) juurdepääsu menetlusele, keelduda avalduse
menetlusse võtmisest või jätta see läbi vaatamata, kui asjaoludest nähtuvalt on ilmselge, et võlgadest
vabastamine ei oleks tulemuslik631.
Selle küsimuse kõrval on õiguskirjanduses välja pakutud, et kaaluda tuleks võimalust, et võlgadest
vabastamise menetlus võiks teatud juhtudel toimuda ka ilma eelneva pankrotimenetluseta, eelkõige
siis, kui võlgnik on püsivalt maksejõuetu ning oleks alust menetlus raugemisega lõpetada632.
Tagasisides viidati, et usaldusisiku kohustuste täitmine võib olla võlgnikule üle jõu käiv ning samal ajal
võib osutuda ka usaldusisiku leidmine võlgniku jaoks probleemiks. Kohus ei saa aga jätta võlgniku
624
Vt Riigikohtu 17. aprilli 2013. aasta kohtumäärus tsiviilasjas nr 3-2-1-46-13, p 11.
625
Op cit 3-2-1-46-13, p 13; Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 27. aprilli 2009. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-45-09,
p 14.
626
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.2.
627
Op cit 3-2-1-60-13, p 10; op cit 3-2-1-46-13, p 11; Riigikohtu 14. novembri 2011. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-
2-1-121-11, p 12.
628
Op cit 3-2-1-46-13, p 13; op cit 3-2-1-45-09, p 14.
629
Riigikohtu 27. veebruari 2013. aasta kohtumäärus tsiviilasjas nr 3-2-1-1-13, p 10.
630
Riigikohtu 29. septembri 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-92-15, p-d 9 ja 10.
631
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.2.
632
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 239.
151
kohustustest vabastamise menetlust algatamata põhjusel, et ei ole isikut, kellele panna usaldusisiku
kohustusi633.
Analüüsida tuleks, millised peaksid olema menetluse algatamisest keeldumise aluseid, et välistada
menetluse algatamine juhtudel, kui see ei oleks pankrotimenetluse eesmärgiga kooskõlas, arvestades
(pikaajaliste) kinnipeetavate juhte ja tagada menetlusökonoomiat arvestav lähenemine. Analüüsida
võib ka võlgadest vabastamise menetluse algatamise võimalust eelneva pankrotimenetluseta, eelkõige
raugemise olukordades.
b) Kohustustest vabastamise menetluse käik
Menetluse kestel on võlgnik kohustatud tegelema mõistlikult tulutoova tegevusega ja, kui tal sellist
tegevust ei ole, siis seda otsima, andma selles osas kohtu ja usaldusisiku nõudel teavet, samuti ei tohi
võlgnik saadud tulusid ja vara varjata634 (PankrS § 173 lg-d 1 ja 2). Menetluses määratakse võlgnikule
usaldusisik, kelle ülesanne on võlausaldajatele kord aastas jaotise alusel makseid teha ja kellele
loetakse loovutatuks võlgniku töötasu jms nõuded (PankrS § 172 lg 1; §173 lg 3). Usaldusisiku tasu ja
kuluga seonduvat ei ole õigusaktides reguleeritud. Kohus võib ka usaldusisikut mitte määrata, kui ta
on veendunud, et võlgnik suudab usaldusisiku kohustusi ise täita ja kui usaldusisiku määramine tooks
ilmselt kaasa põhjendamatuid kulutusi, sel juhul teeb järelevalvet kohus (PankrS § 172 lg 6).
Õiguskirjanduses on öeldud, et probleeme tekitavad võlgnikud, kes elatusmiinimumist rohkem ei
teenigi, neilt ei ole võimalik võlausaldajate nõuete katteks raha saada ning viidatud, et tekib küsimus,
kas ikka peab tingimata toetama sellist võlgnikku, kes ise ennast aidata ei soovi.635 Tagasisides toodi
välja, et miinimumpalga ja TMS § 132 tingimused võimaldavad alati näidata, et sissetulekut, mille
arvelt võlausaldajatele makseid teha, ei ole636. Ajakirjanduses viidati, et reeglina kohtabki
miinimumpalka saavaid mehi just pankrotimenetlustes. Haldurid näevad igapäevaselt, kuidas isikute
töötasud muutuvad siis üleöö nulliks või miinimumiks, millele ei saa sissenõuet pöörata. „See on
võlgnike poolt leitud auk pankrotimenetluses, mille kasutamine on massiline,“ kirjeldab Krupp.637
Probleemidele lahenduste otsimisel tuleb aga arvestada, et menetluse eesmärk ongi uue alguse
võimaldamine tihti juhtudel, kui võlgniku majanduslik olukord on äärmiselt kehv. Küll aga ei peaks
kohustustest vabastamise võimalust pakkuma pahatahtlikele võlgnikele. Ühtlasi ei ole selge, kuidas
võlgniku kohustus tegeleda mõistikult tulutoova tegevusega või seda otsida kohaldub vangide, piiratud
teovõimega isikute, pensionäride ja nii füüsilistel kui ka vaimsetel põhjustel (osaliselt) töövõimetute
isikute kohustustest vabastamise menetluste puhul638.
Tagasisides toodi välja, et enamikule võlgnikest on kohustustest vabastamise menetluses üle jõu käiv
võlausaldajate tasutava summa maksmine ja arvestus, pakkudes välja, et võlgnik peaks iga kuu tasuma
kindla summa ja kui konkreetsel kuul saab teha suurema kinnipidamise639. Analüüsida tuleks, kuidas
lahendada olukord, mil usaldusisikut ei leita ning ka võlgnikule käiks usaldusisiku kohustuste täitmine
üle jõu käiv640. Akadeemilistes töödes on välja pakutud, et usaldusisiku mittemääramine peaks jääma
erandlikuks, võlgnikul võiks olla usaldusisiku leidmisel kaasaaitamiskohustus, arvestada tuleb, et
võlausaldajatel puudub õiguslik alus võlgnikult teabe nõudmiseks, järelevalve aitab tagada see, kui
võlgnikule või usaldusisikule on pandud iga-aastane aruandluskohustus. Õigusakti tasandil tuleks
reguleerida usaldusisiku tasu, sest käesoleval ajal erineb kohtupraktika vastavalt sellele, kas kohus on
633
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.6.
634
Op cit 3-2-1-46-13, p 13;
635
M. Varusk. Füüsilise isiku pankrotimenetlus. – Õiguskeel 2010/III, lk 4, vt ka allmärkus nr 6.
636
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.1.
637
O. Kund. Võlglasel on Eestis kuldne põli. – Postimees 29.10.2015
638
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p-d 3.6 ja 3.7.
639
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p-d 3.1.
640
Vt ka op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p-d 3.1; 3.5–3.7.
152
lähtunud vaid pankrotiseaduses sätestatust, et usaldusisiku tasustamine ei ole seadusandja poolt ette
nähtud, kohaldanud seaduse analoogiat ja/või lähtunud võlausaldajate üldkoosoleku otsusest
usaldusisikule tasu maksmise kohta641.
