Juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditi lõpparuande edastamine

Riigi Tugiteenuste Keskuse tegevus riigihangete kontrollimisel rakendusüksuse ja korraldusasutuse ülesannetes Audit nr JKS-49/2022 Lõpparuanne 20.06.2023 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Auditi lõpparuanne edastatakse: Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus, korraldusasutus Pr Ege Ello, Riigi Tugiteenuste Keskus, korraldusasutus Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus, sertifitseerimisasutus LÜHIÜLEVAADE Auditi eesmärgiks oli hinnata Riigi Tugiteenuste Keskuse (edaspidi RTK) kui rakendusüksuse (edaspidi RÜ) ja korraldusasutuse (edaspidi KA) struktuuritoetuse ning Interreg V-A Eesti-Läti programmi rakendamisega seotud juhtimis- ja kontrollisüsteemi (edaspidi JKS) tõhusust riigihangete kontrollimisel rakendamisperioodil 2014- 2020. Hinnangu andmisel RTK JKS-ile tuginesid Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna (edaspidi FKO) audiitorid toimingute käigus kogutud tõendusmaterjalidele ja auditi tulemusena tehtud tähelepanekutele. Auditi hinnang mõlemale rakenduskavale1 on ühine kuivõrd hangete kontrollimise järelevalvesüsteem on üks - kontrolle viib läbi sama struktuuriüksus ja kasutusel on samad järelevalve põhimõtted ning protseduurid. KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemusena jõudsid audiitorid järeldusele, et RTK kui RÜ/KA JKS toimib, kuid mõningad parandused on vajalikud (II kategooria2). JKS auditi käigus tehti 7 olulist koondtähelepanekut ning potentsiaalselt mitteabikõlblikke kulusid tuvastati kokku summas 10 362 986,32 eurot. Kokku testiti 29 riigihanget, millest 11-l juhul tuvastasid audiitorid finantsmõjuga rikkumisi. Koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le oli võimalik arvesse võtta 4 riigihangete rikkumist. 7-l juhul rikkumisi arvesse ei võetud, kuivõrd auditeeritud hanked olid kontrollitud ajal mil RTK veel RÜ funktsiooni ei täitnud või ei teostanud hankekontrolle hankeeksperdid. Seetõttu laiendasid audiitorid auditi kestel valimit ning kujundasid oma hinnangu (II kategooria) üksnes nende hangete osas, mida kontrolliti RTK uue järelevalvesüsteemi alusel. Auditi lõpparuandes on varasemalt kontrollitud hangete rikkumised siiski välja toodud. Eeltoodust tulenevalt on RTK JKS-i vigade sageduseks 13,79%. Kuigi RTK JKS vastab II kategooriale, tuleks audiitorite hinnangul RTK-l tõhustada kontrolle hankemenetluse reeglite järgimise, hankelepingu tingimuste täitmise ning hankelepingu muudatuste hindamise ja dokumenteerimise osas. Kokku tuvastati 4 hanke osas finantsmõjuga tähelepanekuid summas 898 029,36 eurot. Lisaks märgivad audiitorid, et kuigi uuendatud RTK JKS olulises osas toimib, tuvastati auditi käigus varasemate hankekontrollide osas olulisi vigu. Kui võtta arvesse erinevate RÜ-de RTK-sse konsolideerimisele eelnenud rikkumisi, oleks vigade arvestuslik sagedus kokku 34,48%. Audiitorid soovitavad RTK-l vastavalt riskipõhisele hinnangule varasemaid hankeid pisteliselt üle kontrollida või koostada vastavasisuline analüüs selgitamaks varasemalt kontrollitud hangete osas välja võimalikud rikkumised. Rikkumiste tuvastamise korral tuleb algatada toetuse osalise tagasinõudmise protsess. Põhinõuetele antud hinnangud on toodud aruande B-osas ning hinnangute koondtabel aruande lisas 1. Auditi käigus tehti järgmised olulised3 tähelepanekud: 1 Rakenduskava nr 2014EE16M3OP001 ja rakenduskava nr 2014TC16RFCB050. 2 I kategooria – JKS toimib hästi; II kategooria – JKS toimib, kuid mõningad parandused on vajalikud; III kategooria – JKS toimib osaliselt, mistõttu on olulised parandused vajalikud; IV kategooria – JKS olulises osas ei toimi. 2 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 1. Oluline tähelepanek 4.1 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud standarditele ja juhistele viitamist ilma märketa „või sellega samaväärne“ (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 81 310,06 eurot); 2. Oluline tähelepanek 4.2 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud piiravaid hankelepingu- ja kvalifitseerimise tingimusi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2 694 015,38 eurot); 3. Oluline tähelepanek 4.3 – RTK ei ole tuvastanud erinevaid hankemenetluse reeglite rikkumisi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2618,79 eurot); 4. Oluline tähelepanek 4.4 – RTK ei ole hankelepingu muudatusi kontrollinud piisavalt põhjalikult ega kvaliteetselt (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 7 503 003,53 eurot); 5. Oluline tähelepanek 4.5 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud lepingutingimuste täitmata jätmist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 82 038,56 eurot); 6. Oluline tähelepanek 5.1 – RTK protseduurid ja KA miinimumnõuded hankelepingu täitmise tingimuste kontrolli osas vajavad täiendamist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kajastatud tähelepanekus 4.5); 7. Oluline tähelepanek 5.2 – Tuvastatud puudused RTK kontrollitegevustes ja kontrolljälje säilitamises. Audit on läbi viidud kooskõlas / vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Auditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Auditi töörühm tänab RTK töötajaid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest auditi läbiviimisel. Kinnitame lõpparuande 50 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Kaisa Kallas Henry Kibin Finantskontrolli osakonna Finantskontrolli osakonna II auditi talituse juht II auditi talituse juhtivaudiitor 3 Olulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele puudustele (nt sisaldavad süsteemset viga), mis mõjutavad oluliselt KA/SA/RA/RÜ ülesannete täitmist. Olulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt kiiret reageerimist ja tähelepanekutes viidatud puuduste lahendamist. Väheolulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele puudustele (nt sisaldavad juhuslikku viga), mis ei mõjuta oluliselt KA/SA/RA/RÜ ülesannete täitmist. Väheolulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt reageerimist. 3 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne SISUKORD LÜHIÜLEVAADE ..................................................................................................................................................... 2 SISUKORD ............................................................................................................................................................. 4 A - OSA .................................................................................................................................................................. 5 1. KOKKUVÕTE AUDITI LÄBIVIIMISEST .........................................................................................................................5 2. TAUSTINFO .......................................................................................................................................................10 B-OSA .................................................................................................................................................................. 13 TÄHELEPANEKUD..................................................................................................................................................13 Oluline tähelepanek 4.1 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud standarditele ja juhistele viitamist ilma märketa „või sellega samaväärne“ (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 81 310,06 eurot) ................. 14 Oluline tähelepanek 4.2 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud piiravaid hankelepingu- ja kvalifitseerimise tingimusi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2 694 015,38 eurot) ................................ 20 Oluline tähelepanek 4.3 – RTK ei ole tuvastanud erinevaid hankemenetluse reeglite rikkumisi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2618,79 eurot) ..................................................................................................... 26 Oluline tähelepanek 4.4 – RTK ei ole hankelepingu muudatusi kontrollinud piisavalt põhjalikult ega kvaliteetselt (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 7 503 003,53 eurot) .......................................................................... 31 Oluline tähelepanek 4.5 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud lepingutingimuste täitmata jätmist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 82 038,56 eurot) ............................................................................... 38 Oluline tähelepanek 5.1 – RTK protseduurid ja KA miinimumnõuded hankelepingu täitmise tingimuste kontrolli osas vajavad täiendamist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kajastatud tähelepanekus 4.5) ........................... 41 Oluline tähelepanek 5.2 – Tuvastatud puudused RTK kontrollitegevustes ja kontrolljälje säilitamises ............... 43 LISA 1 – KOONDHINNANG AUDITEERITAVA ASUTUSE JKS-ILE .........................................................................................47 LISA 2 – SF VALIM ...................................................................................................................................................48 LISA 3 – EE-LV VALIM ..............................................................................................................................................49 LISA 4 – POTENTSIAALSELT MITTEABIKÕLBLIKUD KULUD ...............................................................................................50 4 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne A - OSA 1. Kokkuvõte auditi läbiviimisest Auditi läbiviimise - Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (STS) § 11 lõige 3; alus - Rahandusministeeriumi FKO 2022. aasta tööplaan. Auditi läbiviijad Auditi töörühma kuulusid erinevatel perioodidel Rahandusministeeriumi FKO II auditi talituse juhtivaudiitor Henry Kibin (auditi juht), I auditi talituse juhtivaudiitor Merle Oagu (kuni 28.10.2022), II auditi talituse juhtivaudiitor Veronika Soom (kuni 16.06.2022), II auditi talituse audiitor Andreas Kalm, I auditi talituse juhtivaudiitorid Ingrid Kuld ja Eliina Tüvi ning audiitor Marten Janno. Auditi eest vastutav isik on Rahandusministeeriumi FKO II auditi talituse juht Kaisa Kallas. Auditi toimingute Audit viidi läbi ajavahemikul 09.03.2022. a kuni 20.06.2023. a. läbiviimise aeg Auditi ulatus Auditi tulemusena annab Rahandusministeeriumi FKO hinnangu RTK kui RÜ ja KA JKS-i tõhususele struktuuritoetuse4 ning Interreg V-A Eesti-Läti programmi5 rakendamises riigihangete kontrollimisel rakendamisperioodil 2014-2020. Audiitorid märgivad, et struktuuritoetuse ja Interreg V-A Eesti-Läti programmi hangete kontrollimise järelevalvesüsteem on sama - hangete kontrolle viib läbi sama struktuuriüksus ning hangete kontrollimisel kasutatakse samu järelevalve põhimõtteid ja protseduure. Eeltoodust tulenevalt kajastatakse auditi tulemusi koondaruandena ning mõlemale programmile antakse ühine hinnang. Hinnangu andmiseks analüüsiti ning testiti RTK JKS-i vastavust järgmistele põhinõuetele6: - Põhinõue 4: Piisavad juhtimise kontrollitoimingud (hindamiskriteeriumid 4.3, 4.4); - Põhinõue 5: Kasutusel on tõhus süsteem tagamaks, et kõiki kulude ja audititega seotud dokumente säilitatakse, et kindlustada piisav kontrolljälg (hindamiskriteeriumid 5.1, 5.2, 5.3). Eeltoodud põhinõudeid hinnati lähtuvalt auditi ulatusest, milleks oli: - RTK riigihangete kontrollide läbiviimise hindamine, sh a. piiravate kvalifitseerimise- ja hankelepingu tingimuste kontroll; b. hankelepingute tingimuste täitmine ja kontroll; c. hankelepingu muudatuste kontroll; d. osaline raamhangete kontroll, sh kas raamlepingus on sätestatud täpsed hindamiskriteeriumid, mille alusel selgitatakse minikonkursil välja parim pakkumus; e. hankemenetluse reeglite täitmise kontroll; f. edukate pakkujate ja pakkumuste vastavus seatud tingimustele; g. riigihangete kontrollimisega seotud dokumentide säilitamise ning kontrolljälje tagamine. Läbiviidud auditi Auditi eesmärgi saavutamiseks viisid audiitorid läbi järgmised auditi toimingud: 4 Rakenduskava nr 2014EE16M3OP001; 5 Rakenduskava nr 2014TC16RFCB050; 6 EK määrusele 480/2014 ning EK poolt välja töötatud juhendmaterjalile „Guidance for the Commission And Member States on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States“ (EGESIF_14-0010 18/12/2014). 5 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne toimingud - põhinõuete 4 ja 5 ulatuses RTK protseduurireeglite piisavuse ja tõhususe hindamine RÜ ja KA ülesannete täitmiseks ning kontrolliprotseduurireeglite järgimise testimine; - struktuuritoetuse rakendamisega seonduva informatsiooni säilitamise süsteemi olemasolu hindamine ja testimine; - täiendava tõendusmaterjali olemasolu põhinõuetele 4 ja 5 vastavuse hindamiseks. Auditi läbiviimisel lähtuti Rahandusministeeriumi FKO väljatöötatud „Perioodi 2014-2020 JKS auditi käsiraamatus“ sätestatud metoodikast. Valimi Auditi käigus koostati testimiseks valimid, mille eesmärgiks oli anda hinnang RTK kui RÜ ja moodustamine KA ülesannete täitmisega seotud JKS-i tõhususele riigihangete õiguspärasuse kontrollimisel rakendusperioodil 2014-2020. Auditi ulatuses olid Euroopa Liidu struktuurifondidest (edaspidi SF) ja Eesti-Läti (edaspidi EE-LV) piiriülese koostöö programmist rahastatud riigihangete kontrollid. 1. Auditi aluseks olev I SF valim (ehk esialgne valim): Hangete läbiviimise õiguspärasuse kontrolli EL SF testimise üldkogumi moodustasid esmalt RTK poolt ajavahemikul 01.04.2020 – 28.02.2022 kontrollitud hanked. 01.11.2019 struktuurimuudatusega viidi RTK toetuste valdkonnas varasemalt toetuste rakendamise talitustes olevad õigusloome, hangete kontrolli teostamine ja järelevalve funktsioon horisontaalsena toetuse arendamise osakonda. Muudatuse järel loodi uued üksused, mis hakkasid keskselt neid funktsioone täitma. 01.04.2020 liideti RTK-ga SA Archimedese ja SA Innove RÜ funktsioonid. 01.04.2021 liitus Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti toetuste valdkond RTK-ga. Riigi Infosüsteemi Ameti toetuste valdkond liitus RTK-ga 01.06.2021. Arvestades eelmisel aruandlusperioodil auditeeriva asutuse (edaspidi AA) poolt tuvastatud SF hangete rikkumiste iseloomu ja jaotust struktuuritoetuste osas, mille järgi on suurem osa tuvastatud rikkumistest seotud ERF ja CF rakendamisega (kus enim rikkumisi seostus ehitushangetega) oli audiitorite hinnangul otstarbekas kaasata JKS auditi ulatusse riigihanked, mis on seotud eelkõige ehituse ja infrastruktuuri rahastamisega. SF kesksüsteemist (edaspidi SFCS) saadud nimekirjast nähtus 1576 hanget/ostu. Sellest eemaldati fookuses mitteolevad hankelepingute kontrollid ja duplikaadid. Üldkogumisse otsustati sisse jätta ainult avatud hankemenetluse hanked (sh ka rahvusvahelist piirmäära ületavad) ning ainult järelkontrollid. Seega jäid üldkogumist välja kõik teised hankemenetluse liigid. Järele jäi 449 unikaalset hanget (kõigist RTK rakendatavast 37-st meetmest esindatud 29). Hangetest valimite moodustamisel võeti arvesse nii meetmetes sisalduvate riigihangete riskantsust (varasemate vigade tuvastamine samas meetmes AA poolt, ehitusvaldkond jms) kui ka asjaolu, et kõikidel üldkogumis olevatel hangetel oleks võrdne võimalus sattuda valimisse. ESF meetmed 13 tk (1.1, 1.3, 1.5, 1.6, 12.1, 12.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.6, 2.7, 3.1, 3.2, ), 'ERF REACT-EU' meetmed (15.1, 15.2), 'ESF REACT-EU' meede (16.1) ja tehnilise abi meede (13.1) jäid auditi üldkogumist välja. Kokku ei kuulunud valimi hulka 17 meedet, kuna AA varasemate auditite tulemused ei ole nendes meetmetes olulisi rikkumisi ega mitteabikõlblikke kulusid tuvastatud. Riskantsemate hangetega meetmed (1.4, 10.1, 10.2, 12.3, 2.4, 2.5, 5.4, 9.1 ja 9.2) valiti 6 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne välja tuginedes varasematele auditi leidudele ning asjaolule, et tegemist on valdavalt ehituse valdkonna hangetega, kus suuremamahulisi hankelepinguid iseloomustavad sagedased muudatused. Nimetatud meetmete hangetest võeti riskipõhised valimid (12-st meetmest 9 meedet hangete kogumahus 264 ühikut). Lähtuvalt auditi ulatuses oleva riskipõhise valimi üldkogumi suurusest, testimise eesmärgist, audiitorite kutsealasest otsustusvõimest ja professionaalsest hinnangust moodustati nii avatud hankemenetlusega rahvusvahelist piirmäära ületavate kui ka alla rahvusvahelist piirmäära hangete puhul mittestatistiline valim ja testimiseks valiti välja 18 avatud hankemenetlusega hanget. Ülejäänud kolme meetme (4.1, 4.2, 11.2) 112 riigihanget on lisatud kokku üldkogumisse, mille osas võeti juhuvalim 5% ühikutest (6 riigihanget). Algne SF valim oli kokku 24 hanget. Auditi käigus vähendati algset testimise üldkogumit 10 hanke võrra tulenevalt ressursside mõistlikust planeerimisest, töömahu suurenemisest, auditi töörühmas toimunud muutustest, juba testitud hangete leidudest ja nende esinemise sagedusest. Esialgseks SF valimiks kujunes seega 14 hanget, sh riskipõhine valim ja juhuvalim. 2. Auditi aluseks olev II SF valim (ehk täiendatud valim): Auditi käigus teatavaks saanud asjaolude tõttu jäi oluline osa hangetest RTK-le hinnangu andmisest kõrvale. Kuivõrd hangete kontrollid olid põhiosas viidud läbi siiski varem kehtinud järelevalve süsteemi alusel, otsustasid audiitorid auditi valimit laiendada. Saamaks täiendav kindlustunne hanke kontrollide sisulise toimivuse osas uue järelevalve süsteemi rakendamisel, kaasati 01.2023 seisuga täiendavasse valimisse sellised hanked, mille osas on RTK oma kontrollid viinud läbi üksnes 2022.aastal. Valimi koostamisel tugineti olulises osas eelpool kirjeldatud aluspõhimõtetele. Audiitorid genereerisid 01.2023 seisuga SFCS-i aruandlussüsteemist uue väljavõtte, kus kajastus kokku 6051 rida RTK hankekontrolle. Üldkogum filtreeriti järgmiste näitajate alusel: 1. Hankemenetluse liik "avatud hankemenetlus" (alles jäi 3836 rida hankekontrolle); 2. Kontrolli järjekorra number "1" (alles jäi 2048 rida hankekontrolle); 3. Hankekontrolli loomise kuupäev, hankekontrolli kuupäev ja hankekontrolli lõpetamise kuupäev "2022" (alles jäi 220 rida hankekontrolle); 4. Kontrolli tüüp "järelkontroll" ning kontrolli tase "I tase" (alles jäi 190 rida hankekontrolle); 5. Kontrolli seisund "lõpetatud" (alles jäi 187 rida hankekontrolle); 6. Meetme number – kõik v.a „Kliima 2.1“, „Abifond 14.1“ ning tehniline abi „13.1“ (alles jäi 150 rida hankekontrolle); 7. RHR viitenumber – kõik v.a kordused (alles jäi 119 rida hankekontrolle). Eeltoodust tulenevalt moodustus täiendava testimise üldkogum 119-st unikaalsest RTK hankekontrolli reast. Üldkogumi õigsuses veendumiseks saatis AA 06.01.2023 samad andmed RTK-le ning sai nende sobivuse osas kinnituse 11.01.2023. Hangetest valimi moodustamisel reastasid audiitorid kõik üldkogumi 119 rida hankelepingu teadaoleva maksumuse järgi alates suuremast. 119-st 34 riigihanke hankelepingute teadaolev maksumus jäi üle 1 000 000,00 euro. Viidatud 34-st suurima maksumusega riigihankest omakorda 10-l juhul oli RTK juba rikkumisi tuvastanud ning nendega seostusid hankekontrolli tähelepanekud. 24-l juhul ei olnud RTK rikkumisi tuvastatud, mistõttu oli audiitorite hinnangul asjakohane seada fookus just nendele hangetele. Leidmaks allesjäänud 24-st suurima maksumusega ning rikkumiseta hankest riskipõhiselt 8, võtsid audiitorid arvesse meetmetes sisalduvate riigihangete riskantsust. AA teostas valiku tuginedes varasematele auditi leidudele. Samuti tugineti asjaolule, et 7 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne olulises osas on tegemist ehituse valdkonna hangetega, kus on suuremahulised hankelepingud, mida iseloomustab sage hankelepingute muutmine. Laiendatud SF valimiks kujunes 8 hanget, mis RTK-ga kooskõlastati. Lõplikuks SF koondvalimiks jäi 22 riigihanget, sh esmane 2022.a valim ja laiendatud 2023.a valim (vt lisa nr 2). 3.Auditi aluseks olev I Eesti-Läti valim (ehk esialgne valim): Eesti-Läti programmist (edaspidi EE-LV) rahastatud hangete osas võeti esmalt riskide hindamisel aluseks projektiaudit nr ELP-18/2021, mis tuvastas riigihankes mitmeid olulisi finantsmõjuga puuduseid. Seetõttu oli auditi meeskond arvamusel, et vajalik on teostada suuremahulisem programmist rahastatud hangete kontroll. Selle tarbeks küsiti RTK-lt kogu perioodil 2014-2020 programmist rahastatud hangete info, mis sisaldas 50 hanget. Audiitorid teostasid täiendavaid andmeanalüüse ning eemaldasid auditi ulatusest need hanked, mis ei olnud kontrollitud RTK hankeeksperdi poolt (21 ühikut). Auditi ulatusse otsustati jätta hanked, mida on kontrollitud pärast süsteemi muutumist, kus hanke kontrolli läbiviijaks on olnud RTK hankeekspert (procurement expert). Audiitorid jätsid auditi fookusest välja ka lihthanked kui madalama riskiga hanked (9 ühikut) (va RH nr 197654, mille osas soovisid audiitorid veenduda, kas hanke menetlusliik on korrektselt valitud); toetuse saaja ostud (3 ühikut); mittehankija hanke, kelle osas on audiitorid varasemalt auditeerinud teist hanget (1 ühik); sisseostu ja projektiauditi raames kontrollitud hanked (7 ühikut); hanke, millega seostub kogu projektist kulusid alla 5000 euro (1 ühik) ning hanke, mille osas polnud RTK-le veel kulusid esitatud ega seetõttu hanke kontrolli teostanud (1 ühik). Järelejäänud 7 hanget (RH nr 197654, 198843, 199174, 212165, 212622, 223983, 233286) moodustasid EE-LV programmi hangete valimi. Auditi käigus langes üldkogumist välja veel 2 hanget (RH nr 197654 ja 223983). Esimesel juhul selgus, et tegemist on mittehankija hankega, ning teisel juhul selgus, et vastav projekt siiski ei sisaldanud riigihankega seotud kulusid. Esmaseks EE-LV valimiks jäi seega 5 hanget. 