Pankade kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku reform

EUROPEAN COMMISSION Strasbourg, 18.4.2023 COM(2023) 225 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the crisis management and deposit insurance framework contributing to completing the Banking Union EN EN  COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the crisis management and deposit insurance framework contributing to completing the Banking Union Introduction The creation of the Banking Union in 2014 was a powerful response to the global financial crisis and the ensuing euro-area sovereign debt crisis. By reforming the EU supervisory and resolution architecture for banks, the Banking Union has reinforced stability in the banking sector allowing it to support businesses and households even through the recent Covid crisis. The Banking Union also plays a key role in financing growth and investments, improving the EU’s competitiveness1 and reinforcing the Economic and Monetary Union, helping the EU to face major structural challenges, such as the green and digital transitions, as well as those challenges brought about by Russia’s illegal and unjustified aggression against Ukraine. Two pillars of the Banking Union - the Single Supervisory Mechanism (SSM) and the Single Resolution Mechanism (SRM) - are now fully operational. The Commission has published its second report on the functioning of the Single Supervisory Mechanism2, together with this Communication. The report finds that the SSM is functioning well overall and has matured as a supervisory authority delivering on the objectives set out when it was created. The Single Resolution Mechanism is also well-established. The Single Resolution Board, together with the national resolution authorities, have developed resolution plans for the major EU banks and the Single Resolution Fund is in place to support resolution should this become necessary. A backstop to the Single Resolution Fund to be provided by the European Stability Mechanism has been politically agreed. The SSM and the SRM, together with reinforced rules on banking supervision and resolution, have ensured that the EU banking sector has greatly increased its resilience to shocks and overall, is in good shape. The third pillar - a common deposit protection scheme - is also key in reinforcing the resilience of the banking sector, but political agreement among the EU co-legislators has not yet been achieved. Work to complete the Banking Union continues. The December 2020 Euro Summit invited the Eurogroup to prepare ‘a stepwise and time-bound workplan on all outstanding elements needed to complete the Banking Union’3. Subsequent discussions in the Eurogroup did not deliver on such a workplan, but it was agreed4 that the common framework for bank crisis 1 European Commission (2023), Long-term competitiveness of the EU: looking beyond 2030. 2 Article 32 of Council Regulation (EU) No 1024/2013 of 15 October 2013 conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions (SSM Regulation). 3 European Council (December 2020), Euro Summit meeting Statement. 4 Eurogroup (June 2022), Eurogroup statement on the future of the Banking Union. 1 management and deposit insurance (CMDI)5 should be strengthened as a next step6. The proposal to reform the CDMI framework, adopted by the Commission today, begins that process. The Eurogroup also committed to review the state of the Banking Union in the next legislative cycle and to identify in a consensual manner possible further measures to complete it. This commitment was restated by the Euro Summit on 24 March 20237. In parallel, the European Parliament, in its latest annual report on the Banking Union8, recalled the importance of completing the Banking Union, with the establishment of a common deposit protection scheme, as its third pillar. The Commission proposes to reform the CMDI framework via legislative amendments to the Bank recovery and resolution directive, the Single resolution mechanism regulation and the Deposit guarantee scheme directive. The objective of the reform is to enhance the existing arrangements for managing failing banks in the EU. In particular, it is proposed to make the arrangements for managing the failure of smaller and medium-sized banks more effective in terms of their design and implementation. While the reform of the CMDI framework has been under discussion for several years and pre-dates the very recent U.S. and Swiss banking crises, these crises underline the importance of ensuring that EU arrangements for managing bank failures are as robust and effective as possible. The proposed reform of the crisis management and deposit insurance (CMDI) framework The key objectives of the CMDI framework are to preserve financial stability, depositor confidence and protect taxpayers in the context of bank failures9. To meet these objectives, the framework must ensure that any losses related to a bank failure can be met while minimising the risk of recourse to public funding. Since the global financial crisis, EU banks have accumulated a substantial capacity to absorb losses in the event of crises via increased holdings of capital and other loss-absorbing liabilities. In addition, industry-funded safety nets such as the Single Resolution Fund in the Banking Union, national resolution funds outside of the Banking Union and national deposit guarantee funds are now available to absorb losses. However, experience with implementing the CMDI framework has revealed difficulties in managing the failure of smaller/medium-sized banks, in particular, where there is an implied allocation of losses to depositors, which could affect depositors’ confidence and financial stability. The result has been a reluctance to implement the CMDI framework as intended and often a recourse to public funding in managing failures in the banks concerned. 