Analüüsida tuleks, kuidas tagada menetlusosaliste huvide kaitse ja tasakaal ning kas ja kui siis millised
on praeguse süsteemi puudujäägid ning mis oleks soovitav eesmärk, mille täitmisel võiks kohustustest
vabastamise menetluse lugeda õnnestunuks. Rahvusvahelistes soovitustes on välja toodud, et süsteem
ei peaks võlgniku õigusi kuritarvitama ega olema tingimata kujundatud üksnes selleks, et kaitsta
võlausaldajate huve ja tagada neile maksimaalne kasu. Tegemist peaks olema tasakaalustatud
lahendusega, et anda võlgnikule teine võimalus642. Sealjuures on vajalik analüüsida, kuidas ületada
raskused usaldusisiku leidmisel, kuidas tagada võlgnikule menetluse käigus pandud kohustuste
täitmine ning kas vajalik oleks nõuete rahuldamise määra alampiiri sätestamine. Lahendada tuleks ka
küsimus, mida teha isikutega, kellel ei ole tõenäoliselt üldse võimalik võlgade vabastamise menetluses
võlausaldajate nõudeid rahuldada ning kas vajalik oleks erireeglid sätestada. Vajalik on uurida ka seda,
kuidas parandada võlgniku finantsteadlikkust, tagada ja korraldada usaldusisiku funktsioonide täitmine
ja milline võiks olla võlanõustamise võimalik korraldus.
c) Kohustustest vabastamise otsustamine
Kohus otsustab võlgniku kohustustest vabastamise üldreeglina pärast viie aasta möödumist võlgadest
vabastamise menetlusest. Kohus võib jätta võlgniku võlgadest vabastamata kohustuste rikkumise,
teabe andmisest keeldumise või pankrotikuriteos süüdimõistmise korral643 (vt PankrS § 175). Praeguse
seisuga on Ametlikes Teadaannetes on kättesaadavad 23 teadet võlgadest vabastamisega seoses, 70%
juhtudest on teate kohaselt võlgnik võlgadest vabastamata jäetud ja 30% juhtudest on võlgnik
võlgadest vabastatud.
Tagasisides toodi üldiselt välja, et võlgnikule seatud nõue täita viie aasta kestel kokku lepitud
kohustused, näib olevat silmakirjalik nõue ja selle tagamiseks puuduvad hoovad644. Kriitilisena on välja
toodud, et võlgnikult nõusoleku välja pigistamine, maksta 10 eurot (või veidi rohkem) kuus, ei saa olla
meetod, mille järel kinnitada, et võlgnik on kohustusi täitnud ja tuleb vabastada pankrotimenetluses
täitmata jäänud kohustustest645. Ettepanekutena on välja toodud, et kohustustest vabastamisest võiks
rääkida alles siis, kui on täidetud mingi miinimummäär646, sealjuures pakuti välja, et ka viie aasta
möödumisel võiks vabastamisel hinnata nõuete rahuldamise määra, nagu lühema ajaperioodi puhul
(PankrS § 175 lg 11), et motiveerida võlgnikke tulu teenima647. Sealjuures tuleb siiski arvestada, et
esikohal ei ole üksnes võlausaldajate nõuete maksimaalne rahuldamine, vaid ka võlgnikule uue alguse
võimaldamine. Tõepoolest ei annaks aga kohustustest vabastamise menetlus midagi juurde ega
täidaks enda eesmärke, kui teatud määra kohustuste täitmise asemel, hoiaks võlgnik ka selle
menetluse kestel pahatahtlikult kohustuste täitmisest kõrvale.
Analüüsida tuleks võlgadest vabastamise otsustamise eeldusi, kas senine regulatsioon vastab praktika
vajadustele ja on kooskõlas võlgadest vabastamise põhimõtetega, analüüsida võiks ka nõuete
alampiiriga seonduvat ja erijuhte, näiteks vangistuses viibivaid isikuid. Sealjuures tuleb analüüsida,
kuidas tagada kohustustest vabastamise menetluse eesmärkide saavutamine.
641
K. Lember. Menetlusosaliste huvide kaitse ja tasakaal võlgniku kohustustest vabastamise menetluses.
Magistritöö. Tallinn: Tartu Ülikool, 2013, lk 52–55.
642
Consumer Debt Report Report of findings and recommendations (2001) – International federation of
insolvency professionals (INSOL International), lk 15.
643
Op cit pankrotiseaduse eelnõu (1085) seletuskiri, lk 24.
644
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.1.
645
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.1.
646
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p-d 3.1 ja 3.5, Justiitsministeeriumi dokumendiregistri viit: 7-7/5657.
647
A. Koobas. Füüsilise isiku maksejõuetuse lahendamise võimalused. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2013, lk
54.
153
19.1.3 Füüsilise isiku võlgade ümberkujundamise menetlus
a) Füüsilise isiku maksejõuetuse regulatsioon pankrotiseaduses ning
kohustustest vabastamise ja ümberkujundamise erisus
Füüsilise isiku maksejõuetuse ja makseraskuste ületamise regulatsioon paikneb läbivalt
pankrotiseaduses, millele lisanduvad spetsiifiliselt füüsilise isiku tarbeks kohustustest vabastamise
sätted pankrotiseaduse lõpus (PankrS § 169–177) ja ümberkujundamise regulatsioon VÕVS-s.
Tõstatatud on küsimus, kas läbivalt pankrotiseaduses kajastatud füüsilise isiku maksejõuetuse
regulatsioon on piisav ja ülevaatlik. Välja on toodud, et praegu on pankrotimenetlus reguleeritud liiga
juriidilise isiku keskselt ja tehtud ettepanek, et kehtivat õigust tuleks täiendada füüsilist isikut
(muuhulgas abikaasasid) puudutavate sätetega648. Tõstatatud on ka küsimus, kas kohustustest
vabastamise ja võlgade ümberkujundamise menetluse jaoks oleks vajalik eriregulatsioon vangistuses
viibivate isikute jaoks. Laiem küsimus on kohustustest vabastamise ja võlgade ümberkujundamise
regulatsiooni süstemaatika ja menetluse algatamise ja käigu erisuste põhjendatus. Seda eelkõige
arvestades, et praktikas viivad menetlused sarnastele tulemustele, kuigi kohustustest vabastamine ja
võlgade ümberkujundamine peaksid täitma erinevaid eesmärke.
Oluline on teha vahet, millal on nii võlgniku kui ka tema võlausaldajate paremates huvides võlgade
ümberkujundamise menetlus, millal aga pankrotimenetlus ning sellele järgnev võlgadest vabastamise
menetlus.649 Võlgadest vabastamise menetluse puhul on esiplaanil humaanne aspekt: võimaldada
võlgnikul, kes käitub heas usus, võlgadest lahti saada ja võimaldada talle uus algus – anda uus võimalus
normaalseks majanduslikuks ja sotsiaalseks eluks.650 Võlgade ümberkujundamine peaks aga aitama
makseraskusi ületada. Sealjuures ei tohiks võlausaldajad sattuda oluliselt halvemasse olukorda
võrreldes sellega, mida ta saaks võlgniku olemasoleva vara pankrotimenetluses realiseerimisel ja
arvestades võimalusi saada lisa kuni võlgniku võimaliku võlgadest vabastamiseni.651 Tagasisides toodi
välja, et praeguseks on levinud juba vähemalt kolm aastat teadmine, et kohustustest vabanemiseks
pankrotimenetluse kaudu piisab pankrotiavalduse kirjutamisest, ja võlad kustutatakse. Võlgade
ümberkujundamise menetluse kõrval on pankrotimenetlus (kus võlgnikul puuduvad mistahes
kohustused ja vähesegi vajaliku töö teeb ära haldur või ajutine haldur) võlgnikule tühiasi. Sellises
olukorras ei saagi loota, et võlgnikud oleksid huvitatud võlgade ümberkujundamise menetlusest (seda
on võlgnikud ka otsesõnu öelnud) ja pankrotimenetlusse pääsemine on paradiis, mis kindlustab
võlgade korstnasse kirjutamise.652 Tehti ettepanek, et võlgade ümberkujundamise ja võlgadest
vabastamise menetlus tuleks olulisel määral ühtlustada, sest piiramatult leebe füüsilisest isikust
võlgnike pankrotimenetlusele ja kohustustest vabastamise menetlusele juurdepääs laostab moraalselt
kogu kohustuste täitmise distsipliini.653
Analüüsida tuleb, kas pankrotiseadus on liiga juriidilise isiku keskne ja seetõttu vajaks pankrotiseadus
täiendamist füüsilise isiku (muu hulgas abikaasade) kohta käivate sätetega. Samuti tuleb analüüsida,
kas võlgadest vabastamise ja ümberkujundamise regulatsioonid oleks vaja kokku koondada või
menetluste vahelisi seoseid ja üleminekuid ühelt menetluselt teisele täpsustada, kuidas tagada
praktikas võlgade ümberkujundamise menetluse tõhus toimimine võlgadest vabastamise võimaluse
kõrval. Kuidas motiveerida veel mitte püsivalt maksejõuetuks muutunud isikuid esitama
ümberkujundamise avaldust pankrotiavalduse asemel, kas kaaluda tuleks ümberkujundamise edukuse
hindamist enne võlgadest vabastamise võimaldamist, kas ümberkujundamise menetluse algatamiseks
esitatavaid nõudeid tuleks vähendada või võlgnikku nende täitmisel toetada.