4.Auditi aluseks olev II Eesti-Läti valim (ehk laiendatud valim): Kuivõrd auditi käigus teatavaks saanud asjaolude tõttu jäid mitmed hanked RTK-le hinnangu andmisest kõrvale, otsustasid audiitorid auditi valimit laiendada. Uue valimi koostamisel tugineti olulises osas eelpool kirjeldatud aluspõhimõtetele. Täiendava testimise üldkogum moodustus RTK poolt 17.01.2023 AA-le saadetud kõikidest EE-LV hangete kontrollidest, mis on teostatud 2022.a jooksul. Esitatud väljavõttest nähtus 8 rida, millest kõik hankekontrollid olid tüübilt järelkontrollid, tasemelt I tase ning seisundilt lõpetatud. Hangetest valimi moodustamisel reastasid audiitorid kõik 8 rida hankelepingu teadaoleva maksumuse järgi alates suuremast. 8-st kolme riigihanke hankelepingute maksumus jäi üle 100 000,00 euro. Seega tuli audiitorite hinnangul esimeseks kaasata riskipõhiselt valimisse suurima hankelepingu maksumusega hange, milleks oli RH nr 245451. Rahalise mahu poolest järgnes sellele RH nr 233286, mis on RTK JKS auditi raames juba kontrollitud ning mis jäi seetõttu valimisse kaasamata. Järelikult tuli audiitorite hinnangul teiseks kaasata riskipõhiselt valimisse RH nr 236209. Laiendatud EE-LV valimiks kujunes 2 hanget, mis RTK-ga kooskõlastati. Lõplikuks EE-LV koondvalimiks jäi 7 riigihanget, sh esmane 2022.a valim ja laiendatud 2023.a valim (vt lisa nr 3). 8 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Kokku moodustus auditi valim (SF ja EE-LV) seega 29-st riigihankest. Koondhinnangu andmisel RTK-le oli võimalik arvesse võtta 4 riigihangete rikkumist ning 11-l juhul rikkumisi arvesse ei võetud. Õiguslik raamistik - Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1303/2013 (edaspidi ÜSM); ja olulisemad - Euroopa Komisjoni juhend: “Juhised komisjonile ja liikmesriikidele juhtimis- ja dokumendid, kontrollisüsteemide hindamise ühise metoodika kohta liikmesriikides”; millele tugineti - Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus (edaspidi STS); - Riigihangete seadus (edaspidi RHS); - Vabariigi Valitsuse määrus nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi ühendmäärus) ja ühendmääruse seletuskirjad; - Vabariigi Valitsuse määrus nr 127 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine“; - Euroopa Komisjoni juhend: “Juhised liikmesriikidele juhtimiskontrollide kohta” - Korraldusasutuse miinimumnõuded taotluste menetlemise, toetuse väljamaksmise ja projekti elluviimise kontrollimisele (kinnitatud 24.05.2022, edaspidi KAMIN); - RTK töökord ja lisad (jõustunud 30.05.2022); - Miinimumnõuded rakendusüksusele ja -asutusele tööprotseduuride kirjelduse koostamiseks (kinnitatud 24.05.2022, edaspidi TPK); - Toetuse andmisel toimunud rikkumistest teavitamise juhend (jõustunud 29.12.2021); - Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 korraldusasutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus (kinnitatud 01.04.2020); - Description of management and control systems. Interreg V-A – Estonia-Latvia. Cross- border cooperation programme under the European Territorial Cooperation objective (jõustunud 20.06.2022); - RTK Interreg projektide kontrolli talituse töökord 12.11.2019 ja RTK Interreg projektide esmatasandi kontrolli töökord (jõustunud 23.04.2021); - RTK toetuste valdkonna töökord programmperioodideks 2014-2020/ 2021-2027 (jõustunud 30.05.2022); - Cooperation Programme Interreg V-A — Estonia–Latvia. Programme Manual. Auditeerimise Rahvusvahelised siseauditeerimise kutsetegevuse (IIA) standardid standardid Piirangud STS § 11 lõike 3 alusel on AA ülesannete täitmiseks AA-l õigus auditeerida RÜ-d ja KA-d. KA ja RÜ peavad võimaldama auditi tegemist ning osutama selleks igakülgset abi. Eeltoodust tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad RÜ/KA JKS-i korrektselt, tegelikkusele vastavalt ning on auditi hinnangu andmiseks piisavad. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. Potentsiaalsete mitteabikõlblike summade arvestuse aluseks EE-LV programmis on 25.08.2022 ehk RTK vastava info saatmise kuupäev. SF mitteabikõlblike summade arvestuse aluseks on SFCS-i andmed 29.08.2022 (esmase valimi kulude osas) ja 03.04.2023 (laiendatud valimi kulude osas) seisuga. Järeltoimingud Auditeeritaval tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise osas annab RTK tagasisidet SFOS-i vahendusel. Lõpliku hinnangu soovituste elluviimisele annab AA. Vajadusel viiakse läbi järelaudit. 9 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 2. Taustinfo RÜ määramine Eesti riik peab tagama struktuuritoetuse nõuetekohase rakendamise ja sihipärase kasutamise, rakendades tõhusaid JKS-e. AA-l on kohustus auditeerida toetuse andmise ja kasutamisega seotud subjektide JKS-ide tõhusust7. Struktuurivahendite kontekstis täidab RTK ÜSM artiklis 125 toodud KA ülesandeid, sealhulgas RÜ ülesandeid meetmetes, kus RTK on vastavalt Vabariigi Valitsuse korraldusega kinnitatud meetmete nimekirjale RÜ ning välja arvatud seire ja hindamisega seotud ülesanded (JKS kirjeldus). Eesti-Läti programmi kontekstis täidab RTK ÜSM artiklis 125 toodud KA ülesandeid. RÜ ülesanded Vabariigi Valitsuse 21.07.2022. a korraldusega nr 197 kinnitatud perioodi 2014-2020 meetmete struktuuritoetuse meetmete nimekirja järgi rakendab RTK programmperioodil prioriteetsete rakendamisel suundade „Ühiskonna vajadustele vastav haridus ja hea ettevalmistus osalemaks tööturul“, „Sotsiaalse kaasatuse suurendamine“, „Tööturule juurdepääsu parandamine ja tööturult väljalangemise ennetamine“, „Kasvuvõimeline ettevõtlus ja seda toetav teadus- ja arendustegevus“, „Väikese ja keskmise suurusega ettevõtete arendamine ja piirkondade konkurentsivõime tugevdamine“, „Jätkusuutlik linnapiirkondade areng“, „Jätkusuutlik transport“, „IKT teenuste taristu“, „Haldusvõimekus“, „Tehniline abi“, „Euroopa abifond enim puudust kannatavate isikute jaoks“ ja „COVID-19 kriisiga võitlemine“ meetmeid: - 4.6 (meede Covid kriisi leevendamiseks); - 2.4, 2.5 ja 5.2 (varasemalt RM); - 5.1 (varasemalt EAS ja MKM); - 5.4, 9.1 ja 9.2 (varasemalt EAS); - 12.1 (varasemalt RM ja EAS); - 12.2; 13.1 (varasemalt RM); - 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 2.1, 2.2, 2.3, 2.6, 2.7, 3.1, 3.2, 14.1, 14.2 (varasemalt Innove); - 4.1, 4.2, 4.5 (varasemalt Archimedes); - 11.1; 12.3 (varasemalt Riigi Infosüsteemide Amet); - 10.1 (varasemalt Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet); - 10.2; 11.2; 15.1; 15.2; 16.1. STS § 8 lõike 2 järgi täidab RÜ KA ülesandeid milleks on mh menetleda maksetaotlusi ja maksta toetus välja või jätta välja maksmata, anda toetuse saajale (edaspidi ka TS) selgitusi toetuse andmise ja kasutamisega seotud küsimustes, teha finantskorrektsiooni otsuseid ja nõuda aluseta väljamakstud toetus tagasi, välja arvatud STS § 45 lõikes 3 nimetatud juhul ning täita muid KA ülesandeid, mis on STS-ga ja selle alusel antud õigusaktidega RÜ-le pandud. STS § 26 lõike 1 järgi on TS kohustatud järgima RHS-i kui ta on hankija RHS tähenduses. Sellest tulenevalt kontrollib RÜ riigihanke menetluse õiguspärasust juhul, kui maksetaotlus sisaldab riigihanke tulemusel tekkinud kulusid. RTK töökorra8 p 3.2.2 kohaselt teostab RTK nii hankijate eelnõustamist kui ka riigihangete kontrolli. Nõustamine toimub jooksvalt menetluse eri etappides: (a) vajadusel enne hanketeate jt. riigihanke alusdokumentide avaldamist riigihangete registris (RHR), (b) hanketeate avaldamise järgselt hankemenetluse raames tehtavate otsuste eelnõude faasis ning (c) jooksvalt hankelepingute muudatuste eelnõude alusel. Riigihanke alusdokumentide alusel eelnõustamine toimub vajadusel alates lihthankemenetluse piirmäärast ja sellest suurema maksumusega riigihangete korral. Eelnõustamist teevad hankeeksperdid. 7 Vabariigi Valitsuse 7. augusti 2014. a määruse nr 127 “Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine” § 3. 8 Viimane versioon kehtiv alates 30.05.2022. 10 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Eelnõustamine toimub TS soovil või on TAT-ist ja/või toetuse rahuldamise otsusest tulenev kohustus. Kui riigihanke kontroll viiakse läbi paralleelselt maksetaotluse menetlusega, peab enne väljamaksmist olema teostatud I tasandi hanke kontroll, va kui on riskide hindamisel teisiti kokku lepitud. Kui hankelepingu maksumus on alates rahvusvahelisest piirmäärast, siis teostatakse enne väljamakset riigihanke kontroll üldjuhul kahetasandiliselt või kui vastavad põhimõtted on välja töötatud, siis võib II tasandi kontrolli teostada ka riskipõhiselt. Hanke II tasandi kontrolli teostab RTK toetuste arendamise osakond (edaspidi TAO) riskijuhtimise ja järelevalve talituse järelevalve ekspert, hinnates dokumente iseseisvalt ja I tasandi kontrollijast sõltumatult. II tasandi kontroll viiakse üldjuhul läbi kitsama ulatuse ja kindla fookusega, välja arvatud, kui riskide hindamisel on kokkulepitud teisiti. STS § 24 p 1 järgi on TS kohustus mh tagada projekti elluviimine ettenähtud tingimustel ja kavandatud tulemuse saavutamine. Enne lõppmakse tegemist kontrollib RÜ projekti eesmärkide saavutamist ja tulemuslikkust, raporteeritud näitajate vastavust näitajate metoodikale ning sihttasemete täitmist. RTK tegevus EE-LV programmist rahastatud riigihangete kontrollimisel: Riigihangete kontrolli valdkonda RTK-s reguleerib “Riigi Tugiteenuste Keskuse Interreg projektide kontrolli talituse (IPKT) töökord”9, mille eesmärk on kirjeldada perioodi 2014- 2020 Euroopa territoriaalse koostöö programmide (edaspidi ETK) ja Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendist (edaspidi ENI) programmidest eraldatud vahendite kasutamise esmatasandi kontrolli (inglise keeles first level control, edaspidi FLC) protsessi. Toetuste rakendamise osakonna Interreg projektide kontrolli talituse (IPKT) peamiseks ülesandeks on ETK programmide ja ENI programmi toetuste kasutamise kontrollimine. RTK TAO hankeeksperdid kontrollivad kõik riigihanked, mis on korraldatud RHS 2. peatükis nimetatud hankemenetlusena või 3. peatükis nimetatud erihankena (lihthankemenetlus, sotsiaal- ja eriteenused, ideekonkurss), v.a kui hankelepingu abikõlblik summa on alla 5000 euro KM-ta (BSR programmi puhul alla 10 000 euro KM-ta). Lisaks kontrollivad TAO hankeeksperdid raamlepingu alusel tehtud esimese minikonkursi abikõlbliku summaga alates 5000 eurot km-ta (BSR programmi puhul alates 10 000 eurot km-ta). Täiendavalt teostab TAO riskijuhtimise ja järelevalve talituse järelevalve ekspert II tasandi kontrolli riigihangetele maksumusega alates rahvusvahelisest piirmäärast 100% või riskipõhiselt, kui riskipõhisuse põhimõtted on välja töötatud. Alates 30.05.2022 kohaldub RTK töökord10 p 1.2.2 alusel lisaks SF-ile ka toetuste rakendamise osakonna (TRO) Interreg kontrolli ja regionaalarengu talituse meetmete rakendamisele. Lisaks tuleb RÜ-l rakendada tõhusaid ja proportsionaalseid pettusevastaseid meetmeid, arvestades kindlakstehtud riske11. Juhtimiskontrollide kavandamisel peab KA (nagu ka RÜ) arvesse võtma pettuseriske. Juhtkonnal ja töötajatel peaks olema piisavalt teadmisi pettustest, et kindlaks teha ohumärgid. 9 Kehtiv alates 23.04.2021. 10 Riigi Tugiteenuste Keskuse toetuste valdkonna töökord programmperioodideks 2014-2020/ 2021-2027. 11 Ühissätete määrus (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1303/2013) Art 125 lg 4. 11 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Varasemad SF: auditid Alates 1.09.2018 on käimas riigireformi raames toetuse valdkonna konsolideerimise protsess, mille käigus on RTK-ga liidetud erinevaid asutusi. Seetõttu on allpool nimetatud JKS auditeid vaadatud kogumis. Läbiviidud JKS auditid RTK-s, SA-s Archimedes, SA-s Innove, TTJA-s ja RIA-s perioodil 2014-2020 on olnud järgmised: - Taotluste menetlemise protsessi JKS audit SA-s Innove (JKS-2/2015); - Taotluste menetlemise protsessi JKS audit SA-s Archimedes ja RIA-s (JKS-4/2016); - RÜ JKS audit (mittehankijate soetuste kontrollimine) SA-s Innove (JKS-9/2017); - RÜ tegevus riigihangete kontrollimisel TTJA-s (JKS-15/2018); - Paikvaatluse JKS audit SA-s Archimedes ja SA-s Innove (JKS-16/2018); - Struktuuritoetustest antud riigiabi nõuete järgimise JKS audit RTK-s, TTJA-s, SA-s Archimedes, SA-s Innove ja RIA-s (JKS-18/2018); - KA JKS seoses osade funktsioonide üleviimisega RTK-sse (JKS-21/2018); - RÜ RTK tegevus riigihangete kontrollimisel (JKS-23/2019); - Tulemusraamistiku väljundnäitajate usaldusväärsuse tagamise JKS audit RTK-s SA-s Archimedes ja SA-s Innove (JKS-30/2019); - KA JKS audit RTK-s (hinnati struktuurimuudatuse mõju KA ülesannete täitmisel) (JKS- 35/2020); - Sertifitseerimisasutuse JKS audit RTK-s (JKS-36/2020); - Lihtsustatud kuluhüvitamisviiside JKS audit RTK-s (JKS-37/2020); - RTK RÜ JKS audit (hinnati põhinõudeid 1, 4 ja 5) (JKS-43/2021); - Struktuuritoetuste registri audit (JKS-46/2021); - KA riskide juhtimise protsessi audit RTK-s (EL struktuuritoetused) (JKS-50/2022). EE-LV: Läbiviidud JKS auditid RTK-s EE-LV programmis: - Additional Compliance Assessment of the Managing Authority relocation (JKS- 21/2018); - Audit of management and control systems of the monitoring system for permormance indicators (JKS-33/2019); - Audit of management and control systems of the Certifying Authority of ESIF (JKS- 36/2020); - System audit of the Managing Authority’s procedures on monitoring the tasks delegated to the Joint Secretariat, drafting the annual summary and management declaration (JKS-40/2020); - Cooperation Programme Interreg V-A – Estonia-Latvia Audit of the Managing Authority’s risk assessment and management procedures (JKS-50/2022). 2021. aastal läbiviidud projektiauditite osas on oluline välja tuua projekti nr EST-LAT 51 „Valga-Valka Twin Town Centre Development“ projektiaudit nr ELP-18/2021 (lõpparuanne allkirjastatud 23.12.2021), mille tulemusena leidis AA, et riigihanget nr 206895 ei ole läbi viidud kooskõlas RHS-ga ning esinevad erinevad olulised puudused riigihangete kontrollimisel, mille tõttu on kogu programmi veamäär üle 2%. 12 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne B-OSA TÄHELEPANEKUD Põhinõue 4 – Piisavad juhtimise kontrollitoimingud Audiitorite hinnangul on RTK-s selge ülesannete ja vastutuse jaotus olulises osas tagatud. RTK on välja töötanud olulises osas piisavad kontroll-lehed ja protseduurireeglid riigihangete kontrollimiseks, tuvastatud rikkumiste menetlemiseks, nendest teavitamiseks ning finantskorrektsioonide tegemiseks. Riigihangete kontrolli protsessi on sisse seatud eelnõustamise funktsioon, mis täidab oma eesmärki. Audiitorite hinnangul ei ole RTK hangete läbiviimise õiguspärasuse kontrollid alati piisavalt põhjalikud tuvastamaks kõiki vigu - tõhustada tuleks kontrolle hankemenetluse reeglite järgimise, hankelepingu tingimuste täitmise ning hankelepingu muudatuste hindamise osas. RTK on olulises osas säilitanud tõendusmaterjali hangete õiguspärasuse kontrollist. Hankelepingu muudatuste kontrollimiseks ei ole RTK aga alati koostanud täiendavaid arvutustabeleid või muid dokumente, kust nähtuks iga muudatusega seotud rea kohta antav hinnang (kas tegemist on ära jäänud tööga, uue tööga, mahtude suurendamise või vähendamisega). Seetõttu pole olnud alati selge, millest lähtuvalt on RTK jõudnud hinnanguni, et hankelepingu muudatused on õiguspärased. Audiitorite hinnangul on tegemist puudustega, mis mõjutavad RÜ ülesannete täitmist, mistõttu on vajalikud mõningad parandused (II kategooria). Auditi käigus tehti (seonduvalt põhinõudega 4) 5 olulist koondtähelepanekut. Auditi raames tuvastati 11-s hankes olulisi RHS sätete rikkumisi, millest hinnangu andmisel RTK-le võeti arvesse 4 tk. Audiitorid ei võtnud arvesse hangete nr 193284, 202189, 198237, 198843, 199174 ja 217433 rikkumisi, kuivõrd nende osas on kontrollid teostatud enne 01.04.2020, mil RTK ei täitnud veel RÜ funktsiooni või ei teostanud hankekontrolle hankeeksperdid. Samuti ei võtnud audiitorid arvesse hanke nr 231876 rikkumist, kuna RTK protseduurid ei näinud rikkumisega seotud minikonkursi kontrollimist ette (hanke maksumus jäi alla 20 000 piirmäära). Arvesse võetavad rikkumised seostuvad hangetega nr 249829, 201722, 191359 ja 218169. Alljärgnevas tabelis on antud ülevaade hangete lõikes kõigist esinenud vigadest. Rikkumise kirjeldus ja tuvastatud puudused on esitatud vastavate tähelepanekute juures. Tabel 1 Standarditele Seatud kriteeriumid on Hankelepingu Tuvastatud viitamine ilma Hankemenetluse Hankelepingu Hanke ebaproportsionaalsed, muudatustega rikkumiste suurim märketa „või reeglite tingimuste mitte nr konkurentsi piiravad seotud potentsiaalne sellega rikkumine täitmine või vastuolus RHS §-ga 3 rikkumine korrektsioonimäär % samaväärne“ 193284 X X X X 25% 202189 X 5% 198237 X X 10% 217433 X 5% 218169 X N/A* 191359 X 10% 198843 X X 25% 199174 X 5% 201722 X X 25% 231876 X 10% 249829 X X 25% 13 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne *N/A – Audiitorid tuvastasid hankes rikkumise, mida RTK ise finantsmõjuga rikkumisena ei käsitlenud. Antud juhul täiendavaid mitteabikõlblikke kulusid ei lisandu, kuna RTK on antud hankele teinud teise rikkumise eest finantskorrektsiooni otsuse 25% määras. RTK kommentaar: Hinnangu andmisel võetakse arvesse nelja hankega seotud leidusid, mis on kõik erineva sisuga, kuid auditi aruandes on vormistatud viis olulist koondtähelepanekut, mille tulemusena tehakse soovitusi ja ettepanekuid kontrollisüsteemi muutmiseks ja täiendamiseks. Teeme ettepaneku hinnangu kirjeldamisel selgemini eraldada ja lahti kirjutada, milliseid soovitusi tehakse hinnangu andmisel arvesse minevate leidude alusel, ehk millised auditi aruandes tehtud tähelepanekuid võetakse hinnangu andmisel arvesse ja mida ei võeta. AA täiendav kommentaar Eristasime aruande tekstis selgemalt, millised hanked ja millised tähelepanekud hinnangu andmisel arvesse lähevad. Märgime, et ainsana ei seostu RTK-le hinnangu andmisega tähelepanek nr 4.2. Muus osas ei ole põhjendatud aruande struktuuri muuta, kuivõrd neli arvesse minevat hanget seostuvad mitme rikkumise ja mitme erineva sisuga tähelepanekuga. Põhinõude 4 osas on AA soovitused RTK süsteemi täiendamiseks tehtud konkreetselt hangete nr 249829, 201722, 191359 ja 218169 rikkumistest lähtuvalt. Oluline tähelepanek 4.1 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud standarditele ja juhistele viitamist ilma märketa „või sellega samaväärne“ (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 81 310,06 eurot) RHS § 88 lg 2 näeb ette, et tehnilise kirjelduse koostamisel võib hankija võtta aluseks erinevad standardid, tehnilised tunnustused või tehnilised kirjeldused. RHS § 88 lg 3 sätestab et, iga viidet, mille hankija teeb tehnilises kirjelduses mõnele sama paragrahvi lõikes 2 nimetatud alusele, täiendatakse märkega „või sellega samaväärne”. RHS § 88 lg 7 kohaselt peab tehniline kirjeldus tagama kõigile ettevõtjatele võrdsed tingimused pakkumuse esitamiseks ega tohi tekitada objektiivselt põhjendamatuid takistusi riigihangete avamisel konkurentsile. Samaväärsuse nõue pärineb algselt EL direktiividest eesmärgiga tagada parem avatus konkurentsile. Seda teemat avab direktiivi 2014/24 põhjenduspunkt 74 järgmiselt: avaliku sektori hankijate koostatud tehnilised kirjeldused peavad võimaldama riigihangete avatust konkurentsile ja jätkusuutlikkusega seotud eesmärkide saavutamist. Seepärast peaks olema võimalik esitada pakkumusi, mis põhinevad mitmesugustel tehnilistel lahendustel, standarditel ja turul kasutuses olevatel tehnilistel kirjeldustel, ning pakkumusi, mis on koostatud olelusringi ning ehitustööde, asjade ja teenuste tootmisprotsessi jätkusuutlikkusega seotud tulemuslikkuse kriteeriumide põhjal. Eesti riigisiseses õiguses alla või üle rahvusvahelist piirmäära jäävaid hankeid selles osas ei eristata – samaväärsuse märke näol on tegemist imperatiivse nõudega, mis kohaldub piirmäärast hoolimata. Seega tuleb tehnilised kirjeldused koostada nii, et need ei vähendaks kunstlikult konkurentsi teatavat ettevõtjat soosivate nõuetega, kirjeldades vastava ettevõtja poolt tavapäraselt pakutavate asjade, teenuste või ehitustööde põhiomadusi. Kõige paremini aitab seda eesmärki saavutada see, kui tehnilise kirjelduse koostamisel lähtutakse funktsionaalsetest nõuetest ja kasutusomadustest. Juhul kui viidatakse standardile, peavad avaliku sektori hankijad kaaluma ka teistel samaväärsetel süsteemidel põhinevaid pakkumusi. Juhul kui hankedokumentides kohustuslikku samaväärsuse märget sätestatud ei ole, rikkumine on läbiva iseloomuga ning puudutab olulist osa lepingust, esineb põhjendatud alus finantskorrektsiooniks. Nimelt sätestab ühendmääruse § 223 lg 1 p 5, et kui tehnilises kirjelduses on seatud kriteerium või tingimus, mis on vastuolus RHS § 88 lõikega 3, kohaldatakse hankelepingule 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra, välja arvatud juhul, kui see puudutab vaid vähetähtsat osa lepingust ja rikkumine on üksnes formaalne. Ühendmääruse § 223 lg 2 punkt 1 täpsustab, et mitme ettevõtja poolt riigihangete alusdokumentidele vastava pakkumuse esitamisel, kui piirav tingimus esines pakkumuste vastavustingimustes, kohaldatakse lõike 1 punktis 5 nimetatud olukordade puhul 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra. 14 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Audiitorid tuvastasid auditi käigus alljärgnevad riigihanked, kus RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud standarditele ja juhistele viitamist ilma märketa „või sellega samaväärne“. 