5 Achieving a stronger framework for the management of failing banks in the EU was one of four workstreams that was discussed as part of a potential Banking Union completion workplan, in addition to a more robust common protection for depositors, a more integrated single market for banking services and increased diversification of banks’ sovereign bond holdings in the EU. The Eurogroup also committed to reviewing the progress made on strengthening the Banking Union and resuming discussions on the other workstreams following the adoption of the CMDI legislative reform. 6 In addition to updating the Basel single rule book (the Capital Requirements Regulation and Directive - CRR/CRD). 7 European Council (24 March 2023), Statement of the Euro Summit, meeting in inclusive format. In its Euro Summit meeting statement of 24 March 2023, the European Council called for continued efforts to complete the Banking Union in line with the Eurogroup statement of 16 June 2022. 8 European Parliament (July 2022,), Report on the Banking Union – annual report 2021 (2021/2184(INI)). 9 The Commission stands ready to provide support to Member States through the Technical Support Instrument (COM(2020) 409 final) in further enhancing their crisis management preparedness and operationalisation. 2 Under the current CMDI framework, rules for accessing funding differ across the various crisis management tools. This makes the use of these tools less homogenous across Member States and often less effective by constraining access to industry-based funding without imposing losses on depositors. This feature of the existing framework is compounded by a broad discretion of resolution authorities in determining whether the public interest requires that a bank failure should be managed under EU harmonised resolution rules or liquidated under national insolvency proceedings. As a result, there is a risk of market fragmentation and suboptimal outcomes in managing bank failures, particularly in respect of the smaller and medium-sized banks that may be ‘too big to liquidate’ under national insolvency regimes. The reform now proposed by the Commission seeks to address these limitations in the existing CMDI framework. Based on extensive consultation and preparation10, the proposed reform of the framework covers a range of key policy aspects and constitutes a coherent response to the identified problems. The main elements of the proposed reform are: - A clarification of the public interest assessment in managing bank crises to ensure that a full range of crisis management tools, such as transfer tools11, can also be applied to failing smaller and medium-sized banks, if this can more effectively achieve the objectives of safeguarding financial stability, depositor confidence and protecting taxpayers’ money. - Facilitating the use of deposit guarantee scheme (DGS) funds in the financing of crisis management tools as an alternative to the basic pay-out function. Such use of the DGS would be enabled by amending the hierarchy of claims in insolvency but must only be a complement to the banks’ internal loss absorption capacity, which remains the first line of defence. Alternative use of deposit guarantee scheme funds in funding crisis management tools must also be subject to a harmonised least cost test. - Use of deposit guarantee scheme funds, when applied to smaller/medium sized banks in resolution, including to access the Single Resolution Fund, should be possible only (a) when the resolution authority(ies) deem(s) it necessary to safeguard financial stability and protect taxpayers while facilitating the exit from the market; (b) when it avoids imposing losses on depositors, and (c) when it is subject to adequate conditions and safeguards, notably in the case of accessing the Single Resolution Fund where the bank concerned must have been previously planned to be resolved. These elements of the proposed reform are highly inter-linked and must be considered holistically if the reform is to achieve the desired objectives. The proposed reform also includes other elements, which are intended to make the framework more predictable and efficient (e.g. removing overlaps between early intervention and supervisory measures, facilitating an earlier triggering of resolution) and improve depositor protection (e.g. targeted improvements of provisions in the Deposit guarantee schemes directive on the scope of 10 The proposal drew on a broad range of information sources, detailed in the accompanying impact assessment. 11 Transfer tools include the sale of the failing bank or parts of it to a viable buyer, the transfer to a bridge bank or the use of the asset management vehicle. 3 protection and cross-border cooperation, harmonisation of national options, improvement of transparency on financial robustness of DGSs). By improving the interaction with national insolvency proceedings, the proposed reform aims to make the CMDI framework function even more effectively for all EU banks, irrespective of their size, business model and liability structure. In the absence of this reform, there is a risk that failing small/medium-sized banks will continue to be managed outside of the CMDI framework, under heterogeneous national regimes, often resulting in unnecessarily costly and disruptive insolvencies that involve public funds. Such outcomes distort the level playing field in the single market, reduce the efficiency of crisis management and can result in unnecessary costs for taxpayers. The role of a common deposit insurance scheme in the crisis management and deposit insurance (CMDI) framework The impact assessment, which accompanies the legislative package adopted today, shows that the