648
Op cit Riigikohtu ettepanekud, p 4.6.
649
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 239.
650
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 239, vt ka allmärkus nr 19.
651
VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 15.
652
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.3.
653
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p 3.3.
154
b) Võlgade ümberkujundamise menetluse algatamine
Võlgade ümberkujundamise menetlus pakub alternatiivi pankrotimenetlusele, et anda makseraskustes
füüsilisele isikule, kes tõenäoliselt ei suuda enda kohustusi nende sissenõutavaks muutumise ajal täita,
võimalus makseraskused ületada ja vältida pankrotimenetlust. Makseraskuste mõiste täpsem
määratlus jäeti kohtupraktika kujundada654. Võlgade ümberkujundamise avaldusele tuleb üldjuhul
lisada ümberkujundamiskava ning asjakohased andmed vara, võlgade ja käimasolevate täite- ja
kohtumenetluste kohta (VÕVS §-d 11 ja 12). Dokumentide esitamise lihtsustamiseks on välja töötatud
vabalt kasutatavad ja kättesaadavad vormid655, mille kasutamine on võlgnikule üldiselt kohustuslik.
Võlgniku soovil võidakse määrata talle nõustaja (VÕVS § 18). Avalduse lisad on mahukad ja võivad
pangakonto väljavõtte tõttu küündida suurusjärgus saja leheküljeni656. Seaduses sätestatud andmete
esitamise eesmärk on veenda kohut, et taotletaval menetlusel on perspektiivi657, arvestades, et kohus
võtab imperatiivsete menetlusse võtmisest keeldumise aluste kõrval (VÕVS § 17 lg 1) muu hulgas
arvesse ka ümberkujundamiskava täitmise võimalikku edukust (VÕVS § 17 lg 2 p 1).
Võlgade ümberkujundamiseks peab võlgnikul olema selleks tahe ning selline varaline võimekus, mis
võimaldab mingiski arvestatavas ulatuses võlausaldajate nõuded rahuldada658, üksnes siis võib ilmselt
väita, et menetlusega on võimalik püstitatud eesmärke saavutada. Suurima riikideülene probleem on
üldiselt küsimus, kuidas tagada füüsilisele isikule lihtne juurdepääs maksejõuetuse ületamise
menetlusele659. Kui praktikas peetakse kohustustest vabastamisele juurdepääsu liiga lihtsaks, siis
võlgade ümberkujundamise menetluse atraktiivsus takerdub just lihtsa juurdepääsu tagamise taha.
VÕVS-i rakendamine on praktikas jäänud väheseks: Ametlikest Teadaannetest nähtub, et teateid
menetluse algatamise kohta on 5 ja ümberkujundamiskava kinnitamise kohta 8, samuti on võlgade
ümberkujundamise menetlusi vähem kui võlgadest vabastamisi660. Tagasisides toodu pinnalt on
ümberkujundamise menetluse alustamiseks nõuete täitmine võlgnikele tihti üle jõu käiv ning küsitav
on, mis peaks motiveerima võlgnikku võlgadest vabastamise asemel võlgu ümber kujundama.
Problemaatilisena toodi välja, et praegu on võlgnikule võlgade ümberkujundamise menetlusele ligi
pääsemine oluliselt keerukam kui oma kohustustest vabanemine. Juba avalduse esitamine
ümberkujundamise menetluses on sedavõrd keerukas (töömahukas) ja nõuab enamate materjalide
esitamist kui pankrotiavalduse esitamine661. Seetõttu on arvatud, et võlgade ümberkujundamine võib
jääda paljudele abivajajatele kättesaamatuks, sest puuduvad vajalikud teadmised avalduse
koostamiseks ning piisavad rahalised vahendid, et selleks vastavate teadmistega isiku abi kasutada662.
Maailmapanga raportis on viidatud, et võlgniku rahastatava menetluse mudeli puudused on, et see
võib piirata isikute juurdepääsu menetlusele või suurendada halduskulusid, sest võlgnik on vajalikud
dokumendid kehval tasemel ette valmistanud663.
Analüüsida tuleks, kuidas tagada võlgade ümberkujundamise menetluse tõhusus ja vastavus praktika
vajadustele, kuidas motiveerida võlgnikke võlgu õigel ajal ümber kujundama kohustustest vabastamise
asemel ning kas kehtiv süsteem, kus põhiraskus võlgade ümberkujundamise ettevalmistamisel lasub
654
Op cit VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 16.
655
Justiitsministri määrus “Võlgade ümberkujundamise menetluses kasutatavate vormide kehtestamine”.
656
S. Reinsalu. Võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse menetlus. Magistritöö. Tartu: Tartu Ülikool, 2012, lk 33.
657
Op cit A. Koobas. Füüsilise isiku maksejõuetuse lahendamise võimalused, lk 26, allmärkus nr 76; op cit VÕVS-i
eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 18.
658
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 239.
659
J. Kilborn. Expert Recommendations and the Evolution of European Best Practices for the Treatment of
Overindebtedness, 1984-2010, lk 44
660
Ametlikes Teadaannetes on kokku 24 teadet seoses võlgadest vabastamisega: 7 juhul on võlgnik võlgadest
vabastatud, 16 juhul jäetud võlgadest vabastamata.
661
Op cit Tartu Maakohtu ettepanekud, p-d 3.1 ja 3.3.
662
Op cit A. Koobas. Füüsilise isiku maksejõuetuse lahendamise võimalused, lk 26–27.
663
Maailmapanga raport füüsiliste isikute maksejõuetuse ületamise kohta – J.J. Kilborn et al (koost). Report on
the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, lk 61–61 p 182, 183.
155
võlgnikul on õigustatud ja tagab menetluse tõhususe või tuleks kaaluda süsteemi muutmist või
vajadusel nõustaja kaasamist ja kulude katmist.
c) Võlgade ümberkujundamise menetluse efektiivsus, poolte huvide
kaitse
Menetluse efektiivsuse tagamisel on oluline et see oleks saavutatud nii, et mõlemate poolte huvide
kaitse on tasakaalus: vältida tuleb võlausaldajate õiguste kuritarvitamist vara varjamisega, teisalt on
vajalik võlgniku kui nõrgema poole kaitse tagada oskusliku ja sõltumatu nõustamisega.
