Kooskõlastuskiri

Justiitsministeerium eie 10.08.2021 * r 8-1/5084, JUM/21- [email protected] 0995/-1K * Meie 27.09.2021 nr 1.2-3/2506-2 Rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõu kooskõlastamine Täname, et olete meile esitanud kooskõlastamiseks rikkumisest teavitaja kaitse seaduse (RtKS) eelnõu. Toetame eelnõu ja selles püstitatud eesmärke, mis on reageerida võimalikult kiiresti ja tulemuslikult seadusega vastuolus olevatele tegudele ning tagada seeläbi õiguskorra toimimine ja avalike huvide kaitsmine. Samas esitame eelnõule alljärgnevad märkused ja tähelepanekud (peatükid I ja II), millest esimese kolme arvestamist seame eelnõu kooskõlastamise eelduseks (peatükk I). I Sotsiaalministeerium kooskõlastab RtKS eelnõu järgmiste märkustega arvestamisel. 1. RtKS § 2 lg 2 punkti 1 järgi kohaldatakse seadust tööõiguse rikkumisele juhul, kui tegemist ei ole kahepoolse vaidlusega. Seletuskirja järgi on sätte eesmärk välistada RtKS kaitse alt rikkumised, mis tulenevad kahepoolsete lepingute või muude kahepoolselt kokkulepitud töötingimuste rikkumisest ja mis kuuluvad kehtiva õiguse kohaselt töövaidluskomisjoni pädevusse. Seletuskirjas selgitatakse, et selliste rikkumiste puhul ei ole võimalik tagada vajalikku kaitset, näiteks konfidentsiaalsust, sest tegemist on individuaalsete õiguste rikkumisega, kus osapooled on selgelt tuvastatavad. Samuti on selliste vaidluste lahendamiseks olemas piisavad õiguslikud meetmed, kuivõrd töötaja saab pöörduda töövaidluskomisjoni või vajadusel kohtu poole. Üldjuhul pöördub töötaja esimesena tööandja poole ning teisena töövaidluskomisjoni või kohtusse. Juhime tähelepanu, et hetkel ei selgu eelnõu ja seletuskirja sõnastusest ühemõtteliselt, millised töövaldkonda puudutavad rikkumisest teavitused on seaduse kohaldamisalast välistatud ja millised kuuluvad seaduse kohaldamisalasse. Palume selgitada ja eelnõus täpsustada, kas RtKS alusel välistab kaitse töösuhtest tulenevast rikkumisest teavitamisel see, kui töölepingust tuleneva nõudega on pöördutud vaidlust lahendava organi poole (nt töövaidluskomisjoni või kohtusse on esitatud saamata jäänud töötasu nõue)? Täpsustamist vajab samuti, kas olukorras, mil töölepingust tuleneva nõudega ei ole veel vaidlusorgani poole pöördutud, võib kõigist töösuhtest tulenevatest rikkumistest teavitada? Peame oluliseks täpsustada, mis hetkest loetakse kahepoolne vaidlus alanuks (näiteks kas hetkest, mil üks pool on vaidlust lahendava organi poole pöördunud või mil vaidlust lahendav organ on kinnitanud asja menetlusse võtmise)? Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 Toome näited praktikas ette tulevatest olukordadest, et kohaldamisala välistuse sätte eesmärki ja sisu edukamalt mõista. Praktikas võib ette tulla olukord, kus töötaja tervis on kahjustunud ettevõttes käideldavate ohtlike kemikaalide tõttu, mistõttu on töötaja pöördunud kohtusse ja esitanud tööandja vastu kahju hüvitamise nõude. Palume selgitada, kas kohtusse pöördunud töötaja võib sellegi poolest esitada vaidlusaluse nõude osas rikkumisteate (nt teatada, et tööandja ei täida ohtlike kemikaalide käitlemisel seaduse nõudeid) ning kas kohtusse pöördunud töötaja võib esitada muu pooltevahelise töösuhtega seotud rikkumise kohta rikkumisteate (näiteks teatada, et tööandja ei pea kinni töö- ja puhkeaja nõuetest)? Ka jääb selgusetuks, kas rikkumisteate võivad neil alustel (nt ohtlike kemikaalide käitlemise nõuete rikkumine, mille üle käib vaidlus) esitada kohtusse pöördunud töötaja töökaaslased? Samuti võib praktilise näitena tuua olukorrad, kus tööandja viivitab töötasu maksmisega või ei hüvitata töötajale ületunnitööd. Kas ja mis ajahetkeni on töötajal võimalik sellisel juhul rikkumisest teavitada ja RtKS alusel kaitse saada? Kas ka sellisel juhul