Konkurentsiameti arvamus väärteomenetluse sobimatuse kohta konkurentsiasjades

Justiitsministeerium Suur-Ameerika 1 Tallinn 10129 12.04.2022 nr 5-4/2022-045-1 Saadetud e-posti aadressile [email protected] Konkurentsiameti arvamus väärteomenetluse sobimatuse kohta konkurentsiasjades Lugupeetud minister Justiitsministeeriumis on ette valmistatud seaduseelnõu, millega Eesti peaks üle võtma Euroopa Liidu direktiivi 2019/1 konkurentsijärelevalve tõhustamiseks (ECN+ direktiiv), mis muu hulgas näeb ette, et ettevõtjaid saaks tõhusalt trahvida väljaspool kriminaalmenetlust. Justiitsministeerium esitas eelnõu kooskõlastusringile 15.12.21. Konkurentsiameti arvamus eelnõule registreeriti 02.02.22.1 Siseministeerium jättis eelnõu kooskõlastamata seoses seni lahendamata küsimusega, kuidas politsei kaasatakse Konkurentsiameti menetlusse. Lisaks ministeeriumide seisukohtadele esitasid eelnõule kriitikat õigusala asjatundjad (sh õiguskantsler, kohtud, advokaadid ning õigusteadlased Tartu Ülikoolist). Eelnõule antud tagasisidest jääb kõlama mõte, et konkurentsijärelevalvemenetlus sellisel kujul Eesti õiguskorda ei sobi. Rahul ei olda väljaspool süüteomenetlust määratavate trahvidega (nn haldustrahvid), mille asemel nähakse alternatiivi väärteomenetluse kohendamises, mida ülevõetav direktiiv otsesõnu ei välista. Konkurentsiamet peatub järgnevas küsimusel, millist õiguslikku raamistikku direktiivi eesmärgipärane ülevõtmine eeldab ning mida tähendaks tegelikult väärteomenetluse kohendamine neile vajadustele. Nimelt ECN+ direktiivi kontekstis on viimane küsimus jäänud teenimatult tähelepanuta. Kritiseerides eelnõus ettenähtud lahendust, unustatakse justkui direktiivist tulenevad nõuded. Samuti ei pöörata tähelepanu valikutele, mida samas küsimuses on langetanud teised liikmesriigid. Nii võib kõrvalseisjale jääda mulje, et eelnõus välja pakutud lahendus on sobimatu ja isikute põhiõiguste suhtes kreenis. Kuvand konkurentsijärelevalve tulemusel määratavatest haldustrahvidest kui millestki isiku põhiõigusi eiravast ei vasta kindlasti tõele. Tegemist on Euroopa Liidus aastakümnete jooksul järeleproovitud süsteemiga. Ajalooliselt on ettevõtjaid väljaspool süüteomenetlust trahvinud 22 liikmesriiki 27-st. Neist viiest riigist, kus varasemalt kasutati mingis vormis süüteomenetlust, on tänaseks Taani ja Iirimaa süüteomenetlusest väljunud ning Sloveenia on seda samuti tegemas. ECN+ direktiivi üle võttes on üksnes Saksamaa otsustanud jääda süüteomenetluses trahvimise juurde. Seejuures väärib tähelepanu, et kuigi Bundeskartellamt’i näol on tegemist Euroopa suurima konkurentsiasutusega, siis meile teadaolevalt ei ole 1 Kättesaadav Justiitsministeeriumi dokumendiregistris https://adr.rik.ee/jm/dokument/11668563 Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / [email protected] / Registrikood 70000303 Saksamaal õnnestunud seni läbi viia ELTL art 102 asjades trahviga lõppenud menetlusi. Põhjuseks pole kindlasti ressursipuudus, vaid pigem ikkagi menetlusraamistikust lähtuvad takistused. Saksamaa on mõnelgi alal väärt eeskuju, kuid ECN+ direktiivi ülevõtmisel Saksa õigust kopeerida ei maksa. Selleks on seaduseelnõus välja pakutud ühendmenetlus kindlasti sobivam lahendus. Mõistagi esineb eelnõus puudusi, kuid need on võimalik kõrvaldada, sätestades vajadusel isikute menetluslikud tagatised paremini. Näiteks läbiotsimiste korralduses soovitas Konkurentsiamet järgida rohkem kriminaalmenetluse eeskuju jne. Laiemas plaanis pole siiski kahtlust, et süüteomenetlus ECN+ direktiivi eesmärkide saavutamiseks ei