Õiguskirjanduses on teiseks viidatud, et rahvusvaheliselt tuntuimad valdkonna asjatundjad Johanna
Niemi-Kiesiläinen ning Jason Kilborn, kes olid VÕVS eelnõu ekspertideks, rõhutasid mõlemad, et
seaduse eduka kohaldumise hädavajalikuks tingimuseks on heal tasemel korraldatud, kõigile soovijaile
kättesaadav võlanõustamine. Kuni Eestis seda ei ole, ei ole alust loota, et võlgade ümberkujundamine
toimuks laiemalt ja kulgeks sujuvamalt.664 Enamik seadusandjatest on jaganud ekspertide vaadet, et
makseraskuste ületamine peaks algama nii vara kui võimalik, mil kergest sekkumisest ja
finantsnõustamisest võib piisata, et võlgnik õigele teele aidata. Peaaegu iga Põhjamaa ja Lääne-
Euroopa riik pakub ulatuslikku võlanõustamist makseraskustes isikutele, kuigi rahastamisviisid ja -
allikad erinevad riikide vahel oluliselt665. Kättesaadavad on ka lühikirjeldused 29 nõustamist pakkuva
riigi regulatsiooni kohta666. Üldiselt soovitatakse, et regulatsioon soodustaks kohtuväliseid
lahendusi667, kuid selle puhu ei peaks tähelepanuta jätma poolte huvide kaitse tasakaalu. Kohtuväliselt
on võlgnikul Eestis praegugi võimalik krediidiasutusega sõlmitud lepingute täitmisega seonduvalt
makseraskustesse sattumisel pöörduda krediidiasutuse poole, et näiteks lepingu täitmist ajatada või
koostada võlgnevuse tasumiseks maksegraafik. Erinevus laiapõhjalisest kõigile kättesaadavast
võlanõustamisest on, et käsitletakse üksnes konkreetse krediidiasutusega sõlmitud lepinguid ja
kokkuleppe tingimused dikteerib peamiselt ikkagi ühepoolselt krediidiasutus, misjuures puudub
mehhanism nõrgemas positsioonis oleva füüsilise isiku kaitseks.
Analüüsida tuleb, kas võlgade ümberkujundamise menetluse tõhususe tagamisel tuleks aluseks võtta
senine süsteem ja eeldada, et eelnõu efektiivne toimimise puudumine ei tulene õigusliku regulatsiooni
puudustest, vaid praktilistest mittejuriidilistest põhjustest668 või on siiski vajalik põhialuseid muuta,
näiteks eemalduda võlgniku aktiivsust eeldavast süsteemist ja anda avalduse esitamise võimalus ka
võlausaldajale. Samuti tuleks tähelepanu pöörata sellele, millised on võimalused tagada kõigile
soovijaile oskuslik võlanõustamine ja kuidas võlanõustamise süsteem peaks olema korraldatud ning
kuidas vältida võlgnike kuritarvitusi.
d) Võlgade ümberkujundamiskava esitamine, kinnitamine ja täitmine
Võlgade ümberkujundamise avalduse tuleb üldjuhul lisada ümberkujundamiskava, välja arvatud juhul,
kui võlgnik taotleb selle koostamist nõustaja kaasabil (VÕVS § 11), vara- ja võlanimekiri, väljavõtted
ning asjakohased andmed tehingute ja käimasolevate täite- ja kohtumenetluste kohta (VÕVS § 12).
Võlgnikule on abiks määrusega kehtestatud kohustuslikud vormid (VÕVS § 13 lg 1). Kohtul on võimalus
määrata võlgniku või omal algatusel võlgniku nõusolekul menetluses nõustaja (VÕVS § 18), kellega
seonduvad kulud peab katma võlgnik. Nõustaja tasu, kulutused ja piirmäärad on reguleeritud
määrusega. Võlanõustajaid koondab katuseorganisatsioon Eesti Võlanõustajate Liit. Eestis on valitud
mudel, mis põhineb võlgniku enda aktiivsusel ja kus seonduvad kulud katab peamiselt võlgnik.
664
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 238.
665
J. Kilborn. Expert Recommendations and the Evolution of European Best Practices for the Treatment of
Overindebtedness, 1984-2010. (21.08.2010), lk 17.
666
Op cit J. Kilborn. Expert Recommendations, lk 17, allmärkus nr 77, vt võlanõustamise lühikirjeldus 29 riigis.
667
Op cit Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons; p 127 jj; Op cit J. Kilborn. Expert
Recommendations, lk 16 jj.
668
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 238.
156
Ümberkujundamise edukus sõltub nii sellest, kui hästi on koostatud ümberkujundamiskava kui ka
sellest, kas kava täitmine on tagatud piisava kontrollimehhanismiga. Nõustaja olemasolul on võlgnikul
kohustus anda nõustajale abi tema ülesannete täitmisel ja teavet nõustajale ja kohtule ning kohtu
korraldusel võlausaldajale (VÕVS § 21). Samuti peab võlgnik andma kohtule teavet
ümberkujundamiskava täitmise järele valvamiseks ning esitama kohtule ja võlausaldajatele iga aasta
kava täitmise kohta aruande (VÕVS § 34). Vajalik on, et õigusnormid toetaksid lahendust, mil võlgade
ümberkujundamist saab lugeda õnnestunuks. Ümberkujundamiskava või-menetluse saab lugeda
õiguskirjanduse kohaselt õnnestunuks, kui võlgasid vähendatakse osas, mis võimaldab saavutada
tasakaalu sissetuleku, elamiskulude ja ülejäänud võlgade vahel669.
Analüüsida tuleb, kuidas tagada, et võlgniku aktiivsust eeldava lahenduse puhul oleks tagatud
oskusliku ümberkujundamiskava koostamine ja kontroll kava täitmise üle, võttes arvesse
rahvusvahelisi soovitusi ja teiste riikide kogemust. Võlgniku rahastamisel põhinevate mudelite puhul
on peamine soovitus võlgniku jaoks menetluskulude madalal hoidmine670 ja kulude vähendamine:
kulusid aitab kokku hoida kohtuvälisele kokkuleppele jõudmise soodustamine671, samuti on võimalik
lihtsustada kohtus menetluskorda või võtta kasutusele internetipõhiseid lahendusi. Maailmapanga
raportis on välja toodud, et luua saab standardsed programmid võlgniku netosissetuleku hindamiseks
ja ümberkujundamiskava täitmise jälgimiseks672.
e) Võlgade ümberkujundamise menetluse lõppemine
Ideaaljuhul lõpeb võlgade ümberkujundamise menetlus ümberkujundamiskava võetud kohustuste
täitmisel või ümberkujundamiskava täitmise tähtaja möödumisel (VÕVS §-d 37 ja 38). Erinevalt
võlgadest vabastamise otsustamisest ei ole ümberkujundamiskava täitmise tähtaega reguleeritud,
kuid sarnaselt saneerimiskavale võib eeldada, et ümberkujundamiskava täitmise aeg ei tohiks olla
ebamõistlikult pikk673. Ümberkujundamiskava mõistlik tähtaeg on oluline arvestades, et
ümberkujundamiskava kehtivuse ajal on võlausaldaja õigused piiratud, ta ei saa esitada hagi, avaldust
või pankrotiavaldust nõude alusel, mille kohta ümberkujundamiskava kehtib (VÕVS §-d 31 ja 33).
Samuti ei sätesta VÕVS seda miinimumpiirmäära, millises ulatuses vähemalt peaks võlgnik oma
kohustused täitma. Kui võlausaldajad on nõus või kohus nii määrab, võib makstavate võlgade määr olla
nii väike, et sisuliselt ei ole vahet võrreldes võlgadest vabastamisega, kus ka võlgnik oma kohustusi
ikkagi mingis ulatuses täidab674. Küll aga tuleb juhinduda põhimõttest, et võlgade ümberkujundamine
on alternatiiv pankrotimenetlusele, mille tulemusel ei tohiks makseraskustesse sattunud isiku
võlausaldajad sattuda oluliselt halvemasse olukorda võrreldes sellega, milles nad oleksid, kui võlgniku
olemasolev vara võõrandataks pankrotimenetluses675.
Lahenduste kujundamisel peaks endiselt püsima eesmärk, et võlgade ümberkujundamise menetlus
oleks võimalikult paindlik, et seda saaks üksikjuhtumi vajadustega sobitada. Paindlikkuse tagamise
vajadust silmas pidades on küsitav, kas üldse tuleks ajaliste või väljamakse suuruse rahalistele piiridele
tähelepanu pöörata. Paindlike lahendustega kaasneb aga risk, et esineb lahendeid mil
669
T. Linna. Consumer Insolvency: The Linkage Between the Fresh Start, Collective Proceedings, and the Access
to Debt Adjustment. (2015) – Journal of Consumer Policy, nr 38/III, lk 360.
