Seisukoht kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (77 SE) osas.docx

Teie 15.05.2023 nr 2-5/23-00887; Riigikantselei RIIGIKOGU/23-0510/- [email protected] 2T Meie 09.06.2023 nr 1.1-11/3576-2 Seisukoht kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (77 SE) osas Austatud riigisekretär Teeme ettepaneku mitte toetada Riigikogu liikmete Jaak Valge, Varro Vooglaiu, Leo Kunnase, Henn Põlluaasa ja Helle-Moonika Helme k.a 8. mail algatatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (77 SE). Eelnõuga kavandatakse lisada kohaliku omavalitsuse korralduse seadusesse (KOKS) § 321, mis reguleeriks kohaliku rahvaalgatuse ja rahvahääletuse õigust. Eelnõu järgi võib kohaliku rahvahääletuse algatada volikogu või vähemalt 10% kohaliku omavalitsuse volikogu hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest. Rahvahääletuse tulemus on siduv, kui sellel osaleb vähemalt 30% kohaliku omavalitsuse valimisõiguslikest elanikest. Ainsate piirangutena, mis eelnõuga siduvate tulemustega kohaliku rahvahääletuse sisule seatakse, nähakse ette, et rahvahääletusele ei saa seada riigielu küsimusi ega küsimusi, mille tulemus võib olla seadusega vastuolus. Eelnõu ei saa toetada järgnevatel põhjustel: 1. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (harta) artikli 3 lõike 1 järgi tähendab kohalik omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Harta artikli 3 lõike 2 järgi kasutavad seda õigust (eeskätt) salajase, otsese, ühetaolise ja üldise hääletamise teel vabalt valitud esinduskogu liikmed (Eesti õiguses valla- ja linnavolikogu). Harta järgi võivad liikmesriigid võimaldada ka kodanikel pöörduda esinduskogu poole, kasutada referendumeid ja teisi otseseid kodanikuosaluse vorme, kui need on seadusega lubatud. Harta jätab niisiis liikmesriikide kaaluda ja otsustada, kas ja milliseid osalus- või otsedemokraatia vorme oma kohaliku omavalitsuse süsteemis kasutada. Harta ei soovita ega kirjuta ette, et esindus- ja osalusdemokraatia kõrval tuleks lisaks kohaliku esindusorgani valimisele rakendada muid otsedemokraatia elemente nagu näiteks siduvate tulemustega kohalik rahvahääletus. Harta 2020. a kaasajastatud seletuskirja kohaselt (artikkel 3 lõike 2 kommentaar 40) on otsedemokraatial võrrelduna esindusdemokraatiaga täiendav roll. Harta Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 jätab sõnaselgelt otsedemokraatia võimaluste rakendamise liikmesriikide õiguseks, kelle rahvusliku identiteediga otsedemokraatia rakendamine haakub.1 Eesti Vabariigi Põhiseadus (PS) ei näe kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ette kohaliku rahvahääletuse korraldamist, vaid esindusdemokraatliku valitsemismudeli. PS ei pruugi iseenesest välistada vahetu demokraatia instrumente kohalikul tasandil, kuid täiendavate vormide lisamise õiguslikke vajadusi ja põhjendusi tuleb esmalt põhjalikult analüüsida. Sellist analüüsi eelnõu seletuskiri ei sisalda. Samuti tuleks esmalt analüüsida, kas kohaliku rahvahääletuse seadustamiseks piisab lihtseadusest või tuleks analoogselt PS §-dega 105 ja 106 näha kohaliku tasandi rahvahääletuse alused ette PSiga. 2. KOKS § 3 punkti 4 järgi on kohaliku omavalitsuse tegevuse üks aluspõhimõtetest valla- ja linnaelanike õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel. KOKS § 2 lõike 2 punktis 2 nimetatakse kohaliku tasandi osalusdemokraatia vormidena kohalikku rahvaalgatust (KOKS § 32) ja rahvaküsitlust, millel ei ole siiski kohaliku omavalitsuse otsustusorganitele (volikogu ja valitsus) etteantud siduvat toimet. Küll aga võivad valla- või linnaelanike algatused mõjutada praktikas kohaliku omavalitsuse otsustusorganite otsustusi. Rahvaalgatusega arvestamine sõltub KOV otsustusorganite kaalutlustest, vajadustest ja rahalistest võimalustest. Kohaliku omavalitsuse volikogu võib ka ise korraldada kohaliku omavalitsuse üksuse (KOV) territooriumil olulistes küsimustes elanike küsitlusi (KOKS § 15 lõige 2). Leiame, et senised KOV elanike osaluse ja kaasamise võimalused on esindusdemokraatia põhimõttega hästi tasakaalus ning nende muutmine vajab kaalukaid põhjendusi. Eelnõu algataja ei ole veenvalt näidanud, miks on sellesse süsteemi tarvis lisada otsedemokraatia instrumendina siduvate tulemustega kohalik rahvahääletus ning kuidas mõjutab uue instrumendi lisamine senist esindusdemokraatial põhinevat otsustusmehhanismi. 