sobi. Direktiiv välistab ettevõtjate trahvimise kriminaalmenetluses (art 13 lg 1, pp 40), kuna neis riikides, kes seda teinud on, pole saavutatud konkurentsijärelevalves tõhusate ja heidutavate trahvide määramist. Väärteomenetlus praegusel kujul ei vasta samuti direktiivile.2 Meenutame, et 2019. aastal saatsid ettevõtjate karistamise alal pädevad haldusorganid (MTA, FI, AKI, KA) justiitsministrile ühise kirja, milles palusid kaaluda Eestis halduskaristuste rakendamiseks vajalike õiguslike aluste väljatöötamist. Kirjas tõid rakendajad välja peamised kitsaskohad, miks väärteomenetlus nende tegevusalal ei tööta: „[---] karistusõiguslik ebasobiv kohmaks süüpõhise ja derivatiivse vastutuse skeem, lühike ja paindumatu aegumistähtaeg, ab ovo põhimõtte kaudu menetluste dubleerimine, koormates ka kohtusüsteemi spetsiifiliste asjade läbivaatamisega nullist“. Kui osa nimetatud puudustest on suhteliselt lihtsalt kõrvaldatavad (nt finantsvaldkonna väärteokaristusi reformiv seaduseelnõu 94 SE näeb ette karistusmäärade tõstmist ning muudatusi väärtegude aegumise osas), siis ECN+ direktiiviga vastavuse saavutamine eeldab olulisi muudatusi juba süüteomenetluse põhimõtete tasandil. Direktiiv nõuab otseselt, et trahvimisel ei saa lähtuda kriminaalõiguslikust süüst (vt ECN+ art 13 ja preambuli p 42). Konkurentsijärelevalve subjektiks on ettevõtja, kelle tahtluse või ettevaatamatuse tuvastamisel nõuab direktiiv madalamat lävendit kui täna süüteomenetluses. Menetleja ei pea tõendama füüsilise isiku süüd, selleks et juriidilist isikut vastutusele võtta. Direktiiv nõuab laialdast kaasaaitamiskohustust ja piiritleb enesesüüstamise privileegi kitsalt (art 8 ja 9, pp 35). Kellelgi ei ole õigust keelduda nõutud dokumente väljastamast või selgitusi andmast. Kaasaaitamiskohustus laieneb kõigile isikutele, sh ettevõtjale, keda vastutusele võetakse. Ka firmajuhil ei ole õigus teabe andmisest lihtsalt keelduda, viidates süütuse presumptsioonile. Ettevõtja peab andma ametile teavet, mis on vajalik rikkumise kontrollimiseks (näiteks kontrollimaks turuvalitseja hinna kulupõhisust, on vaja hinna kulupõhisuse kalkulatsiooni). Pööratud tõendamiskohustus, mis konkurentsiasjades teatud juhtudel kehtib, ei tähenda süütuse presumptsiooni eiramist. Ettevõtjate vahelist keelatud kokkulepet õigustavate või emaettevõtja vastutust välistavate asjaolude väljatoomine ei saa kuuluda Konkurentsiameti uurimiskohustuse hulka. Lahknevusi süüteomenetlusest on teisigi. Menetluse algatamine ei saa toimuda legaliteedi põhimõttel, vaid ametil peab olema võimlik prioriteete seada ehk oma menetlusi valida (art 4 lg 5, pp 23). Rikkumise eest võib vastutust kanda mitte üksnes selle toime pannud juriidiline isik, vaid ka selle omanikuks olev emaettevõtja (art 13 lg 5 ja pp 46). Emaettevõtja vastutust teatud tingimustel eeldatakse ning tõendamiskoormus vastutuse välistamiseks lasub temal endal. Tegemist pole siin ammendava loetelu, vaid näidetega. Teadaolevalt pole keegi ECN+ direktiivi ülevõtmist silmas pidades üksikasjalikult selgitanud, milliseid muudatusi selleks Eesti süüteomenetluses tegelikult teha tuleks ning mida see kokkuvõttes tähendaks.3 Eelnõu 2 Selle peamised põhjused on ära toodud eelnõu seletuskirja (24.11.21 versioonis) lk-del 8-15. 