670
Op cit J. Kilborn. Expert Recommendations, lk 23.
671
Op cit J. Kilborn. Expert Recommendations, lk 16 jj.
672
Op cit Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, lk 61–61 p 184; vt ka J. Kilborn.
Reflections of the World Bank’s Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons in the Newest
Consumer Bankruptcy Laws: Colombia, Italy, Ireland. (2014) – Pace International Law Review, nr 26/III, lk 1–23.
673
Vrdl op cit 3-2-1-122-09, p 20.
674
Op cit P. Varul, Juridica 2013/IV, lk 239.
675
Op cit VÕVS-i eelnõu (746 SE) seletuskiri, lk 15; Riigikohtu 17. juuni 2015. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-70-
15, p 18; Riigikohtu 13. aprilli 2013. aasta määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-28-13, p 13.
157
ümberkujundamiseks on määratud liiga pikk täitmise tähtaeg676(ka Eestis677). See toob kaasa, et
võlausaldajate võimalus võlgniku vastu nõudeid esitada on oluliselt piiratud ja tekitavad koos nõude
rahuldamise alammäära puudumisega küsimusi võlausaldajate kaitse kohta, samuti vähendavad pikad
tähtajad vähendavad võlgniku õnnestumise riski678. Paindliku lähenemise korral soovitatakse
kohtunikke koolitada võimalike füüsilisest isikust võlgnike ebaõnnestumise põhjuste osas, kuid läbi
tuleks mõelda ka, milline on menetluse paindlikkuse aste, mis tagaks võlgade ümberkujundamise
menetluse eesmärkide täitmise, võlgniku ja võlausaldajate kaitse, kuid samas ka võimaluse menetlust
üksikjuhtumitele vastavalt kohandada.
Analüüsida tuleks, kuidas tagada võlgade ümberkujundamise menetluse paindliku lähenemise korral
võlgnike ja võlausaldajate tasakaalustatud kaitse, arvestamine üksikjuhtumitega ja eesmärkide
täitmise võimalikkus võttes arvesse rahvusvahelisi soovitusi füüsilise isiku maksejõuetuse kujundamise
kohta. Analüüsida tuleb ka, kuidas tagada võlgade ümberkujundamise ja võlgadest vabastamise
menetluse regulatsioonide efektiivne toimine teineteise kõrval, kas kaaluda tuleks regulatsioonide
ühtlustamist või sidumist arvestades minimaalmäära ja ajalise piiri erisusi. Võttes arvesse eelistatud
oleks menetluse lõppemise tulemusena lõppemine ümberkujundamiskava võetud kohustuste
täitmisel või ümberkujundamiskava täitmise tähtaja möödumisel (VÕVS §-d 37 ja 38).
19.2 Ülevaade huvigruppide 2015. aastal esitatud ettepanekutest
Riigikohus: „Praegu on pankrotimenetlus reguleeritud liiga juriidilise isiku keskselt. Kehtivat õigust
tuleks täiendada füüsilist isikut (muuhulgas abikaasasid) puudutavate sätetega.“
„Senini ei ole selge, missugused on saneerimismenetluse ning võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse
menetluse tegelikud praktilised vajadused ja võimalused. Saneerimismenetluse ning võlgade
ümberkujundamise ja võlakaitse menetluse kui pankrotimenetluse alternatiivide loogika on iseenesest
õige.“
„Lisaks tuleks võimaldada nn lihtsustatud pankrotimenetlust ilma haldurita – mitmetes riikides on
väiksemate ühingute ja lihtsama struktuuriga võlgade puhul selgelt reguleeritud vara müük ja tulemi
jagamine võlausaldajate kontrolli all.“
Tartu Maakohus: „3.1. Esineb vajadus lähendada füüsilisest isikust pankrotivõlgnike menetlusi
vähemalt võlgade ümberkujundamise ja võlakaitse menetluste tasemele. Praeguseks on levinud juba
vähemalt kolm aastat teadmine, et kohustustest vabanemiseks pankrotimenetluse kaudu piisab
pankrotiavalduse kirjutamisest, ja võlad kustutatakse. Asjaolu, et kohustustest vabanemise menetlus
kestab viis aastat ja tuleb täita PankrS § 173 jm kohustusi, näib olevat silmakirjalik nõue, mille täitmise
tagamiseks puuduvad samuti hoovad. Miinimumpalga ja TMS § 132 tingimused võimaldavad alati
näidata, et sissetulekut, mille arvelt võlausaldajatele makseid teha, ei ole. Asjaolu, et kohtud-haldurid
(mõned) püüavad võlgnikult välja pigistada nõusoleku maksta 10 (või veidi rohkem) eurot iga kuu
võlgade katteks, ei saa olla see meetod, mille järel kinnitada, et võlgnik on PankrS § 173 kohustusi
täitnud ja tuleb vabastada pankrotimenetluses täitmata jäänud kohustustest. Konkreetsem ettepanek:
esiteks tuleks kohustustest vabastamisest rääkida alles siis, kui on täidetud mingi miinimummäär
kohustustest ja teiseks võiks füüsilisest isikust võlgniku kohustustest vabastamise menetlusele
juurdepääs olla oluliselt piiratum.
3.2. Pankrotimenetluse võiks muuta füüsiliste isikute jaoks vähem atraktiivseks. Kuna füüsilist isikut
ei ole tema olemusest tulenevalt võimalik pankrotimenetluse tagajärjena likvideerida, on
pankrotimenetlus ja sellega koos võlgadest vabastamise menetlus muutunud väga atraktiivseks
vangide jms isikute jaoks. Ehkki vang võib olla pankrotivõlgnik, ei anna üksnes pankrotimenetluse
676
Op cit Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, lk 85 p 266.
677
Op cit A. Koobas. Füüsilise isiku maksejõuetuse lahendamise võimalused, lk 45, allmärkus nr 121, viide
kohtuasjale nr 2-11-39165.
678
Op cit Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, lk 85 p 266 jj.
158
läbimine talle suurt midagi. Samuti ei ole pikemaajalise vangistuse puhul võlgadest vabastamise
menetlus perspektiivikas. Selliste mõttetute avalduste menetlemiseks kulub aga päris palju aega ja
ressurssi. Seadusega võiks piirata teatud tüüpi isikute juurdepääsu menetlusele. Nt võiks kohtul olla
seadusest tulenev alus keelduda pankrotiavalduse menetlusse võtmisest või jätta see läbi vaatamata
juhul, kui on taotletud ka võlgadest vabastamist, aga asjaoludest nähtuvalt on ilmselge, et võlgadest
vabastamine ei oleks tulemuslik (nt pikaajalise karistusega vangid, PankrS § 175 lg 2 asjaolude
esinemine jms).
3.3. Praegu on võlgnikul, kes astub menetlusse VÕVS-i kaudu, oluliselt keerukam nii menetlusele
ligi pääseda kui ka oma kohustustest vabaneda. Juba avalduse esitamine selles menetluses on
sedavõrd keerukas (töömahukas) ja nõuab enamate materjalide esitamist kui pankrotiavalduse
esitamine. Rääkimata sellest, et iga võlg tuleb konkreetse võlausaldajaga läbi vaielda. Ja siis aastaid iga
kuu makseid teha. Selle kõrval on pankrotimenetlus (kus võlgnikul puuduvad mistahes kohustused ja
vähesegi vajaliku töö teeb ära haldur või ajutine haldur) võlgnikule tühiasi. Sellises olukorras ei saagi
loota, et võlgnikud oleksid huvitatud võlgade ümberkujundamise menetlusest (seda on võlgnikud ka
otsesõnu öelnud) ja pankrotimenetlusse pääsemine on paradiis, mis kindlustab võlgade
korstnassekirjutamise.