proposed reform of the CMDI framework would be even more effective if combined with a common deposit insurance scheme. Such a scheme would expand the safety net available to protect depositors by reducing the vulnerability of national deposit guarantee funds to very large local shocks. It would ensure a level playing field across the Banking Union and avoid market fragmentation due to divergences between national deposit guarantee schemes. The pooling of deposit guarantee scheme funds would also create efficiency gains, making it possible to reduce the target level for all contributing deposit guarantee schemes, reducing costs for banks while preserving the same level of protection for depositors12. It would also enhance the consistency of the decision-making process with a strengthened central governance within the Banking Union. Clearly, a common deposit insurance scheme is an essential complement to the CMDI framework. The Commission proposal for a European deposit insurance scheme (EDIS) was adopted in 201513 and envisages the establishment of a fully-fledged EDIS in three consecutive stages: a reinsurance scheme for participating national deposit guarantee schemes in a first period of three years, a co-insurance scheme for participating national deposit guarantee schemes in a second period of four years, and full insurance for participating national deposit guarantee schemes beyond these periods, i.e. the final and definitive design of EDIS. In all three stages, EDIS would cover ultimate losses incurred by the participating national deposit guarantee schemes. Several intermediate or alternative options such as a ‘hybrid’ model for EDIS have also been explored. Unlike the EDIS proposal of 2015 and in line with the ideas put forward by the Commission in a 2017 Communication14, such a hybrid model would make it possible to pool a portion of the funds financed by the banking industry in the Banking Union in a Deposit Insurance Fund to coexist with funds remaining within the national deposit guarantee schemes15. During an initial phase, the Deposit Insurance Fund would provide liquidity 12 Calibrations included in the CMDI impact assessment suggest that a rather ambitious pooling of DGSs resources at European level (75 % of the target level) would deliver significant synergies and subsequently allow a potential reduction of the target level from 0.8 % to 0.6 % of covered deposits for all contributing DGSs. 13 COM/2015/0586 final. 14 European Commission (October 2017), Communication on completing the Banking Union (COM(2017) 592 final). 15 Further details on the hybrid model are provided in Annex 10 of the impact assessment to the CMDI package. 4 support to a beneficiary deposit guarantee scheme when the latter has exhausted its funds. If the Deposit Insurance Fund was depleted, it would be able to borrow from the other national deposit guarantee schemes through a mandatory lending mechanism. The final risk would remain at national level as the liquidity support received from the Deposit Insurance Fund would be reimbursed by the beneficiary national deposit guarantee scheme. Political negotiations on EDIS have stalled and the legislative process has now extended over almost eight years. Despite substantial technical work in the Council working groups16, no tangible progress has been made towards an agreement in Council. Meanwhile, the Parliament has also not adopted its report. In its latest annual report on the Banking Union17, the European Parliament has stated its willingness to revive negotiations on the introduction of EDIS and, on 5 December 2022, the Chair of the ECON Committee, and the coordinators of six political groups issued a political statement urging the Council and the Commission to work towards the establishment of a realistic, credible and solid EDIS. Given the complementarity between EDIS and the proposed reform of the CMDI framework, a renewed effort to reach a political agreement on EDIS should be a priority. Conclusion The completion of the Banking Union remains a policy priority of the European Union. Significant progress has been made with the establishment of the Single Supervisory Mechanism and the Single Resolution Mechanism, which are now fully operational. While political agreement on a workplan for completing the Banking Union remains elusive, the proposal to reform the CMDI framework adopted by the Commission today is an important step forward. The proposed reform will enhance existing arrangements for managing bank failures in a manner that safeguards financial stability and protects depositors and taxpayers, allowing the Banking Union to offer an even higher level of financial system resilience and competitiveness. In parallel, the Commission is carrying out an evaluation of its State aid framework for banks, which is expected to be completed in the first quarter of 2024. The outcome of this evaluation will inform a subsequent potential review of the State aid framework for banks. Given the interlinkages between the CMDI framework and the State aid framework for banks, such potential review would aim at ensuring consistency between the two frameworks, taking into account the regulatory scenarios that will be set out in the renewed CMDI framework. Within this context and depending on the results of the evaluation, the Commission could assess whether a more progressive approach could be adopted with different criteria for assessing the compatibility of State aid in the form of preventive measures, resolution measures or liquidation aid outside resolution. In particular, the Commission could assess whether a more effective use of resolution, including its financing with a facilitated access to industry-funded safety nets, in line with today’s CMDI proposal, would allow further consistency of requirements. 