3 TÜ õigusteadlaste 2020. aasta analüüs „Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti 2 (4) seletuskirjas toodud analüüsist võib aru saada, et sedavõrd suured kõrvalekalded karistusõiguse üldpõhimõtetest ohustaksid karistusõiguse ühtsust. Veel enam, uus väärteoliik satuks vastuollu Eestis kehtiva süüteomenetluse olemusega.4 Konkurentsiamet leiab, et isegi kui väärteomenetlust õnnestuks teoorias kohandada kõigi direktiivi nõuetega, siis tulemus ei ole ikkagi menetluslikult tõhus ega mõistlik. Paralleelmenetlused tähendavad topeltkoormust mitte ainult menetleja, vaid ka menetlusaluse isiku ja menetlusosaliste seisukohalt. Juhul, kui karistamine jääb konkurentsijärelevalvest eraldi menetlusse, siis kaasnevad sellega tõendite transportimise probleemid. 5 Kui süüteomenetluses kehtivad erinevad menetlusõigused, siis on väga keeruline vältida segadust, mis õigused menetluses osaleval isikul parasjagu on jne. Menetluste paljususega seotud probleemid on eelnõu koostajatele teada ning ühendmenetluse väljatöötamisel on nendega arvestatud. Eelnevat arvestades on ilmne, et süüteomenetluses isikutele ette nähtud õigused ei saa konkurentsitrahvide määramisel samamoodi kehtima jääda. Vastasel korral jääb ECN+ direktiiv eesmärgipäraselt üle võtmata ühes sellest tulenevate tagajärgedega konkurentsile ja majanduskeskkonnale. Kui asuda seisukohale, et direktiivi ülevõtmiseks kohustuslikud tingimused (nt kaasaaitamiskohustus trahvimenetluses) on põhiseadusega vastuolus, siis tähendab see, et direktiiv ise on põhiseadusevastane. Konkurentsiamet peab sellist arusaama põhjendamatuks. Tasub siiski teadvustada, et ECN+ direktiivi kirja pandud nõuded pole põhiosas uued, vaid koondavad ulatuslikku Euroopa Kohtu praktikat, mis tasakaalustab tõhusa konkurentsijärelevalve eesmärgid isikute põhiõiguste kaitsega. Seetõttu puudub põhjus arvata, et direktiivist tulenevad nõuded nagu menetlusaluse isiku kaasaaitamiskohustus või teokoosseisu subjektiivse külje taandumine toovad kaasa vastuolu põhiõiguste- ja vabadustega. Kui teistes Euroopa Liidu riikides on võimalik ettevõtjaid selliselt karistada, siis ei saa see olla võimatu ka Eestis. Asjaolu, et erinevalt paljudest teistest EL riikidest on Eesti põhiseaduses eraldi ettevõtlusvabadus, paneb meie seadusandjale erilise kohustuse konkurentsijärelevalvet kindlustada, kuna põhiseaduse §-s 31 järgi peab riik tagama keskkonna vaba konkurentsi toimimiseks. Direktiivi eesmärgipärane ülevõtmine loob tingimused tõhusaks konkurentsijärelevalveks, mis on ettevõtlusvabaduse oluliseks tagatiseks. Kokkuvõtteks. Eelnõus ettenähtud ühendmenetluse sobitamine Eesti õiguskorda tekitab õigustatult küsimusi. Ekslik on aga arusaam, nagu saaks direktiivi üle võtta kehtiva väärteomenetluse raames. Direktiivi nõuetele vastav trahvimenetlus, kui seda tahta sätestada nimelt süüteomenetlusena, eeldab kehtivast väärteomenetlusest sootuks erineva normistiku väljatöötamist, mida Euroopa kogemusest õppides ei ole vaja teha. Konkurentsijärelevalve tulemusel määratavad haldustrahvid on ennast õigustanud nii Euroopa Komisjoni kui liikmesriikide praktikas, kus isikute põhiõigused on kaitstud. Tõhus konkurentsijärelevalve peab olema võimalik kogu Euroopa Liidus, sealhulgas Eestis. Selleks on vaja direktiiv eesmärgipäraselt üle võtta ning usaldada ametile kohased tööriistad. Lugupidamisega Märt Ots õiguses“ käsitleb halduskaristuste teemat üksnes üldiselt, mitte ECN+ direktiivi ülevõtmist silmas pidades. 4 Vt eelnõu seletuskirja (24.11.21 versioonis) lk 11. 5 Eelnõu seletuskirja (24.11.21 versioonis) lk-l 13 on õigesti märgitud, et ECN+ direktiivi art 13 lg 3 ülevõtmiseks on vajalik tagada tõendite täielik ristkasutus erinevate menetluste vahel, juhul kui säilib menetluste paljusus. 3 (4) Juhan Põldroos 6672450 [email protected] Kristjan Ots 6672453 [email protected] 4 (4)