Seadusandjal tuleks need kaks menetlust olulisel määral ühtlustada. Piiramatult leebe füüsilisest
isikust võlgnike pankrotimenetlusele ja kohustustest vabastamise menetlusele juurdepääs laostab
moraalselt kogu kohustuste täitmise distsipliini.
3.4. PankrS-s võiks olla eraldi reguleeritud pärandvara pankrotimenetlus. Samuti võiks
reguleerimist leida olukord, kui võlgnik sureb pankrotimenetluse jooksul.
3.5. Kuna võlgnikele oli juba enne pankrotimenetlust ülejõukäiv pidada arvet oma rahaliste
kohustuste täitmise üle, siis on enamikule võlgnikest ka võlgniku kohustustest vabastamise menetluses
ülejõukäiv TMS ja PankrS § 173 lg 4, 5 reeglite järgimine ja võlausaldajate nõuete katteks korrektse
summa eraldamine. PankrS-s võiks olla selge alus määramaks võlgnikule tasumiseks igakuiselt kindel
summa (nt tasuda igakuiselt 10 eurot) ja kui võlgniku sissetulekust saab konkreetses kuus tulenevalt
TMS-st teha suurema kinnipidamise, siis on võlgnikul kohustus seda teha.
3.6. PankrS § 173 lg 1 sätestab võlgniku kohustusena tegeleda võlgniku kohustustest vabastamise
menetluse ajal mõistlikult tulutoova tegevusega ja, kui tal sellist tegevust ei ole, siis seda otsima. Ei ole
selge, kuidas nimetatud sätet kohaldada vangide, piiratud teovõimega isikute, pensionäride ja nii
füüsilistel kui ka vaimsetel põhjustel (osaliselt) töövõimetute isikute kohustustest vabastamise
menetluste puhul.
3.7. Võlgniku kohustustest vabastamise menetluse läbiviimiseks on tarvis nimetada kas usaldusisik
või kohustada võlgnikku ennast täitma usaldusisiku kohustusi. Samas võib usaldusisiku leidmine
osutuda võlgniku jaoks probleemiks ning TMS-i ja PankrS § 173 lg 4, 5 sätete järgmine võib võlgnikule
endale olla ülejõukäiv. Samas ei saa kohus jätta võlgniku kohustustest vabastamise menetlust
algatamata põhjusel, et ei ole isikut, kellele panna usaldusisiku kohustusi.“
159
Lisa 1: Maksejõuetusõiguse ekspertide 09.10.2015 kohtumise kokkuvõte
EKSPERTIDE KOHTUMISE ÜLEVAADE
Tallinn Kuupäev 09.10.2015
Algus kell 11.00 Lõpp kell 14.27
Juhatasid: Pille Kriibi ja Susann Liin
Protokollis: Kirke Härma-Tamme
Võtsid osa: dr iur Paul Varul, vandeadvokaat, TÜ professor;
dr iur Villu Kõve, Riigikohtu kohtunik, TÜ
dotsent;
Kersti Kerstna-Vaks, Tartu Ringkonnakohtu
kohtunik/esimees, TÜ doktorant;
Toomas Saarma, pankrotihaldur, TÜ doktorant;
Annemari Õunpuu, Swedbank jurist, TÜ
doktorant;
Triin Tõnisson, eraõigustalituse nõunik;
Pille Kriibi, eraõigustalituse nõunik,
lähteülesande koostaja;
Susann Liin eraõigustalituse nõunik,
lähteülesande koostaja;
Kirke Härma-Tamme, õiguspoliitika osakonna
sekretär-asjaajaja.
Puudusid: dr iur Martin Käerdi, vandeadvokaat, TÜ dotsent;
Indrek Niklus, eraõigustalituse juhataja;
Anto Kasak, vandeadvokaat, TÜ doktorant.
Kutsutud: Osalesid kõik kutsutud eksperdid, välja arvatud
Martin Käerdi ja Anto Kasak.
Päevakord:
1. Ülevaade revisjoni ettevalmistavast ja revisjoni etapist
2. Kohustuslike küsimuste käsitlemine
3. Revisjoni üksikküsimuste käsitlemine
Kohtumise alus: riigisekretäri 19.12.2014 käskkiri nr 42, muudetud 16.03.2015 käskkirjaga nr 11.
Ekspertide valiku kriteeriumid: ulatuslikud teoreetilised ja praktilised teadmised
maksejõuetusõigusest, akadeemiline tegevus, soovitavalt varasem õigusloome kogemus ja teadustöö
maksejõuetus- või eraõiguse valdkonnas. Kõik osalenud eksperdid vastavad vähemalt kolmele
nimetatud kriteeriumile.
Kohtumise tulemus: Eksperdid leidsid üksmeelselt, et maksejõuetusõiguse revisjon on vajalik ning
revisjoni tuleks läbi viia ühtse tegevusena, mitte teemapakettideks jaotatuna. Seejuures ei peaks
revisjoni eesmärgiks olema senise seaduste süsteemi muutmine – näiteks ühtsesse seadustikku kokku
160
koondamine –, vaid pigem tuleks muuta sujuvamaks ühelt menetluselt teisele üleminek ning
täpsustada menetluste omavahelisi seoseid.
Kohtumise eesmärk: Kohtumise peamine eesmärk oli Eestis tunnustatud maksejõuetusõiguse
ekspertide arvamuse väljaselgitamine maksejõuetusõiguse revisjoni vajalikkuse ja võimaliku ulatuse
muudetud 16.03.2015 käskkirjaga nr 11: Eksperdid annavad oma seisukoha muu hulgas järgmistes
küsimustes: a) Kas nimetatud valdkonnas on kodifitseerimine või revisjon (vt termini sisu antud
kontekstis) vajalik ja mis põhjustel? b) Milliseid muudatusi on valdkonna õigusaktides vaja teha ja miks
neid ei ole otstarbekas teha tavapärases korras? Tuua mõned olulised näited. c) Kas kodifitseerimine
või revisjon on kõne all olevas valdkonnas lähiaastatel (2014-2020) võimalik? Siinkohal tuleks arvesse
võtta muid juba teadaolevaid muudatusi, mida lähiaastatel selles valdkonnas teha plaanitakse (sh EL
õigus), Riigikogu valimisi, eelseisvat EL eesistumist 2018 ja sellest tulenevat töökoormuse kasvu
mõnedes valdkondades. Samuti seda, kas on teada, et on inimesi, kes on võimelised ja tahaksid seda
tööd teha. d) Kas valdkonna kodifitseerimisel või revideerimisel saab läbi viia kõiki kohustuslikke
tegevusi (1) õiguse lihtsustamine; 2) EL õiguse rakendamise analüüs; 3) alternatiivid probleemi
lahendamiseks 4) oluliste mõjude analüüs; 5) huvirühmade kaasamine.)? Kui ei, siis milliseid mitte ja
miks? e)Kas kodifitseerimise või revisjoni etapp tuleks läbi viia ühes osas või teemapaketipõhiselt.
Üldinformatsioon: Kohtumise alguses anti ekspertidele ülevaade maksejõuetusõiguse revisjoni ja
lähteülesande koostamise projekti kohta. Ajakava osas viidati, et revisjoni ettevalmistav etapp kestab
plaani kohaselt kuni 2016. aasta aprillini. Kui ettevalmistava etapi tulemusena ilmneb, et
maksejõuetusõiguse revisjon on vajalik, siis on revisjon planeeritud toimuma ajavahemikus 2016.a–
2017.a (I pool). Sisulises osas anti ekspertidele ülevaade ettevalmistava etapi raames läbiviidavate
tegevuste kohta ja sealjuures toodi välja, et ettevalmistava etapi lõpuks valmiv lähteülesanne on
revisjoni alus. Kohtumisel anti ülevaade revisjoni mõistest ning sellega hõlmatud tegevustest ning
viidati, et revisjoni kestel koostakse analüüsid ja esitatakse vajadusel ka eelnõu(d) Vabariigi Valitsusele.
