Vabariigi Valitsuse seisukoht kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (63 SE) osas.docx

Teie 15.05.2023 nr 1-1/15-63/1 Meie 20.06.2023 nr 1.1-11/3580-4 Riigikogu põhiseaduskomisjon [email protected] Vabariigi Valitsuse seisukoht kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (63 SE) osas Austatud komisjoni esimees Vabariigi Valitsus arutas 15. juuni istungil Riigikogu Isamaa fraktsiooni k.a 8. mail algatatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (63 SE)1 ja otsustas eelnõu mitte toetada. Peamine eelnõu mittetoetamise põhjus on asjaolu, et eelnõu riivab ülemääraselt kohalike omavalitsuste (KOV) enesekorraldusõigust. Eelnõuga nähakse ette kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 täiendamine lõigetega 11 ja 12, milles sätestatakse, et volikogu esimehe ja aseesimehe, samuti linnapea, vallavanema ja palgaliste valitsuse liikmete (edaspidi ka KOV juhid) töötasu ja hüvitist saab suurendada vaid järgmise volikogu koosseisu kohta. Eelnõu seletuskirja kohaselt on eelnõu eesmärk välistada juhtumid, kus kohalikud volikogud hakkavad esimese asjana pärast valimisi arutama ja otsustama oma esimeeste töötasude tõstmist ja ka valitavate linnapeade ning vallavanemate palkade suurendamist samale koosseisule. Eelnõu väljatöötajad ei pea õigeks, et kohaliku omavalitsuse volikogu arutab ja otsustab enda valitavate KOV juhtide palkade suurendamist. Järgnevalt on selgitatud täpsemalt põhjuseid, miks Vabariigi Valitsus ei saanud eelnõu toetada: 1. KOVide enesekorraldusõiguse ülemäärane riive – Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) preambula järgi tugineb omavalitsuskorraldus demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatel organitel, millel on oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia (enesekorraldusõigus). EKOH artiklites 6 ja 7 täpsustatakse KOVi õigust määrata oma ülesannete täitmiseks ise sobivad haldusstruktuurid ja näha selleks ette vajalikud vahendid. KOVide töötajate töötingimused peavad võimaldama palgata kõrge kvalifikatsiooniga personali isikuomaduste ja pädevuse alusel. Selleks tuleb tagada piisavad 1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/9d370cb0-3f74-4a46-8080-23cfdd47dcc0/kohaliku- omavalitsuse-korralduse-seaduse-muutmise-seadus. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 väljaõppevõimalused, palk ja ametialase edutamise väljavaated (EKOH artikkel 6 lõige 2). EKOH järgi peavad ka valitud kohalike esindajate töötingimused võimaldama neil vabalt oma tööülesandeid täita. Kusjuures töötingimused peavad võimaldama töökohustuste täitmisel tekkinud kulutuste õiglase rahalise hüvitamise ning vajaduse korral kaotatud töötasu hüvitamise või tasumise tehtud töö eest ja asjakohase sotsiaalkaitse (EKOH artikkel 7 lõiked 1 ja 2). KOVile EKOHiga ja Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS) § 154 lõike 1 järgi garanteeritud enesekorraldusõigust sealhulgas määrata nö jooksval volikogu koosseisul oma äranägemist mööda töötingimused ning oma valitud, määratud või ametisse kinnitatud või nimetatud otsustusorganite ehk volikogu ja valitsuse liikmete, samuti KOV ametnike ja töötajate töötasud või hüvitised, saab senise kohtupraktika alusel seadusandja piirata vaid siis, kui sellel piirangul on legitiimne eesmärk. Teisisõnu peab seadusandja järgima, et KOV sisemises korralduses tehtav muudatus oleks ka materiaalses mõttes põhiseaduspärane, st teenima põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada (olema selle saavutamiseks asjakohane2). Eelnõu seletuskiri sellele nõudele ei vasta. Eelnõu seletuskirjas ei ole selgitatud kavandatava muudatuse kooskõla EKOHis ja PSis sätestatud KOVide enesekorraldusõiguse põhimõttega, mis on üks KOVide toimimise garantiisid. Seletuskirjas ei ole esitatud ka kaalutlusi, miks praegune KOKS sõnastus, mis annab KOV juhtide tasude määramisel nö jooksvale volikogu koosseisule kaalutlusõiguse, on sisuliselt ebakohane. 2. Seadusemuudatuse eesmärk - Eelnõu seletuskirjast ei selgu, miks nähakse volikogu palgalisele esimehele või aseesimehele tasu või hüvituse määramist sama volikogu koosseisu poolt probleemsena. Tegemist on volikogu kui kollegiaalse esindusorgani otsustusega. Volikogu esimees ega aseesimees ei saa KOKS järgi määrata ainuisikuliselt enda töötasu, mida saaks lugeda korruptsioonivastase seaduse (KVS) §-s 11 nimetatud toimingupiirangu rikkumiseks.3 KOKS § 17 lõike 5 järgi ei tohi volikogu liige osa võtta volikogu sellise üksikakti ettevalmistamisest, arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes talle laieneb toimingupiirang KVSis sätestatu kohaselt. Volikogu esimehe või aseesimehe tasud ja volikogu liikmete hüvitised määratakse reeglina siiski volikogu