RE baasseadus vastuskiri

Rahandusministeerium Teie 22.07.2021 nr RAM/21-0337/- 3K; 1.1-10.1/5414- 1/ Meie 08.08.2021 nr 1.2-3/2297-2 Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu Lugupeetud minister Täname, et olete meile esitanud kooskõlastamiseks riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu. Edastame Teile Sotsiaalministeeriumi valitsemisala tähelepanekud ja ettepanekud.  Eelnõu § 1 punkt 2 – § 12 lõike 1 muutmine Muudetakse keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani Rahandusministeeriumile esitamise tähtaega varasema 1. märtsi asemel 15. juuliks. Eelnõuga muudetakse keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani esitamise tähtaega. Teeme ettepaneku viia tähtaeg kooskõlla riigi osaluse valitsemise aruande ning asutaja- ja liikmeõiguste teostamise aruannete tähtaegadega, et veelgi enam vähendada ministeeriumide halduskoormust.  Eelnõu § 1 punkt 4 – § 19 lõike 1 täiendamine Uue strateegilise arengudokumendina lisatakse riigi pikaajaline arengustrateegia, mida on alati üks ning mis koosneb Riigikogu tasemel vastu võetavast põhidokumendist ning valitsuse tasemel heaks kiidetavast tegevuskavast. 5. septembril 2019. aastal toimunud valitsuskabineti nõupidamisel anti Riigikantseleile ülesanne töötada välja ettepanek poliitika põhialuste kui strateegiadokumentide liigi kaotamiseks. Toetudes nimetatud ülesandele teeme ettepanekule jätta strateegiliste arengudokumentide loetelust välja poliitika põhialused. Riigieelarve seaduse rakendusaktidega reguleeritakse valdkonna arengukava ja programmi koostamist ning riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamist. Poliitika põhialused on tänases õigusruumis reguleerimata.  Eelnõu § 1 punkt 10 – § 26 lõike 5 muutmine Riigieelarve detailsuse suurendamiseks esitatakse edaspidi riigieelarve kulude liigendus senise programmi taseme asemel programmi tegevuste tasemel.  Seletuskirja lk 8 kohaselt: „Riigieelarve järjepidevuse hoidmiseks ei ole ministrite poolt kinnitatavates programmidokumentides võimalik programmi tegevuste arvu ja sõnastusi muuta. Volitus selleks antakse Vabariigi Valitsusele riigieelarve koostamise käigus.“. Riigieelarve seaduse § 20 lõike 4 kohaselt kinnitab programmi minister. Näeme siinkohal vastuolu ministri, Vabariigi Valitsuse ning Riigikogu otsustuspädevuse vahel, mida palume Rahandusministeeriumil selgitada. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2  Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitikate rakendamise seaduse eelnõu kohaselt ühildatakse rakenduskava rahastamiskava riigieelarve seaduse tähenduses tegevuspõhise riigieelarve programmidega nii, et rahastamiskavas märgitakse ära programmi meede, mida rahastatakse toetusest. Palume Rahandusministeeriumil viia kooskõlla riigieelarve ja struktuurivahendite rahastamise loogika, sh planeerimistasandid.  Eelnõu § 1 punkt 10 – § 26 lõike 5 muutmine Nõustume, et riigieelarve seadusepilt peab olema läbipaistvam ja selgem. Samas juhime tähelepanu, et riigieelarve seadusepildi esitamine tegevuse tasandil, suurendab valitsemisala asutuste töömahtu. Seetõttu on oluline, et Rahandusministeerium tagab eelarveprotsessi juhtimisel valitsemisaladele sujuva ülemineku uue seadusepildi vaatele ja arvestab järgmiste asjaoludega:  Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja Rahandusministeeriumi eelarveotsuste sisseviimine eelarve- ja kuluarvestustarkvarasse KAIS-i tegevuse tasandil nõuab aega (miinimum üks nädal), st seda ei saa teha lühikese tähtajaga. Hiljem seaduse muudatusega otsuste õigetesse tegevustesse viimine on töömahukas kõigile menetlustasanditele ning tõenäoliselt pole ka selliseid tehnilisi korrigeerimismuudatusi õige Riigikogusse muutmiseks viia. Samas, kui ei saa tegevuste ebaõigeid eelarveid korrigeerida, siis võib see survestada asutusi tegema teenuste hindade manipulatsiooni, mis annab riigi eelarvetäitmisest vale olukorra ehk sellisesse survesituatsiooni ei tohiks asutusi panna.  Eelarve- ja kuluarvestustarkvara KAIS peab olema töökindlam (vähem tõrkeid), rohkem automatiseeritud ning valitsemisaladele peab olema vajadusel tagatud suurem KAIS-i tugi.  Lisataotluste esitamisel on valitsemisaladel kohe vaja analüüsida, millistesse tegevustesse taotlus panustab, kuid võib siiski juhtuda, et mingite taotluste puhul ei ole valitsemisalad suutelised kõiki rakenduslikke ja õiguslikke teemasid ette nägema või need muutuvad ajas. Seetõttu peab olema tagatud ka sujuv otsuste muutmise protsess, mis ei takistaks rakendamist.  