4.1.1. Pärnu Linnavalitsus korraldas Pärnu Raja tn 7 lasteaia ja ujula ehitamiseks rahvusvahelise riigihanke nr 198237, mille hankedokumentides (tehnilises kirjelduses) on nimetatud erinevaid standardeid ilma märketa „või sellega samaväärne“ (EVS 812-7:2018, EVS 919:2013+A1:2014, EVS 807:2010, EVS 885:2005 "Ehituskulude liigitamine). RTK on auditi käigus audiitoritega nõustunud, et eelpool nimetatud standarditel samaväärsuse klausel puudub ning antud asjaolu on ekslikult jäänud kontrollijal märkamata. Audiitorite hinnangul on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Erinevad standardid olid kirjas hanke tehnilises kirjelduses ja sinna juurde kuuluvas projektidokumentatsioonis. Hankes esitati 6 pakkumust, mis tunnistati kõik nõuetele vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi, millele kohaldub suurem finantskorrektsiooni määr, seega on ühendmääruse § 21 lg 3 alusel lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu välja toodud tähelepaneku nr 4.2. alapunktis 4.2.3. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Nõustume auditi tähelepanekuga. 4.1.2. Veskimöldre haridusmaja sihtasutus korraldas Koru põhikool-lasteaia ehitamiseks rahvusvahelise riigihanke nr 202189, mille hanke alusdokumentides (sh tehnilises kirjelduses) on nimetatud erinevaid standardeid ja juhiseid ilma samaväärsuse märketa. Tehnilise kirjeldus sisaldas viiteid erinevatele standarditele ja juhistele ilma samaväärsuse märketa. Allpool on toodud mõned näited ning tegemist ei ole lõpliku nimekirjaga: • ET ja RT kartoteekides, ja lisades (sh RIL, LVI); • EVS 807:2010; • EVS-EN 13187:2001; • EVS 885:2005 "Ehituskulude liigitamine; • EVS-EN 13829; • Eesti Vabariigi Standard EVS 901 (1.-3. osa); • SFS 4699 „Ilmastointi. Ilmastointilaitosten tiiviysvaatimukset”; • Torustike puhastusaste peab vastama Soome standardile Suomen Sisäilmayhdistys „Sisäilmastoluokitus 2008” visuaalsele puhtusklassile P1≤0,7 g/m². Hanke alusdokumendi punkt 1.6 sisaldas järgmist: Iga viidet, mida hankija on teinud hankedokumendis, tehnilises kirjelduses või teistes hankedokumendi lisades kindlale ostuallikale, protsessile, kaubamärgile, patendile, tüübile, päritolule ja tootmisviisile, palume lugeda täiendatuks märkega „või sellega samaväärne“. Audiitorid ei tuvastanud viidatud punktis standardite mainimist. RTK on hanke kontroll-lehel viidanud HD punktile 1.6 ning vastanud jaatavalt (st kõik standardid, ostuallikad jm on täiendatud märkega „või sellega samaväärne“), kuigi hanke tehniline kirjeldus sisaldas viiteid mitmele erinevale standardile ilma samaväärsuse võimaluseta. RTK on auditi käigus nõustunud, et standarditel samaväärsuse klausel puudub: See on tõenäoliselt jäänud kontrollijal ekslikult märkamata või on viidatud ekslikult valele punktile. Tuleb tõdeda, et kontrolliga on 15 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne alustatud ajal, mil piiravate tingimuste kontseptsioon oli veel mõnevõrra uudne. EN ja EVS-EN standardite puhul aga on olnud diskussiooni teemal, et samaväärsuse klausli puudumisel ei ole finantsmõju. Samuti on tehnilise kirjelduse punktis 7 olevas tabelis materjalide asendamised ette nähtud: Asenduste puhul peab Töövõtja tööprojekti koostamise käigus esitama Hankijale materjalide/toodete/seadmete kooskõlastamise tabelid. Projektijärgsed ja asendust toodete tehnilised jm samaväärsust tõendavad parameetrid peavad olema näidatud ühtses tabelis selliselt, et need oleks lihtsalt võrreldavad. Selliste materjalide ja toodete puhul, kus on oluline ka visuaalne pool (viimistlusmaterjalid, viimistluselemendid, valgustid, plafoonid jne.) Tuleb tabelisse lisada ka pildimaterjal, jms. Audiitorite hinnangul ei olnud 2019. aasta alguseks piiravate tingimuste kontseptsioon enam sedavõrd uudne. Kuna antud juhul sisaldas tehniline kirjeldus lisaks Euroopa standarditele (EN) ka erinevaid siseriiklikke (EVS) ning Soome standardeid ja juhiseid (RYL, LVI, SFS), siis oleks pidanud olema teada, et tegemist on rahvusvahelises riigihankes selgelt piirava tingimusega. Eeltoodust tulenevalt on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite ja juhiste arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Hankes esitati 10 pakkumust, mis kõik tunnistati vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1 Seisuga 29.08.2022 oli hankega seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014-2020.9.01.18-0074 „Koru uue lasteaia ehitus“ deklareeritud 1 071 158,48 eurot, millest 5% ehk 53 557,92 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Nõustume auditi tähelepanekuga. 4.1.3. Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet korraldas Reidi tee ehitamiseks rahvusvahelise riigihanke nr 193284, mille hanke alusdokumentides (sh ehitusprojektides) on nimetatud erinevaid standardeid ja juhiseid ilma samaväärsuse märketa. Riigihanke alusdokumentide lisas 1 on esitatud nimekiri standarditest ja juhistest, mille korral on samaväärsus lubatud, kuid ehitusprojektis on viidatud ka muudele standarditele. Näited: • TÖÖ nr: 15150 Reidi tee I etapp 02_VK_Veevarustuse ja kanalisatsiooni osa. Seletuskirja p 2.2.1 Torustiku paigaldus ja kaeviku täide: Hüdraulilise surveproovi teostamine vastavalt AS Tallinna Vesi tehnilistele nõuetele, ning standardile SFS 3115. • TÖÖ nr: 15150 Reidi tee I etapp 02_VK_Veevarustuse ja kanalisatsiooni osa. Seletuskirja p 2.1.1 Torustike materjal: Plasttorustike paigaldustöödel järgida RIL77-2013 ja materjalide tootjate ettekirjutusi. • TÖÖ nr: 15150 Reidi tee I etapp 06_ES_Sidevarustuse välisvõrgud. Seletuskirja p 3 OLEMASOLEVATE TRASSIDE KAITSMINE, ÜMBERTÕSTMINE: Ristumised ja paralleelkulgemised teostatakse vastavalt Eesti standardile EVS 843:2016. • Ehitusprojekt töö nr: 15150 Reidi tee I etapp 12_LA_Lammutusprojektid; 12595_EP_v03_Lootsi13_2016-12-15 Seletuskirja p 3.4.1.Materjalid: Keevitajad peavad olema sertifitseeritud vastavalt standardi EN 287-1 nõuetele. • EVS-EN 1775:2008; EVS-EN 12007-1:2012; EVS-EN 12007-2:2012. Tegemist ei ole lõpliku nimekirjaga ning viiteid erinevatele standarditele ja juhistele sisaldavad nii ehitusprojekt kui ka selle juurde kuuluvad lisad veel. RTK on auditi käigus nõustunud, et ekslikult on kontrolli käigus üksikute standardite ja juhendite juures „või sellega samaväärne“ märge jäänud tegemata. 16 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Eeltoodust tulenevalt on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite ja juhiste arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Hankes esitati 8 pakkumust, mis kõik tunnistati vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi, millele kohaldub suurem finantskorrektsiooni määr, seega on ühendmääruse § 21 lg 3 alusel lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu välja toodud tähelepaneku nr 4.4. alapunktis 4.4.2. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Nõustume auditi tähelepanekuga. 4.1.4. Saarte Liinid AS korraldas Ringsu sadama väikelaevasadama laiendamiseks avatud riigihanke nr 199174, mille hanke alusdokumentides (sh ehitusprojektis) on nimetatud erinevaid standardeid ja juhiseid ilma samaväärsuse märketa. Ehitustööde puhul on ehitusprojekt hanke alusdokumentide osa, mistõttu kontrollisid audiitorid lisaks riigihanke tehnilisele kirjeldusele ka ehitusprojekti ja selle juurde kuuluvaid lisasid. Ehitusprojekti seletuskirjades sisaldus erinevaid viiteid standarditele ja juhistele. Näiteks: • RIL 77-2013; • InfraRYL 2006 „Infrarakentamisen yleiset laatuvaatimukset“; • EE 10421629‐JV ST 5‐6:2001"0,4 kV kaabelliinid"; • EVS-EN 1610:2015 Äravoolu- ja kanalisatsioonitorustike ehitamine ja katsetamine; • EVS 921 „ Veevarustuse välisvõrk“. Tegemist ei ole lõpliku nimekirjaga ning viiteid erinevatele standarditele ja juhistele sisaldavad nii ehitusprojekt kui ka selle juurde kuuluvad lisad veel. RTK on selgitanud, et kontrollija on lähtunud järgmisest: HD lisa II tehnilises kirjelduses on öeldud: Tarnitavad tooted ja materjalid peavad olema vähemalt samaväärsed projektis kirjeldatud toodete ja materjalidega. Sellest tulenevalt, ei ole kontrollija näinud rikkumist. Kuna tegemist on alla rahvusvahelist piirmäära riigihankega ja tegemist on üldiselt Eestis laialt levinud ja kasutusel olevate juhiste ja standarditega, millega on kursis kõik ehitusvaldkonnas tegutsevad ettevõtjad, siis ei piiranud samaväärsuse märke puudumine välismaist või siseriiklikku konkurentsi. Audiitorite hinnangul katab hankedokumentide lisas II „Tehniline kirjeldus“ olev lause ära viited tootestandarditele, kuid hanke alusdokumentidest leiab viiteid ka muudele standarditele ja juhistele. Audiitorite hinnangul ei oma tähtsust asjaolu, et hange oli alla rahvusvahelist piirmäära, kuivõrd RHS ei tee vastavat eristust. Lisaks ei ole tegemist üksnes siseriiklike standarditega, vaid viiteid on tehtud ka välisriikide juhistele. Seetõttu on audiitorid seisukohal, et eelpool nimetatud (ja nimetamata) standardid ning juhised ilma märketa „või sellega samaväärne“ on piiranud konkurentsi. Muuhulgas on audiitorid konsulteerinud standardite teemal ka Euroopa Komisjoni audiitoritega. EK audiitorid kinnitavad, et iga viidet standardile (isegi rahvusvahelisele või Euroopa standardile) tuleb täiendada märkega „või sellega samaväärne“. Vastasel juhul on tegemist rikkumisega. Lisaks on Euroopa Komisjon välja andnud spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised12, kus on kirjeldatud riigihangete kõige levinumad vead, sh ka standarditele ja märgistele viitamine ilma samaväärsuseta. Kuigi antud juhul on tegemist alla rahvusvahelist piirmäära jääva hankega, on rikkumine läbiva iseloomuga ning võib seetõttu omada mõju rahastaja eelarvele. 12 Spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavate projektide puhul, lk 64-65. 17 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Eeltoodust tulenevalt on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite ja juhiste arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Hankes esitati 3 pakkumust, mis kõik tunnistati vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1. RTK 25.08.2022 esitatud andmetel on hankega seotud lõplik abikõlblik summa projektis nr Est-Lat55 "ESTLAT harbours" 555 042,75 eurot, millest 5% ehk 27 752,14 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Nõustume auditi tähelepanekuga. 4.1.5. Saarte Liinid AS korraldas Munalaiu sadama väikelaevasadama laiendamiseks (II) avatud riigihanke nr 198843, mille hanke alusdokumentides (sh ehitusprojektis) on nimetatud erinevaid standardeid ja juhiseid ilma samaväärsuse märketa. Ehitusprojekti seletuskirjades sisaldus erinevaid viiteid standarditele ja juhistele. Näiteks: • Vajalikud katsetused ja uuringud kasutatud betooni survetugevuse klassi hindamiseks tuleb teha vastavalt standarditele EVS-EN 12350, EVS-EN 12390 ning EVS-EN 12504; • Betooniteraste keevitustööd tuleb teha vastavalt klassi WC (standard EVS-EN-ISO 5817:2004) nõuetele; • Kaablite vahekaugused vastavalt ettevõttestandardile EE 10421629-JV ST 5-6:2001"0,4 kV kaabelliinid"; • EVS 848:2013 Väliskanalisatsioonivõrk; • EVS 812-6:2012 Ehitiste tuleohutus. Osa 6: Tuletõrje veevarustus; • LVI-RYL 2002; • IHO S-44; • RIL 77 Maa sisse ja vette paigaldatavad plasttorud. Paigaldusjuhend; Tegemist ei ole lõpliku nimekirjaga ning viiteid erinevatele standarditele ja juhistele sisaldavad nii ehitusprojekt kui ka selle juurde kuuluvad lisad veel. RTK on auditi käigus selgitanud järgmist: kasutatud standardite näol on tegemist EN, EVS või EVS-EN standarditega või tegemist üldiselt Eestisiseselt laialtlevinud juhiste ja normidega millega on kursis kõik ehitusvaldkonna tegutsevad ettevõtjad ja mille kasutus alla rahvusvahelist piirmäära riigihankes ei piiranud siseriiklikku konkurentsi. Kuna tegemist on alla rahvusvahelist riigihanke piirmäära jääva riigihankega, siis puudus hankes piiriülene huvi ja mõju välispakkujatele puudus. Nõustume, et samaväärsuse märke oleks hankija pidanud igal juhul alusdokumentidesse lisama, kuid käesoleval juhul puudub rikkumisel finantsmõju. Lisaks on tehnilise kirjelduse punktis 4.1 nimetatud, et „Tarnitavad tooted ja materjalid peavad olema vähemalt samaväärsed projektis kirjeldatud toodete ja materjalidega“, millega on kaetud vähemalt standardid, juhised ja normid, millega on ehitusprojekti seletuskirjas määratletud kasutatavaid tooteid ja materjale. Audiitorite hinnangul ei ole vahet, kas tegemist on alla rahvusvahelist piirmäära või üle rahvusvahelist piirmäära jääva hankega, eelnimetatud standardid ilma samaväärsuse märketa on mõlemal juhul konkurentsi piiravad. Tehnilise kirjelduse punktis 1 lubatud samaväärsuse „Tarnitavad tooted ja materjalid peavad olema vähemalt samaväärsed projektis kirjeldatud toodete ja materjalidega“ pinnalt katab see ära vaid tootestandardid. Audiitorite hinnangul antud lause kõiki teisi standardeid, juhiseid ja norme, mida hanke alusdokumendid sisaldavad, ei puuduta. Samuti on audiitorid konsulteerinud standardite teemal ka Euroopa Komisjoni audiitoritega, kelle seisukoht on refereeritud punktis 4.1.4. 18 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Antud juhul on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite ja juhiste arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Hankes esitati 3 pakkumust, millest 2 tunnistati vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi, millele kohaldub suurem finantskorrektsiooni määr, seega on ühendmääruse § 21 lg 3 alusel lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu välja toodud tähelepaneku nr 4.5. alapunktis 4.5.3. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: RTK nõustub auditis toodud tähelepanekuga. 4.1.6. Hoolekandeteenused AS korraldas eluhoone ehitustöödeks Tervise 17, Sillamäe avatud riigihanke nr 218169, mille hanke alusdokumentides, mh ehitusprojektides on nimetatud erinevaid standardeid ja juhiseid ilma samaväärsuse märketa. Ehitusprojekti seletuskirjades sisaldus erinevaid viiteid standarditele ja juhistele. • EVS 833-1:2002; • RT 89-10620; • RIL 132 punkt 4.1; • Punkt 1.13: Töös jälgitakse Suomen rakentamismääräyskokoelman (Soome ehitusmääruste kogu) punkte C 1 ja C 5, Ääneneristys (Heliisolatsioon) ja punkte C 3 ja C 4, Lämmöneristys (Soojaisolatsioon). • EVS-EN ISO 12944-2. Tegemist ei ole lõpliku nimekirjaga ning viiteid erinevatele standarditele ja juhistele sisaldavad nii ehitusprojekt kui ka selle juurde kuuluvad lisad veel. RTK on oma hanke kontroll-lehel tuvastanud viitamist erinevatele standarditele ja juhistele ilma samaväärsuse märketa. RTK poolne lõppjäreldus: kuna antud hange on alla rahvusvahelise piirmäära ning piiriülene huvi puudus (kontrollitud HE poolt RHR registreeringute kaudu), siis saab asuda seisukohale, et tegemist ei ole piirava tingimusega. Huvi tundis antud hanke vastu 16 Eesti asukohaga ettevõtet. Audiitorid ei nõustu RTK seisukohaga, et kuna tegemist on alla rahvusvahelist piirmäära jääva hankega, siis antud juhul ei ole tegemist piirava tingimusega. Audiitorid on seisukohal, et alla rahvusvahelist või üle rahvusvahelist piirmäära jäävate hangete puhul antud juhul erisust ei ole. Standarditele viitamine koos märkega „või sellega samaväärne“ on vastavalt RHS-le nõutud ka alla rahvusvahelist piirmäära jäävate riigihangete puhul. Samuti on audiitorid konsulteerinud standardite teemal ka Euroopa Komisjoni audiitoritega, kelle seisukoht on refereeritud punktis 4.1.4. Euroopa Parlamendi Nõukogu direktiiv 2014/24/EL13 artikkel 42 lg 1 sätestab mh, et viidates tehnilisele kirjeldusele ja tähtsuse järjekorras Euroopa standardeid ülevõtvatele riiklikele standarditele, Euroopa tehnilisele hinnangule, ühistele tehnilistele kirjeldustele, rahvusvahelistele standarditele, muudele Euroopa standardimisorganite kehtestatud tehnilistele etalonsüsteemidele või nendest mõne puudumisel riiklikele standarditele, riiklikele tehnilistele tunnustustele või riiklikele tehnilistele kirjeldustele ehitustööde projekteerimise, arvutuste ja tööde teostamise ning asjade kasutamise kohta; sellisele viitele lisatakse märge „või samaväärne”. 13 EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV 2014/24/EL, 26. veebruar 2014, riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta. 19 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Eeltoodust tulenevalt on rikutud RHS § 88 lg 3 ja 7 nõudeid. Võttes arvesse erinevate standardite ja juhiste arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. Hankes esitati 5 pakkumust, millest 4 tunnistati vastavaks. Seega loevad audiitorid asjakohaseks kohaldada 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, lähtudes ühendmääruse § 223 lg 1 punktist 5 ja lg 2 punktist 1. Nimetatud hankes on RTK teinud juba finantskorrektsiooni 25% ulatuses (edukas pakkumus ei vastanud kvalifitseerimistingimustele). Seega, lähtudes ühendmääruse § 21 lg-st 3, tuvastatud rikkumine täiendavat mitteabikõlblikku summat ega finantskorrektsiooni kaasa ei too. Hankes nr 218169 tuvastatud rikkumine võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: RTK nõustub auditis toodud tähelepanekuga. Risk : Juhul, kui RTK ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, eksisteerib risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ja toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame RTK-l edaspidi hangete kontrollimisel jälgida, et kõik RHS sätete nõuded oleks täidetud. Soovitame alustada rikkumismenetlustega tuvastatud puuduste osas ja nõuda mitteabikõlblik toetuse summa tagasi. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Mairi Uusen, jooksvalt. Oluline tähelepanek 4.2 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud piiravaid hankelepingu- ja kvalifitseerimise tingimusi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2 694 015,38 eurot) RHS § 3 p 2 sätestab mh, et kõik hankija poolt isikutele seatavad piirangud peavad olema eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Hanketingimus on proportsionaalne, kui see on kohane ja vajalik. Tingimus on kohane, kui see soodustab sellele seatud eesmärgi saavutamist, ning vajalik, kui eesmärki ei saa saavutada mõne teise, vähem koormava, kuid vähemalt sama efektiivse abinõu või tingimusega. RHS § 3 p 3 kohaselt peab hankija riigihanke läbiviimisel tagama konkurentsi efektiivse ärakasutamise. RHS § 3 p 5 kohaselt peab hankija viima riigihanke läbi säästlikult ja otstarbekalt ning parima hinna ja kvaliteedi suhtega. RHS § 98 lg 1 teine lause sätestab, et kvalifitseerimise tingimused peavad vastama hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemusele, kogusele ja otstarbele ning olema nendega proportsionaalsed. Audiitorid tuvastasid auditi käigus alljärgnevad riigihanked, milles kehtestati piiravad hankelepingu- või kvalifitseerimise tingimused, mida RTK ei ole läbiviidud kontrollides ei tuvastanud. 4.2.1. Transpordiamet viis Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu km 68,0-85,0 ehituseks läbi rahvusvahelise riigihanke nr 217433, mille raames nõudis ettemakse- ja täitmistagatiste väljastamist pankadelt, millel oleks vähemalt Moody's A3 reiting. Hankija nägi riigihanke alusdokumentides14 ette, et nii ettemakse tagatis kui ka täitmistagatis peavad olema väljastatud 1) tellija poolt aktsepteeritava tellija asukohamaa panga poolt või 2) tellija poolt aktsepteeritava Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigi või Euroopa Liidu liikmesriigi panga poolt, millel on vähemalt reiting A3 vastavalt Moody’s reitingule pankade finantsnäitajate kohta. 14 Hankelepingu nr 1-9/20/1046-1 osa 2 “Eritingimused” p 4.2 ja p 14.2 20 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Eeltoodust tulenevalt jättis hankija endale õiguse aktsepteerida talle sobiva Eesti panga tagatisi, kusjuures polnud oluline, kas Eesti pank vastab Moody's A3 reitingule või mitte. Audiitorite hinnangul on ebavõrdselt koheldud kõiki neid ettevõtjaid, kes oleksid soovinud esitada mõne välisriigi tagatise väljastaja tagatisi, kuid tagatist väljastaval asutusel puudus konkreetne reiting, võrreldes nende ettevõtjatega, kellel oli võimalik esitada mõne Eesti asutuse tagatis, mille puhul reitingu nõuet ei seatud. Audiitorite hinnangul polnud õige kohelda ettevõtjaid erinevalt, küsides ühel juhul Moody's A3 reitingu olemasolu, teisel juhul mitte. Hankijal tulnuks säärase reitingu küsimisel ettevõtjad võrdsustada - asjakohaseks ei saa pidada erisuste seadmist vaid välisriigi ettevõtjatele. Samuti pole audiitorite hinnangul asjakohane piirata tagatiste väljastajate ringi üksnes pankadega. Järelikult tuleb asuda seisukohale, et hankija poolt seatud hankelepingu täitmise tingimused olid pakkujatele juurdepääsu piirava iseloomuga ning hankija ei kohelnud kõiki ettevõtjaid võrdselt ega mittediskrimineerivalt. Audiitorite hinnangul ei saa selliseid hankelepingu tingimusi pidada proportsionaalseteks, asjakohasteks ega põhjendatuteks. Kuivõrd hankelepingu täitmiseks on seatud põhjendamatult piiravad tingimused, tuleb sellist olukorda pidada RHS § 3 p 2 rikkumiseks. Nimelt esineb võimalus, et mõni potentsiaalne pakkuja, kelle pakkumus oleks võinud olla soodsama hinnaga, loobus pakkumuse tegemisest just kõnealuse piirava tingimuse tõttu. Võttes arvesse asjaolu, et auditeeritud projekti rahastati muuhulgas EL vahenditest, kaasneb taoliste hankereeglite rikkumisega EL finantshuvide riive, mistõttu tuleb projekti toetussummat vähendada. Eelviidatud rikkumise korral rakendub kehtiva ühendmääruse § 223 lg 1 p 4, mis sätestab muuhulgas järgmist: kui hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis on seotud hankelepingu esemega, kuid ei ole sellega proportsionaalne, kohaldatakse hankelepingule 10- protsendilist finantskorrektsiooni määra. Audiitorite seisukohta toetab ka Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend, mille punkt 11 loeb rikkumiseks selliste lepingu täitmise tingimuste kasutamise, mis ei ole teiste juhendis nimetatud õigusnormi rikkumise liigi tähenduses diskrimineerivad, kuid on ikkagi ettevõtjate juurdepääsu piiravad. Kuna hankes esitati 4 pakkumust, mis tunnistati vastavaks, saab tuginedes ühendmääruse § 223 lg 2 punktile 1 vähendada finantskorrektsiooni määra 5- protsendile. Seisuga 29.08.2022 oli hankega seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014-2020.10.01.20-0051 „Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa Võõbu-Mäo teelõigu ehitus“ deklareeritud 41 818 823,73 eurot, millest 5% ehk 2 090 941,19 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: ei nõustu tähelepanekuga. Esmalt pöörame tähelepanu asjaolule, et dokumendi „Riigihanke alusdokument“ punktis 1.8 on märgitud, et iga viidet, mida hankija on teinud riigihanke alusdokumentides kindlale ostuallikale, protsessile, kaubamärgile, patendile, tüübile, päritolule ja tootmisviisile, palume lugeda täiendatuks märkega «või sellega samaväärne». Kuivõrd Moody’s A3 on kaubamärk, siis laieneb punktis 1.8 toodu ka sellele. Seega võisid ettevõtjad esitada tagatisi ka selliste pankade poolt, kes omasid Moody’s A3 reitinguga sarnast reitingut. Samal seisukohal oli ka RRO 4. ja 12. aprillil antud vastuses KIK päringule § 88 lg 6 kohase samaväärsuse märke laienemise kohta krediidireitingule Moody´s. Teiseks on Moody’s A3 puhul tegemist keskmise tasemega reitinguga, mis sisuliselt näitab, et pangal on olemas vajalikud finantstagatised ja sularahareserv ning tema maksejõuetuse risk on madal, seega eeldatavalt vastab iga keskmine pank nõutud või sellega samaväärsele reitingule, sealjuures Eesti Vabariigi pangad. Seega ei anna asjaolu, et hankija Eesti Vabariigi pankade puhul reitinguid ei nõua, ühelegi ettevõtjale tegelikku eelist. 