16 European Council (June 2021), Portuguese Council Presidency Progress Report on strengthening the Banking Union and European Council (November 2021), Strengthening of the Banking Union – Slovenian Presidency Progress Report. 17 European Parliament (July 2022), 2021 Annual report on the Banking Union (2021/2184(INI)). 5 It is essential that the effort to complete the Banking Union, including a common deposit insurance scheme, should continue and the Commission remains fully committed to this task. Accordingly, the Commission invites the European Parliament and the Member States to reach agreement on the proposed reform of the CMDI framework before the next elections of the European Parliament in 2024. 6 EUROOPA KOMISJON Strasbourg, 18.4.2023 COM(2023) 225 final KOMISJONI TEATIS KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA KESKPANGALE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE pangandusliidu väljakujundamisele kaasa aitava kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku läbivaatamise kohta ET ET  KOMISJONI TEATIS KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA KESKPANGALE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE pangandusliidu väljakujundamisele kaasa aitava kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku läbivaatamise kohta Sissejuhatus Pangandusliidu loomine 2014. aastal oli jõuline vastus ülemaailmsele finantskriisile ja sellele järgnenud euroala võlakriisile. ELi pankade järelevalve- ja kriisilahendusstruktuuri reformimisega on pangandusliit tugevdanud pangandussektori stabiilsust, võimaldades sel toetada ettevõtjaid ja kodumajapidamisi isegi hiljutise COVID-19 kriisi ajal. Pangandusliidul on oluline roll ka majanduskasvu ja investeeringute rahastamisel, ELi konkurentsivõime suurendamisel1 ning majandus- ja rahaliidu tugevdamisel, et aidata ELil toime tulla suurte struktuursete muutustega, nagu rohe- ja digipööre, ning probleemidega, mis tulenevad Venemaa ebaseaduslikust ja põhjendamatust agressioonist Ukraina vastu. Pangandusliidu kaks sammast – ühtne järelevalvemehhanism ja ühtne kriisilahenduskord – toimivad nüüd täielikult. Komisjon avaldas koos käesoleva teatisega oma teise aruande ühtse järelevalvemehhanismi toimimise kohta2. Aruandes järeldatakse, et ühtne järelevalvemehhanism toimib üldiselt hästi ja on arenenud järelevalveasutuseks, mis täidab selle loomise ajal seatud eesmärke. Ühtne kriisilahenduskord toimib samuti hästi. Ühtne Kriisilahendusnõukogu on koos liikmesriikide kriisilahendusasutustega välja töötanud peamiste ELi pankade kriisilahenduse kavad ning loodud on ühtne kriisilahendusfond, et vajaduse korral kriisilahendust toetada. Poliitilisel tasandil on kokku lepitud ühtse kriisilahendusfondi kaitsemeetmes, mida pakub Euroopa stabiilsusmehhanism. Ühtne järelevalvemehhanism ja ühtne kriisilahenduskord koos tugevdatud pangandusjärelevalve ja kriisilahenduseeskirjadega on taganud, et ELi pangandussektor on märkimisväärselt suurendanud oma vastupidavust šokkidele ja on üldiselt heas seisus. Kolmas sammas – ühine hoiusekindlustusskeem – on pangandussektori vastupidavuse tugevdamisel samuti keskse tähtsusega, kuid ELi kaasseadusandjad ei ole poliitilist kokkulepet veel saavutanud. Töö pangandusliidu väljakujundamiseks jätkub. 2020. aasta detsembris toimunud euroala tippkohtumisel kutsuti eurorühma üles koostama etapiviisilist ja ajaliselt piiratud töökava kõigi pangandusliidu väljakujundamiseks vajalike puuduvate elementide jaoks3. Eurorühmas järgnenud arutelude tulemusena sellist töökava ei koostatud, kuid lepiti kokku4, et järgmise sammuna5 tuleks tugevdada ühist pankade kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistikku (CMDI 1 Euroopa Komisjon (2023): ELi pikaajaline konkurentsivõime: pilk 2030. aasta järgsesse aega. 2 Nõukogu 15. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1024/2013 (millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga (ühtse järelevalvemehhanismi määrus)) artikkel 32. 3 Euroopa Ülemkogu (detsember 2020): Euroala tippkohtumise avaldus. 4 Eurorühm (juuni 2022): Eurorühma avaldus pangandusliidu tuleviku kohta. 5 Lisaks Baseli ühtsete eeskirjade kogumi (kapitalinõuete määrus ja direktiiv – CRR/CRD) ajakohastamisele. 1 raamistik)6. Selle protsessi käivitab komisjoni täna vastu võetud ettepanek reformida CMDI raamistikku. Eurorühm võttis samuti kohustuse vaadata järgmises õigusloometsüklis üle pangandusliidu olukord ja määrata konsensuslikult kindlaks võimalikud edasised meetmed pangandusliidu lõplikuks väljakujundamiseks. Seda kohustust kinnitati uuesti euroala tippkohtumisel 24. märtsil 20237. Samal ajal tuletas Euroopa Parlament oma viimases aastaaruandes pangandusliidu kohta8 meelde, kui oluline on viia lõpule pangandusliidu väljakujundamine, luues selle kolmanda sambana ühise hoiusekindlustusskeemi. Komisjon teeb ettepaneku reformida CMDI raamistikku pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi, ühtse kriisilahenduskorra määruse ja hoiuste tagamise skeemi direktiivi seadusandlike muudatuste abil. Reformi eesmärk on tõhustada praegust korda raskustes olevate pankade haldamiseks ELis. Eelkõige tehakse ettepanek muuta väiksemate ja keskmise suurusega pankade maksejõuetuse haldamise kord tõhusamaks selle ülesehituse ja rakendamise seisukohast. Kuigi CMDI raamistiku reformi on arutatud mitu aastat ja juba enne USA ja Šveitsi hiljutisi panganduskriise, näitavad need, kui oluline on tagada, et ELi pankade maksejõuetuse haldamise kord oleks võimalikult tugev ja tõhus. Kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku (CMDI raamistiku) kavandatav reform CMDI raamistiku peamised eesmärgid on säilitada finantsstabiilsus ja hoiustajate usaldus ning kaitsta maksumaksjaid pankade maksejõuetuse korral9. Nende eesmärkide