võivad rikkumisteate esitada töötaja kolleegid? Rõhutame, et seaduse kohaldamisala osas selguse kujundamine on Sotsiaalministeeriumi hinnangul möödapääsmatult oluline, et eelnõuga edasiliikumine võimalik oleks. Seetõttu palume vastuseid eelnevatele küsimustele ja põhjalikku selgitust sellele, mis on olnud eelnõu koostajate nägemus ja eesmärk RtKS § 2 lg 2 punkti 1 sõnastamisel. Selleks, et tagada sätte parim arusaadavus ja ühemõtteline tõlgendamine, oleme pärast eelnevate küsimuste osas selguse saamist vajadusel valmis sätte täpsemad sõnastused koostöös Justiitsministeeriumi esindajatega läbi rääkima. Juhime tähelepanu, et ka Tööinspektsioon on eelnõule esitatud kooskõlastuses tõstatanud kohaldamisala vaatest olulised küsimused, millele selgituste saamist oluliseks peame. 2. RtKS § 6 järgi on pädev asutus RtKS tähenduses valitsusasutus, millele on seadusega antud pädevus eelnõu § 4 lõikes 1 nimetatud rikkumise suhtes riikliku, haldus- või teenistusliku järelevalve teostamiseks või süüteo menetlemiseks. Juhime tähelepanu, et eelnõu praeguse sõnastuse kohaselt ei pruugi alati selguda rikkumisteate menetlemiseks pädevat asutust. Tööinspektsioon ei teosta riiklikku ja haldusjärelevalvet kogu töölepingu seaduse (TLS) üle, vaid TLS §-s 115 välja toodud paragrahvides sätestatud nõuete täitmise üle. Näiteks teostab Tööinspektsioon järelevalvet TLS § 29 lõike 6 ja TLS § 33 lõike 1 üle. See tähendab, et Tööinspektsioonil on pädevus menetleda rikkumisteateid olukordades, mil töötajale makstakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud alammäärast madalamat töötasu või makstakse töötasu vähem kui kord kuus. Samuti on Tööinspektsioonil pädevus menetleda TLS §-des 51-52 toodud töö- ja puhkeaja nõuete rikkumisi, seega näiteks olukordi, kus tööandja ei pea kinni igapäevase või iganädalase puhkeaja piirangutest. Samal ajal ei teosta Tööinspektsioon järelevalvet näiteks TLS § 54 lõike 1 üle, mis tähendab, et kui töötaja esitab Tööinspektsioonile rikkumisteate, et tööandja ei võimalda töötajale põhipuhkust, ei ole Tööinspektsioon pädev asutus RtKS § 6 mõttes. Samuti ei teosta Tööinspektsioon järelevalvet TLS § 59 jj üle ehk näiteks olukordades, mil tööandja ei võimalda töötajale isapuhkust, lapsepuhkust või õppepuhkust. Samuti ei ole Tööinspektsioon pädev asutus RtKS § 6 kontekstis näiteks olukorras, mil töötaja teavitab TLS § 78 lõike 1 rikkumisest ehk kui tööandja on töötaja töötasu nõudeid tasaarvestanud ilma töötaja nõusolekuta. Tööinspektsioon ei teosta järelevalvet ka mitmete nende sätete osas, mis käsitlevad töölepingu ülesütlemise nõudeid või korda, näiteks kui tööandja ütleb töölepingu üles muus kui kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis (TLS § 95 lg 1) või etteteatamistähtaegu järgimata (TLS § 97). Seega teostab Tööinspektsioon järelevalvet vaid teatud TLS rikkumiste üle, välistades Tööinspektsiooni pädevuse mitmete rikkumisteadete menetlemisel.  3 Palume selgitada, kes on pädev asutus olukordades, mil rikkumise suhtes riiklikku või haldusjärelevalvet ei teostata. Seonduvalt esimese märkusega vajab selget arusaama, kas selliste rikkumiste korral on RtKS alusel võimalik rikkumisest teavitada. Täpsustada tuleb, kas kirjeldatud olukordades on RtKS §-i 6 korrektne ja eesmärgipärane tõlgendada viisil, et pädeva asutuse puudumisel ei ole rikkumisest teavitamine asutusevälise kanali kaudu võimalik ning rikkumisest on võimalik teavitada kasutades asutusesisest teavituskanalit või avalikustada teave üldsusele. 