21 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Arvestades asjaolu, et ettevõtetel on võimalik pangateenuseid kasutada piiriüleselt, siis on kõik ettevõtted ühesuguse valiku ees – kas kasutada Eesti Vabariigi pankasid, mille puhul reitingu nõuet ei ole, kuid milliste ring on väga piiratud (hetkel tegutseb FI andmetel Eestis 9 panka) või kasutada EL või EMP liikmesriigi pankasid, millel peab olema vähemalt keskmise tasemega reiting, kuid milliste ring on oluliselt suurem. Seega ei ole ettevõtjaid ka ebavõrdselt koheldud. Olukord oleks teine kui hankija oleks nõudnud ainult Eesti Vabariigi panga poolt väljastatud tagatisi, sellisel juhul olnuks võimalike pankade ring tõesti väike ning seetõttu ka hankes osalemine eeskätt välisriigi pakkujatele või Eesti ettevõtjatele, kelle kodupank on välisriigis, oluliselt keerulisem. Antud juhul on aga hankija lubanud lisaks Eesti Vabariigi pankadele esitada nii Euroopa Liidu liikmesriikide kui ka Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriikide pankade tagatisi, esitades lisatingimuseks vaid selle, et pank omaks piisavat krediidivõimet (millele Moody’s A3 või sellega samaväärne reiting hankija jaoks viitab), seega on võimalike aktsepteeritavate pankade ring ettevõtjate jaoks väga lai, mistõttu ei ole ka ettevõtjate osalemist hankes põhjendamatult piiratud. Isegi kui asuda seisukohale, et hankija siiski on ettevõtteid ebavõrdselt kohelnud, kehtestades ettevõtjatele põhjendamatult piirava nõude (millega RTK ei nõustu), siis ei oma rikkumine finantsmõju. Hankes osalemine ei olnud ühelegi ettevõtjale takistatud ega ebamõistlikult koormav, sest kõigil potentsiaalsetel pakkujatel oli võimalik talle sobilikus riigis nõutud tingimustele vastava panga poole tagatise saamiseks pöörduda. AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma seisukoha juurde. Esiteks on RRO märkinud, et tulenevalt EK seisukohtadest tuleb pidada piiravaks ükskõik millist tingimust, kus nõutakse, et teatud ettevõtjal kelle käest pakkuja peab hankelepingu täitmiseks saama mingi kinnituse või garantii, oleks just Moody’s reitinguagentuuri väljastatud reiting. Antud juhul on samaväärne reiting lubatud ning selles osas igasugune vaidlus puudub. Rikkumise kese seisneb asjaolus, et aruandes nimetatud hankelepingu tingimuse sätestamisega koheldi ettevõtjaid ebavõrdselt, tingimus polnud hankelepingu esemega proportsionaalne ning see piiras põhjendamatult pakkujaid. Isegi kui asuda teoreetiliselt seisukohale, et Moody's reitingu tingimuse seadmine polnud piirav (millega AA ei nõustu), oli kahtlemata piirav konkreetselt "panga" täitmistagatise nõudmine. Nimelt polnud hankija näinud ette ühtegi alternatiivi ning tagatise nõuet oli võimalik täita üksnes ühel viisil (pangagarantii vormis). Tegemist on mitmetahulise rikkumisega. Esiteks piirati reitinguga üksnes valitud tagatiste väljastajaid - Eesti pankadele reitingu lisatingimust ei seatud. Teiseks piirati tagatise väljastajate ringi üksnes pankadega. Seega isegi kui aktsepteerida RTK poolt nimetatud rikkumise ühte elementi, jääks kehtima teine. Seoses panga tagatise nõudega märgivad audiitorid, et tagatistehingud on finantsteenused, mida on samaväärselt õigustatud teostama ka finantseerimisasutused ja kindlustusandjad. Kuivõrd kõik tagatiste väljastajad peavad omama tegevuslubasid ning alluma järelevalvele, ei ole asjakohane piirata nende ringi vaid ühega mitmest võimalikust finantsteenuse osutajast või keelata pakkujatel muul viisil alternatiivi kasutamise võimalus. Struktuurivahenditest rahastatud projektis on rahvusvahelist piirmäära ületava hanke puhul oluline toimida igakülgselt kooskõlas Eesti ja Euroopa Liidu õigusnormidega. Antud juhul on tegemist RHS § 3 p 2 rikkumisega, mis võis tekitada kahju Euroopa Liidu eelarvele. Järelikult ei saa riigihankereeglite rikkumise tõttu kogu projekti kulu abikõlblikuks pidada ning esineb õigustatud alus finantskorrektsiooni tegemiseks. 4.2.2. Pärnu Linnavalitsus korraldas Pärnu Raja tn 7 lasteaia ja ujula ehitamiseks rahvusvahelise riigihanke nr 198237, mille raames kehtestas hankepassi rubriigis „ TÄPSUSTATUD LIIKI EHITUSTÖÖDE TEOSTAMINE“ 22 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne järgneva kvalifitseerimistingimuse: „Pakkuja peab riigihanke algamisele eelneva 60 kuu jooksul olema korrektselt lepingu ja hea ehitustava kohaselt peatöövõtjana teostanud vähemalt 3 (kolm) hoone ehitustööd, igaüks suletud netopinnaga vähemalt 5000 m2, kusjuures vähemalt üks neist majandus- ja taristuministri 2. juuni 2015 määruse nr 51 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ lisas koodiga 12100 (majutus- ja toitlustushooned), 12200 (büroohooned) või 12600 (meelelahutus-, haridus, tervishoiu- ja muud avalikud hooned), ning vähemalt ühe 100m2 netopinnaga ujumisbasseini ehitustööd.“. Ehitusseadustiku (edaspidi EhS) § 50 lg 3 kohaselt määratakse eelnimetatud määruse15 lisas loetletud kasutusotstarbed kasutusloaga. EhS § 51 lg 1 sätestab, et kasutusloa väljastab kohaliku omavalitsuse üksus, kui seadusega ei ole sätestatud teisiti. Seega on kasutusotstarbe määramise eelduseks kasutusluba, mida aga väljastab Eesti avalik-õiguslik juriidiline isik Eesti siseriikliku õiguskorra alusel. Järelikult on hankija seadnud ehitustöödele nõude, et need vastaksid Eesti siseriiklikule õiguskorrale, mis omakorda välistas välismaised pakkujad, kelle teostatud töödele Eesti õiguskorra alusel väljastatud kasutusload ja määratud kasutusotstarbed puudusid, kuid need olid sisuliselt võrreldavad, samaväärsed ning piisavad hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks. Lisaks on hankija sätestanud hankelepingus (sh hankelepingu projektis) ehitusaegse tagatise garantiile nõude, et see oleks väljastatud Eestis Vabariigis registreeritud krediidiasutuse poolt ja garantii kohustuse täitmise tagatisele nõude, et see oleks väljastatud Eesti Vabariigis registreeritud krediidi-, finantseerimisasutuse või kindlustusandja poolt. Analoogselt eelmisele, piiravad ka kõnealused tingimused välispakkujate arvu, sest välistavad hankest välismaised pakkujad, kellel mingil põhjusel ei ole võimalik või otstarbekas Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutustelt, finantseerimisasutustelt või kindlustusandjatelt nimetatud tagatisi saada, kuid saaksid hankes osaleda asukohariigi vastavatelt asutustelt saadud samaväärsete tagatistega. Kuivõrd eelnimetatud tingimused piirasid potentsiaalsete välismaiste pakkujate arvu ja tegemist on rahvusvahelist piirmäära ületava hankega, siis on hankija teguviis vastuolus RHS § 3 punktides 2 ja 3 sätestatud võrdse kohtlemise ja konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõtetega. Ühendmääruse § 223 lg 1 p 2 sätestab, et kui taotleja või pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse hindamiseks, tehnilises kirjelduses või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis mh piirab konkurentsi põhjendamatu riikliku, piirkondliku või kohaliku eelistuse tõttu, kohaldatakse hankelepingule 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Juhul kui piiravale vastavustingimusele vastab mitu pakkumust või piiravale kvalifitseerimistingimusele vastab mitu pakkujat, siis on ühendmääruse § 223 lg 2 p 2 alusel võimalik riikliku või kohaliku eelistusega piirava tingimuse puhul kohaldada 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Antud hankes kasutati pöördmenetlust ehk kvalifitseeriti ainult edukas pakkuja, kuid eeltoodud piiravale kvalifitseerimistingimusele vastas ka pakkumuse esitanud AS Merko Ehitus Eesti. Vastavaks tunnistati kõik 6 esitatud pakkumust. Järelikult on antud juhul õige kohaldada 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Seisuga 29.08.2022 oli hankega seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014-2020.9.01.18-0096 "Raja tänava lasteaia rajamine" deklareeritud 6 030 741,91 eurot, millest 10% ehk 603 074,19 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Nõustume tähelepanekuga. 15 Majandus- ja taristuministri 2. juuni 2015 määrus nr 51 „Ehitise kasutamise otstarvete loetelu“ 23 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 4.2.3. Tallinna Keskkonna ja Kommunaalamet viis Reidi tee ehituseks Tallinnas läbi riigihanke nr 193284, milles sätestas mh järgmised kvalifitseerimistingimused: a) Elektri- ja sidetööde eest vastutav isik: elektrialane kõrgharidus, vähemalt kehtiv B pädevustunnistus või kutsetunnistus elektriinseneri tase 6 (või välisriigis omandatud pädevuse puhul elektriohutusseaduse § 30 kohane personali sertifitseerimise asutuse tõend); Seoses elektri- ja sidetööde eest vastutavale isikule kehtestatud kvalifitseerimistingimusega juhivad audiitorid tähelepanu, et pädevustunnistuse klassid on kehtestatud siseriiklikus õigusaktis16 ja on seega välispakkujate suhtes piiravad. Sulgudes toodud laiend (elektriohutusseaduse § 30 kohane personali sertifitseerimise asutuse tõend17), mis peaks pakkuma alternatiivi välispakkujatele, ei täida oma eesmärki, kuivõrd elektriohutusseadus oli hanke alustamise hetkeks (hanketeade avaldati 09.03.2018) olnud mitu aastat kehtetu18. Seega puudus välispakkujal teadmine, millist dokumenti hankija välispakkujalt alternatiivina tegelikult ootas. Samuti on sulgudes toodud laiend kutsetunnistus elektriinseneri tase 6 järel ehk keeleliselt saab asuda seisukohale, et B-klassi pädevustunnistusele välispakkujatel alternatiivi polegi lubatud pakkuda. Järelikult on põhjendamatult koheldud Eesti ja välisriikide ettevõtjaid erinevalt, aktsepteerides Eesti ettevõtjate korral siseriiklikku pädevustunnistust ja jättes välispakkujad sellest võimalusest ilma. Teisisõnu on hankija välistanud välispakkujatel eduka hankes osalemise, tuginedes üksnes oma asukohariigis omandatud pädevusele. Audiitorid juhivad tähelepanu, et Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2004/18/EÜ19 artikkel 46 lg 1 sätestab mh, et pakkujalt võib nõuda tõendeid selle kohta, et ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse. Ringkonnakohus ja Euroopa Kohus on selgitanud, et olukord kus oma asukohariigi pädeva asutuse tõendit omavalt välispakkujalt nõutakse lisaks hankelepingu täitmise asukoha riigi tõendit erialase pädevuse kohta ja seda pakkumuse esitamise ajaks, on vastuolus eelnimetatud artikliga 46 ja ka sama direktiivi artiklis 2 nimetatud võrdse kohtlemise põhimõttega, mida siseriiklikul tasandil sätestab RHS § 3 p 2.20 Seega ei oleks ka elektriohutusseaduse kehtivuse korral tingimus õiguspärane. Järelikult on seatud nõue eespool kirjeldatust tulenevalt diskrimineeriv ega ole teistes liikmesriikides asutatud pakkujate suhtes põhjendatud ning on seeläbi vastuolus RHS § 3 punktis 2 sätestatuga. Eelnimetatud rikkumistele rakendub kehtiva ühendmääruse § 223 lg 1 p 4, mis sätestab muuhulgas järgmist: Kui taotleja või pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse hindamiseks, tehnilises kirjelduses või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis on seotud hankelepingu esemega, kuid ei ole sellega proportsionaalne, kohaldatakse hankelepingule 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi, millele kohaldub suurem finantskorrektsiooni määr, seega on ühendmääruse § 21 lg 3 alusel lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu välja toodud tähelepaneku nr 4.4. alapunktis 4.4.2. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. 16 Seadme ohutuse seadus ja majandus- ja taristuministri 09.07.2015 määrus nr 88 „Seadme vahetu kasutaja, kasutamise järelevaataja, seadmetööd ja auditit tegeva isiku kompetentsusele ja selle tõendamisele ning sertifitseerimisskeemile esitatavad nõuded“ 17 EIOS § 30 lg 2: “Välisriigis omandatud pädevuse vastavust käesoleva seaduse nõuetele hindab ja tõendab personali sertifitseerimise asutus välisriigi kutsekvalifikatsiooni tunnustamise seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide alusel, arvestades käesolevast seadusest tulenevaid erisusi.” 18 Elektriohutusseadus on kehtetu alates 01.07.2015.a. 19 EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV 2004/18/EÜ, 31. märts 2004, ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta. 20 Vt Ringkonnakohtu lahend nr 3-19-346 p 17 ja Euroopa Kohtu eelotsus nr C‑6/20 p 66. 24 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne RTK kommentaar: Nõustume tähelepanekuga. 4.2.4 Riigihangete nr 242017 "Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone ehitustööd", nr 244678 "AS Järvamaa Haigla erakorralise meditsiini osakonna rekonstrueerimise ja juurdeehituse projekteerimis-ehitushange" ja nr 249829 "Hoone rekonstrueerimistööd Merimetsa tee 1, Tallinn" tehnilistes kirjeldustes on sätestatud järgmist: „Mitmeti tõlgendatavate lahenduste/formuleeringute/tööde suhtes, kui nende kohta ei ole esitatud hankemenetluse ajal täpsustavaid küsimusi, loetakse hankelepingu täitmise ajal prioriteetseks hankija tõlgendus“. Lisaks on hangete nr 242017 ja 244678 tehnilistes kirjeldustes sätestatud: „Juhul kui Pakkuja ei esita vastuolude kohta küsimusi, on Hankijal õigus Töövõtu käigus valida Hankija jaoks sobivam tõlgendus“. Audiitorite hinnangul ei ole tegemist õiguspärase lähenemisega. Nimelt on Tallinna Halduskohus on (otsuses nr 3-13-1510) manitsenud hankijat selle eest, et ta oli hankelepingu eseme tehnilises kirjelduses loonud endale võimaluse valida dokumentides olevate vastuolude korral sobivama tõlgenduse. Kohus toonitas, et sobivam tõlgendus peab lähtuma hankija enda kehtestatud reeglitest, mitte pakkumuse avamise järel kujunenud hankija suvaotsusest. Subjektiivselt sobivaima tõlgenduse valimine on vastuolus läbipaistvuse ja kontrollitavuse nõudega, mistõttu puudub eelviidatud juhtudel kooskõla RHS § 3 lõikega 1. Alles üheselt mõistetavate hanketingimuste alusel on võimalik asuda pakkumuste vastavust kontrollima. Järelikult tuleb hanke alusdokumentides esitada hankealane teave täies ulatuses ning läbimõeldult, jätmata ruumi ebaselguste omal äranägemisel sisustamiseks. Audiitorid rõhutavad, et tegemist ei ole finantsmõju omavate rikkumistega, kuid selline praktika ei tohiks jätkuda ning edaspidi tuleks sellistest sõnastustest hoiduda. RTK kommentaar: Nõustume tähelepanekuga ja edaspidi soovitame toetuse saajatel määrata riigihanke alusdokumentides selged reeglid, millest lähtuda võimalike vastuolude esinemise korral. 4.2.5 Riigihanke nr 244678 „AS Järvamaa Haigla erakorralise meditsiini osakonna rekonstrueerimise ja juurdeehituse projekteerimis-ehitushange" puhul oli hankelepingu üldtingimustena kasutusel "Ehituse töövõtulepingu üldtingimused (ETÜ 2013)". Leping sisaldas üldtingimusi ja eritingimusi, eritingimused sisaldavad üldtingimuste täpsustusi, täiendusi ja muudatusi. Ehitustööde töövõtulepingu eritingimuste punktis 6.1.1. (jrk nr 17, lk 3) on täitmisaja tagatise kehtivuse kohta sätestatud, et täitmistagatis peab olema kehtiv täitmisaeg + 30 päeva. Sama dokumendi teises pooles on hankija muutnud üldtingimuste punkti 6.1.1.1 (jrk nr 9, lk 7), kus on täitmisaja tagatise tähtajana sätestanud 2 (kahe) kuu võrra pikemat perioodi kui täitmisaeg. Järelikult on ühe ja sama dokumendi erinevatel lehekülgedel nõutud täitmistagatise kehtivusajaks a) täitmisaeg + 30 päeva ja b) täitmisaeg + 60 päeva. Audiitorite hinnangul peavad riigihanke läbipaistvuse tagamiseks kõik alusdokumentide tingimused, sh täitmistagatisega seotud tingimused, olema sõnastatud selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt, et kõigil piisavalt informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikel pakkujatel oleks võimalik nendest ühtemoodi aru saada. Vastuolulised tingimused, sh ebaselged või mitmeti mõistetavad hankelepingu tingimused võivad rikkuda riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse nõuet. Audiitorid rõhutavad, et tegemist ei ole finantsmõju omava rikkumisega, kuid selline praktika ei tohiks jätkuda ning edaspidi tuleks sellistest vastuoludest hoiduda. Muul juhul ei pruugi pakkujad mõista, milline on hankija tegelik tahe ning kui pika kehtivusajaga täitmistagatis tegelikult esitada tuleb. RTK kommentaar: Nõustume tähelepanekuga. Risk: 25 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Juhul, kui RTK ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, eksisteerib risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ja toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame RTK-l edaspidi hangete kontrollimisel jälgida, et kõik RHS sätete nõuded oleks täidetud. Soovitame alustada rikkumismenetlustega tuvastatud puuduste osas ja nõuda mitteabikõlblik toetuse summa tagasi. Soovitame täiendada hangete KL-i KAMINas näidetega piiravate tingimuste osas. Tähelepanekut 4.2 ei võeta tervikuna RTK-le hinnangu andmisel arvesse. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev RTK: Kersti Kukk, jooksvalt. Oluline tähelepanek 4.3 – RTK ei ole tuvastanud erinevaid hankemenetluse reeglite rikkumisi (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 2618,79 eurot) 4.3.1. RÜ ei ole alustanud rikkumismenetlust olukorras, kus hindamiskriteeriumid on raamlepingus määratletud üldiselt ja valikulise kataloogina. Minikonkursil parima pakkumuse välja selgitamiseks kasutatavad hindamiskriteeriumid tuleb ette näha riigihanke alusdokumentides tulenevalt RHS § 30 lg 9 p 4 ja direktiivi 2014/24/EL art 33 lg 5 p-st d kooskõlalisest tõlgendamisest. Kui hindamiskriteeriumid on raamlepingus ja/või RH AD määratletud üldiselt ja valikulise kataloogina, millest on hankijal võimalik raamlepingus sätestamata ja seega kontrollimatute kaalutluste alusel valida igaks minikonkursiks endale rakendamiseks sobivad, siis ei ole see läbipaistev ja võib kaasa tuua pakkujate mitteosalemise hankel. Pakkumuste hindamiskriteeriumid ei saa selguda alles minikonkursil. Euroopa Kohtu hinnangul peavad edukaks tunnistamise kriteeriumid olema selgelt määratletud hankemenetluse algusest peale ja hankija ei või kohaldada edukaks tunnistamise kriteeriumide suhtes niisuguseid alamkriteeriume, mida ta eelnevalt pakkujatele teatavaks ei ole teinud21. Raamlepingus sätestatavad hindamiskriteeriumid tuleb piisava detailsusega potentsiaalsetele pakkujatele ette näha selleks, et ebamäärastel tingimustel ei oleks pakkujaid heidutavat mõju. Näiteks peab hankes osaleda soovivatel ettevõtjatel olema üheselt mõistetavalt arusaadav, milliseid näitajaid kavatseb hankija minikonkurssidel hinnata. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis ning Euroopa Kohtu otsuses viidatud põhimõtetega ei ole aga kooskõlas sellised tingimused, mis annavad hankijale piiramatu valikuvabaduse. Seepärast ei tohi raamlepingutes ette näha nii üldisi hindamiskriteeriume, mis annavad hankijale võimaluse sisustada kriteeriumi piiramatult ja sedagi alles minikonkursil. Riigihanke korraldamise üldpõhimõtete (RHS § 3) järgi peab hankija tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse, tagama pakkujate võrdse kohtlemise, tagama konkurentsi efektiivse ärakasutamise ning sõlmima hankelepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhtega. Hanke nr 191359 „Elektroonikakomponentide ostmine“ (rahvusvaheline avatud hankemenetlus) osas on RTK I tasandi kontroll-lehel tuvastanud, et raamlepingus on sees trepimeetod, mis ei ole RHS-ga kooskõlas, sest kõikide ostude tarbeks pole ette nähtud minikonkursside läbiviimist (trepi esimene ja teine aste on ebaseaduslikud, kuna puudub selge/objektiivne kriteerium mille alusel valitakse pakkuja, kelle poole pöördutakse ostu sooritamiseks) ning minikonkursside/ ja kahe esimese trepiastme ostude 21 Euroopa Kohtu 14.07.2016 otsus C‑6/15, p 23. 