saavutamiseks peab raamistik tagama, et panga maksejõuetusega seotud kahju on võimalik katta, minimeerides samal ajal avaliku sektori vahendite kasutamise riski. Pärast ülemaailmsest finantskriisi on ELi pangad saavutanud märkimisväärse suutlikkuse katta kriiside korral kahju, suurendades kapitaliosalust ja muid kahju katvaid kohustisi. Lisaks on kahju katmiseks nüüd kättesaadavad sektori rahastatavad turvavõrgud, nagu pangandusliidu ühtne kriisilahendusfond, pangandusliiduvälised riiklikud kriisilahendusfondid ja riiklikud hoiuste tagamise fondid. CMDI raamistiku rakendamisel saadud kogemused on aga näidanud raskusi väiksemate ja keskmise suurusega pankade maksejõuetuse haldamisel, eelkõige juhul, kui kahju jaotatakse kaudselt hoiustajate vahel, mis võib kahjustada hoiustajate usaldust ja finantsstabiilsust. Tulemuseks on olnud soovimatus rakendada CMDI raamistikku nii, nagu see on kavandatud, ja sageli on kasutatud asjaomaste pankade maksejõuetuse haldamiseks avaliku sektori vahendeid. Praeguse CMDI raamistiku kohaselt on rahastamisele juurdepääsu eeskirjad eri kriisiohjevahendite puhul erinevad. See muudab nende vahendite kasutamise liikmesriikides vähem homogeenseks ja sageli vähem tõhusaks, piirates juurdepääsu sektoripõhisele rahastamisele, mis ei tekita hoiustajatele kahju. Seda olemasoleva raamistiku omadust 6 Tugevama raamistiku saavutamine raskustes olevate pankade haldamiseks ELis oli lisaks hoiustajate tugevamale ühisele kaitsele, pangandusteenuste integreeritumale ühtsele turule ja pankade riigivõlakirjade suuremale mitmekesistamisele ELis üks neljast töösuunast, mida arutati pangandusliidu väljakujundamise võimaliku töökava osana. Eurorühm võttis samuti kohustuse vaadata läbi pangandusliidu tugevdamisel tehtud edusammud ja jätkata arutelusid muude töösuundade üle pärast CMDI seadusandliku reformi vastuvõtmist. 7 Euroopa Ülemkogu (24. märts 2023): Euroala tippkohtumise laiendatud koosseisu avaldus. Euroopa Ülemkogu kutsus oma 24. märtsi 2023. aasta euroala tippkohtumisel tehtud avalduses üles jätkama jõupingutusi pangandusliidu väljakujundamiseks kooskõlas eurorühma 16. juuni 2022. aasta avaldusega. 8 Euroopa Parlament (juuli 2022): Raport pangandusliidu kohta – 2021. aasta aruanne (2021/2184(INI)). 9 Komisjon on valmis toetama liikmesriike tehnilise toe instrumendi (COM(2020) 409 final) kaudu, et veelgi parandada nende kriisiohje valmisolekut ja operatiivsust. 2 täiendab kriisilahendusasutuste lai kaalutlusõigus selle üle otsustamisel, kas avalik huvi nõuab, et panga maksejõuetust tuleks hallata ELi ühtlustatud kriisilahenduseeskirjade alusel või tuleks pank likvideerida riigi maksejõuetusmenetluse raames. Seetõttu esineb oht, et pankade maksejõuetuse haldamine killustab turgu ja annab mitteoptimaalsed tulemused, eelkõige väiksemate ja keskmise suurusega pankade puhul, mis võivad olla riikliku maksejõuetuskorra kohaselt liiga suured, et neid likvideerida. Komisjoni kavandatud reformi eesmärk on käsitleda neid puudusi olemasolevas CMDI raamistikus. Raamistiku kavandatav reform, mis põhineb ulatuslikel konsultatsioonidel ja ettevalmistustel10, hõlmab mitmeid olulisi poliitilisi aspekte ja kujutab endast sidusat lahendust tuvastatud probleemidele. Kavandatud reformi põhielemendid on järgmised: - Avaliku huvi hindamise selgitamine pangakriiside ohjamisel, et tagada, et raskustes olevate väiksemate ja keskmise suurusega pankade suhtes saaks samuti kohaldada kõiki kriisiohjevahendeid, näiteks ülekandevahendeid11, kui sellega on võimalik tõhusamalt saavutada finantsstabiilsuse ja maksumaksjate raha kaitsmise eesmärke. - Hoiuste tagamise skeemi vahendite kasutamise hõlbustamine kriisiohjevahendite rahastamisel alternatiivina tavalisele väljamaksefunktsioonile. Hoiuste tagamise skeemi selline kasutamine oleks võimalik nõuete hierarhia muutmisega maksejõuetuse korral, kuid see peab üksnes täiendama pankade sisemist kahjukatmisvõimet, mis jääb esimeseks kaitseliiniks. Hoiuste tagamise skeemi fondide alternatiivse kasutamise suhtes kriisiohjevahendite rahastamisel tuleb kohaldada ka ühtlustatud vähima kulu testi. - Hoiuste tagamise skeemi vahendite kasutamine kriisilahendusmenetluses olevate väiksemate ja keskmise suurusega pankade puhul, muu hulgas juurdepääsuks ühtsele kriisilahendusfondile, peaks olema võimalik ainult juhul, kui a) kriisilahendusasutus(ed) on seisukohal, et seda on vaja finantsstabiilsuse ja maksumaksjate kaitsmiseks ning see hõlbustab samal ajal turult lahkumist; b) sellega välditakse kahju tekitamist hoiustajatele ja c) selle suhtes kohaldatakse piisavaid tingimusi ja kaitsemeetmeid, eelkõige juurdepääsu puhul ühtsele kriisilahendusfondile, kus asjaomase panga kriisilahendus peab olema eelnevalt kavandatud. Kavandatava reformi need elemendid on omavahel tihedalt seotud ja neid tuleb vaadelda terviklikult, kui soovitakse saavutada soovitud eesmärgid. Kavandatav reform hõlmab ka muid elemente, mille eesmärk on muuta raamistik prognoositavamaks ja tõhusamaks (nt kaotada varajase sekkumise ja järelevalvemeetmete kattuvus, hõlbustada kriisilahenduse varasemat käivitamist) ning parandada hoiustajate kaitset (nt hoiuste tagamise skeemide direktiivi sätete sihipärane parandamine kaitse ulatuse ja piiriülese koostöö kohta, riiklike võimaluste ühtlustamine, hoiuste tagamise skeemide finantsstabiilsust käsitleva läbipaistvuse parandamine). 10 Ettepanekus tugineti suurele hulgale teabeallikatele, mida on üksikasjalikult kirjeldatud lisatud mõjuhinnangus. 11 Ülekandevahendid hõlmavad raskustes oleva panga või selle osade müüki elujõulisele ostjale, üleminekut sildasutusele või vara valitsemise ettevõtja kasutamist. 