Tööalasest rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõu

Teie 30.05.2023 nr 8-1/4005, JUM/23- Justiitsministeerium 0715/-1K [email protected] Meie 09.06.2023 nr 1.1-11/3907-2 Tööalasest rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõu Austatud härra minister Rahandusministeerium kooskõlastab tööalasest rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõu alljärgnevate märkustega arvestamisel. 1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2019/1937 liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kohta (edaspidi EL direktiiv) ja tööalasest rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõuga (edaspidi eelnõu) on ette nähtud rikkumisest teavitamine nii ettevõtja või asutuse siseselt või pädevale asutusele. Maksu- ja Tolliamet (edaspidi MTA) on üks pädevatest asutustest. Eelnõu ei sea teavitatavatele rikkumistele erilisi filtreid (v.a. väga põgus välistuste loetelu seaduseelnõu § 2 lõikes 2). See tähendab, et rikkumisest teavitaja kaitsega on hõlmatud kõikvõimalik vihjeinfo, mis esitatakse töösuhte raames, sh lepingupartneriga töösuhte raames. Meile tundub, et EL direktiivi rakendatakse märkimisväärselt koormavamal viisil, kui EL direktiiv kohustab. Samas ei ole ette näha, et koormavam EL direktiivi rakendamine tooks kaasa rikkumisest teavitaja tõhusama kaitse. Teeme sama ettepaneku, mis esimesel kooskõlastusringil (kooskõlastustabelis punkt 48), et maksuõiguse kontekstis võiks rikkumised piiritleda suurema mastaabiga õigusrikkumistega, st piiriüleste maksuõigusrikkumistega. Ka EL direktiivi enda kohaselt ei ole selle EL direktiivi otseseks eesmärgiks tõhustada konkreetselt riigisiseseid maksuõigusnorme, vaid suurendada õiguskuulekust laiema ühisturu kontekstis. Juba täna on MTA-s toimiv vihjeinfo menetluskord. Vihjeid saabub nii telefoni, kui kirja teel ligikaudu 2000 aastas. MTA-l ei ole andmeid, kui paljud tänastest vihjetest on edastatud töösuhtega seonduvalt. Vihjetest veidi üle poole moodustavad ümbrikupalga maksmise kahtlusega seotud teavitused. Eluliselt usutav on, et märkimisväärne osa neist teavitustest on tehtud just oma tööandja kohta. Olulise teabe väljasõelumine on töömahukas, kuna vihjete faktitõesus ja kvaliteet on aga väga madalad (enamasti on vihjeinfo motivaatoriks emotsioonid mitte faktid). Alla 10 % vihjetest on võimalik maksukontrollis kasutada. Juba täna töötab MTA vihjeinfoga oma võimete piires. Eelnõu jõustamine võib kaasa tuua igasuguse vihjeinfo jagamise populaarsuse kasvu, kuid ei ole tagatud vihjeinfo kvaliteedi tõus. Eelnõus ettenähtud menetlused teavitustega tegelemiseks esitavad väga kõrged standardid rikkumisest teavitajale tagasiside andmisele ja teabe töötlemisele (järelmeetmed). See tähendab kehtivate vihjeinfo Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 menetlusreeglite kõrvale täiesti uue ja eraldiseisva menetluskorra ja andmetöötluskanali loomist. Sisuliselt tuleks iga kord tuvastada, kas tegemist on töösuhte raames esitatud teavitusega. Eelnõust ei nähtu, et pädeval asutusel puuduks uurimiskohustus teavituse kvalifitseerimisel ehk õigus käsitleda teavet tavalise vihjeinfona, v.a juhul, kui teavitaja on ise seda teavituses märkinud. Samuti tuleb anda teavitajale igal juhul tagasisidet teabe töötlemise kohta, sh teavitaja õigus nõuda veel täiendavat infot. Tagasiside andmise kohustusele seab omad piirangud ka maksuandmete konfidentsiaalne iseloom. Eelnõu rakendamine ette nähtud korras toob kaasa vajaduse täiendava tööjõu järgi (sõltuvalt vihjeinfo populaarsuse kasvust hinnanguliselt vähemalt 2–3 töökohta), mis omakorda toob kaasa kulu riigieelarvele, millega ei ole arvestatud. Eeltoodud põhjendustel me ei pea mõistlikuks ega otstarbekaks EL direktiivi nö ülemäärast rakendamist praktikas igasuguse vihjeinfo suhtes ning sellisel kujul eelnõu ei toeta. Kõrgemad standardid on põhjendatud suurema mõjuga rikkumiste korral, nagu EL direktiiv ette näeb. Eelnõu peab seega seadma selged piirid, millisest rikkumisest teavitamisele kohaldada kõrgendatud standardeid. 