26 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne sooritamiseks kehtestatud hindamiskriteeriumid on valikulised ja läbipaistmatud22. Raamlepingus toodud ostude sooritamise kord ei ole samuti RHS-ga kooskõlas. Kontrollija on märkinud, et tal puudub info, kuidas minikonkursi alusel on ostud toimunud, kuna RHRis ei ole andmeid minikonkursside kohta ning projekti koordinaator on kontrolli saatnud vaid raamlepingu sõlmimise. Nimetatud hanke alusel on SF projekti nr 2014-2020.4.01.16-0027 "Tartu Ülikooli ASTRA projekt PER ASPERA" esitatud abikõlblikke kulusid summas 14 583,34 eurot. Audiitorid tuvastasid, et hanke kontrollile ei ole lisatud tähelepanekut, samuti puudub rikkumisaruanne ja vajadusel on tegemata finantskorrektsiooni otsus. RTK on auditi käigus täiendavalt selgitanud, et JKS auditis nr JKS-43/2021 tehti väheoluline tähelepanek 4.3, kuna raamlepingu täitmise käigus tuvastatud rikkumise juhtum oli SFOS-is registreerimata. Järeltegevusena uuendas RTK toetuse andmisel toimunud rikkumistest teavitamise juhendit, mis kinnitati 29.12.2021. Rikkumise liigi juures on täpsustatud, et raamlepingu rikkumise korral ja eriti selliste rikkumistel korral, millel võib olla korduv iseloom, oleks tagatud rikkumise aruande esitamine SFOS-i. Kõnealloleva riigihanke kontroll on aga tehtud enne rikkumistest teavitamise juhendi muutmist. Rikkumise kahtlust üles ei võetud, sest tolleaegne protseduur ei näinud seda konkreetsel juhul ette (polnud tuvastatud rikkumisega seotud kulusid). Hankija oli kinnitanud, et probleemset raamlepingu punkti nr 6 ei kasuta. Teemal toimus koosolek 31.05.2021, kus osalesid projektikoordinaator, hariduse ja teaduse talituse juhataja, hankeekspert, riigihangete kontrollüksuse juht, riskijuht, riskijuhtimise ja järelevalve talituse juhataja ja KA hankeekspert, kus teavitati ebakorrektsest raamlepingu punktist. Nagu ülalpool kirjutatud, siis tänaseks on protseduuri sellisteks juhtudeks täiendatud ja rikkumise kahtlused võetakse üles. Peale hankekontrolli ei ole aga olnud rohkem selle hankega seotud makseid. Kuivõrd raamlepingu punkt nr 6 ehk ostmine raamlepingu alusel sisaldab ostmisega seotud infot, siis leiavad audiitorid, et pole selge, milliste tingimuste alusel toimus juba abikõlblikuks loetud kulude aluseks olevate ostude tegemine. Kui kasutati raamlepingu punkti 6, siis on RÜ jätnud tegemata vajalikud kontrollid ja mitteabikõlbliku toetuse osa tagasi nõudmata. Rikutud on RHS üldpõhimõtteid läbipaistvuse ja kontrollitavuse (RHS § 3 p 1), pakkujate võrdse kohtlemise (RHS § 3 p 2), konkurentsi efektiivse ärakasutamise (RHS § 3 p 3) ning hankelepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhtega sõlmimise osas (RHS § 3 p 5). Kohaldub ühendmääruse § 223 lg 8 ja hankelepingule 10-protsendiline finantskorrektsiooni määr. 29.08.2022 seisuga on hanke alusel projektis nr 2014-2020.4.01.16-0027 "Tartu Ülikooli ASTRA projekt PER ASPERA" deklareeritud abikõlblikke kulusid 14 583,34 eurot, millest 10% ehk 1458,33 eurot on potentsiaalne mitteabikõlblik kulu. Hanke nr 191359 kontrolliga seotud rikkumine võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: Kontrollime riigihankega 191359 seotud kulud üle, et saada veendumus, milliste raamlepingu punktide alusel on kulusid tehtud. Samas juhime tähelepanu, et tähelepaneku pealkiri ei ole meie hinnangul kohane, sest hindamiskriteeriumite RHS-iga vastuolu on hankekontrollis tuvastatud, kuid puudus esines rikkumismenetluse algatamise protsessis, mis on ka tänaseks muudetud. 22 A. Kui konkreetse ostu eeldatav maksumus on kuni 5000 eurot (käibemaksuta), võib ostu sooritada ühe raamlepingu partneri käest ilma pakkumisi võrdlemata, arvestades säästlikkuse, otstarbekuse ja mõistliku hinna põhimõtteid. Ostu sooritaja lähtub valikul majanduslikust soodsusest, enda varasemast kogemusest või vajadusest osta konkreetset toodet. Ost sooritatakse arve alusel. 27 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 4.3.2 RÜ ei ole tuvastanud, et pakkumuste hindamiseks kasutati õigusvastast hindamiskriteeriumit. RHS § 85 lg 1 sätestab üldised nõuded pakkumuste hindamise kriteeriumide seadmiseks. Pakkumuste hindamise kriteeriumide eesmärk on tuvastada majanduslikult soodsaim pakkumus. Lõike 1 kohaselt sätestab hankija riigihanke alusdokumentides majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks hankelepingu esemega seotud ja reaalset konkurentsi tagavad pakkumuste hindamise kriteeriumid. Järelikult peavad hindamiskriteeriumid olema suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, seotud hankelepingu esemega ja tagama reaalset konkurentsi. RHS § 85 lg 3 täpsustab, kuidas toimub pakkumuse majandusliku soodsuse selgitamine parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel. Lõike 3 kohaselt võtab hankija majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisel arvesse eelkõige parimat hinna ja kvaliteedi suhet, mis hõlmab kvalitatiivseid, keskkonnahoidlikkuse või sotsiaalseid kriteeriume vastavalt sama § lõikes 8 sätestatule, pakkumuse hinda või kulu, sealhulgas hankelepingu täitmisel tõenäoliselt tekkivaid kulusid ja olelusringi kulusid vastavalt RHS §-s 86 sätestatule. RHS § 85 lg 8 esitab loetelu kvalitatiivsetest, keskkonnaalastest ja sotsiaalsetest pakkumuste hindamise kriteeriumidest. Lõike 8 kohaselt võivad kvalitatiivsed, keskkonnahoidlikkuse või sotsiaalsed kriteeriumid võivad olla eelkõige: 1) kvaliteet, sealhulgas tehniline väärtus, esteetilised, funktsionaalsed, keskkondlikud, sotsiaalsed ja innovaatilised omadused, ligipääsetavus ning turustamise tingimused; 2) hankelepingu täitmises vahetult osalevate isikute spetsiifiline tõendatud töökorraldus, kvalifikatsioon või kogemus, millest otseselt sõltub hankelepingu täitmise kvaliteet; ja 3) müügijärgne hooldus ja tehniline abi ning tarne- ja paigaldustingimused. Riigihankes nr 249829 „Hoone rekonstrueerimistööd Merimetsa tee 1, Tallinn“ oli pakkumuste hindamise kriteeriumiks seatud maksumuse kõrval ka ehituskestus (ehk tööde lõpliku täitmise tähtpäev). Nimetatud hindamiskriteerium seostus ehitustööde teostamise kestusega kalenderpäevades - vähimate kalendripäevadega ehitustööde kestvusega pakkumusele anti maksimaalne väärtuspunktide arv. Teised pakkumused said väärtuspunkte proportsionaalselt vähem. Audiitorite hinnangul on ehituskestusega seotud hindamiskriteerium oma olemuselt õigusvastane. Ehituskestuse hindamiskriteeriumil puudub mõistlik põhjendus, see pole hankelepingu esemega nõutavalt seotud, see ei võimalda tuvastada pakkumuse majanduslikku soodsust ning seda ei ole võimalik sisuliselt hinnata. Veel enam, ehituskestus ei olnud kriteeriumina kontrollitav, kuna edukas pakkuja taotles tööde käigus ehituskestuse pikendamist ca 46% ning hankija muutiski vastavalt hankelepingut. Järelikult on sellise hindamiskriteeriumi seadmisega rikutud RHS §-s 85 sätestatud nõudeid. Audiitorite seisukohta toetavad ka EK riigihankemenetluse suunistes23 toonud halvad tavad pakkumuste hindamise kriteeriumide määratlemisel. Muuhulgas on halva tavana rõhutatud lepingu kestuse kasutamist pakkumuste hindamise kriteeriumina. EK hinnangul on tegemist veaga, mis on varasemalt kaasa toonud finantskorrektsiooni, sest see ei ole vastanud riigihanke-eeskirjadele või on takistanud ettevõtjaid pakkumismenetluses osalemast. RTK rikkumist ei tuvastanud. Kuna ehituskestuse hindamiskriteerium ei ole suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, see pole nõutavalt seotud hankelepingu esemega ega aita tagada reaalset konkurentsi, B. Kui konkreetse ostu eeldatav maksumus on 5000,01 kuni 19 999,99 eurot (käibemaksuta), küsib ostja vähemalt kolme raamlepingu partneri käest pakkumusi või võrdleb tooteid vähemalt kolme raamlepingu partneri veebipõhises tellimiskeskkonnas. Ostja täpsustab igakordselt konkreetse ostu tingimused ning kriteeriumid, mille alusel valik tehakse. Ost sooritatakse arve alusel. 23 Spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavate projektide puhul, lk 74. 28 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne on tegemist rikkumisega. Sellise rikkumise korral rakendub kehtiva ühendmääruse § 223 lg 1 p 4, mis näeb ette 10% korrektsioonimäära. Seda seisukohta toetab ka Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend, mille punkt 11 loeb rikkumiseks selliste hindamiskriteeriumite kasutamise, mis ei ole teiste juhendis nimetatud õigusnormi rikkumise liigi tähenduses diskrimineerivad, kuid on ikkagi ettevõtjate juurdepääsu piiravad. Hankes on auditi raames tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi. Potentsiaalne mitteabikõlblik kulu on välja toodud tähelepanekus nr 4.4 punktis 4.4.3. Hankes nr 249829 tuvastatud rikkumised võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: RTK ei nõustu tähelepanekuga. RTK hinnangul ei ole rikutud ehituskestvuse (tööde lõpliku täitmise tähtpäeva) hindamisega RHS §-s 85 sätestatud nõudeid. RHS § 85 lõikes 8 ei ole kehtestatud võimalike hindamiskriteeriumite ammendavat loetelu, tegemist on seadusandja poolt toodud näidistingimustega ja hankija võib alati kasutada ka muid hindamiskriteeriume, kui sellest tekib hankelepingu täitmise faasis hankijale mingi täiendav kasu. Seetõttu ei ole RHSis keelatud ehitushangetes hindamiskriteeriumina kasutada ehitustööde teostamise tähtaega või perioodi. Hankijal on ulatuslik kaalutlusruum hindamiskriteeriumite valikul ning see on piiratud vaid üldise nõudega – hindamiskriteerium peab olema suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, seotud hankelepingu esemega ja tagama reaalset konkurentsi. Arvestades hanke eesmärki, milleks on erihoolekandeteenuste osutamiseks sobiva hoone rekonstrueerimine, on sellise hoone kiire valmimine ja kasutuselevõtt ühiskonnas kriitilise tähendusega, mistõttu on ehituskestusel hindamiskriteeriumina vaieldamatult seos hankelepingu esemega. RTK hinnangul on toetuse saaja poolt kehtestatud hindamiskriteeriumid suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, kuivõrd võimaldavad toetuse saajal sõlmida parima võimaliku hinna ja tööde teostamise kestvuse suhtega hankelepingu. Samamoodi on suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele asjade hangete puhul tarne või paigalduse kiiruse hindamine, mis on võimaliku hindamiskriteeriumina ette nähtud nii RHS § 85 lg 8 punktis 3 kui ka hankedirektiivi artikli 67 punktis 2c. Kuivõrd nii asjade tarne või paigaldamise kiiruse kui ehituskestuse hindamisel on sama eesmärk, siis ei saa kuidagi väita, et esimene on suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, teine aga mitte. Auditis on viidatud EK riigihankemenetluse suunistes24 toodud näitele halva tava kohta pakkumuste hindamise kriteeriumide määratlemisel, mille kohaselt on peetud halvaks tavaks lepingu kestuse kasutamist pakkumuste hindamise kriteeriumina. RTK hinnangul ei ole suunises lepingu kestuse all mõeldud töövõtjapoolsete lepinguliste kohustuste täitmise tähtaega. Vastasel juhul tuleks halvaks tavaks lugeda ka tarnekuupäevade või -perioodi hindamist, mis on suunise tabeli nr 10 kohaselt aktsepteeritavaks hindamiskriteeriumiks. Lisaks pöörab RTK tähelepanu asjaolule, et eelkirjeldatud suunis ei ole õiguslikult siduv, sh isegi Euroopa Komisjonile (vt lk 2). Suunise eesmärk on anda üldisi soovitusi ja kajastada parimaid tavasid, mistõttu ei saa selle alusel rikkumise osas mingeid järeldusi teha. Hankelepingut on muudetud RHS § 123 lg 1 p 4 alusel st hankelepingu tähtaja pikenemise tingisid hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, seega ei saa sellest järeldada, et pakkujal ei olnud algusest peale võimalik pakutud tähtajast kinni pidada ega ka seda, et tegemist on kontrollimatu hindamiskriteeriumiga, sest kui ettenägematut asjaolu ei oleks esinenud, oleks hankeleping täidetud tähtaegselt ja seega on see tagantjärgi kontrollitav. Samamoodi ei muuda hankelepingu täitmise ajal tekkinud tarneraskused tagantjärgi kontrollimatuks ja seetõttu lubamatuks hindamiskriteeriumina kasutatud tarnekiirust. Isegi kui asuda seisukohale, et toetuse saaja on kasutanud hindamiskriteeriumit, mis ei ole suunatud majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele, siis ei takistanud ega piiranud see kuidagi potentsiaalsete pakkujate osalemist hankes. Lisaks kuna hankes osales vaid üks pakkuja, siis ei oleks ka pikema 24 Spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavate projektide puhul, lk 74. 29 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne hankelepingu tähtaja korral olnud hanketulemus teistsugune. Eeltoodust tulenevalt on RTK seisukohal, et isegi kui toetuse saaja oleks rikkunud RHS §-s 85 sätestatud nõudeid (millega RTK ei nõustu), siis puuduks sellel finantsmõju. AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma seisukoha juurde, et tegemist ei ole majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks suunatud hindamiskriteeriumiga. Audiitorite hinnangul ei ole hindamiskriteerium a) hankelepingu esemega nõutavalt seotud, b) see ei taganud reaalset konkurentsi, c) see polnud kontrollitav ega hinnatav ning d) sel puudus mõistlik põhjendus. Mis puudutab hankija ulatuslikku kaalutlusõigust, siis pole selle teostamisel võimalik unustada RHS üldpõhimõtteid, sh võrdset kohtlemist ja proportsionaalsust. Hankelepingust tulenevalt pidid põhilised tööd olema tehtud ca 5 kuuga ning kõik tööd lõplikult üle antud ca 6 kuuga. Audiitorid juhivad RTK tähelepanu asjaolule, et 13.06.2022 pöördus üks potentsiaalne hankes osalemisest huvitatud isik hankija poole sõnumiga, et tema kui valdkonna asjatundja ning hoolsa ehitusettevõtja hinnangul ei ole tööde teostamine hankija poolt seatud tähtpäevaks võimalik ning ainuüksi kasutusloa taotlemisele kulub 2-3 kuud. Seega palus isik hankija poolt seatud ebamõistlikult lühikest projekteerimise, ehitamise ja kasutusloa hankimise koguaega arvesse võttes pikendada töö lõpliku täitmise tähtpäeva 6 kuu võrra. Hankija vastas 15.06.2022, et olles ehitusvaldkonnas kogenud hankija ja teadlik ehitusturu olukorrast, tööde prognoositavast kestusest ning menetlustähtaegadest, pole hankijal võimalik tööde lõpliku täitmise tähtaega pikendada. Hankelepingu täitmise ajal otsustas hankija selle seisukohaga siiski vastuollu minna ning edukaks osutunud pakkuja taotluse alusel hankelepingut 6 kuu võrra pikendada. Võttes arvesse asjaolu, et kuigi edukas pakkuja pakkus ehituskestuseks maksimaalse ettenähtud päevade arvu, võimaldas kriteerium tegelikult pakkujal seda oluliselt lühendada. Veel enam, pakkumuse esitas lõpuks vaid üks isik. Eeltoodut kogumis arvesse võttes ei olnud hankija seatud tähtaegu kehtestades hoolas. Tegemist oli hankijapoolse halva planeerimisega ning hankija oleks pidanud teadma, et sellisel viisil ei pruugi olla võimalik ehitustöid tähtaegselt valmis saada. Samuti ei nõustu audiitorid RTK väitega, justkui oleksid ühe hooldekodu hoone rekonstrueerimistööd ühiskonnas kriitilise tähtsusega. Tegemist polnud elutähtsa teenuse osutajaga, mida näiteks mõni meditsiiniasutus teoreetiliselt olla võiks. Lisaks pole täpne kõrvutada asju ja teenuseid ehitustöödega. Kui näiteks asi võib kohe laos olemas olla ja teatud juhtudel ongi põhjendatud selle kohest kättesaamist taotleda, siis ehitustegevusega tuleb nullist pihta hakata ning oodatavat tulemust pole veel füüsiliselt olemas. Järelikult pole ka erinevaid olukordi ega hankeesemeid sellisel viisil asjakohane kõrvutada. Audiitorid täpsustavad, et ei ole EK juhist eraldiseisevalt rikkumise aluse ega tähelepaneku põhiargumendina kasutanud, vaid see omab üksnes AA seisukohta toetavat iseloomu. Isegi kui asuda teoreetilisele seisukohale, et tegemist on halva tavaga mis ei too ilmtingimata kaasa finantskorrektsiooni, kaasneb see siiski neil juhtudel, mil pakutud ehituskestus a) lepingu täitmise ajal muutub ning b) see pole algusest peale olnud mõistlik. Kuivõrd antud juhul pikendati lepingu täitmise ajal ehituskestust olulises osas, on kindlasti tegemist finantsmõjuga rikkumisega. Põhjendused selle kohta, miks ei olnud tegemist ettenägematusest tingitud hankelepingu muudatusega on leitavad punktist 4.4.3. Viimaseks märgivad audiitorid, et konsulteerisid vaidlusalusel teemal EK-ga, kes jagas AA seisukohta, et tegemist on finantsmõjuga rikkumisega. EK vastusest saab järeldada, et sellisel hindamiskriteeriumil (mis ei ole piisavalt üksikasjalikult kirjeldatud ja mille tulemuseks on konkurentsi põhjendamatu piiramine) võis olla potentsiaalsetele pakkujatele heidutav mõju, mistõttu on asjakohane kaaluda 10%-list finantskorrektsiooni. 4.3.3 Raamlepingus kehtestatud minikonkursside läbiviimise korda ei järgitud. RHS § 30 lg 5 järgi on minikonkurss raamlepingu poolteks olevate pakkujate vahel RHS-s ja raamlepingus sätestatud korras korraldatav konkurss, mille eesmärgiks on hankelepingu sõlmimine. RHS § 30 lg 9 järgi kohaldatakse minikonkursile raamlepingus sätestatud korda järgmistel tingimustel: 30 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 1) hankija teeb kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ettepaneku pakkumuse esitamiseks kõigile raamlepingu osapoolteks olevatele pakkujatele, kes suudavad sellist hankelepingut täita; 2) hankija sätestab pakkumuste esitamiseks mõistliku tähtaja, arvestades hankelepingu eseme keerukust ja pakkumuste esitamiseks vajalikku aega; 3) pakkumused esitatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis. Tartu Ülikool viis läbi riigihanke nr 231876 „Mittespetsiifiliste laboritarvikute ostmine“ ning sõlmis hankemenetluse tulemusena raamlepingu nr 6-20/HR/2-29 17-ne pakkujaga. Raamlepingu punkti 6.4 järgi viib hankija toodete või tarvikute ostmiseks kõigi raamlepingu poolteks olevate pakkujate vahel läbi minikonkursi raamlepingus ja RHS-s sätestatud tingimustel. Lisaks on Tartu Ülikool oma siseveebis avaldanud juhise mittespetsiifiliste laboritarvikute ostmiseks, kus raamlepingu alusel pakkumuste küsimised tuleb saata e-posti aadressile [email protected] ning selgitanud, et listi kaudu suunatakse kiri kõigile raamlepingu partneritele. Auditi käigus selgus, et projekti nr 2014-2020.4.01.16-0125 tegevuste elluviimise raames on Tartu Ülikool soovinud raamlepingu nr 6-20/HR/2-29 alusel osta ühte toodet25. Selleks saadeti 04.05.2022.a e-kirjaga pakkumiskutsed otse üksnes neljale raamlepingu osapoolele26. Eeltoodust tulenevalt ei ole Tartu Ülikool järginud raamlepingus ega enda sisemises juhendis minikonkursile kehtestatud korda ning pole seeläbi taganud kohustuslikku võimalust kõigile raamlepingu osapooltele pakkumuse esitamiseks. RTK on projekti nr 2014-2020.4.01.16-0125 osas läbi viinud valimipõhiseid kuludokumentide kontrolle, kuid konkreetse minikonkursiga seotud kulu ei ole sattunud valimisse. Auditi käigus selgitas RTK, et projektis nr 2014-2020.4.01.16-0125 on riigihankega nr 231876 seotud abikõlblik summa 17 581,64 eurot, mistõttu jääb summa alla kontrollikohustuse piirmäära (20 000€) ja minikonkursi kontrolli tegemine polnud vajalik. Kuigi rikkumist ei võeta RTK JKS-le hinnangu andmisel arvesse, on eelviidatud minikonkurss viidud läbi ebaõigetel alustel, mistõttu tuleb minikonkursi alusel tehtud kulule rakendada finantskorrektsiooni. Eelviidatud rikkumise korral rakendub kehtiva ühendmääruse § 225 lg 1 (ja EK juhendi p 8), mille järgi kohaldatakse hankelepingule 10%-list finantskorrektsioonimäära. Eeltoodust tulenevalt on potentsiaalne mitteabikõlblik summa 1 160,46 eurot. RTK kommentaar: Nõustume tähelepanekuga. Risk: Juhul, kui RTK ei ole piisaval määral kontrollinud hankemenetlusele kohalduvate reeglite täitmist, siis esineb risk, et hanked ei ole läbi viidud õiguspäraselt ja seetõttu osa välja makstud toetusest ei ole abikõlblik ning toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame RÜ-l edaspidi hangete kontrollimisel jälgida, et kõik RHS sätete nõuded oleks täidetud. Soovitame alustada rikkumismenetlustega tuvastatud puuduste osas ja nõuda mitteabikõlblik toetuse summa tagasi. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Kersti Kukk, jooksvalt. 25 Cat. No. / ID: 47016 - DNeasy PowerSoil Pro Kit (QIAGEN). 26 [email protected], [email protected], [email protected], [email protected]. 31 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Oluline tähelepanek 4.4 – RTK ei ole hankelepingu muudatusi kontrollinud piisavalt põhjalikult ega kvaliteetselt (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 7 503 003,53 eurot) RHS § 123 sätestab hankelepingu muutmise võimalikkuse. RTK SF töökorra27 punkti 3.2.2. ja Interregi töökorra28 kohaselt võetakse riigihangete kontrolli aluseks RHS ja KAMIN29. Kontrollimiseks kasutatakse KAMINa lisas olevaid riigihangete kontroll-lehti, lepingu muudatuste kontrolli puhul võetakse kontroll-leht LISA 5B. Nimetatud kontroll- lehel on olemas küsimused hankelepingu muudatuste kohta, kuid siiski selgus auditi toimingute käigus, et RTK poolt teostatud hankelepingute muudatuste kontrollid ei ole olnud piisavalt põhjalikud ja kvaliteetsed. Audiitorid tuvastasid auditi käigus alljärgnevad riigihanked, milles esinesid hankelepingu muudatuste väärtuste hindamisega seotud rikkumised ning mida RÜ ei olnud enda läbiviidud kontrollides tuvastanud. 