3 Parandades koostoimet riiklike maksejõuetusmenetlustega, on kavandatava reformi eesmärk muuta CMDI raamistik veel tulemuslikumaks kõigi ELi pankade jaoks, olenemata nende suurusest, ärimudelist ja vastutusstruktuurist. Ilma reformita on oht, et raskustes olevaid väikeseid ja keskmise suurusega panku hallatakse jätkuvalt väljaspool CMDI raamistikku heterogeensete riiklike kordade alusel, mille tulemuseks on sageli tarbetult kulukas ja häiriv maksejõuetusmenetlus, mis hõlmab avaliku sektori vahendeid. Sellised tulemused moonutavad võrdseid tingimusi ühtsel turul, vähendavad kriisiohje tõhusust ja võivad põhjustada maksumaksjale tarbetuid kulusid. Ühise hoiusekindlustusskeemi roll kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistikus (CMDI raamistikus) Täna vastu võetud õigusaktide paketile lisatud mõjuhinnang näitab, et CMDI raamistiku kavandatav reform oleks veel tulemuslikum koos ühise hoiusekindlustusskeemiga. Selline skeem laiendaks hoiustajate kaitseks kättesaadavat turvavõrku, vähendades riiklike hoiuste tagamise fondide haavatavust väga suurte kohalike šokkide suhtes. See tagaks võrdsed tingimused kogu pangandusliidus ja väldiks riiklike hoiuste tagamise skeemide erinevustest tingitud turu killustatust. Hoiuste tagamise skeemi vahendite ühendamine suurendaks ka tõhusust, sest võimaldaks vähendada kõigi panustavate hoiuste tagamise skeemide sihttaset ja pankade kulusid, säilitades samal ajal hoiustajate kaitse taseme12. Samuti suurendaks see otsustusprotsessi ühtsust tugevdatud keskse juhtimisega pangandusliidus. On selge, et ühine hoiusekindlustusskeem on CMDI raamistikule oluline täiendus. Komisjoni ettepanek Euroopa hoiusekindlustusskeemi (EDIS) kohta võeti vastu 2015. aastal13 ja sellega nähakse ette täiemahulise EDISe loomine kolmes etapis: osalevate riiklike hoiuste tagamise skeemide edasikindlustusskeem esimesel kolmel aastal, osalevate riiklike hoiuste tagamise skeemide kaaskindlustusskeem järgmisel neljal aastal ning osalevate riiklike hoiuste tagamise skeemide täielik kindlustus (st EDISe lõplik väljakujundamine) pärast neid perioode. Kõigis kolmes etapis kataks EDIS osalevate riiklike hoiuste tagamise skeemide lõpliku kahju. Samuti on uuritud mitut vahepealset või alternatiivset võimalust, näiteks EDISe nn hübriidmudelit. Erinevalt EDISe 2015. aasta ettepanekust ja kooskõlas komisjoni 2017. aasta teatises14 esitatud ideedega võimaldaks hübriidmudel koondada osa pangandusliidus pangandussektori rahastatavatest vahenditest hoiusekindlustusfondi, mis eksisteeriks paralleelselt riiklikesse hoiuste tagamise skeemidesse jäänud vahenditega 15. Esimeses etapis annaks hoiusekindlustusfond toetust saavale hoiuste tagamise skeemile likviidsustoetust, kui viimane on oma vahendid ammendanud. Kui hoiusekindlustusfondi vahendid on otsas, oleks tal võimalik võtta kohustusliku laenumehhanismi abil laenu teistelt riiklikelt hoiuste tagamise skeemidelt. Lõplik risk jääks riigi tasandile, kuna hoiusekindlustusfondist saadud likviidsustoetuse maksaks tagasi toetust saav riiklik hoiuste tagamise skeem. 12 CMDI mõjuhinnangus esitatud kalibreeringud viitavad sellele, et hoiuste tagamise skeemide vahendite ambitsioonikas koondamine Euroopa tasandil (75 % sihttasemest) looks märkimisväärse koostoime ja võimaldaks seega vähendada kõigi osalevate hoiuste tagamise skeemide puhul sihttaset 0,8 %-lt 0,6 %-le tagatud hoiustest. 13 COM(2015) 586 final. 14 Euroopa Komisjon (oktoober 2017): Teatis pangandusliidu väljakujundamise kohta (COM(2017) 592 final). 15 Hübriidmudeli täiendavad üksikasjad on esitatud CMDI paketi mõjuhinnangu 10. lisas. 4 Poliitilised läbirääkimised EDISe üle on seiskunud ja seadusandlik menetlus on nüüdseks kestnud peaaegu kaheksa aastat. Nõukogu töörühmades tehtud märkimisväärsele tehnilisele tööle16 vaatamata ei ole nõukogus kokkuleppele lähemale jõutud. Ka Euroopa Parlament ei ole oma raportit vastu võtnud. Oma viimases aastaaruandes pangandusliidu kohta17 väljendas Euroopa Parlament valmisolekut taasalustada läbirääkimisi EDISe kasutuselevõtu üle ning 5. detsembril 2022 tegid majandus- ja rahanduskomisjoni esimees ning kuue fraktsiooni koordinaatorid poliitilise avalduse, milles kutsutakse nõukogu ja komisjoni üles töötama realistliku, usaldusväärse ja tugeva EDISe loomise nimel. Võttes arvesse EDISe ning kavandatava CDMI raamistiku reformi vastastikust täiendavust, tuleks poliitiline kokkulepe EDISe suhtes seada prioriteediks. Kokkuvõte Pangandusliidu väljakujundamine jääb Euroopa Liidu poliitiliseks prioriteediks. Märkimisväärseid edusamme on tehtud ühtse järelevalvemehhanismi ja ühtse kriisilahenduskorra loomisel, mis nüüd täielikult toimivad. Kuigi poliitilist kokkulepet pangandusliidu väljakujundamise töökava kohta pole ikka veel saavutatud, on komisjoni täna vastu võetud ettepanek reformida CMDI raamistikku oluline samm edasi. Kavandatava reformiga tõhustatakse olemasolevat korda pankade maksejõuetuse haldamiseks viisil, mis kaitseb finantsstabiilsust, hoiustajaid ja maksumaksjaid, võimaldades pangandusliidul pakkuda veel vastupidavamat ja konkurentsivõimelisemat finantssüsteemi. Samal ajal viib komisjon läbi pankadele antava riigiabi raamistiku hindamise, mis peaks lõppema 2024. aasta esimeses kvartalis. Hindamise tulemusi võetakse arvesse pankadele antava riigiabi raamistiku võimalikul hilisemal läbivaatamisel. Võttes arvesse seoseid CMDI raamistiku ja pankadele antava riigiabi raamistiku vahel, on sellise võimaliku läbivaatamise eesmärk tagada kahe raamistiku kooskõla, võttes arvesse uuendatud CMDI raamistikus esitatavaid regulatiivseid stsenaariume. Sellega seoses ja sõltuvalt hindamise tulemustest võiks komisjon hinnata, kas oleks võimalik kasutada progressiivsemat lähenemisviisi, mis hõlmaks eri kriteeriume, mille alusel hinnata ennetavate meetmete, kriisilahendusmeetmete või väljaspool kriisilahendust antava likvideerimisabi vormis antava riigiabi kokkusobivust. Eelkõige võiks komisjon hinnata, kas kriisilahenduse tõhusam kasutamine, muu hulgas selle rahastamine koos lihtsustatud juurdepääsuga tööstusharu rahastatavatele turvavõrkudele kooskõlas praeguse CMDI ettepanekuga võimaldaks nõuete suuremat sidusust. Vaja on jätkata jõupingutusi pangandusliidu väljakujundamiseks, muu hulgas ühise hoiusekindlustusskeemi loomiseks, ning komisjon on sellele ülesandele jätkuvalt täielikult pühendunud. Seepärast kutsub komisjon Euroopa Parlamenti ja liikmesriike üles jõudma CMDI raamistiku kavandatava reformi suhtes kokkuleppele enne järgmisi Euroopa Parlamendi valimisi 2024. aastal. 