2. Eelnõu on vastuolus audiitortegevuse seaduse (AudS) §-ga 48. Juhtisime sellele tähelepanu ka eelnõu esimesel kooskõlastusringil (kooskõlastustabelis punkt 56), kuid meie märkusega ei arvestatud ning kooskõlastustabelis selgitatakse, et EL direktiiv ei näe sellist erandit ette. Seaduse eelnõu ja seletuskirja järgi luuakse üldregulatsioon. Eelnõu § 2 sätestab sisulise kohaldamisala. Seletuskirja kohaselt saavad seaduse alusel kaitse kõik inimesed, kes teavitavad tööalases kontekstis teada saadud õigusrikkumisest või tegemata jätmisest. Eelnõu § 2 lõige 2 sätestab erandid, millele üldregulatsioon ei kehti. Samas kutsesaladuse hoidmise kohustust peavad järgima audiitorettevõtja ja seaduse alusel audiitorühingut esindav vandeaudiitor (AudS § 48). Tekib küsimus, kuidas suhestuvad omavahel eelnõuga sätestatud üldregulatsioon ning audiitori kutsesaladuse hoidmise kohustus. Kui vandeaudiitor saab teada oma tööd tehes õigusrikkumisest või tegemata jätmisest, kas loodav üldregulatsioon kaitseb vandeaudiitorit või pigem kohaldub audiitori kutsesaladuse hoidmise kohustus ning audiitorile ei kohaldu rikkumisest teavitaja kaitse seadus? Sellele küsimusele võiks leida vastuse seletuskirjast. Hetkel jääb mulje, et sellises olukorras vandeaudiitori klienti ei pruugi kaitsta kutsesaladuse hoidmise kohustus. Kas seaduse eelnõuga soovitaksegi sellist olukorda tekitada? Kui see on seaduse eelnõu mõte, siis oleme mures tulevikus tekkida võiva olukorra pärast, kuna selline muudatus võib kaasa tuua vandeaudiitorite suhtes usalduse kaotamise. Äriühingud ei pruugi usaldada enam audiitoreid kuna neist võivad saada "vilepuhujad" ning ei pruugi esitada audiitoritele vajalikku infot ning materjale. Seetõttu on meie ettepanek lisada eelnõu § 2 lõikesse 2 punkt 7: "7) Audiitorettevõtja ja seaduse alusel audiitorühingut esindav vandeaudiitor kutsetegevuses, kui see on vastuolus audiitortegevuse seaduse §-s 48 sätestatud kutsesaladuse hoidmise erisustega“. Meie meelest võimaldab sellist erandit teha EL direktiivi artikli 3 lõige 1, mille kohaselt kui direktiivi lisa II osas loetletud valdkondlikes liidu õigusaktides on sätestatud erinormid rikkumisest teavitamise kohta, kohaldatakse neid norme. Direktiivi lisa II osas on nimetatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. mai 2006. aasta direktiivi 2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud aruannete kohustuslikku auditit ning millega muudetakse nõukogu direktiive 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 84/253/EMÜ (ELT L 157, 9.6.2006, lk 87). Nimetatud direktiivi artikli 23 lõike 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et kogu teave ja dokumendid, millele vannutatud audiitor või audiitorühing kohustusliku auditi käigus juurde pääseb, on kaitstud 2 adekvaatsete konfidentsiaalsuse ja kutsesaladuse eeskirjadega. Nimetatud säte on peegeldatud meie AudS § 48 lõikes 1 - audiitorettevõtja ja seaduse alusel audiitorühingut esindav vandeaudiitor on kohustatud hoidma saladuses talle vandeaudiitori kutsetegevuse käigus teatavaks saanud infot ja dokumente. Kutsesaladuse hoidmise kohustus ei ole ajaliselt piiratud ja