4.4.1. Rakvere Linnavalitsus korraldas Rakvere Vallimäe kompleksi ehituse peatöövõtuks avatud riigihanke nr 201722. Auditi käigus esitatud RTK poolse hankelepingu muudatusdokumentatsiooni läbivaatamise tulemusena ei saa asuda seisukohale, et hankelepingu muudatuste koguväärtus jääks alla 15% hankelepingu algsest maksumusest. Muudatuste väärtus on audiitorite hinnangul kokku 34,16% hankelepingu esialgsest maksumusest. Käesoleva auditi käigus on audiitorid üle vaadanud 13 erinevat hankelepinguga seotud muudatust (muudatused nr 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14). RTK edastas audiitoritele muudatustööde tabeli, kus on toodud lühikirjeldused ja maksumused muudatuste kohta ning nende õiguslikud alused. RTK muudatustabeli põhjal on olnud kõik muudatused kas lisandunud või ärajäävad tööd, mis on teostatud RHS § 123 lg 1 p 130 alusel, või muudatuse on põhjustanud hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud RHS § 123 lg 1 p 431 alusel. Audiitorid on auditi ajal üle vaadanud kõik eelpool nimetatud hankelepingu muudatusi puudutavad RTK kontroll-lehed, muudatustööde tabeli ning audiitoritele edastatud muudatusi puudutava tõendusmaterjali. Audiitorite hinnangul ei ole RTK muudatustööde tabeli ja edastatud tõendusmaterjali põhjal võimalik veenduda, kas muudatuse on põhjustanud hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, mis põhjustel muudatused sisse viidi ning kas tegemist oli põhjendatud muudatustega (samaväärsete asendamistega) või mitte. Audiitorid koostasid põhjaliku omapoolse tabeli muudatustööde hindamiseks, kus hinnati iga muudatustöö kohta rida-realt muudatuse sisu, selle õiguslikku alust ning kumulatiivset protsenti hankelepingu esialgsest maksumusest. Suurimad erinevused RTK muudatustööde tabelis ning audiitorite poolt koostatud tabelis tekkisid muudatustest nr 2, 3, 6, 7, 9, 10. Hindamise aluseks olnud muudatustööde dokumentatsioon on väga üldsõnaline, millele lisaks puuduvad ka RTK selgitused ja kooskõlastused. Näiteks on RTK muudatustööde tabelis muudatuste nr 2 ja 6 puhul märkinud, et tegemist on osaliselt või täielikult RHS § 123 lg 1 p 4 alusel teostatud muudatusega, st hoolsale hankijale ettenägematute asjaolude tõttu tekkinud muudatustega. Muudatuse nr 2 puhul ei ole audiitoritele esitatud piisavalt tõendusmaterjali jõudmaks seisukohale, et tegemist on hoolsale hankijale ettenägematute asjaolude tõttu tekkinud muudatustega, samuti puudus muudatuse kohta RTK poolne kooskõlastus. Muudatuse nr 6 27 Kehtiv alates 30.05.2022. 28 Kehtiv alates 23.04.2021. 29 10.11.2020 kinnitatud “KA miinimumnõuded taotluste menetlemise, toetuse väljamaksmise ja elluviimise kontrollimisele“ ptk 6. 30 Hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui hankelepingu üldist olemust, näiteks hankelepingu eset, ei muudeta ja muudatuste väärtus kokku ei ületa RHS § 14 lõikes 3 või 4 sätestatud piirmäära ega kümmet protsenti asjade või teenuste või 15 protsenti ehitustööde hankelepingu algsest maksumusest või kümmet protsenti kontsessioonilepingu algsest maksumusest. 31 Hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja ühegi muudatuse tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50 protsenti hankelepingu algsest maksumusest. 32 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne puhul on sisu poolest valgustuse projekti oluliselt muudetud ning seega ei saa ilma täiendava tõendusmaterjalita anda hinnangut, kas tegemist on põhjendatud muudatustega (samaväärsete asendamistega) või mitte. Samuti puuduvad RTK poolsed muudatuste kooskõlastused või neid ei ole audiitoritele edastatud. Hankelepingu esialgne maksumus ilma reservita oli 4 174 982,59 eurot. Muudatustööde tabeli alusel sai RTK muudatuste väärtuseks kokku 343 993,11 eurot, mis on 8,24% ja jääb alla 15% esialgsest hankelepingu maksumusest. Audiitorid teostasid kontrolli ja arvutused tulenevalt RHS § 123 lg 1 p-st 1 ning said muudatustööde summaks kokku 1 426 169,80 eurot, mis on 34,16% esialgsest hankelepingu maksumusest, seega ei saa esitatud dokumentatsiooni läbivaatamise tulemusena asuda seisukohale, et hankelepingu muudatuste väärtus jääb alla 15%. Sellega on rikutud RHS § 123 lg 1 p 1. Hankelepingu muudatustega seotud puuduste osas esinevad audiitorite hinnangul ühendmäärus § 227 lõikes 2 toodud asjaolud, mille tõttu, kui hankelepingu muutmise korral ei ole järgitud RHS § 123 lõiget 1 ja muudatuse väärtus on kuni 50 protsenti algse hankelepingu maksumusest, kohaldatakse algse hankelepingu ja selle muudatuse väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Seisuga 29.08.2022 on hankega nr 201722 seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014-2020.5.04.18- 0286 „Rakvere vallimäe kompleksi väljaehitamine“ deklareeritud summas 2 704 568,96 eurot, millest 25% ehk 676 142,24 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Hankes nr 201722 tuvastatud rikkumised võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: Vaatame kõik tehtud muudatused läbi ja koostame täiendava arvutustabeli, kust nähtub iga muudatusega seotud rea kohta antav hinnang (kas tegemist on ära jäänud tööga, uue tööga, mahtude suurendamise või vähendamise ning millised RHS-i alusel on muudatus tehtud). 4.4.2. Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet korraldas Reidi tee ehitamiseks rahvusvahelise riigihanke nr 193284. Auditi käigus vaatasid audiitorid üle 5 tellija reservist teostatud hankelepingu muudatust (TR1 - TR5) ning 6 ülejäänud hankelepingu muudatust (1 - 6), mis teostati erinevatel RHS § 123 lõikest 1 tulenevatel alustel. Kõik muudatused olid RÜ poolt kooskõlastatud. Audiitorid koostasid muudatuste hindamiseks muudatustööde koondtabeli, kus hinnati iga muudatustöö osas rida-realt muudatuse sisu, selle õiguslikku alust ning kumulatiivset protsenti hankelepingu esialgsest maksumusest. Esiteks selgus hindamise tulemusel, et hankelepingu õiguspärase muutmise alused on ebaselged, kuna puudub RÜ analüüs selle kohta, kuidas RHS § 123 lg 1 sätete kasutamise alused täpselt täidetud on. Teiseks selgus auditi käigus, et hankelepingu muudatuste arvestus ei ole läbipaistev ning ületab 15% hankelepingu esialgsest maksumusest. Audiitorite arvutuste kohaselt ületab muudatuste koguväärtus rahvusvahelise hanke piirmäära ning on kokku 21,63% hankelepingu esialgsest maksumusest. Muuhulgas toovad audiitorid näitena välja hankelepingu muudatuse nr 2, kus RÜ on käsitlenud enamikku töid arvutustes samaväärsetena, kuid on samaaegselt selgitustes märkinud, et tööd lähevad mõju arvestamisel liitmisele, mistõttu ei ole tegemist samaväärsete asendustega. Audiitorid ei tuvastanud esitatud dokumentide ja selgituste alusel, et tegemist oleks näidatud ulatuses olnud samaväärsete asendustega. Lisandunud ja ärajäävate tööde liitmisel ületati 15% hankelepingu esialgsest maksumusest ning rahvusvahelise hanke piirmäär. Samuti märgivad audiitorid, et osade hankelepingu muudatuste osas puuduvad lepingupoolte allkirjastatud lõplikud versioonid. Auditi käigus põhjendas RTK seda küll toonaste TTJA protseduurireeglitega, kuid audiitorite hinnangul pole sellisel viisil võimalik muudatuste õiguspärasusele ja abikõlblikkusele lõpliku hinnangut anda. 33 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Juhul kui RTK audiitorite seisukohaga hankelepingu olulise muutmise osas ei nõustu, tuleb RTK-l esitada muudatuste kohta vastavasisuline analüüs, mis kajastaks detailselt rida-realt kõikide muudatuste rahalist mõju ning õiguslikke aluseid. Juhul kui RTK hinnangul kvalifitseeruvad mingid muudatuste read näiteks RHS § 123 lg 1 p 2 alla, tuleks esitada ka asjakohased selgitused. Juhul kui RTK hinnangul kuuluvad mingid muudatuste read hindamisele näiteks kululoendis esitatud tööde ühikuhindade alusel, tuleks selliste muudatuste osas esitada konkreetsed arvandmed. Analüüsi tulemusel peab audiitoritel olema võimalik arusaadavalt veenduda, miks on iga konkreetse muudatuse rahaline väärtus just selline ning kuidas on põhjendatud muudatuse õiguslik alus. Hetkel jõudsid audiitorid seisukohale, et muudatustööde koguväärtuseks oli 6 245 711,18 eurot ehk 21,63% hankelepingu esialgsest maksumusest (28 873 865,78 eurot reservita), ületades seetõttu rahvusvahelise piirmäära (5 548 000 eurot). Kuivõrd rikutud on RHS § 123 lg 1 punkti 1, esinevad ühendmääruse § 227 lõikes 2 toodud asjaolud. Selle kohaselt kui hankelepingu muutmise korral pole järgitud RHS § 123 lõiget 1 ja muudatuse väärtus on kuni 50 protsenti algse hankelepingu maksumusest, kohaldatakse algse hankelepingu ja selle muudatuse väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Seisuga 29.08.2022 oli hanke 193284 hankelepinguga seotud abikõlblikke kulusid projektis nr 2014- 2020.10.01.17-0037 "Reidi tee ehitus Tallinnas" deklareeritud kokku summas 26 425 730 eurot, millest 25% ehk 6 606 432,50 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Audiitorid märgivad, et isegi kui RTK täiendava analüüsi tulemusel peaks selguma muudatuste õiguspärasus, ei muutuks selle rikkumise kõrvalejätmisel hankelepinguga seotud mitteabikõlblik summa. Nimelt oleme aruande punktis 4.5.3 selgitanud, et hankega seostub ka oluline lepingu muudatus, millega kaasneb omakorda 25-protsendiline korrektsioon. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Vaatame tehtud muudatused veelkord läbi ja koostame täiendava arvutustabeli, kust nähtub iga muudatusega seotud rea kohta antav hinnang (kas tegemist on ära jäänud tööga, uue tööga, mahtude suurendamise või vähendamise ning millised RHS-i alusel on muudatus tehtud). 4.4.3 AS HOOLEKANDETEENUSED korraldas Merimetsa tee 1, Tallinn rekonstrueerimistöödeks riigihanke nr 249829. Auditi käigus tuvastasid audiitorid, et hankija muutis õigusvastaselt hankelepingut. Riigihankes nr 249829 oli üheks pakkumuste hindamise kriteeriumiks ehituskestus (ehk tööde lõpliku täitmise tähtpäev). Teisisõnu anti maksimaalne väärtuspunktide arv pakkumusele, kus oli esitatud vähimate kalendripäevadega ehitustööde kestvus. RHR teabevahetuses (ID 665286) vastas hankija palvele tööde täitmise tähtaega 6 kuu võrra pikendada, et seda ei ole võimalik teha. Jõustunud hankelepingu kohaselt oli tööde lõpliku täitmise tähtpäevaks 30.01.2023. Hankelepingu täitmise faasis pikendas hankija tellija taotlusel aga „kõikide tööde lõpliku täitmise tähtaega“ kuni 30.06.2023. Mõlemal juhul tähendas see tähtaeg oma sisult kõikide töövõtja lepingust tulenevate kohustuste täitmise tähtpäeva, milliseks ajaks peab töövõtja kõik tööd, tervikuna ja lõplikult andma tellijale üle. Järelikult muutus tööde lõpliku täitmise tähtpäev 5 kuud pikemaks. Kui esialgse lepingu kohaselt pidid tööd olema üle antud 180 päevaga, siis muudatuse järel pikenes see tähtaeg 330 päevani ehk ca 46%. Hankelepingut muudeti RHS § 123 lg 1 p 2 alusel. Audiitorite hinnangul pole see õiguspärane, kuivõrd hankelepingu p 4.3 sellist võimalust ette ei näe. Nimelt polnud muudatuse ulatus, sisu ega kohaldamistingimused üheski riigihanke alusdokumendis, sh hankelepingus selgelt, täpselt ega ühemõtteliselt ette nähtud. Audiitorite hinnangul ei kuulu sellist tüüpi muudatus ka ühegi teise RHS § 123 34 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne lg 1 punkti alla. Kusjuures muudatuse põhjendused seoses ehitusteatise pikema menetlemisega ning soojade ilmade saabumisega ei ole audiitorite hinnangul asjaolusid arvestades põhjendatud ega kvalifitseeru muuhulgas RHS § 123 lg 1 p 4 alla. Kõikide tööde lõpliku täitmise tähtaja pikendamine ca 46% viitab antud juhul selgelt hankelepingu olulisele muudatusele, mis seostub eelkõige RHS § 123 lg 2 punktidega 1 - 3. RHS § 123 lg 2 p 1 kontekstis oli muudatus oluline, kuivõrd hankelepingu täitmine toimus oluliselt erinevalt nendest tingimustest, mille kohta esmalt avalikult pakkumusi küsiti ning töövõtjaga kokku lepiti. Sellises mahus tähtaja pikendamine võis omada potentsiaalset mõju riigihanke menetluse tulemusele teistsuguse pakkujate ringi näol. Juhul kui esialgsed riigihanke alusdokumendid oleksid näinud ette ca 5 kuud pikema tähtaja, oleks see võinud laiendada võimalike riigihankes osalejate hulka. RHS § 123 lg 2 p 2 kontekstis oli muudatus oluline, kuivõrd töövõtja sai konkurentsieelise, kuna hankija võimaldas temal töid teostada ca 5 kuud kokkulepitust kauem. Selliste möönduste tegemine ja erinevalt kohtlemine polnud aga algselt hankelepingus ette nähtud, mistõttu muutusid lepingulised kohustused hankelepingus sätestamata viisil põhjendamatult töövõtja kasuks. RHS § 123 lg 2 p 3 kontekstis oli muudatus oluline, kuivõrd hankija laiendas oluliselt hankelepinguga määratud hankelepingu eseme ulatust. Kuivõrd kõikide tööde lõpliku täitmise tähtaega pikendati märkimisväärselt erinevaks esialgu hankelepingus sätestatust, on tegemist olulise ulatuse laiendamisega. Auditi pöördumise järgselt asus RTK seisukohale, et „tähtaja pikendamise õiguspärasuse hindamine on veel pooleli, kuid esialgsel hinnangul ei sobi HL p 4.3 sisu rakendamaks RHS § 123 lg 1 p-i 2“. Sellise rikkumise puhul kohaldub ühendmääruse § 227 lõige 1, mille kohaselt kui hankelepingu muutmise korral ei ole järgitud RHS § 123 lõiget 1, kohaldatakse hankelepingu väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Audiitorite seisukohta toetab Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend32, mille punkt 23 näeb korrektsioonimääraks ette 25%, kui on muudetud lepingu elemente, mis ei ole direktiividega kooskõlas. 25% määra kontekstis on näitena kirjeldatud, et igal juhul loetakse muudatust oluliseks, kui on täidetud üks või mitu direktiivi 2014/24/EL artikli 72 lõikes 4 sätestatud tingimust. Samad tingimused nähtuvad Eesti õiguses RHS § 123 lõikest 2 ning nende esinemine on eespool tõendatud. Võttes arvesse ühendmääruse nõuet ja Euroopa Komisjoni suuniseid, peavad audiitorid põhjendatuks kohaldada rikkumisele 25-protsendilist korrektsioonimäära. Seisuga 03.04.2022 on hankega nr 249829 seotud kulusid projektis nr 2014-2020.2.05.21-0366 deklareeritud 881 715,15 eurot, millest 25% ehk 220 428,79 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Hankes nr 249829 tuvastatud rikkumised võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: Tähtaja pikendamise õiguspärasuse hindamine oli alles audiitori küsimise ajal RTK-s alles pooleli. RTK selgitas, et esialgsel hinnangul ei sobi HL p 4.3 sisu rakendamaks RHS § 123 lg 1 p-i 2, sest HL p 4.3 näol pole tegemist piisavalt ühemõttelise ja detailse regulatsiooniga ning reeglina ei saa hankijast endast tingitud viivitusi lugeda lubatavateks HL-i muudatusteks. Toetuse saaja edastas sõlmitud HL muudatuse 01.02.2023 ja HL muudatuse kontroll lõppes 22.03.2023. HL muudatuse kontrolli tulemusena jõudis RTK seisukohale, et tegemist on RHS § 123 lg 1 p-i 4 kohase muudatusega. 32 Euroopa Komisjoni 14.05.2019 otsuse [С(2019) 3452 final] lisa, millega kehtestatakse suunised kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise korral liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks. 35 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Ei ole korrektne, et kõikide tööde tähtaeg pikenes viie kuu võrra. Juhime tähelepanu, et valdavalt lõpetati hankelepingus ette nähtud ehitustööd väiksema ajanihkega kui viis kuud, sest probleemid olid peamiselt loamenetluse ja seinamaalinguga. Nimelt pikendati HL p-is 4.1.1 ette nähtud tööde põhilise valmiduse tähtpäeva, milleks oli 150 kalendripäeva alates lepingu jõustumisest, 180 kalendripäevani. HL p-is 4.1.2 ette nähtud tööde lõpliku täitmise tähtpäeva, milleks oli 180 kalendripäeva alates lepingu jõustumisest, pikendati 210 kalendripäevani ning lisati täiendus „va fassaadi lõppviimistlemine“. Tööde täitmise tähtpäev tähendab töövõtja lepingust tulenevate kohustuste täitmise tähtpäeva, milliseks ajaks peab töövõtja kõik tööd, va fassaadi värvimine, tervikuna ja lõplikult andma tellijale üle, sh peab olema ehitisregistris registreeritud hoone kasutusteatis. HL muudatuse kokkuleppes lisati HL-le p 4.1.3, mida HL-is varem polnud, „kõikide tööde lõpliku täitmise tähtpäev“ – 30.06.2023. Seega pikendati tööde põhilise valmiduse tähtaega ja tööde lõpliku täitmise tähtaega ühe kuu võrra ning fassaadi lõppviimistluseks siis lepiti kokku eraldi pikem tähtaeg. HL täitmise tähtaja pikendamise ühe olulise põhjusena on hankija välja toonud Tallinna Linnaplaneerimisameti viivituse ehitusteatise menetlemisel, mis konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades on võimalik lugeda RHS § 123 lg 1 p 4 ettenägematu asjaolu alla. Hankija peab hanget planeerides ja pakkuja oma pakkumust tehes arvestama piisavalt mõistlikku ajaga, mis kohalikul omavalitsusel ehitusteatise menetluseks võib kuluda. Mõistliku ja orienteeruvat menetlusaega saab määratleda konkreetse menetluse läbiviimiseks seaduses ettenähtud tähtaega ühes mõistliku varuga. Ehk kui seaduses on sätestatud, et ehitusteatis menetletakse ja väljastatakse 30 päeva jooksul, siis ei saa hankijalt ega pakkujalt nõuda, et ta igaks juhuks oleks pidanud arvestama mitu korda pikema tähtajaga, käesoleval juhul 180 päevaga. Sellise olukorra esinemist tuleb lugeda ettenägematuks asjaoluks, millega hankija ega pakkuja ei pidanud arvestama. Tuginedes hankija esitatud põhjendustest on ehitusteatise menetluse pikenemine arvestatavas osas tingitud Tallinna Linnaplaneerimisameti, aga ka AS Tallinna vesi ja Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti kui kolmandate isikute tegevusest või tegevusetuses ehk teisisõnu on nii hankijast ja pakkujast sõltumatud. Kuigi ehitisregistrist nähtub, et ehitisteatise menetlemise käigus on taotlus hankijale kolmel korral tagastatud märkuste lahendamiseks, on arvestatavas osas tegemist puudustega, mida hankija ei saanud ette näha (nt AS Tallinna Vesi uue veesisendi rajamise ning Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti uue dendroloogilise hindamise nõuded). Lisaks viitab hankija tähtaja pikendamise põhjustena projekteerimisvigadele ja hoone tegelikust olukorrast tingitud muudatustele tehnilistes lahendustes. Kuna ehituse aluseks oleva projektdokumentatsiooni koostajaks ei olnud hankes nr 249829 edukaks tunnistatud pakkuja ega ka hankija ise, siis ei olnud mõlemal isikul põhjust eeldada, et projekt on ebaõige ja vajab muudatusi. Eriti on see võimatu olukorras, kus vajadus projekti muuta selgus alles vastavate rekonstrueerimistööde alustamisel ning vanade konstruktsioonide avamisel. RÜ nõustub hankijaga, et seinamaalingu tegemine oli vajalik edasi lükata kuni sobivate ilmastikutingimuste saabumiseni. Algselt planeeritud seinamaalingu tegemise aeg nihkus edasi eelnevatel ettenägematutel põhjustel – loamenetlus ja projekteerimisvead – mistõttu tuli maalingu kvaliteetse tegemiseks täiendavalt oodata sobivat aastaaega. Korrektne ei ole väide, et ilmastikutingimustest tingitud viivitusi ei saa lugeda ettenägematuteks muudatusteks. Tallinna halduskohus on hetkel veel jõustumata 01.03.2023 kohtuotsuses nr 3-22-833 leidnud, et talve tõttu mitmeks kuuks pikendatud ehitustööde tähtaega tuleb lisaks ettenägematusele muu hulgas pidada ka ebaoluliseks muudatuseks. Märgime, et ettenägematud ei oleks hoosale hankijale ilmastikutingimustest tulenevad viivitused vaid siis, kui vastavate tööde teostamise aeg oli algusest peale planeeritud ebasobivale aastaajale, millal ebasoodsad ilmastikutingimused on tõenäolised. Olukorras, kus tööde teostamise aeg on tulenevalt RHS § 123 lg-s 1 toodud lubatud alustel nihkunud ja on seetõttu sattunud ebasoodsale aastaajale, ei saa lugeda asjaoluks, mida pidi hoolas hankija juba hanke planeerimisel ette nägema. 36 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne AA täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma seisukoha juurde ning leiavad, et RTK hindas muudatust ebatäpselt. Ettenägematuse korral tuleb eristada pooltest endist tingitud ja pooltest sõltumatuid asjaolusid. Audiitorite hinnangul tuleks nii ehitusteatise menetlemise, fassaaditööde jms osas kindlaks teha, kas heas usus toimides saanuks hankija asjaolude muutust ette näha ja kas hankijal polnud võimalik asjaolude muutumist mõjutada. Asjaolud, mida hankijal oli vähemal või rohkemal määral võimalik mõjutada, ettenägematuks ei klassifitseeru. Mis puudutab ehitusteatise menetlemise pikkust, siis ei ole kindlasti tegemist ettenägematu olukorraga. On ainuvõimalik, et nii hankija kui lepingu täitja peavad ehitusteatise väljastamiseks kuluva ajaga arvestama. Eraldi väärib aga märkimist, et juhul kui menetlusse saadetavas teatises on puudusi, tulebki vastaval asutusel anda tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks, mistõttu menetlustähtaeg sellevõrra pikeneb. Antud juhul võib teha ehitisregistri andmetest järelduse, et isik jättis vastavale asutusele mingis osas nõutud andmed, dokumendid või vastused esitamata või esines taotluses muid puudusi. Teisisõnu ei saa ettenähtamatuks ei saa pidada olukordi, mis on põhjustatud hankija tegevusetusest. Samuti võib ehitusteatise menetlusaeg pikeneda siis, kui on vaja kaasata teisi isikuid ja asutusi. Kõnealusel juhul seda tehtigi. Järelikult ei olnudki mitmel eelnimetatud põhjusel võimalik teatist 30 päevaga ära menetleda, see oli õiguspärane ning ettenähtav. Paraku ei saa ka kõiki projekteerimisega seotud asjaolusid pidada tingimata ettenägematuteks asjaoludeks. Esiteks pidanuks hoolas hankija tagama projekti kvaliteeditaseme ja rakendama ise meetmeid selliste riskide minimeerimiseks. Eelkõige pidanuks hankija riigihanke planeerimisel või menetluse kestel mõistlikult ette nägema, et viidatud asjaolud võiksid tõesti esineda. Teiseks pidanuks ka hoolas pakkuja juba pakkumuse koostamise hetkel olema suuteline kasvõi mingis osas viidatud projekti puudused tuvastama. Kuivõrd mitmed projekti vead osutusid vajalikuks mitte ettenägematute asjaolude, vaid pigem halva planeerimise tõttu, ei saa hankelepingu muutmise vajadust põhjendada hoolsale hankijale ettenägematu asjaoluga. Mis puudutab fassaadi, siis ei saa aastaaegadega seotud regulaarseid sündmusi ettenägematuteks pidada. Eestis on sügis ootuspärane aastaaeg, mistõttu pole hoolsal hankijal võimalik sellele kui ettenägematule asjaolule tugineda. Samuti on RTK viidatud lahend jõustumata, mis tähendab, et AA järgib auditi aruande koostamise seisuga senist kokkulepitud praktikat. Pole teada, kas viidatud otsus on edasi kaevatud ning kas kõrgema astme kohus halduskohtuga üldse nõustub, mistõttu pole jõustumata lahendile tuginemine asjakohane. Seoses tööde pikendamise ajaga märgivad audiitorid, et hankelepingu punkt 4.1.2 sätestas tähtpäeva, mis tähendas kõikide töövõtja lepingust tulenevate kohustuste täitmise tähtpäeva, milliseks ajaks peab töövõtja kõik tööd tervikuna ja lõplikult andma tellijale üle. Hankelepingu muudatuse punkt 4.1.3 sätestas tähtpäeva, mis tähendas (identselt) kõikide töövõtja lepingust tulenevate kohustuste täitmise tähtpäeva, milliseks ajaks peab töövõtja kõik tööd, tervikuna ja lõplikult andma tellijale üle. Esimesel juhul oli algselt kuupäevaks 30.01.2023, teisel juhul muudeti see 30.06.2023 peale. Kuigi tööd tulnuks üle anda kindlaksmääratud tähtajaks, pikenes see tähtaeg muudatuse tulemusel ca 46%. Võttes arvesse, et 1) potentsiaalne pakkuja juhtis RHR-is hankija tähelepanu sellele, et nõutud tähtajaga ei ole võimalik töid reaalselt teostada ega nõutavaid lube saada; 2) praktikas oli võimalik pakkuda sellest veelgi lühemat ehituskestust ning 3) lepingu täitmise käigus otsustas hankija oma varasemast seisukohast loobuda ja ehituskestust siiski 6 kuu võrra pikendada, võib kogumis asuda seisukohale, et tegemist on algusest peale olnud hankija hoolsuskohustuse rikkumisega ning halva planeerimisega. Kuivõrd auditi läbiviimise ajal ei ole kõikide tööde üleandmise aeg veel saabunud, pole audiitoritele teada, kas sellest pikendusest piisas ning mis mahus millised tööd algseks tähtajaks tegemata jäid. 37 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Kokkuvõttes saab teha üldistuse, et mistahes hankija mõjusfäärist väljas olevad asjaolud ei anna alust automaatselt väita, et tegemist on ettenägematute asjaoludega, millega on võimalik õigustada hankelepingu muutmist. Iga konkreetset olukorda tuleb hinnata sõltuvalt konkreetsest situatsioonist, arvestades tähtsust omavaid asjaolusid kogumis. Vaidlusalusel juhul ei olnud eelviidatud põhjustel tegemist ettenägematute asjaoludega. Kuivõrd tegemist polnud ettenägematusega, pole asjakohane kogumis tugineda RHS § 123 lg 1 punktile 4. Risk: Juhul, kui RTK ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, eksisteerib risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ja toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame RTK-l edaspidi hangete kontrollimisel jälgida, et kõik RHS sätete nõuded oleks täidetud. Soovitame alustada rikkumismenetlustega tuvastatud puuduste osas ja nõuda mitteabikõlblik toetuse summa tagasi. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Kersti Kukk, jooksvalt. Oluline tähelepanek 4.5 – RTK ei ole riigihangete kontrollimisel tuvastanud lepingutingimuste täitmata jätmist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku 82 038,56 eurot) RHS § 123 lg 1 sätestab juhud, mil hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata. Näiteks sätestab p 7, et hankija ei pea uut riigihanget korraldama kui hankelepingu muudatus ei ole selle väärtusest sõltumata oluline. RHS § 123 lg 2 p 1 sätestab, et hankelepingu olulise muudatusega on tegemist siis kui sellega muudetakse hankelepingu üldist olemust, eeskätt mh juhul kui muudatusega lisatakse tingimus, mis laiendanuks võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate pakkumuste hulka, kui riigihanke alusdokumendid oleks sellist tingimust sisaldanud. Hankelepingu oluline muudatus on sama paragrahvi punkti 2 järgi ka see, kui muudatus toob kaasa lepinguliste kohustuste vahekorra muutumise pakkuja kasuks. Olgu öeldud, et hankelepingu muudatusega on tegemist ka siis kui mõni esialgne tingimus, mis hankedokumentides sisaldus hankelepingust likvideeritakse või muutub. Audiitorid tuvastasid auditi käigus alljärgnevad riigihanked, milles esinesid hankelepingu tingimuste täitmisega seotud rikkumised ja mis on sisuliselt olulised hankelepingu muudatused RHS § 123 lg 2 mõistes ning mida RÜ ei olnud enda läbiviidud kontrollides tuvastanud. 4.5.1. Rakvere Linnavalitsus viis Rakvere Vallimäe kompleksi väljaehitamiseks läbi riigihanke nr 201722 ja sätestas hankelepingusse järgnevad tingimused: Punkt 6.4: „Töövõtja kohustub hoidma punktis 6.2. nimetatud kindlustusi, st CAR kindlustust ja vastutuskindlustust katkematult jõus kuni Töö Tööde Vastuvõtu Aktiga vastuvõtmiseni. Poliisi kehtivuse lõppemisel kohustub Töövõtja selle viivitamatult uuendama ja esitama uuendatud poliisi koheselt Tellijale selliselt, et ei esineks kindlustuskaitsega katmata perioode. Auditi käigus selgus, et poliisil oli kindlustatud perioodiks märgitud 01.07.2018 - 31.12.2019. Kuivõrd viimased tööd anti üle 31.07.2020, oli kindlustusega katmata 7 kuud tööde teostamise ajast. Audiitorite hinnangul on eelnimetatud lepingutingimuse rikkumise puhul tegemist olulise lepingumuudatusega RHS § 123 lg 2 punktide 1 ja 2 mõistes, mille tegemiseks puuduvad RHS § 123 lõikes 1 sätestatud alused. Esmalt märgivad audiitorid, et juba ainuüksi teadmine, et hankelepingus sätestatud nõuete järgimist ei peeta oluliseks, oleks võinud tõenäoliselt laiendada pakkujate ringi. Lisaks võis kindlustuse sõlmimine lepingus ettenähtust lühemaks perioodiks mõjutada hankes osalenud pakkujate ringi. Kui kõigile pakkujatele oleks seatud tingimus sõlmida CAR kindlustus eelnimetatud lühemateks perioodiks, siis oleks hankes saanud osaleda ka need pakkujad, kel mingil põhjusel ei olnud võimalik 38 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne sõlmida CAR kindlustus lepingus ettenähtud perioodiks. Samuti on kindlustusperioodi lühendamine kohustuste osaline äralangemine ehk kohustuste vahekorra muutumine töövõtja kasuks. STS § 45 lg 1 p 3 alusel teeb RÜ finantskorrektsiooni otsuse kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on mõjutanud kulu abikõlblikkust. Sama seaduse § 46 sätestab omakorda, et kui finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole võimalik kohustuse või nõude täitmata jätmise kahju suurust hinnata, siis vähendatakse toetust ühendmääruses sätestatu alusel. Ühendmääruse § 227 lg 2 sätestab, et kui hankelepingu või raamlepingu muutmise korral ei ole järgitud RHS § 123 lõiget 1 ja muudatuse väärtus on kuni 50 protsenti algse hankelepingu maksumusest, kohaldatakse algse hankelepingu ja selle muudatuse väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi, millele kohaldub suurem finantskorrektsiooni määr, seega on ühendmääruse § 21 lg 3 alusel lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu välja toodud tähelepaneku nr 4.4. alapunktis 4.4.1. Hankes nr 201722 tuvastatud rikkumised võeti arvesse koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le. RTK kommentaar: Nõustume tehtud tähelepanekuga. 4.5.2. Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet viis Reidi tee ehituseks Tallinnas läbi riigihanke nr 193284 ja sätestas hankelepingusse mh järgnevad tingimused: a) Punkt 2 alapunkt 21: „Juhul, kui lepingus on nii sätestatud, annab Töövõtja Tellijale ja kaasfinantseerijale ASTV hiljemalt seitsme päeva jooksul täitmisakti allkirjastamisest garantiiaja tagatise 2 (kahe) protsendi ulatuses lepingu hinnast (arvestatuna summast ilma käibemaksuta) ühel järgmisel viisil (seejuures on Töövõtjal lepinguperioodil õigus tagatise liiki vahetada, esitades enne tagatise tagastamist Tellija ja kaasfinantseerija poolt lepingus lubatud teist liiki tagatise). Kaasfinantseerijale ASTV antava tagatise suurus on 2% (kaks protsenti) tema poolt finantseeritavast lepingu hinnast. Tellijale antava tagatise suurus on selle võrra väiksem.“ Auditi käigus selgus, et täitmisakt allkirjastati 30.12.2019, kuid garantiikirjad on allkirjastatud 26.02.2020 ja 27.02.2020 ehk lepingujärgse 7 päeva asemel vastavalt 51 ja 52 päeva hiljem. Sealjuures on garantiikirjadesse märgitud vastavalt, et garantiikiri jõustub Garandi poolt sellele allakirjutamise hetkest või garantiikiri jõustub 28.02.2020. b) Punkt 2 alapunkt 38, sätestab mh järgmist: „Lõpliku arve maksumus ei tohi olla väiksem kui 10% lepingu hinnast ning tehakse tellija ja/või kaasfinantseerijate poolt pärast täitmisakti allkirjastamist ning kasutuslubade või samaväärsete registreeringute teostamist.“ Auditi käigus selgus, et viimane arve oli väljastatud summas 2 845 863,33 eurot ilma KM-ta. Arvel viidatud tööde aktil on viimaste tööde maksumuseks 2 846 438,62 eurot ilma KM-ta ja tööde lõplikuks kogumaksumuseks 31 220 401,25 eurot ilma KM-ta. Ehk viimaste tööde maksumus kogutööde maksumusest moodustas 9,12% ja jääb seega alla lepingus nõutud 10%. Lisaks, väljastati kasutusload 29.05.2020 ja viimane makse teostati 28.02.2020 ehk 3 kuud lepingus sätestatust varem. Järelikult on viimane makse sisuliselt ettemaks, mida ei olnud lepingus sellistel tingimustel ette nähtud. Audiitorite hinnangul on eelnimetatud lepingutingimuste rikkumiste puhul tegemist olulise lepingumuudatusega RHS § 123 lg 2 punktide 1 ja 2 mõistes, mille tegemiseks puuduvad RHS § 123 lg-s 1 sätestatud alused. 39 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Nimelt täitmistagatise sõlmimine lepingus ettenähtust lühemaks perioodiks võis mõjutada hankes osalenud pakkujate ringi. Esmalt märgivad audiitorid, et juba ainuüksi teadmine, et hankelepingus sätestatud tagatistega seotud nõuete järgimist ei peeta oluliseks, oleks võinud tõenäoliselt laiendada pakkujate ringi. Samuti, kui kõigile pakkujatele oleks seatud tingimus sõlmida täitmistagatis eelnimetatud lühemaks perioodiks, oleks hankes osaleda saanud ka need pakkujad, kellel mingil põhjusel ei olnud võimalik esitada täitmistagatis hankelepingus nõutud perioodiks. Lisaks on selline Töövõtja poolsete kohustuste leevendamine sisuliselt kohustuste vahekorra muutumine Töövõtja kasuks. Pakkujate ringi oleks suurendanud ka riigihanke alusdokumentides sätestatu, et viimase makse saab Töövõtja ettemaksena, kuivõrd selline tingimus oleks hankes osalema meelitanud ka need pakkujad, kelle võimekus töid teostada sõltub vähemalt osaliselt saadud ettemaksetest. Ka ettemaksu teostamine, kui seda ei ole hankelepingus ettenähtud, on sisuliselt kohustuste vahekorra muutumine Töövõtja kasuks. STS § 45 lg 1 p 3 alusel teeb RÜ finantskorrektsiooni otsuse kui toetuse saaja on jätnud osaliselt või täielikult täitmata kohustuse või nõude ja see on mõjutanud kulu abikõlblikkust. Sama seaduse § 46 sätestab omakorda, et kui finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ei ole võimalik kohustuse või nõude täitmata jätmise kahju suurust hinnata, siis vähendatakse toetust ühendmääruses sätestatu alusel. Sellise rikkumise puhul kohaldub ühendmääruse § 227 lõige 1, mille kohaselt kui hankelepingu või raamlepingu muutmise korral ei ole järgitud riigihangete seaduse § 123 lõiget 1 ja muudatuse väärtus on kuni 50 protsenti algse hankelepingu maksumusest, kohaldatakse algse hankelepingu ja selle muudatuse väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Audiitorite seisukohta toetab Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend , mille punkt 23 näeb korrektsioonimääraks ette 25%, kui on muudetud lepingu elemente, mis ei ole direktiividega kooskõlas. 25% määra kontekstis on näitena kirjeldatud, et igal juhul loetakse muudatust oluliseks, kui on täidetud üks või mitu direktiivi 2014/24/EL artikli 72 lõikes 4 sätestatud tingimust. Samad tingimused nähtuvad Eesti õiguses RHS § 123 lõikest 2 ning nende esinemine on eespool tõendatud. Hankes on auditi käigus tuvastatud ka teisi olulisi rikkumisi ning lõplik potentsiaalne mitteabikõlblik kulu on välja toodud tähelepaneku nr 4.4. alapunktis 4.4.2. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Vaatame tähelepanekus toodud täitmisega seotud asjaolud üle, vajadusel küsime toetuse saajalt infot ja materjale juurde, ning seejärel hindame uuesti vastavust RHS-ile ja võimaliku rikkumise finantsmõju. 4.5.3. AS Saarte Liinid viis Munalaiu sadama väikelaevasadama laienduse II ehituseks läbi riigihanke nr 198843. Hankelepingu p 9.1 sätestas mh järgmist: „Lepingu järgne viimane makse, mis moodustab 5% (viis protsenti) Lepingu Tasust (ei hõlma Tellija reservi), tasutakse pärast lõpliku kasutusvalmiduse saavutamist ja täitmisakti allkirjastamist ning Lepingu punktis 9.3 toodud tingimuste täitmist.“ Lepingu p 2.1.1 kohaselt oli tööde üldmaksumuseks 324 957,66 eurot. Auditi käigus kogutud materjalidest nähtub, et viimane makse ei olnud 5% lepingu maksumusest. Viimaseks arveks, mis ühtlasi ka tasuti kõige hiljem, oli teostatud lisatööde (muudatustööde) arve summas 7 318,40€ ilma KM-ta, mis moodustab 2,25% lepingu maksumusest ilma tellija reservita. Veel enam, viimane makse on tehtud 21.01.2019, samas kui lõplik tööde akt koostati 31.01.2019. Järelikult on lõplik makse tasutud varem kui hankelepingus ette nähti, mis muudab selle sisuliselt ettemaksuks, mida ei olnud aga hankelepingus esialgu ette nähtud. Eeltoodud lepingupunkti rikkumised on audiitorite hinnangul olulised hankelepingu muudatused RHS § 123 lg 2 punktide 1 ja 2 alusel, mille tegemiseks puuduvad RHS § 123 lg-s 1 sätestatud alused. Nimelt oleks pakkujate ringi suurendanud riigihanke alusdokumentides sätestatud asjaolu, et viimase makse saab 40 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne töövõtja ettemaksena, kuivõrd selline tingimus oleks hankes meelitanud osalema ka need pakkujad, kelle võimekus töid teostada sõltub vähemalt osaliselt saadud ettemaksetest. Ka ettemaksu teostamine, kui seda ei ole hankelepingus ettenähtud, on sisuliselt kohustuste vahekorra muutumine töövõtja kasuks. Sellise rikkumise puhul kohaldub ühendmääruse § 227 lõige 1, mille kohaselt kui hankelepingu muutmise korral ei ole järgitud RHS § 123 lõiget 1, kohaldatakse hankelepingu väärtusele 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Audiitorite seisukohta toetab Euroopa Komisjoni hangete finantskorrektsiooni juhend , mille punkt 23 näeb korrektsioonimääraks ette 25%, kui on muudetud lepingu elemente, mis ei ole direktiividega kooskõlas. 25% määra kontekstis on näitena kirjeldatud, et igal juhul loetakse muudatust oluliseks, kui on täidetud üks või mitu direktiivi 2014/24/EL artikli 72 lõikes 4 sätestatud tingimust. Samad tingimused nähtuvad Eesti õiguses RHS § 123 lõikest 2 ning nende esinemine on eespool tõendatud. Võttes arvesse ühendmääruse nõuet ja Euroopa Komisjoni suuniseid, peavad audiitorid põhjendatuks kohaldada rikkumisele 25-protsendilist korrektsioonimäära. Hankega seotud abikõlblikke kulusid on projektis nr Est-Lat55 „ESTLAT harbours“ deklareeritud 328 154,25 eurot, millest 25% ehk 82 038,56 eurot on potentsiaalselt mitteabikõlblik. Tuvastatud rikkumist ei võeta koondhinnangu andmisel uuendatud RTK JKS-le arvesse. RTK kommentaar: Vaatame tähelepanekus toodud täitmisega seotud asjaolu üle, vajadusel küsime toetuse saajalt infot ja materjale juurde, ning seejärel hindame uuesti vastavust RHS-ile ja võimaliku rikkumise finantsmõju. Risk: Juhul, kui RTK ei ole vajalikul määral toetuse saaja kohustuste täitmist kontrollinud, eksisteerib risk, et toetust ei ole kasutatud õiguspäraselt ja toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame RTK-l edaspidi hangete kontrollimisel jälgida, et kõik RHS sätete nõuded oleks täidetud. Soovitame alustada rikkumismenetlustega tuvastatud puuduste osas ja nõuda mitteabikõlblik toetuse summa tagasi. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Mairi Uusen, jooksvalt. Põhinõue 5 – Kasutusel on tõhus süsteem tagamaks, et kõiki kulude ja audititega seotud dokumente säilitatakse, et kindlustada piisav kontrolljälg. Auditi ulatuses olevad dokumendid olid olulises osas olemas. Siiski esines puudusi kontrolljälje tagamisel kontrollide läbiviimisest (ebapiisavad vastused kontroll-lehtedel, vastamata küsimused, ebapiisav hankelepingu muudatuste dokumenteerimine, kontrollimata lepingu täitmise tingimused jne). Hankelepingu tingimuste täitmise osas puudub vastav kontroll-küsimus nii KAMINa hangete kui ka maksete kontroll-lehel. Audiitorite hinnangul on olulises osas kontrolljälg tagatud, kuid mõningad parandused on vajalikud (II kategooria). Vt tähelepanekud 5.1 ja 5.2. Oluline tähelepanek 5.1 – RTK protseduurid ja KA miinimumnõuded hankelepingu täitmise tingimuste kontrolli osas vajavad täiendamist (tuvastatud mitteabikõlblikud kulud kokku kajastatud tähelepanekus 4.5) RTK töökord „Struktuurivahendite korraldusasutuse ning riikliku kontaktasutuse ning Norra ja Euroopa majanduspiirkonna sertifitseeriva asutuse töökord programmperioodiks 2014-2020/2021“ ja “Riigi Tugiteenuste Keskuse toetuste valdkonna töökord programmperioodideks 2014-2020/2021-2027“ näeb ajavahemikul 41 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 01.04.2020 kuni käesoleva ajani punktis 3.2.2 ette, et hangete kontrollimiseks kasutatakse KAMINa („Korraldusasutuse miinimumnõuded taotluste menetlemise, toetuste väljamaksmise ja projekti elluviimise kontrollimisele“) lisas olevaid riigihangete kontroll-lehti, v.a II tasandi kontrollis, mis viiakse üldjuhul läbi kitsama ulatuse ja kindla fookusega. EE-LV koostööprogrammist rahastatud riigihangete kontrollimisel kasutatakse 01.04.2020 juhise „Interreg projektide kontrolli talituse toimingute raames riigihangete kontrollimise ja mittevastavuste menetlemise juhis“ ja 23.04.2021 töökorra „Riigi Tugiteenuste Keskuse Interreg projektide esmatasandi kontrolli töökord (K25)“ alusel Struktuurivahendite KA ning riikliku kontaktasutuse ning Norra ja Euroopa majanduspiirkonna sertifitseeriva asutuse töökorras programmperioodiks 2014-2020/2021 lisana kinnitatud riigihangete kontroll-lehti (KAMIN). Auditi valim koosnes 29 ühikust, mis jagunes 22 SF ja 7 EE-LV hanget. Kõik need hanked on RHR-is välja kuulutatud hiljem kui 01.09.2017 ja seega kohaldus KAMINa lisa 5B. Nimetatud lisa töölehtedel "Avatud hankemenetlus", "Raamleping" ja "HL muutmine" puudub kehtivas KAMINas (al 24.05.2022) hankelepingus toodud tingimuste täitmise osas kontrollküsimus. Auditi käigus selgitas RTK, et SF osas kontrollitakse hankelepingu täitmisega seonduvaid aspekte maksetaotluse kontroll-lehel, vt vahelehel „II KD kontroll“ esimesed küsimused koos selgitustega. Juhul, kui projektikoordinaator tuvastab kuludokumentide kontrolli käigus hankelepingu täitmises ebakõla, suunatakse hankeleping hankeeksperdile täiendavasse kontrolli. Projektikoordinaatoritele on koostatud ka eraldi juhis hankelepinguga seotud muudatuste kontrolli suunamise kohta. Kui toetuse saaja edastab hankelepingu muudatuse või esitab muudatusega seotud kulud, siis edastab projektikoordinaator hankelepingu muudatuse hankeeksperdile kontrolli. Muudatuse kontrolli ajal pöörab hankeekspert ka tähelepanu võimalikule tagatiste ja lepingute pikendamise vajadusele jms-le, samuti selgitab välja, kas hankelepingus on tehtud täiendavaid muudatusi, mida RÜ-le veel edastatud pole. Samuti selgitas RTK, et samasugune tööjaotus on ka Est-Lat programmi hangete puhul ja sama juhis on teatavaks tehtud ka Est-Lat programmiga tegelevatele kontrollispetsialistidele. Küll aga ei ole Est-Lat programmi puhul kasutusel samasugused maksetaotluse kontroll-lehed nagu SF kulude kontrollimisel. RTK esitas näidiseks dokumendi "FLC_Certificate_Est-Lat55_ESTLAT_harbours_7_1.pdf", kus lk 15 osa 21 küsimused puudutavad ehitustööde hankimist ja abikõlblikkust. Eesti-Läti programmi tingimuste kohaselt on kontrollispetsialistide kasutada just nimelt selline vorm. Kulude kontrollimise käigus kontrollivad kontrollispetsialistid sisuliselt ka täitmisakte, kasutuslubasid jne. Eraldi kontroll-lehti hankelepingu täitmise kohta peale edastatud FLC sertifikaati EST-LAT programmis ei ole. RTK SF töökordade 01.04.2020, 13.11.2020 p 3.2.1: Maksetaotluse kontroll-leht (edaspidi ka MT KL) on koostatud vastavalt KAMINa maksetaotluse kontroll-lehele, millele võib olla lisatud täiendavaid kontroll-küsimusi. Nimetatud töökordade lisad 17 ja 16 ei sisalda eraldi küsimust hankelepingu tingimuste täitmise osas (näiteks kindlustused, tagatised, lõppmakse tingimuste täidetus jmt). EE-LV programmi osas esitatud MT KL lk 15 osa 21 ei kata samuti nimetatud teemasid. Seega on nii SF kui ka EE-LV programmis hankelepingu tingimuste kontrollküsimus puudu nii hanke kui ka MT KL- idel. Audiitorid on seisukohal, et puudulik on ka KAMINa MT KL-il toodud küsimus, kuivõrd küsimus ise ei käsitle hankelepingu tingimuste täitmist. Koostatud juhend „Hankelepinguga seotud muudatuste kontrolli suunamine“ ei kompenseeri puuduvaid kontrollküsimusi. Seda tõendavad ka auditi käigus leitud rikkumised seoses hankelepingu tingimuste täitmise kontrolli puudustega, mis on kajastatud tähelepanekus nr 4.5 tuvastatud potentsiaalne mitteabikõlblik summa. Risk: Kui RTK protseduurid ja KA miinimumnõuded hankelepingu täitmise tingimuste kontrolli osas on ebapiisavad, siis eksisteerib risk, et olulised hankelepingu täitmise tingimused ei ole täidetud ja seega on hankelepingu alusel tehtud kulud osaliselt või tervenisti mitteabikõlblikud. 42  Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne Soovitus: Soovitame hankelepingu tingimuste täitmise kontrollimiseks lisada eraldi kontroll-küsimus hanke kontroll-lehele ja/või MT KL-i. See põhimõte kehtib nii KAMINa kui ka RTK protseduuride kohta, kui kontrollimisel ei kasutata KAMINa kontroll-lehte. Samuti soovitame lisada vastava küsimuse selgitustesse näidised, milliseid tingimusi peab kontrollima (nt kindlustuste ja tagatiste olemasolu, ette- ja lõppmakse tingimused jne). RTK kommentaar: Maksetaotluste kontroll-lehtede täiendamine täitmist puudutavate kontrollküsimustega ja kuludokumentide kontrollimise valimipõhimõtete läbivaatamine on praegusel hetkel RTK-s töös. Kogume kokku ka vajalikud muudatused ja täiendused riigihangete kontroll-lehele. Soovituse rakendamise eest vastutav isik ja kuupäev: Kersti Kukk, jooksvalt. Oluline tähelepanek 5.2 – Tuvastatud puudused RTK kontrollitegevustes ja kontrolljälje säilitamises Auditis tuvastati järgmised puudused RTK kontrollitegevustes ja kontrolljälje säilitamises. 