16 Euroopa Ülemkogu (juuni 2021): Eesistujariigi (Portugali) eduaruanne pangandusliidu tugevdamise kohta ning Euroopa Ülemkogu (november 2021): Pangandusliidu tugevdamine – Eesistujariigi (Sloveenia) eduaruanne. 17 Euroopa Parlament (juuli 2022): 2021. aasta aruanne pangandusliidu kohta (2021/2184(INI)). 5 Nimetus Pankade kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku reform COM (2023) 225 final ANDMED ALGATUSE COM (2023) 226 final Eelnõu nr COM (2023) 227 final Esitamise kuupäev: 18.04.2023 Menetluskord EL-is: 226, 227, 229: ELTL art KOHTA 114; 228 art 53(1) (KHE) COM (2023) 228 final COM (2023) 229 final RKKTS § 1521 lg 1 1. X p1 - algatuse/teatise reguleerimisala nõuab seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist RKKTS § 1521 lg 1 SEISUKOHA 2. - algatuse/ vastuvõtmisega või teatises toodud meetmete rakendamisega kaasneb oluline majanduslik , sotsiaalne või muu mõju p2 VALITSUSSE TOOMISE ALUS 3. RKKTS § 1521 lg 2 - Euroopa Liidu asjade komisjoni või väliskomisjoni nõue 4. VVS § 201 lg 1 - algatuse/teatise reguleerimisala nõuab VV pädevusse kuuluva otsuse vastuvõtmist (määruse vastuvõtmine, muutmine, tühistamine) 5. 1 VVS § 20 lg 2 - seisukoha võtmist algatuse/teatise osas peab oluliseks peaminister või minister (on poliitiliselt oluline või tundlik (Eestis või EL-is)) Esimene poliitiline arutelu EL majandus- ja rahandusministrite tasandil toimus 16.05 (kinnitatud seisukohad all) VALITSUSELE 30.08.23 KOK EL menetluse Kuupäev Sisuline arutelu nõukogu töögruppides algas mais ESITAMINE 07.09.23 VV ajakava Nõukogu järgmise eesistuja Hispaania eesmärk on kokku leppida Nõukogu ühine lähenemine JUM (maksejõuetus), Eesti Pangaliit, SISERIIKLIK Vastutav Kaasatud Sotsiaalpartnerid, MENETLUS min RAM ministeeriumid Eesti Pank huvigrupid Finantsinspektsioon Tähtaeg: Tähtaeg: 28.07.2023 28.07.2023 EELNÕU ÜLEVAADE KOKKUVÕTE EELÕU SISUST JA Euroopa Komisjon teeb ettepaneku kohandada ja veelgi tugevdada ELis pankade kriisiohje- ja EESMÄRKIDEST hoiusekindlustusraamistikku, keskendudes keskmise suurusega ja väiksematele pankadele. Ettepanekul on kolm eesmärki: 1. Hoida finantsstabiilsust ja kaitsta pankade probleemide korral maksumaksjate raha; 2. Kaitsta reaalmajandust panga maksejõuetuse tagajärgede eest; 3. Anda hoiustajatele veelgi tugevam kindlustunne. Ettepanek koosneb kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku reformi teatisest ning nelja õigusakti muutmisettepanekutest:  REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU) No 806/2014 as regards early intervention measures, conditions for resolution and funding of resolution action  DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/59/EU as regards early intervention measures, conditions for resolution and financing of resolution action  DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/49/EU as regards the scope of deposit protection, use of deposit guarantee schemes funds, cross-border cooperation, and transparency  DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/59/EU and Regulation (EU) No 806/2014 as regards certain aspects of the minimum requirement for own funds and eligible liabilities Ettepaneku eesmärkide saavutamiseks on komisjon välja pakkunud kriisiolukordades hoiuste tagamise skeemide kasutamise hõlbustamise (hoiuste väljamakse alternatiivina), et kaitsta hoiustajaid (füüsilisi isikuid, ettevõtteid, avaliku sektori asutusi jne) kahjumi eest, millega omakorda hoitakse ära tagajärgede ülekandumine teistesse pankadesse ning negatiivne mõju ühiskonnale ja majandusele. Tuginedes sektori rahastatavatele turvavõrkudele (hoiuste tagamise skeemid ja kriisilahendusfondid), kaitseb ettepanek paremini ka maksumaksjaid, kelle raha ei ole sellisel juhul vaja kasutada finantsstabiilsuse säilitamiseks. Lisaks pakub komisjon välja võlausaldajate hierarhia (nõuete rahuldamise järjekorra) muutmise maksejõuetusmenetluses. Hoiuste tagamise skeeme saaks ettepaneku järgi kriisilahenduse eesmärgil kasutada ainult pärast pankade kahjumikatmisvõime ammendumist ja ainult selliste pankade jaoks, mille puhul oli kavas kasutada kriisilahendust. Hoiuste tagamise vahendeid saaks kasutada suure hoiuste osakaaluga pankade hoiuste puhul, mis kuuluks kriisilahenduse korral allahindamisele (8 % panga kõigist kohustustest) ja kantakse üle teise panka. Erinevalt panga likvideerimisest võib kriisilahendus olla ühiskonnale vähem koormav, sest pangakliendil jääb juurdepääs oma kontodele alles, näiteks kui 1/2 Muudetud: 22.06.2023  konto (vahendid) kantakse üle teise panka. Lisaks säilivad kriisilahenduse korral panga kriitilise tähtsusega funktsioonid, mille jätkumine säilitab kasu majandusele ja ühiskonnale üldisemalt. Hetkel tuleb ELis tagada 100 000 eurot hoiustaja kohta igas pangas, kus ta hoiust omab. Ettepanekuga laiendatakse hoiustajate kaitset avaliku sektori asutustele (st haiglatele, koolidele, omavalitsustele) ning rahale, mille pangakliendid on hoiustanud teatavat liiki vahenditesse (st investeerimisühingutesse, makseasutustesse, e-raha asutustesse). Ettepanek sisaldab ka ühtlasemat hoiustajate kaitset ajutiselt 100 000 eurot ületavate hoiuste puhul, mis on seotud konkreetsete elusündmustega (nt elamukinnisvara müük, pärand või kindlustushüvitised). Lisaks 100 000 eurole