Kohtumisel rõhutati, et revisjoni eesmärk on kehtiva õiguse korrastamine ja edasiarendamine ning
seaduste ühtsesse seadustikku koondamine ning ühtse maksejõuetusmenetluse kujundamine ei ole
eesmärk omaette. Seaduste koondamise vajalikkust hinnatakse revisjoni läbiviimise raames.
Ekspertidele anti tutvustuse käigus ka ülevaade põhjustest, miks maksejõuetusõiguse revisjon on
Justiitsministeeriumi hinnangul vajalik ning miks võiks eelistada revisjoni läbiviimist
üksikmuudatustele.
Revisjoni vajalikkus ja ulatus: Eksperdid tõid välja, et maksejõuetusõiguse valdkonna korrastamine
suuremas mahus on toimunud aastatel 1996, 2003 ja 2009 ning leidsid, et praegu oleks sobiv aeg
laiemaulatuslikumalt regulatsioon üle vaadata. Seejuures toodi välja, et revisjoni tuumiku peaks
moodustama pankrotiseadus (PankrS) ja saneerimisseadus (SanS) ja võlgade ümberkujundamise ja
võlakaitse seadust (VÕVS). Kui ajaraamistiku tõttu on vaja järeleandmisi teha, siis neist kolmest
teemast võib analüüsi mahtu vähendada VÕVS-i osas. Eraldi eesmärgiks ei peaks seadma senise
seaduste süsteemi muutmist (nt kodifitseerimine), vaid lähtekoht peaks olema senise süsteemi
säilitamine ja vajadusel parendamine analüüside pinnalt, mis näitavad, milliseid muudatusi on reaalselt
vaja teha.
Revisjoni lähtekoht peaks olema, et alles jääb kolmel seadusega olemasoleval normistikul põhinev
süsteem, mida vajadusel täiendatakse või parandatakse. Vajadusel on võimalik
maksejõuetusmenetluste omavahelisi seoseid parandada või osaliselt menetlusi koondada (näiteks
füüsilise isiku võlgadest vabanemise ja võlgade ümberkujundamise menetluse osas), kuid eesmärk ei
peaks olema uue tervikteksti väljatöötamine. Kohtumisel toodi välja, et lisaks heale õigusnormistikule
on vaja efektiivset mehhanismi, et norme rakendada.
Revisjoni ulatuse osas pooldasid eksperdid olemasoleva süsteemi tervikrevisjon ehk kõikide seaduses
reguleeritud teemade normide süsteemist lähtuvas järjekorras läbi vaatamist. Seejuures toodi välja, et
analüüsida tuleks vastavaid maksejõuetusmenetlusi tervikuna ehk lahenduste sidususe huvides ei
tohiks revisjonist osasid peatükke välja jätta. Eraldi teemapakettidena oli ekspertide arvates vajadusel
161
võimalik käsitleda uute instituutide, näiteks riikliku pankrotiombudsmani vajalikkust, kelle
ülesannetena võib kaaluda näiteks järelevalvet pankrotihaldurite üle või varatute ühingute
maksejõuetuse põhjuste ja juhatuse liikmete vastutusele võtmise vajalikkuse uurimist.
Revisjoni eesmärk peaks olema sisuliste probleemide lahendamine, võttes arvesse EL õigust (sh
kohtupraktikat), rahvusvahelisi instrumente (nt Baltic-Nordic koostöö, Maailmapanga soovitusi) ja
regulatsioone välisriikides. Justiitsministeerium rõhutas seejuures, et revisjoni eesmärk ei ole kindlasti
iga hinna eest muudatuste tegemine, analüüsi tulemusel võib selguda, et olemasolev regulatsioon
toimib ja põhimõtteliste muudatuste tegemine ei ole vajalik. Vältida tuleks võimalusel ka seaduses
paragrahvide numbrite muutmist ja muutmise vajalikkuse üle ei tuleks otsustada enne, kui on selgunud
vajalike muudatuste maht.
Revisjonist tuleks välja jätta ekspertide üksmeelse arvamuse kohaselt krediidiasutuste,
kindlustusseltside jms juriidiliste isikute eriregulatsioon, samuti ei peaks revisjonis käsitlema erisusi,
mis on sätestatud avalik-õiguslike juriidiliste isikute kohta, vaid piirduda tuleks tuumikregulatsiooniga.
Eksperdid lisasid, et maksejõuetusõigusega piirnevate teemadega nagu täitemenetlus ja
tsiviilkohtumenetlus tuleks tegeleda minimaalselt ehk vaid niivõrd, kuivõrd neil on
maksejõuetusõigusega otsene puutumus ja seos. Ühinguõigusega seonduvatest teemadest, mida võib
käsitleda toodi sõnaselgelt välja allutatud laenude ja kontsernide maksejõuetusega seotud küsimused.
Eksperdid rõhutasid, et ajanappuse tõttu ei tuleks maksejõuetusõigusega piirnevate teemadega
tegelemist prioriteetseks pidada.
Revisjoni üksikküsimused: Lahendamist vajavatest üksikküsimustest nimetati erinevate ekspertide
poolt järgnevaid (seejuures ei pruugi tegemist olla kõikide ekspertide ühise seisukohaga):
pankrotimenetlus kestab liiga kaua ja nõuab palju ressurssi; vajalik on käsitleda võimalust koondada
kõik pankrotiasjad spetsialiseerunud kohtunike või kohtute kätte ehk luua nn kompetentsikeskused;
vajalik on käsitleda pankrotiombudsmani instituudi loomise vajadust, ombudsmani ülesandeks võib
olla näiteks varatute ühingute maksejõuetuse põhjuste või juhatuse liikmete vastutusele võtmise
vajalikkuse uurimine või järelevalve pankrotihaldurite tegevuse üle; käsitlemist vajab juhatuse liikme
vastutus, sh ärikeelu problemaatika; raugemised tuleb kontrolli alla saada; pärandvara pankrot on
seaduses ebapiisavalt reguleeritud; kaaluda tuleks pankrotimenetluse sätete täiendamist füüsiliste
isikute, sh abikaasade ja ühisvara puudutavate sätetega, sest see on praegu puudulikult reguleeritud;
analüüsida tuleb pankrotimenetluse väljakuulutamise tagajärgi, sealhulgas lepingute täitmise
jätkamist, tagatiste ja arestide lõppemist, pooleliolevate kohtumenetluse jätkamist; äärmiselt
problemaatiline on praegu pankrotimenetluses esitatavate nõuetega seonduv, häälte arv menetluses
määrab liiga palju, samuti pikendavad menetlust oluliselt (tihti mitme aasta võrra) nõuete
tunnustamise üle peetavad vaidlused; tagasivõitmise efektiivsust tuleks tõsta, samuti on ebaselged
tagasivõitmise tagajärjed; analüüsida tuleks pankrotivara moodustamise ja võõrandamise korda
tervikuna, sealjuures tagatiste realiseerimise võimalust väljaspool pankrotimenetlust; kolmandate
isikute õigused pole piisavalt kaitstud; revisjoni käigus on kõikide erijuhtude analüüs vajalik, näiteks
töötajate nõuded tööandjate vastu või erivara (pankrotivaras on loomad või nt kirik); analüüsida tuleks
rollide jaotust pankrotimenetluses, näiteks võiks tugevdada kohtu rolli, sealjuures tuleks tagada, et
võlausaldajate huvid oleksid piisavalt kaitstud; eraldi tuleb tegeleda (ajutise) halduri tasu ja kulu
hüvitamise alustega; pankrotitoimkonna tasu tuleks kaotada; analüüsida võiks riigipoolse
finantseerimise võimalust ja vajadusi, ka menetluskulusid tuleks vähendada, sh võib kaaluda
riigipoolseid võimalikke (maksu)soodustusi; järelevalve pankrotihaldurite tegevuse üle on killustunud
ja ebapiisav, vajab korrastamist ja täiendamist; analüüsida tuleks kompromissi pankrotimenetluses,
praegu kasutatakse seda pahatihti menetluse venitamiseks; aruandluse nõuded sealhulgas aruandluse
tähtajad, pankrotimenetluses tuleks üle vaadata; nõuete rahuldamisjärgud tuleks üle vaadata (seal all
võiks ka allutatud laenude teemat käsitleda); kontsernide maksejõuetus ei ole küll prioriteetne teema,
kuid seaduses puudub vastav regulatsioon; ebaselge on ühingu likvideerimine ja likvideerimine ilma
pankrotti välja kuulutamata; keskkonnateemale tuleks tähelepanu pöörata, vaieldav, kas on
prioriteetne teema; maksejõuetusregister on väga oluline; saneerimismenetluse muudatuste aluseks
162
tuleks võtta 2013 a. välja töötatud eelnõu ja seletuskiri; analüüsida tuleks võlgadest vabastamise
menetlust ilma pankrotimenetlust läbimata.