3. RtKS § 9 lõiked 3-4 reguleerivad asutusevälise teavituskanali haldamist ja ligipääsu teavituskanalile, RtKS § 10 lg 1 sätestab tähtaja rikkumisteate kättesaamise kinnitamisele ning RtKS § 14 reguleerib konfidentsiaalsuse tagamise nõudeid. Selgitame, et hetkel on Tööinspektsioonile töövaldkonna rikkumisest võimalik teavitada e-kirja teel aadressil [email protected], helistades infotelefonil või esitades küsimus Tööinspektsiooni juristile inspektsiooni ametlikul veebilehel. E-kirja kaudu pöördudes saadetakse välja automaatkiri pöördumise kättesaamise kohta (RtKS § 10 lg 1 nõuab rikkumisteate kättesaamise kinnituse edastamist seitsme päeva jooksul). Infotelefonile helistades ja inspektsiooni juristile kirjutades vastavad küsimustele ennetusosakonna nõustamisjuristid (RtKS § 9 lõike 3 kohaselt peab asutusevälist teavituskanalit haldama asutuse määratud isik või üksus). Meile teadaolevalt ei pea Tööinspektsioon koostatava eelnõu nõuetega vastavuses olemiseks looma uusi rikkumisest teavitamise kanaleid, näiteks looma eraldiseisvat e-posti või telefoninumbrit, sest senisel kujul on võimalik kasutada praegu kasutusel olevaid kanaleid. Ka on inspektsioonil asutusesiseselt määratud isikud, kes infotelefonile ja kirjalikele pöördumistele vastamisega tegelevad. Senisel viisil teadete vastuvõtmine aitab vältida paralleelsete teavituskanalite loomist, mis võivad ka inspektsiooni pöördujate hulgas arusaamatust põhjustada (nt kui RtKS alusel kaitse saamiseks oleks võimalik teavitada vaid selleks spetsiaalselt loodud telefoninumbri või e-posti teel, kuid mitte üldise telefoninumbri või e-posti kaudu). Seega on meie hinnangul praegu Tööinspektsiooni loodud võimalused rikkumisteadete vastu võtmiseks piisavad, et täita RtKS-ist tulenevaid asutusevälise kanali nõudeid. Juhul, kui eelnõu koostajate hinnangul tuleks seaduse nõuetega kooskõlas olemiseks ja seaduse eesmärgi täitmiseks luua siiski lisakanal või võtta kasutusele muid meetmeid (nt muuta teate kättesaamisest teavitamise korda), palume seda selgitada. II Muud tehnilist laadi ettepanekud ja kommentaarid on järgmised. 4. RtKS § 3 lg 1 punkti 8 järgi saab RtKS alusel kaitse tööalase tegevusega teatavaks saanud rikkumisest teavitanud töösuhte sõlmimise protsessis või lepingueelses läbirääkimises olev või töösuhte lõpetanud isik. Teeme ettepaneku viidatud punkt ümber sõnastada järgmiselt: „lepingueelsetes läbirääkimistes olev või lepingut muul viisil ette valmistav isik või isik, kelle töösuhe on lõppenud“. Alternatiivselt teeme ettepaneku sätestada käesolev punkt kahe erineva punktina, millest üks käsitleb töösuhte ettevalmistamist ja teine lõppemist. Lisame ettepaneku selgituseks, et töövaldkonna seadustes ei kasutata mõisteid töösuhte sõlmimise protsess ja töösuhte lõpetanud isik. Töösuhte ettevalmistamisele viidates peame mõistlikuks kasutada sarnast sõnastust, mis on toodud TLS § 11 lõikes 1. Sõnastus „töösuhte lõpetanud isik“ viitab isikule, kellelt on tulnud töösuhte lõpetamise initsiatiiv, näiteks kes on teinud töölepingu ülesütlemisavalduse. See võib anda eksliku arusaama, et töötaja, kellega tööandja töölepingu üles ütles, ei kuulu seaduse isikulisse kohaldamisalasse. 5. Näeme, et välistatud ei ole olukord, kus ühe rikkumisega seotult kulgevad mitu paralleelset menetlust. Näiteks teavitab töötaja Tööinspektsiooni, et tööandja ei võimalda temale tervisekontrolli läbimist, seejärel alustab Politsei- ja Piirivalveamet väärteomenetlust  4 põhjusel, et töötaja osas on rakendatud survemeetmeid ning lühike aeg hiljem pöördub töötaja saamata jäänud töötasu nõudega kohtusse. Palume selgitada, kas sellisel juhul kulgevad kõik menetlused paralleelselt, peatub väärteomenetlus kuni otsuse jõustumiseni või kulgevad menetlused mõnel muul viisil. 