määruse ehk üldaktiga. KVS § 11 lõike 3 punkti 1 järgi ei kohaldata toimingupiiranguid (mh otsustuse tegemisest taandumine) õiguse üldakti vastuvõtmisel ja selle vastuvõtmises või ettevalmistamises osalemisel. Kui volikogu otsustab tasu määramise vallavanemale või linnapeale või palgalisele valitsuse liikmele, siis ei saa seda lugeda olukorraks, kus volikogu liige määrab endale tasu4. Seetõttu on eelnõuga KOKS kavandatav § 22 täiendamine lõikega 11 põhjendamatu. Praktikas korraldatakse üsna sageli pärast KOV volikogu valimistulemuste selgumist volikogu algatusel vallavanema ja linnapea valimiseks konkursse. Eelnõuga kavandatava muudatusega kaotaksid konkursid oma mõtte. Volikogult võetakse eelnõuga kavandatava muudatusega ära läbirääkimisvõimalus tugeva vallavanema või linnapea valimiseks, kellele saaks määrata konkurentsivõimelise töötasu. 2 Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.12.2016 otsus kohtuasjas 3-4-1-3-16, p 88. Kättesaadav: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-3-16. 3 Ehk ametiisikul on keelatud toimingu või otsuse tegemine, kui esineb vähemalt üks järgmistest asjaoludest: 1) otsus või toiming tehakse ametiisiku enda või temaga seotud isiku suhtes; 2) ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust; 3) ametiisik on teadlik korruptsiooniohust. 4 Välja arvatud KOKS § 17 lõikes 62 sätestatud erand. 2 Eelnõu seletuskirjas ei ole seadusemuudatuse kaalutlusena toodud välja seoseid KVSi ega nimetatud KOKSi sätetega. Seletuskirjast ei selgu, mis on sellise muudatuse legitiimne eesmärk ja milline on muudatuse tegelik mõju. Olemasolev KOKSi vastav regulatsioon on Vabariigi Valitsuse hinnangul toimiv, asjakohane ja paindlik, arvestab KOVide enesekorraldusõiguse põhimõttega ning ei vaja sisulist muutmist. 3. KOV juhtide tasude ja hüvitiste või hüvituste määramine on kohaliku halduskultuuri ja usalduse küsimus. Valla ja linna elanikud on volikogu liikmeid usaldanud kohaliku elu korraldamiseks kooskõlas õigusaktidega kõiki olulisi otsuseid langetama, samuti KOV juhtide palgataseme üle otsustamisel. Volikogudel on õigus teha teisi palju suurema rahalise ulatusega valikuid oma käsutuses oleva eelarve piires, kui seda on õigus muuta vajadusel ka valimisperioodi kestel KOV juhtide tasusid. Isegi kui see võiks olla hea poliitiline tava, et reeglina kinnitatakse volikogu esimehe ja aseesimehe töötasu ette ära eelmise volikogu koosseisu poolt, siis samas võib alati olla olukordi, kus on vajalik varem otsustatut korrigeerida. Vallavanema ja linnapea ning palgaliste valitsuse liikmete puhul oleks aga taoline praktika ilmselt ebaotstarbekas. Volikogu saab näiteks muuta palgaliste valitsuse liikmete arvu, andes neile teatud valdkondade juhtimise pädevusi, määrates täitmiseks täiendavaid ülesandeid. Eelnõuga pakutav regulatsioon tasude osas võiks tuua kaasa olukorra, kus eelmise volikogu koosseisu poolt pandaks niimoodi ette lukku uue valitsuse struktuur ehk ei võimaldataks uue valitsuse sees ülesandeid ümber kujundada ning vastavalt kohustuste mahule tasusid kohendada. 4. Võimekate KOV juhtide värbamine ja motiveerimine - Eelnõu sõnastuse järgi saab KOV juhtide tasu/palka suurendada vaid kord nelja aasta jooksul, st seotakse tasu määramise periood volikogu valimistsükliga. Üldreeglina tehaksegi praktikas palgaalased KOV juhte puudutavad otsused neljaks aastaks. Eelnõuga kavandatava muudatuse rakendamisel võib realiseeruda risk, kus lahkuv volikogu ei otsusta järgmise koosseisu KOV juhtide tasude osas midagi ja siis ei saa neid järgneva nelja aasta jooksul muuta. Selle tulemusena võivad KOV juhtide tasud püsida muutumatud kaheksa aastat. Selline jäik regulatsioon tähendaks, et KOV juhtide palk võib hakata maha jääma tööturu arengutest ning võib põhjustada probleeme personali värbamisel. Lisaks kahtleb Vabariigi Valitsus, kas rahva poolt värskelt volikogudesse valitud saadikud teevad KOV juhtide tasusid puudutavaid otsuseid kergekäeliselt. Nemad ise peavad esimestena oma valijatele aru andma, miks nii otsustati. See ei tähenda, et kõik KOV juhtide tasude tõusud on kindlasti õigustatud, aga kui midagi kohapeal otsustades kellegi meelest valesti läheb, peab ka lahendus tulema eelkõige läbi kohaliku poliitilise kultuuri. Volikogu tegevusele saavad anda hinnangu hääleõiguslikud valijad järgmistel KOV volikogu valimistel. 5. Eelmise volikogu koosseisu soov järgmisele koosseisule õiglane palk määrata võib olla mõjutatud järgnevate valimiste võimalikest tulemustest ja välistatud pole ka populistlikud otsused, mis KOV arengut pärssima hakkavad. 3 Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Kallas regionaalminister Teadmiseks: Riigikantselei Olivia Taluste 5885 1453 [email protected] 4