3. Rahvahääletuse esemeks saab eelnõu sõnastuse järgi olla iga kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluv küsimus tingimusel, et rahvahääletuse tulemus ei ole seadusega vastuolus. Rahvahääletuse tulemus on eelnõu kohaselt volikogule ja valitsusele siduv, kui rahvahääletusel osaleb vähemalt 30% kohaliku omavalitsuse valimisõiguslikest elanikest, vastasel korral käsitletakse tulemust rahvaküsitlusena (õiguslikult mittesiduva, nõuandva rahvahääletusena). Taolise muudatusega muutuks oluliselt senine hea kohaliku omavalitsuse esindus- ja osalusdemokraatia tasakaal ja eelnõuga kavandatav regulatsioon tooks kaasa mitmed olulised riskid KOVi toimimisele. 3.1. Riigi tasandil on rahvahääletuse alused sätestatud põhiseaduses ja rahvahääletuse kord reguleeritud rahvahääletuse seadusega. PS § 105 järgi on Riigikogul õigus panna seaduseelnõu või muu riigielu küsimus rahvahääletusele. PS § 106 välistab teatud küsimuste rahvahääletusele paneku. Rahvahääletusele ei saa panna eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise, erakorralise seisukorra kehtestamise ja lõpetamise ning riigikaitse küsimusi. 1 Kommentaar 40: /…/ compared to representative democracy, direct democracy plays a complementary (rather than subsidiary) role. /…/ Therefore, the Charter explicitly leaves room for direct democracy in countries where it is a part of national identity. Kättesaadav: https://rm.coe.int/a-contemporary-commentary-by-the-congress- on-the-explanatory-report-to/16809cbf8c. 2 Eelnõus analoogseid piiranguid kohaliku rahvahääletuse käigus otsustatavatele küsimustele ei ole. Nii võiks elanikud kohaliku rahvahääletuse käigus siduvalt otsustada ka valla- ja linnaeelarve tulude ja kulude üle, maksude kehtestamise ja maksumäärade üle, investeeringute tegemise ja (võla)kohustuste võtmise üle. KOVidele võidakse kohaliku rahvahääletusega tuua kaasa põhjendamatud ja ebamõistlikud kulud ning võidakse halvata KOVis olulised arendustegevused. Näiteks võidakse rahvahääletusega otsustada peatada taastuvenergiaprojektide elluviimine, planeeringute kehtivus. Seetõttu ei vasta tõele ka eelnõu seletuskirja seaduse rakendamisega seotud eeldatavate kulude ja tulude peatüki väide, et seaduse rakendamisega seotud kulud ei ole suured. 3.2. Eelnõu seletuskirjas on seaduse mõjuna nähtud, et see muudatus aitab luua sidusat ühiskonda ja väldib poliitikute võõrandumist, tugevdab kohalikku identiteeti ja suurendab otsuste legitiimsust ning väldib etableeritud gruppide domineerimist munitsipaalpoliitikas. Leiame vastupidiselt, et eelnõuga kavandatav muudatus võib tekitada erinevalt seletuskirjas märgitust kohalikul tasandil polariseerumist juurde ja võimaldaks KOV elanike demagoogiliseks ärakasutamiseks poliitilise võitluse huvides. Näiteks võidakse protestida seaduse nõuetega vastuolus olevate sõjakurjategijate nimeliste tänavanimede muutmise vastu, otsustada punamonumentide mitteteisaldamise üle või otsustada muude küsimuste üle, mis võivad tekitada rahvustevahelisi või teatud elanikerühmade vahelisi pingeid. KOV volikogu valimistsükli käigus toimuvad KOVides sageli nn võimupöörded ning volikogu esimehe koht ja koalitsioonivõim ei pruugi neljaks aastaks jääda samade erakondade ja valitsusliitude kätte. Seega ei toimu KOVis enamasti jäika võimu etableerumist. Iseenesest ei ole ka kuidagi taunitav, kui kohalikul tasandil juba pädevad isikud jätkavad koalitsiooni juhtimist, KOVi juhitakse targalt ja strateegiliselt ning KOVis ei ole pidevaid arenguid pärssivaid võimutülisid. 4. KOV volikogu liikmed on isikud, kes on osutunud valituks nendesamade valla- või linnaelanike poolt, kellele soovitakse eelnõuga anda rahvahääletuse algatamise ja otsustamise õigust. Volikogu liikmed on saanud oma mandaadi kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud korras (KOKS § 17 lõige 1) demokraatlikel valimistel kohaliku elu küsimuste otsustamiseks. Volikogu liige peab oma töös juhinduma seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest (KOKS § 17 lõige 2). Kui volikogu liige ei täida neid ootusi, siis saavad valijad tema tegevusele järgmistel KOV volikogu valimistel oma hinnangu anda. Kokkuvõtvalt ei saa me algatatud eelnõu toetada, kuna eelnõu algataja ei ole veenvalt selgitanud, miks on KOKSi tarvis lisada siduvate tulemustega rahvahääletus ning kuidas mõjutab uue instrumendi lisamine senist esindusdemokraatial põhinevat otsustusmehhanismi. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Kallas regionaalminister 3 Olivia Taluste 5885 1453 [email protected] 4