kehtib ka pärast vandeaudiitori kutsetegevuse lõpetamist. Seega kui lähtuda EL direktiivist 2006/43/EÜ, siis on AudS-s seda reeglit täpsustatud (seda ka direktiiv on lubanud) ning selle kohaselt ei tohiks audiitor kutsesaladust avaldada ühelgi muul juhul kui AudS § 48 lõigetes 3 ja 4 toodud (AudS § 48 lõiked 3 ja 4 loetlevad, millisel juhul ei loeta kutsesaladuse avaldamist rikkumiseks). Sellega oleks erand põhjendatud ja kooskõlas nii direktiivi 2006/43/EÜ artikliga 23, kui ka direktiivi 2019/1937 artikli 3 lõikega 1 (lisa II 1.iii). Nimetatu mõte on tagada audiitori sõltumatus ja usaldusväärsus, sest vastasel korral tekiks vastuolu AudS §-ga 48 ning see omakorda piiraks meie EL direktiivi 2006/43/EÜ artikli 23 lõikest 1 tulenevat kohustust (vt artikli 1 lause) tagada kutsetegevuse käigus saadava info ja dokumentide konfidentsiaalsus. 3. Teeme ettepaneku täiendada eelnõud riigihangete seaduse (RHS) muudatusega järgmiselt. RHS § 207 lõiget 2 täiendatakse teise lausega: “Rahandusministeerium tunnistab järelevalveteate asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks ning järelevalveteate esitajale tagatakse konfidentsiaalsus.“. Põhjendus: Direktiivi (EL) 2019/1937 ja seaduseelnõuga soovitakse julgustada senisest enam teavitama väärkäitumisest kõige suuremate rahavoogude, korruptsiooniriskide, konkurentsimoonutuste ning kahjudega (sh nii isiku- kui varakahju) seotud valdkondades, mille hulka kuuluvad ka riigihanked ning tagada teavitajate kaitse kättemaksu ja survemeetmete kasutamise eest. Eelnõu kohaselt võib teavitaja valida asutusevälise teavitamiskanali, teavitades rikkumisest pädevat asutust, milleks on riigihangete puhul RHS- ist tulenevalt Rahandusministeerium. Riigihankealasest rikkumisest teavitajaks on praktikas üldjuhul kas riigihankes osalemisest huvitatud ettevõtja, riigihankes pakkumuse esitanud ettevõtja või ettevõtja, kellega lepingut ei sõlmitud hankija võimaliku õigusvastase tegevuse tõttu. Ettevõtja nimel võib järelevalve teate esitada seaduslik esindaja, töötaja või lepinguline esindaja. Iga sellise teavitaja ja seotud ettevõtja suhtes on potentsiaalselt võimalik kasutada survemeetmeid, kas konkreetses riigihanke menetluses või edasises hanketegevuses. Juhul kui Justiitsministeerium ei pea võimalikuks eelneva ettepaneku arvestamist, toetame Eesti Valdade ja Linnade Liidu esitatud ettepanekut (kooskõlastustabelis punkt 161): „Ettepanek on eelnõu § 14 lõige 2 kehtestada järgmises sõnastuses: „Rikkumisteade, kui selle sisu võimaldab teavitaja tuvastamist, ja teavitaja andmed on juurdepääsupiiranguga teave.“. Eelnõu § 14 lõigete 2 ja 3 praegune sõnastus vormistada vastavalt lõigetena 3 ja 4. Täiendus on vajalik, et täiendada avalikule teabe juurdepääsupiirangute klassifikaatorit. Samuti õigusselguse huvides, et teabevaldajatel oleks teabenõude korral selge alus andmete väljastamisest keelduda.“ Leiame, et avaliku teabe seaduses ei ole igas olukorras sobivat alust selleks, et vajadusel piirata andmetele juurdepääsu rikkumisest teavitaja kaitseks, näiteks olukorras, kus teavitaja kasutab tööalaseid kontaktandmeid ja teavitus ei sisalda ärisaladust. 4. Kooskõlastustabeli selgitustes on läbivalt viidatud seadusele, mille lühend on RtKS. Riigi Teatajas ei ole sellise lühendiga seadust, samuti ei viita eelnõu seletuskiri sellisele seadusele. 3 Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Mart Võrklaev rahandusminister Marge Kaskpeit 5885 1423 [email protected] Anneli Valgma 5885 1315 [email protected] Rainer Osanik 5398 2054 [email protected] Estella Põllu 5885 1336 [email protected] 4