Eksperdid saavad soovi korral täiendavalt edastada analüüsimist vajavaid teemasid ka kirjalikult,
samuti on neil võimalik teha täiendavaid ettepanekuid ka lähteülesande esialgse versiooni
avalikustamisel. Ekspertide kohtumisele lisaks on Justiitsministeeriumi esindajatel plaanil kohtuda
eraldi kahe eksperdiga, kes kohtumisel osaleda ei saanud, et kuulata ära ka nende arvamus ja
seisukohad seoses maksejõuetusõiguse revisjoniga.
Eksperdid leidsid üksmeelselt, et maksejõuetusõiguse revisjon on vajalik. Probleemide lahendamine
peab ekspertide hinnangul toimuma maksejõuetusõiguse revisjoni raames seetõttu, et tavakorras pole
tagatud piisavalt süstematiseeritud käsitlus ning laiaulatuslik probleemide analüüs ei oleks võimalik.
/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/
(allkiri) (allkiri)
Pille Kriibi Kirke Härma-Tamme
Juhataja, ülevaate koostaja Protokollija
/allkirjastatud digitaalselt/
(allkiri)
Susann Liin
Juhataja, ülevaate koostaja
163
Advokatuuri maksejõuetusõiguse komisjon
Meie 02.02.2016 nr 7-7/1119
[email protected]
Maksejõuetusõiguse revisjoni
lähteülesande projekti
kooskõlastamine
Käesolevaga kutsume Teid üles esitama arvamusi ja ettepanekuid maksejõuetusõiguse revisjoni
lähteülesande projekti kohta. Lähteülesande projektis on kirjeldatud revisjoni läbiviimise põhjendusi,
plaanitavat ulatust, viisi ja üldist tegevuskava, samuti maksejõuetusõiguslike probleemide kaardistust
koos asutuste ja huvirühmade arvamuste ja võimalike analüüsi ülesannetega. Lähteülesande
projekti koostamisel on suuresti arvesse võetud 2015 a. II pooles laekunud huvigruppide arvamusi ja
1
ettepanekuid maksejõuetusõiguse probleemide ja võimalike lahenduste kohta.
Avaliku konsultatsiooni raames ootame täiendavaid märkuseid ja ettepanekuid lähteülesande
projekti kohta, eelkõige, kas lähteülesande projektis on kajastatud kõik olulised
maksejõuetusõiguslikud probleemid, mida tuleks maksejõuetusõiguse revisjoni raames analüüsida.
Samuti ootame arvamusi selle kohta, kas maksejõuetusõiguse revideerimine välja pakutud ulatuses
ja kujul on Teie hinnangul põhjendatud.
Tagasisidet ootame 26. veebruariks meiliaadressil
[email protected] märkides pealkirjaks
„Maksejõuetuse revisjon“. Juhime tähelepanu sellele, et käsitleme Teie pöördumist üksnes sisendina
revisjoni lähteülesande koostamisel ja sellest tulenevalt ei vasta sellele, nagu näeb ette
selgitustaotlustele ja märgukirjadele vastamise kord. Samuti ei ole tagatud, et kõik esitatud
arvamused ja ettepanekud lähteülesandes ära märgitakse. Valminud lähteülesanne avalikustatakse
Justiitsministeeriumi kodulehel. Justiitsministeeriumil on õigus avalikustada ka lähteülesande
koostamise raames esitatud arvamused ja ettepanekud.
Pärast avalikku konsultatsiooni koostatakse saadud tagasiside pinnalt läheülesande lõplik versioon.
Selle alusel otsustatakse, kas revisjoni projekti teise etapiga ehk revisjoni etapiga alustamine on
vajalik. Kui ettevalmistavas etapis jõutakse arusaamale, et maksejõuetusõiguse revisjon on vajalik,
siis viiakse revisjon läbi.
Nii revisjoni ettevalmistav etapp kui ka revisjoni etapp viiakse läbi Euroopa Liidu Euroopa
Sotsiaalfondist ja Rahandusministeeriumi eelarvest rahastatava projekti „Õiguse kodifitseerimine“
raames.
Siiani läbiviidud ja hetkel veel asetleidvate kodifitseerimis- või revisjoni projektide kohta leiate
informatsiooni Justiitsministeeriumi kodulehelt.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Urmas Reinsalu
Minister
Lisa: Maksejõuetusõiguse lähteülesande projekt.
1
Huvigruppide tagasiside on leitav Justiitsministeeriumi kodulehelt; vt ka Justiitsministeeriumi 18.08.2015
pressiteadet „Justiitsministeerium asub ette valmistama maksejõuetusreformi“.
Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 /
[email protected] / www.just.ee
Registrikood 70000898
Sama: Eesti Arengufond, Ametiühingute Keskliit, Audiitorkogu, Avatud Eesti Fond, Eesti Juristide
Liit, Eesti Kaubandus- ja Tööstuskoda, Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Kirikute Nõukogu, Eesti
Kohtunikuabide Ühing, Eesti Korteriühistute Liit, Eesti Linnade Liit, Eesti Maaomavalitsuste Liit, Eesti
Pangaliit, Eesti Pank, Eesti Suurettevõtjate Assotsiatsioon, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate
Assotsiatsioon, Eesti Väärtpaberikeskus, Ettevõtluse Arendamise SA, Finantsinspektsioon, Harju
Maakohus, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda, Maksu- ja Tolliamet, Mittetulundusühingute ja
Sihtasutuste Liit, NASDAQ OMX Tallinn, Notarite Koda, Pärnu Maakohus, Raamatupidamise
Toimkond, Riigikohus, Riigikontroll, Tallinna Ringkonnakohus, Tallinna Tehnikaülikooli Õiguse
Instituut, Tallinna Ülikooli Õigusakadeemia, Tartu Maakohus, Tartu Maakohtu registriosakond, Tartu
Ringkonnakohus, Tartu Ülikooli õigusteaduskond, Teenusmajanduse Koda, Viru Maakohus,
Õiguskantsleri Kantselei, Eesti Era- ja Riskikapitali assotsiatsioon, Eesti Tööandjate Keskliit, Eesti
Koostöö Kogu, Haridus- ja Teadusministeerium, Kaitseministeerium, Keskkonnaministeerium,
Kultuuriministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Maaeluministeerium,
Rahandusministeerium, Siseministeerium, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium.
Pille Kriibi 620 8258
[email protected]
Tere!
Pealkiri: Maksejõuetusõiguse revisjoni lähteülesande projekti kooskõlastamine
Registreerimise kuupäev: 02.02.2016; Registreerimise number: 7-7/1119.
Justiitsministeerium
e-mail:
[email protected]