hoiustaja kohta tuleks tulevikus tagada sellisel juhul kuni 500 000 euro suurused ajutiselt suured hoiused. Hetkel kehtib selline lisakaitse Eestis kuni 100 000 euro suuruses summas. Võlausaldajate hierarhia (nõuete rahuldamise järjekorra)muutmisel antakse kõikidele hoiustele (tagatud hoiused ja hoiuste tagamise skeemide nõuded, kodumajapidamiste ja väikese ja keskmise suurusega ettevõtete tagamata hoiused ja muud tagamata hoiused) muude võlanõuete suhtes eeliskaitse. Nii soovib komisjon tõhustada ja ühtlustada hoiustajate kaitset, eristades selgelt hoiuseid muudest võlanõuetest, mille arvelt kantakse panga maksejõuetuse korral kahju. See muudatus vähendab tõenäoliselt oluliselt pankade võlausaldajate (eelkõige võlakirjaomanike) motivatsiooni ja õigusi, mis mõjutab omakorda negatiivselt kriisilahenduse tarbeks emiteeritavate võlakirjade emissioone. VÕIMALIKUD SOTS-MAJ. Positiivsed mõjud finantsstabiilsuse tagamiseks pankade maksejõuetuse tagajärgede leevendamise MÕJUD kaudu, hoiuste laiem ja teatud juhtudel kõrgema määraga tagatus, muutused majandustehingute rahastamise hinnas (võimalik suurenemine), võimalik mõju võlakirjaturgudel (eelkõige allutatud võlakirjade puhul) VÕIMALIKUD ÕIGUSLIKUD Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus, krediidiasutuste seadus, tagatisfondi seadus MUUDATUSED MÕJU EELARVELE Kaudne mõju, kuna kohustus hoiused nõutud määral tagada lasub riigil, kui Tagatisfondi vahenditest ei piisa. KOMMENTAARID SEISUKOHAD EESTI SEISUKOHT Üldised seisukohad: Eesti toetab Euroopa Liidus pankade kriisiohjamis- ja hoiusekindlustusraamistiku tugevdamist, et vältida probleeme pangandussektoris ja säilitada finantsstabiilsust, kaitsta maksumaksjaid ja hoiustajaid ning toetada reaalmajandust, kui pangandussektoris peaks siiski probleeme tekkima. Toetame hästi toimivat ja tugevat kriisilahendusraamistikku, milles kokkulepitud põhimõtteid ka järgitakse. Võlausaldajate hierarhia (nõuete rahuldamise järjekorra) muutmisel ja hoiusekindlustuse vahendite lubamisel kriisi lahendamiseks tuleb leida mõistlik tasakaal, et hoiustajate usaldus püsiks kõrge, samas kui maksumaksja raha oleks kaitstud ja panga erinevate võlausaldajate ootused kriisiolukorras kooskõlas reaalsusega. Koormus hoiuste tagamise fondile ja riigivahenditele peab ka pärast reformi, eelkõige kriisiolukordades hoiuste tagamise skeemide kasutamise hõlbustamise tulemusel ja ajutiselt kõrgemate hoiuste tagamisel, jääma kontrollitavaks ja mõistlikuks. Reformi käigus tuleb arvestada globaalselt pangandussektoris tekkinud probleemide ja kriisilahenduse õppetunde, näiteks digiühiskonna mõju probleemide levikul ja sellest tulenevaid väljakutseid. TEISTE RIIKIDE SEISUKOHAD KOMMENTAARID 2/2 Muudetud: 22.06.2023 Eelnõude infosüsteemis (EIS) on antud täitmiseks ülesanne. Eelnõu toimik: 12.9.1/23-0181 - COM(2023) 225 KOMISJONI TEATIS KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA KESKPANGALE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE pangandusliidu väljakujundamisele kaasa aitava kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku läbivaatamise kohta Eelnõude kohta seisukoha esitamine Vabariigi Valitsuse istungile vastavalt Riigikantselei 22.06.2023 resolutsioonile. Osapooled: Rahandusministeerium Tähtaeg: 28.08.2023 00:00 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/a93858ce-d9aa-4b89-9092-611c25f4776e Link menetlusetapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/a93858ce-d9aa-4b89-9092-611c25f4776e?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main Resolutsiooni liik: Riigikantselei resolutsioon Viide: Rahandusministeerium / / ; Riigikantselei / / 2-5/23-01300 Resolutsiooni teema: Pankade kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku reform Adressaat: Rahandusministeerium Ülesanne: Tulenevalt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 152` lg 1 p 2 ning Vabariigi Valitsuse reglemendi § 3 lg 4 palun valmistada ette Vabariigi Valitsuse seisukoha ja otsuse eelnõu järgnevate algatuste kohta, kaasates seejuures olulisi huvigruppe ja osapooli: - KOMISJONI TEATIS KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA KESKPANGALE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE pangandusliidu väljakujundamisele kaasa aitava kriisiohje- ja hoiusekindlustusraamistiku läbivaatamise kohta, COM(2023) 225; - REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU) No 806/2014 as regards early intervention measures, conditions for resolution and funding of resolution action, COM(2023) 226; - DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/59/EU as regards early intervention measures, conditions for resolution and financing of resolution action, COM(2023) 227; - DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/49/EU as regards the scope of deposit protection, use of deposit guarantee schemes funds, cross-border cooperation, and transparency, COM(2023) 228; - Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 2014/59/EL ja määrust (EL) nr 806/2014 seoses omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõude teatavate aspektidega, COM(2023) 229. EISi toimiku nr: 23-0181 Tähtaeg: 28.08.2023 Adressaat: [email protected], Justiitsministeerium Ülesanne: Palun esitada oma sisend Rahandusministeeriumile seisukohtade kujundamiseks antud eelnõude kohta (eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu). Tähtaeg: 28.07.2023 Lisainfo: Eelnõu on kavas arutada valitsuse 07.09.2023 istungil ja Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lg 6 kohaselt sellele eelneval nädalal (30.08.2023) EL koordinatsioonikogus. Esialgsed materjalid EL koordinatsioonikoguks palume esitada hiljemalt 28.08.2023. Kinnitaja: Katrin Juhandi, Euroopa Liidu asjade direktori asetäitja Kinnitamise kuupäev: 22.06.2023 Resolutsiooni koostaja: Elen Nurme [email protected], 693 5201