6. RtKS § 3 lõikes 2 on sätestatud, et kaitsemeetmeid kohaldatakse ka teavitajaga seotud füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes. Seletuskirjas on välja toodud, et nendeks on näiteks abistavad isikud ja teavitajaga ühes asutuses või ettevõttes töötavad pereliikmed, kuid ka kolleegid, kelle vastu saab survemeetmeid kasutada. Selgusetuks jääb aga see, kuidas teavituse saanud asutus seotud isikutest teadlikuks saab. Teeme ettepaneku selles osas eelnõu täpsustada, vastavalt kas teavituse saanud asutust peab seotud isikutest teavitama rikkumisest teavitaja ise või saavad kaitse üksnes need teavitajaga seotud isikud, kes on teavituse saanud asutusele niigi teadaolevad või on eelnõu § 3 lõikes 2 silmas peetud seotud isikute tuvastamiseks mõni muu viis. 7. RtKS § 4 lõike 2 järgi loetakse rikkumisest teavitajaks füüsilist isikut, kes teavitab tööalase tegevusega teatavaks saadud rikkumisest ja kellel on põhjendatud alus arvata, et rikkumine on toime pandud. Selgitamist vajab, millisest hetkest saab lugeda rikkumise toime panduks ning kuidas säte haakub eelnõu §-s 13 lg 1 punktis 1 toodud kaitse saamise eeldusega. Nimelt on RtKS § 13 lg 1 punktis 1 sätestatud, et rikkumisest teavitaja saab eelnõu alusel kaitse ka siis kui täidetud on kahest eeldusest muuhulgas asjaolu, et teavitajal on rikkumisest teavitamise ajal põhjendatud alus arvata, et rikkumist on vahetult alustatud. Peame vajalikuks kahe viidatud sätte terminite „toime pandud“ ja „vahetult alustatud“ ühtlustamist, et paremini selguks kaitse saamise eelduste kogum. 8. RtKS § 4 lõike 4 kohaselt võib rikkumisest teavitaja valida asutusevälise teavituskanali rikkumisest teavitamiseks ka ilma asutusesisest kanalit eelnevalt kasutamata. Samas ei ole eelnõu tekstis sõnaselgelt välja toodud, et rikkumisest teavitaja võib teavitamiseks valida ka üldsusele avalikustamise ning seda nii asutusesisest kui asutusevälist teavituskanalit kasutamata. See selgub üksnes eelnõu seletuskirjast, milles märgitakse, et otsuse teavituskanali valiku üle teeb rikkumisest teavitaja, kusjuures talle ei nähta otsustamiseks ette valiku tegemise kriteeriume. Teeme ettepaneku teavituskanali valiku õigus seaduses täpsemalt välja tuua. 9. RtKS § 8 lõike 1 kohaselt on asutusesisene teavituskanal asutuse sees rikkumisteadete vastuvõtmiseks loodud kanal, mis võimaldab konfidentsiaalsust tagavalt teavitada selleks otstarbeks loodud elektronpostiaadressil, telefoninumbril, tavapostkasti kaudu või vahetul kohtumisel. Samasisuline teavitusviise kirjeldav säte asutusevälise teavituskanali kontekstis on RtKS § 9 lg 1. Palume seletuskirjas täpsustada, kas asutusesisene ja asutuseväline kanal peavad looma võimaluse rikkumisteadet esitada nii elektronpostiaadressil, telefoninumbril, tavapostkasti kaudu kui ka vahetul kohtumisel või piisab seaduse nõuete täitmiseks sellest, kui teavituskanal võimaldab rikkumisteadet esitada näiteks elektronpostiaadressi ja telefoninumbri teel. 10. RtKS § 8 lõike 3 sõnastus on järgmine: „Asutusesisesest rikkumisest teavitamise kanalit haldab käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud asutuse või ettevõtte määratud isik või üksus või asutuseväline kolmas isik […]“. Teeme ettepaneku sõnastada osundatud sätte algus teisiti: „Rikkumisest teavitamise asutusesisest kanalit haldab […]“. Seeläbi on selgem, et räägime asutusesisese teavituskanali haldamisest, mitte asutusesisese rikkumise teavitamise kanali haldamisest.  5 11. RtKS § 9 lõike 5 järgi avaldab pädev asutus teabe teadete vastuvõtmise ja nende suhtes rakendatavate järelmeetmete kohta veebilehel. RtKS § 9 lg 6 täpsustab, et sama paragrahvi lõikes 5 nimetatud teabe esitamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. RtKS § 9 lõike 7 järgi vaatab rikkumisteate vastuvõtmise ja järelmeetmete võtmise korra pädev asutus läbi vähemalt iga kolme aasta järel, hinnates nende muutmise vajadust. Meie hinnangul on viidatud paragrahvi lõiked 6 ja 7 vastuolulised. Olukorras, kus Vabariigi Valitsus kehtestab teadete vastuvõtmise ja järelmeetmete võtmise korra, puudub pädevatel asutustel pädevus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korda iga kolme aasta järel üle vaadata. Palume eelnõu muuta viisil, et nähtuks selgelt eri osapoolte pädevus ning kohustused teadete vastuvõtmise ja nende suhtes rakendatavate järelmeetmete korra üle vaatamisel ning muutmisel. 