1.1 RH nr 202189 „Koru põhikool-lasteaia ehitamine“ puhul ei olnud RTK enne auditi raames esitatud küsimusi toetuse saajalt välja küsinud CAR kindlustuse- ja tsiviilvastutuskindlustuse poliise ega täitmistagatist. Samuti puudub hankelepingu tingimuste täitmise kontrolli kontroll-jälg kontroll-lehe näol. 1.2 RH nr 230833 „Tallinn-Balti ja Kitseküla raudtee ümberehitus“ CAR kindlustuse pikendus sõlmiti alles peale audiitorite poolt küsimuste esitamist. Taotlusest selgub, et lepingu pikendust sooviti vaid kasutuslubade taotlemise ajaks. Muud sisulised tööd olid tehtud (põhiline kasutusvalmidus saavutatud) ning poliis katab ära nii algse kui ka pikendatud perioodi. Seega on tegemist RTK kontrolli puudusega hankelepingu tingimuste täitmise osas, mis antud juhul kulude abikõlblikkust ei mõjutanud. 1.3 RH nr 217456 "Tartu Ülikooli Kliinikumi Maarjamõisa meditsiinilinnaku III ehitusjärjekorra ehitustööd" II taseme kontroll-lehel on küsimuste nr 55 ja 56 osas hinnang (jah/ei/N/A) puudu. 1.4 RH nr 241834 "Fujitsu serveritele mälu ostmine" I taseme kontroll-lehel on vastamata küsimus nr 5. 1.5 RH nr 216929 "Tallinna Muusika- ja Balletikooli hoone ehitustööd, Pärnu mnt 59" II taseme kontroll-lehelt puudub hinnang (jah/ei/N/A) küsimusele 54 ja küsimused 55 ja 56 on vastamata. 1.6 RH nr 201722 „Rakvere Vallimäe kompleksi ehituse peatöövõtt“ I faasi kontroll-lehelt ei ole võimalik tuvastada, kas tegemist on I või II tasandi kontrolliga, kirjas on üksnes I faas: 13-14.11.18; 16.11.18. Täidetud on väga üksikud vastused, puuduvad nii hinnangud (jah/ei/N/A) kui ka selgitused. Täidetud on nii I kui osaliselt ka II taseme kontrolli lahtrid. Pole võimalik tuvastada, kes on täitnud kommentaari lahtri, kuna nii I kui II tasand on täitnud sama kontroll-lehe ning küsimus nr 56 on vastamata. Kontrolli teostamise ajal tutvus hankeekspert hankelepinguga RHR-is, kuid seda alla ei laadinud. Auditi toimingute ajal RTK-l lepingule ligipääsu enam ei olnud, mistõttu ei olnud säilitatud ka tõendusmaterjalid hanke dokumentidest. 1.7 RH nr 198237 „Pärnu Raja tn 7 lasteaia ja ujula ehitamine“ hanke kontroll-lehed on täidetud mitme töötaja poolt ning pole selge, kes milliseid hinnangud andis. 1.8 RH nr 238617 „Narva riigigümnaasiumi õppehoone ja Narva kesklinna põhikooli õppehoone ehitamine“ I taseme kontroll-lehe küsimuse nr 35 osas on hinnang (jah/ei/N/A) pandud tulba „Kontrolli alus“ lahtisse, mistõttu jääb ebaselgeks, millist hinnangut on kontrollija soovinud anda. Küsimused nr 50, 51 ja 52 on vastamata ning lisaks ei ole täidetud hanke osas järelduse lahtrit. 43  Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne 1.9 RH nr 233286 „⁠Sõru sadama kai nr 3 rekonstrueerimine ja pikendamine“ I taseme kontroll-lehel on vastamata küsimus nr 32, küsimusel nr 50 puudub hinnang (jah/ei/N/A) ning täidetud ei ole järelduse lahtrit. II taseme kontroll-lehelt puuduvad hinnangud (jah/ei/N/A) küsimustele 55 ja 56. 1.10 RH nr 242017 "Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone ehitustööd" II taseme kontroll-lehel puuduvad lõppjärelduse, sõltumatuse kinnituse ja allkirja väljad. I ja II taseme kontroll-lehtedel antud vastuste (X) juurest puuduvad olulises osas märkused/kommentaarid. 1.11 RH nr 245920 "Vana-Kalamaja tänava rekonstrueerimine" I taseme kontroll-lehel pole hanke kontrolli osas lõppjäreldust vastavas lahtris antud. II taseme kontroll-lehel puuduvad lõppjärelduse, sõltumatuse kinnituse ja allkirja väljad. Osade küsimuste vastamisel on I ja II tasandi kontroll vastanud erinevalt. 1.12 RH nr 231876 "Mittespetsiifiliste laboritarvikute ostmine" I taseme kontroll-lehel pole hanke kontrolli osas lõppjäreldust vastavas lahtris antud. I taseme kontroll-lehel antud vastuste (X) juurest puuduvad olulises osas märkused/kommentaarid. II taseme kontroll-lehel puuduvad lõppjärelduse, sõltumatuse kinnituse ja allkirja väljad 1.13 RH nr 241369 "Eesti Kunstiakadeemia Kotzebue tn 10 õppehoone ehitustööd" I taseme kontroll-lehel pole hanke kontrolli osas lõppjäreldust vastavas lahtris antud. 1.14 RH nr 249829 "Hoone rekonstrueerimistööd Merimetsa tee 1, Tallinn" I taseme kontroll-lehel antud vastuste (X) juurest puuduvad olulises osas märkused/kommentaarid. 1.15 RH nr 236209 "Sõru väikelaevasadama laiendamine, I etapp" kontroll-lehel antud vastuste (X) juurest puuduvad olulises osas märkused/kommentaarid. 1.16 RH nr 245920 "Vana-Kalamaja tänava rekonstrueerimine" puhul küsisid audiitorid, kas ja millal toimub RTK-s hankelepingu täitmise ajal lisanduvate allhankijate kontroll ning kas selles osas on olemas kontrolljälg. RTK vastuse kohaselt kontrollitakse seda maksete valimipõhise kontrolli käigus, kuid lõplik kontroll tehakse lõppmakse kontrolli käigus ning küsimus selle kohta on maksetaotluse kontroll-lehel. Audiitorid ei tuvastanud maksetaotluse kontroll-lehelt asjakohast küsimust ega vastavat kontrolljälge. Risk: Kui kontrollitegevustes on puudujääke ja kontrolljälge ei ole korrektselt säilitatud, siis esineb risk, et kontrollitulemused ei vasta tegelikkusele ning hangetes ei märgata vigu või ei ole nende õiguspärasus tõendatav. Seetõttu võib osutuda välja makstud toetus mitteabikõlblikuks ning toetus tuleb osaliselt või täielikult tagasi nõuda. Soovitus: Soovitame eelnõustamist riskantsemate meetmete puhul riskipõhiselt laiendada. Soovitame lisada praktilised näited piiravatest tingimustest hanke kontroll-lehtedele. Soovitame tagada riigihanke kontrollidest terviklik kontroll-jälg ning laadida riigihangete registrist kontrolli toimingute ajal alla asjakohased dokumendid, millele pääseb muul juhul ligi vaid hankija poolt lisatud vaatlejaõigustega. Soovitame säilitada (sanktsioonide puudumise, kutsetunnistuste olemasolu jmt) kontrollide tulemused. Soovitame hankelepingu muudatuste määra kaalumiseks koostada iga hanke kohta eraldi tabel, kust oleks selgelt näha, mis summas ja mis õiguslikul alusel mingi muudatus arvesse on võetud. Soovitame laiendada II tasandi kontrolli ulatust nii, et II tasandi kontroll oleks ehitushangetele kohustuslik alates riigihanke piirmäärast. Soovitame laiendada II tasandi kontrolli kontroll- küsimuste osas. Soovitame koolitada hankekontrolliga seotud töötajaid hangetega seotud rikkumiste osas. Soovitame koostada põhiteemade osas juhised, mida spetsialistid oma töös kasutada saaksid. Soovitame sisse seada regulaarne hangete kontrollide eest vastutavate isikute töö ülevaatus, millega on võimalik tuvastada puudujääke hankeid kontrollivate isikute töös. RTK kommentaar: Nõustume sisuliselt hangete kontroll-lehtede täitmise kohta tehtud tähelepanekutega. Oleme nõus, et kontroll-lehtedel tuleb olulises osas kommentaare märkida, kuid leiame, et mitme väljatoodud hanke 44 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne kontroll-lehel on selgitamist vajavates küsimustes märkused täidetud. Seetõttu palume auditi aruandes põhjalikumalt avada, milline oluline info on audiitorite hinnangul kontroll-lehtede märkuste hulgast puudu. Oleme seisukohal, et oluline on kontroll-lehel kommenteerida valikuid ja küsimusi, kus kontrollija järeldusi või hinnanguid on vaja selgitada. Hõlpsasti kontrollitavate faktiliste asjaolude kopeerimine kontroll-lehele ei oma iseseisvat väärtust. Lisaks esitame mõned kommentaarid konkreetsete hangete kohta: • Riigihanke nr 201722 puhul viitasime 14.04.2021 e-kirjas, et RTK-l enam pakkumusele ligipääsu ei olnud ja seda SFOS-i polnud dubleeritud ning toetuse saajal paluti hankeeksperdi vaatlejaõigused taastada. Hankeleping oli aga SFOS-i üles laetud juba 2019. a. • Riigihanke nr 245920 puhul selgitame, et SFOS-i maksete moodulisse üles laetud kontroll-lehtedel on alltöövõtjaid puudutav kontrollküsimus olemas, kuid kuna projekti lõppmakset ei ole veel teostatud, siis ei ole täitmise lõppkontrolli veel RTK-s tehtud. Nõustume täielikult soovitusega säilitada kontrollidest terviklik kontroll-jälg, eriti oluline on see selliste päringute ja dokumentide puhul, mille andmed võivad välistes andmebaasides ja registrites aeguda. Samas leiame, et riigihangete registrist kõikide materjalide ümberkandmine struktuuritoetuste registrisse on lihtsalt samade materjalide dubleerimine kahes erinevad andmebaasis, mis ei ole kooskõlas riigi põhimõttega, et kõiki andmeid säilitatakse ühekordselt. Seni oleme hoidnud suunda, et kui mingid dokumendid, päringu tulemused, tulemdokumendid vm info on olemas RHR-is, siis ei ole vajalik nende ümberkandmine SFOS-i või RÜ võrguketastele. Vaatlejaõigused võivad tõesti aeguda, kuid toetuse saajatel on kohustus need vajaduse korral RÜ töötajatele taastada. Lisaks on hankemenetluse käigus tehtud toimingutest parem saada terviklikku ülevaadet RHR-is, kus iga toimingu ja teema jaoks on olemas vahelehed, kui hiljem erinevaid ekraanipilte, tuletatud pdf- vormingus faile jne läbi käies. Oleme hankeeksperte koolitanud ja läbi rääkinud kontroll-lehtede täitmise põhimõtted, et kontroll-lehele ei jääks vastamata küsimusi ja et valikute põhjendused oleksid olulises osas esitatud märkuste juures. Hankelepingute muudatustest ülevaate omamiseks peame selget arvestust muudatuste väärtustest ja alustest. Põhjendame muudatuste tegemise aluseid. Lähtume II tasandi kontrolliulatuse määramisel riski- ja valimipõhisest lähenemisest, võttes arvesse projektide ja toetuse saajate riskitegureid, eesmärgiga sihistada kontrolle võimalikult täpselt nende toetuse saajate poolt läbiviidud riigihangetele, kus riskid ja potentsiaalne finantsmõju võib olla suurem. Lisaks teise tasandi kontrolli määramise põhimõtetele võib riskiekspert alati põhjendatud juhul otsustada ka tihedama või harvema kontrolli määramise kui kirjeldatud kriteeriumitest tuleneb. Alates 04.05.2021, kui alustasime riskipõhise II tasandi kontrolliga, on I tasandi poolt suunatud II tasandi kontrolli hankeid ja HL muudatusi 638, millest II tasandi poolt kontrollitud 242, mis on ca 38% (ainult hankeid on II tasandisse saadetud 391, millest II tasand on kontrollinud 141, mis on ca 36%). Hindame nimetatud kontrolliulatuse piisavaks ja ei pea mõistlikuks teostada II tasandi kontrolli kõikidele ehitushangetele alates riigihanke piirmäärast, kuna auditis tuvastatud eksimused on varasemad kui on kehtestatud II tasandi kontrollipõhimõtted. Küll oleme nõus üle vaatama kehtivad põhimõtted ning hindama, kas ja milliseid muudatusi on vajalik teha, kuna hangete II tasandi kontrolli valimi moodustamise metoodika kohaselt vaadatakse metoodika ja kontrolli määramise kriteeriumid üle minimaalselt korra aastas projektide riskihindamise raames, võttes arvestades seni RTK ja auditi poolt tuvastatud hankerikkumisi ning vajaduse korral metoodikat uuendatakse. Arvestades kehtivad JKS auditit jäi metoodika uuendamine ootama auditi tulemusi, et ka selle tulemusi vajadusel metoodika ülevaatamisel arvestada. Metoodika ülevaatamise raames vaatame üle ka II tasandi hangete kontroll-lehe, keskendudes kontroll-lehel kontrollikohtadele, milles varasema praktika ja käesoleva auditi valguses on kõige rohkem eksitud (nt piiravad kvalifitseerimis- või vastavustingimused, lepingu muudatused jmt) ning vajadusel täpsustame kontroll-lehe küsimusi selgitustega kontroll-lehe täitmiseks ja parema kontrolljälje tagamiseks. Ühtlasi jätkame regulaarselt KA kontrollide läbiviimist hangete valdkonnas, kus anname hinnangu nii I kui II tasandi hankekontrollidele, sh vajadusel kavandame jooksvalt täiendavaid muudatusi kontrollipõhimõtetes ja/või kontroll- lehtedel. Oleme juba käesolevast aastast näinud endisest suuremas mahus ette hangetega seotud KA kontrollide tegemist. Plaanime samasisuliste kontrollidega jätkata ka järgnevatel aastatel. Samas ei pea me põhjendatuks 45 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne sisse seada RTK-s regulaarseid järelkontrolle või hankekontrollijate töö ülevaatamist, sest auditi hinnangu andmisel arvestusse minevate rikkumistega hangete arv on neli. Neist ühe puhul on RTK juba tagasinõude korrektsioonimäära ulatuse teinud (218169) ja teise puhul on tähelepanekute SFOS-i sisestamise ja rikkumismenetluste algatamise protseduur tänaseks täiendatud (191359). Regulaarsete järelkontrollide tegemine oleks ebamõistlikult ressursimahukas tegevus, millel puuduks sisuline vajadus. Nagu eelmises lõigus ka selgitasime, siis II tasandi kontrollivalimit ja -küsimusi vaatame jooksvalt üle ja täiendame. Nagu auditi käigus ja käesoleva auditi aruande kommenteerimisel oleme ka juba välja toonud, siis oleme RTK-s juba koostanud väga palju erinevaid hangeteteemalisi juhiseid. Olemas on juhis projektikoordinaatoritele hankelepingu täitmise kontrolliks ja muudatuste tuvastamiseks. Nii hankeekspertidele kui toetuse saajatele on kasutada kokku pandud RTK soovitused enimesinevate rikkumiste vältimiseks, mida oleme ka iga-aastaselt uute näidetega täiendanud. Lisaks on juhis RHS § 3 nõuete täitmiseks. Oleme RTK kodulehele laadinud üles ka Euroopa Komisjoni 2018. a koostatud spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised. Lisaks juhised tööde akteerimiseks ja tellija reservi kasutamiseks. Hankeeksperdid kasutavad aktiivselt ka RaM RRO kodulehel olevaid materjale ja korduma kippuvate küsimuste rubriiki. RTK veebilehel on loodud eraldi nurk ka Ukraina sõjaga seotud temaatikale (https://www.rtk.ee/toetuse-saajale-projektide-elluviimisest-sojaolukorra-ajal-ukrainas). Eeltoodust tulenevalt leiame, et põhiteemade osas on vajalikud juhised paljuski olemas. Loomulikult vaatame, et kõik juhised oleksid ajakohased ja kõik spetsialistid nende olemasolust teadlikud. Niisamuti leiame ka koolituste suhtes, et hankeekspertidele on tagatud vajalikus ulatuses koolitusi, kuid kindlasti jätkavad hankeeksperdid sama aktiivselt koolitustel osalemisega, et hoida teadmisi ajakohastena. Jätkub ka koolituste ja seminaride korraldamine projektikoordinaatoritele. Kordame veelkord, et RTK vaatab toetuse saaja soovil või kui toetuse andmise tingimused näevad nii kohustuslikuna ette, läbi riigihanke alusdokumentide, otsuste või hankelepingu muudatuste kavandid ning annab toetuse saajale tagasisidet võimalike vigade kõrvaldamiseks ja soovitusi sujuvamaks menetluse läbiviimiseks (https://www.rtk.ee/toetuste-taotlemine-ja-korraldamine/abiks-taotlejale#riigihangete-eelnoustamine). Eelnõustamise kui töölõigu osatähtsus kogu toetuste arendamise osakonna riigihangete kontrollüksuse tööhulgast on aasta aastalt muutunud aina suuremaks ja olulisemaks. 2020. aastal tehti eelnõustamisi erinevatele hankemenetluse lõikudele umbes 28% kogu töömahust, 2021 32% ja jooksval aastal ulatub see juba 40 %-ni. See on kooskõlas RTK eesmärgiga pigem vigu ennetada kui neid tagantjärgi tuvastada ja menetleda. Sama eesmärki toetavad ka RTK veebilehel üleval olevad veebikoolitused, toetuse saajatele suunatud abimaterjalid, tehtavad infotunnid ja seminarid. Eelnõustamise puhul leiame aga, et tegemist on eelkõige toetuse saajate riskide maandamiseks sobiliku meetmega, mis vähendab kontrollide käigus tuvastatavaid puuduseid ja tähelepanekuid, mis omakorda tähendab vähem finantskorrektsiooniotsuseid. Samas toimub eelnõustamine alati selle toimumise ajahetke teadmiste pinnalt. Eelnõustamisega ei saa ennetada rikkumisi, mille osas tekib RTK-l teadlikkus hilisemal hetkel (nt krediidiasutuse garantiikiri täitmisaega tagatisena), seega ei ennetata ka eelnõustamisega RÜ vigu. Toetuse andmise tingimuste väljatöötamisel hinnatakse ka meetmega seotud riske, üheks neist on ka hankimisega seotud riskid. Vastavalt riskihinnangutele viiakse toetuse andmise tingimustesse sisse ka kohustusliku eelnõustamise läbimise nõue toetuse saajale. Leiame, et tänane eelnõustamise praktika on sobiv ja piisav ning ei pea põhjendatuks muuta seda kohustuslikuks kõikidele toetuse saajatele. Kommenteerime ka auditi aruande lk-l 2 tehtud ettepanekut teostada varasemate hankekontrollide pisteline ülevaatus. Varasemad projekti- ja juhtimis-kontrollisüsteemide auditid ei ole süsteemseid probleeme avaldanud, mistõttu tänase teadmisega varasemaid hankeid üle kontrollida ei ole põhjendatud. Eriti puudutab see kindlustuslepingute ja garantiikirjade küsimust hankelepingu täitmise kontrollis, garantiitagatiste väljastaja piiritlemist pangaga jmt. Oleme seisukohal, et antava hinnangu, II kategooria, alusel ei ole põhjendatud ette näha järelkontrollide tegemist ilma kindla fookuse ja ulatuseta. 46 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne LISA 1 – Koondhinnang auditeeritava asutuse JKS-ile Põhinõue Kategooria I Kategooria II Kategooria III Kategooria IV Põhinõue 4. Piisavad ja asjakohased X juhtkonna kontrollid Põhinõue 5. Piisav kontroll-jälg X Koondhinnang rakendusasutuse JKS-ile X 47 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne LISA 2 – SF valim Hanke nr Hanke nimetus Hanke liik Hankija AA valim 193284 Reidi tee ehitus Tallinnas Ehitus Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet 202189 Koru põhikool-lasteaia ehitamine Ehitus Veskimöldre haridusmaja sihtasutus 198237 Pärnu Raja tn 7 lasteaia ja ujula ehitamine Ehitus Pärnu Linnavalitsus Rakvere Vallimäe kompleksi ehituse 201722 Ehitus Rakvere Linnavalitsus peatöövõtt Riigitee nr 2 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa 217433 Ehitus Transpordiamet Võõbu-Mäo teelõigu km 68,0-85,0 ehitus 218169 Eluhoone ehitustööd Tervise 17, Sillamäe Ehitus AS HOOLEKANDETEENUSED Tartu Ülikooli Kliinikumi Maarjamõisa 217456 Ehitus Sihtasutus Tartu Ülikooli Kliinikum meditsiinilinnaku III ehitusjärjekorra ehitustööd 2022.a Tallinna Muusika- ja Balletikooli hoone esialgne valim 216929 Ehitus Riigi Kinnisvara Aktsiaselts ehitustööd, Pärnu mnt 59 Mobiilne sekkumine õigusrikkujatele uuring 222151 Teenused Riigi Tugiteenuste Keskus Justiitsministeeriumile 191359 Elektroonikakomponentide ostmine Asjad Tartu Ülikool 230833 Tallinn-Balti ja Kitseküla raudtee ümberehitus Ehitus AS Eesti Raudtee Raekoja hoone ja platsi rekonstrueerimise 224889 Ehitus Narva Linna Arenduse ja Ökonoomika Amet projekteerimis-ehitustööd Narva riigigümnaasiumi õppehoone ja Narva 238617 Ehitus Riigi Kinnisvara Aktsiaselts kesklinna põhikooli õppehoone ehitamine 241834 ⁠Fujitsu serveritele mälu ostmine Teenused Tallinna Tehnikaülikool Pelgulinna riigigümnaasiumi õppehoone 242017 Ehitus Riigi Kinnisvara Aktsiaselts ehitustööd Tapa jaama sorteerimispargi 250982 Ehitus AS Eesti Raudtee rekonstrueerimine II 245920 Vana-Kalamaja tänava rekonstrueerimine Ehitus Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalamet 231876 Mittespetsiifiliste laboritarvikute ostmine Asjad Tartu Ülikool 2023.a 231060 Tervisekeskuse ehitamine Ehitus Võru Linnavalitsus laiendatud valim Eesti Kunstiakadeemia Kotzebue tn 10 241369 Ehitus Eesti Kunstiakadeemia õppehoone ehitustööd AS Järvamaa Haigla erakorralise meditsiini 244678 osakonna rekonstrueerimise ja juurdeehituse Ehitus AS Järvamaa Haigla projekteerimis-ehitushange Hoone rekonstrueerimistööd Merimetsa tee 1, 249829 Ehitus AS HOOLEKANDETEENUSED Tallinn 48 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne LISA 3 – EE-LV valim Hanke nr Hanke nimetus Hanke liik Hankija AA valim Munalaiu sadama väikelaevasadama laiendus 198843 Ehitus AS Saarte liinid II 199174 Ringsu sadama väikelaevasadama laiendus Ehitus AS Saarte liinid 2022.a 212165 Reisikorraldusteenuse tellimine Teenused Riigi Tugiteenuste Keskus esialgne valim RTK piiriülese koostööprogrammide veebide ja Rahandusministeeriumi 212622 Teenused rakenduste majutus- ja haldusteenus Infotehnoloogiakeskus Sõru sadama kai nr 3 rekonstrueerimine ja 233286 Ehitus AS Saarte liinid pikendamine 245451 Kalana jahisadama ehitustööd Ehitus Sihtasutus Hiiumaa Sadamad 2023.a laiendatud 236209 Sõru väikelaevasadama laiendamine, I etapp Ehitus Sihtasutus Hiiumaa Sadamad valim 49 Riigi Tugiteenuste Keskuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit –Lõpparuanne LISA 4 – Potentsiaalselt mitteabikõlblikud kulud Potentsiaalne Finantskorrektsiooni Hanke nr Deklareeritud abikõlblik summa (EUR)* mitteabikõlblik summa määr (EUR)* 193284 26 425 730,00 25% 6 606 432,50 202189 1 071 158,48 5% 53 557,92 198237 6 030 741,91 10% 603 074,19 217433 41 818 823,73 5% 2 090 941,19 218169 1 083 327,78 N/A** 0,00 191359 14 583,34 10% 1 458,33 198843 328 154,25 25% 82 038,56 199174 555 042,75 5% 27 752,14 201722 2 704 568,96 25% 676 142,24 231876 11 604,60*** 10% 1 160,46 249829 881 715,15 25% 220 428,79 10 362 986,32 * Arvestuse aluseks on EE-LV programmis RTK vastava info saatmise kuupäev ehk 25.08.2022. SF kulude arvestuse aluseks on 29.08.2022 (esmase valimi kulude osas) ja 03.04.2023 (laiendatud valimi kulude osas) SFCS-i seisud. Tegemist ei pruugi olla lõplike andmetega. ** Audiitorid tuvastasid antud hankes rikkumise, mida RTK ise finantsmõjuga rikkumisena ei käsitlenud. Antud juhul täiendavaid mitteabikõlblikke kulusid ei lisandu, kuna RTK on hankele teinud teise rikkumise eest finantskorrektsiooni otsuse 25% määras. *** Tegemist on raamhanke nr 231876 raames läbi viidud minikonkursi kuluga, kuivõrd rikkumine seostub üksnes sellega. 50  Hr Urmo Merila Riigi Tugiteenuste Keskus Meie 20.06.2023 nr 10-5/4445-1 [email protected] Juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditi lõpparuande edastamine Austatud härra Merila Edastame Teile Riigi Tugiteenuste Keskuse kui rakendusüksuse ja korraldusasutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditi lõpparuande nr JKS-49/2022. Lõpparuandesse on lisatud auditeeriva asutuse soovitused ja Riigi Tugiteenuste Keskuse kommentaarid. Hinnangu soovituste elluviimisele annab auditeeriv asutus. Täname Teid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Siruli Finantskontrolli osakonna juhataja Auditeeriva asutuse juht Lisa: Auditi lõpparuanne Sama: Pr Kristi Sell, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]) Pr Ege Ello, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]) Pr Karin Viikmaa, Riigi Tugiteenuste Keskus ([email protected]) Henry Kibin 5885 1356 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272