12. RtKS § 10 lõike 2 kohaselt peab asutus, kes on vastu võtnud rikkumisteate, kuid kellel puudub pädevus teate menetlemiseks, teate edastama viivitamata rikkumise menetlemiseks pädevale asutusele. Palume täpsustada, mida peab tegema rikkumisteate menetlemise pädevuseta asutus, kes on rikkumisteate vastu võtnud, kui teate menetlemiseks pädev asutus puudub (näiteks võtab Tööinspektsioon vastu rikkumisteate TLS § 21 lõike 3 rikkumise kohta ehk teate rikkumise kohta, millele TLS §-s 115 ei viidata ja mis Tööinspektsiooni pädevuse RtKS § 6 alusel välistab). Samuti vajab täpsustamist, kas ja kuidas tuleb sellises olukorras rikkumisest teavitajat informeerida. 13. RtKS § 16 sätestab survemeetmete rakendamise keelu ja toob mitteammendava loetelu survemeetmetest. Survemeetmete näidisloetelus kasutatakse segamini töölepingu seaduse ja avaliku teenistuse seaduse termineid. Näiteks punkti 1 järgi on keelatud töölepingu lõpetamine, kuigi seaduse eesmärk on sätestada kaitse ka muu võlaõigusliku lepingu lõpetamise või avalikust teenistusest vabastamise eest. Punkt 2 seevastu kasutab kitsalt avaliku teenistuse seaduse terminoloogiat, viidates ametikoha muutmisele. Punktis 3 kasutatakse segamini nii töölepingu seaduse kui avaliku teenistuse seaduse termineid, viidates tööülesannetele (mitte teenistusülesannetele) ja palgale (mitte töötasule). Kuigi tegemist on mitteammendava loeteluga, peaks loetelust nähtuma teatav terminoloogiline ühtsus. Seetõttu palume survemeetmete näidisloetelu sõnastust läbivalt ühtlustada. Lisaks palume analüüsida, kas survemeetmete loetelu on võimalik ja asjakohane lihtsustada. Leiame, et Eesti kontekstis ei pruugi olla asjakohane seaduses survemeetmena välja tuua näiteks tööstusharu musta nimekirja kandmist (Sotsiaalministeeriumile teadaolevalt selliseid nimekirju ei koostata), kuid võib olla asjakohane tuua välja näiteks hoiatuse esitamist. Täiendavalt teeme survemeetmete loetelu osas järgmised ettepanekud sõnastusmuudatusteks: a) punktis 3 viidatakse töötamise koha muutmisele. Selgitame, et TLS kasutab mõistet töö tegemist koht (vt TLS § 5 lg 1 p 8 ja § 20). Samas punktis viidatakse ka tööülesannete ära võtmisele. Selgitame, et TLS kasutab mõistet tööülesannete muutmine (hõlmates nii tööülesannete vähendamist kui juurde andmist, st mistahes ühepoolset muudatust). Palume punkti 3 sõnastust vastavalt parandada; b) punktis 9 kasutatakse mõistet ajutine tööleping. Selgitame, et korrektne on kasutada terminit tähtajaline tööleping (vt TLS § 9). Samas punktis kasutatakse mõistet alaline töökoht, kuid korrektne on kasutada terminit tähtajatu tööleping. Palume punkti 9 sõnastust parandada;  6 c) punkti 10 järgi käsitletakse survemeetmetena ajutise töölepingu pikendamata jätmist või ennetähtaegset lõpetamist. Juhime tähelepanu, et TLS ei anna alust, et tähtajalise töölepingu pikendamist nõuda. Seetõttu ei ole põhjendatud selle eraldi survemeetmena välja toomine. Samuti reguleerib ülesütlemist (ennetähtaegset lõpetamist) survemeetmete loetelu punkt 1. Seetõttu teeme ettepaneku punkt 10 loetelust välja arvata. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tanel Kiik tervise- ja tööminister (allkirjastatud digitaalselt) Signe Riisalo sotsiaalkaitseminister Koostajad: Maria-Helena Rahumets, 6269 132, [email protected] Evelin Pungas, 6269 737, [email protected] Katrin Noormägi, 6269 260, [email protected] Virge Kuningas-Turu, 6269 114, [email protected]