Loodame, et Rahandusministeerium teeb kõikide üleriigiliste dokumentide ja KAIS-i aruannete (nt RETA, tulemusaruanne, ülekantavate vahendite aruanne) muutmised, et põhiraskus ei langeks valitsemisalade peale.  Eelnõu § 1 punkt 11 – § 26 täiendamine lõikega 7 Riigieelarve detailsuse suurendamiseks esitatakse edaspidi üle kümne miljoni euro maksvad investeeringud objektide kaupa Vabariigi Valitsuse, Riigikantselei ja ministeeriumide valitsemisalade administratiivse jaotuse all. Investeeringuobjektide maksumus arvestatakse käibemaksuta. Palume tagasisidet, kas ja kuidas mõjutab muudatus välisvahenditest tehtavaid investeeringuid?  Eelnõu § 1 punkt 20 – § 56 lõike 21 muutmine  Eelnõu § 1 punktiga 20 muudetakse § 56 lõiget 21 ja sätestatakse paindlikkuse reeglid. Teeme ettepaneku paindlikkuse reeglid sätestada jooksva aasta riigieelarve seaduse tekstiparagrahvis. Tegevuspõhise eelarve rakendamine on üleriigiliselt toimunud alles alates 2021. aastast ja hetkel ei ole kindel, kas paindlikkusereeglid on valitsemisaladele piisavad. Jooksva aasta riigieelarve seaduse tekstiparagrahvides sätestatud paindlikkuse reegleid on kergem tulevikus vajadusel korrigeerida, kui riigieelarve baasseaduses sätestatud paindlikkuse reegleid.  Palume aastase riigieelarve seaduse tekstiparagrahviga kehtestada paindlikkuse reeglid ka Vabariigi Valitsuse reservist eraldatud vahenditele. Asutuste tegevuskulude ja IKT kuludega seotud Vabariigi Valitsuse  3 reservivahendeid on raske täpselt prognoosida programmi tegevuse tasandile. Tegevuste rakendamisel võivad tulla muutused. Ühele tegevusele planeeritud vahendid osutuvad suuremaks ja teisele tegevusele planeeritud vahendid väiksemaks. Kuna Vabariigi Valitsuse reservist eraldatud vahenditele pole eelarveprotsessis ette nähtud sarnast muudatuste protsessi nii nagu baaseelarve vahenditele, siis teeme ettepaneku rakendada ka Vabariigi Valitsuse reservi vahenditele paindlikkuse reeglid.  Võib juhtuda, et paindlikkuse reeglid pole mingites olukordades valitsemisalade jaoks piisavad nagu näiteks praegune COVID kriis. Kui selgub, et kriisi tegevuste kiireks rakendamiseks on vaja suunata ühest tegevusest eelarvevahendeid teise tegevusse, siis ei saa oodata aasta lõpuni, kui saab vahendeid seaduse muudatusega Riigikogus ümber tõsta, vaid need tegevused tuleb viia kohe ellu. Siinkohal toome näiteks Terviseameti või TEHIK-u (IKT) COVID kriisiga seotud tegevused, mille puhul sai valitsemisala varasemate reeglite korral ise programmi sees vastavalt vajadusel vahendeid ümber tõsta, et katta oma eelarvest kriisiga seotud kulud. Hetkel ei ole ka kindlust, kas kiiret otsustamist vajavad eelarvemuudatused jäävad alati uue paindlikkuse reegli piirmäära sisse. Lisaks on seaduse muudatusega Riigikogus eelarve korrigeerimine tagantjärgi tegevus, mis ei suurenda Riigikogu otsustusvõimalusi. Kas Rahandusministeeriumil on ettepanekuid, kuidas selliseid olukordi tulevikus lahendada?  Teeme Rahandusministeeriumile ettepaneku analüüsida ja anda tagasiside, kas 1 mln eurot paindlikkuse limiidi tõstmine astmeliselt vastavalt tegevuse eelarve suurusele oleks mõistlik.  Tegevuse tasandi toomine seadusepilti mõjutab Sotsiaalministeeriumi valitsemisala 10 asutusest kõige enam 5 asutust (Sotsiaalministeerium, Sotsiaalkindlustusamet, Terviseamet, Tervise Arengu Instituut ja TEHIK). Kõige suuremad rakenduslikud takistused ja eelarvemuutmised võivad tulla asutuste tegevuskulude ja IKT vahendite puhul, kuna nimetatud vahendid on jaotatud programmide erinevatesse tegevustesse. Seetõttu palub Sotsiaalministeerium, et 2022. aasta (detailsemale seadusepildile üleminekuaastal) puhul ei esitata nii Rahandusministeeriumi kui ka Riigikontrolli poolt ettekirjutusi, kui valitsemisalad ei suuda põhjendatud olukordades paindlikkuse reeglitest kinni pidada. Samas usume, et paindlikkuse reeglite järgimine võib olla võimalik. Analüüsides Sotsiaalministeeriumi valitsemisala 2020. aasta andmeid, siis 4 tegevuse täitmised küll ületasid eelarvet, kuid jäid paindlikkuse reeglite piiresse. Kindluse saamiseks on vaja pikemat uute reeglite rakendamise aega.  Kuna paindlikkuse reegel on tegevuse tasandil ja tegevus koosneb tavaliselt mitme asutuse teenusest, siis palume Rahandusministeeriumit, et ta teeks valmis ja annaks asutustele võimaluse KAIS-is näha valitsemisala ülest paindlikkuse reegli kontrollaruannet (asutused näevad kõikide valitsemisala asutuste eelarveid ja täitmist tegevuste ja teenuste lõikes). Aruanne tuleb uuendada miinimum üks kord kvartalis. Kas oleks võimalik aruannet automaatselt uuendada ka iga kuu? Vajadusel palume KAIS-i automatiseerimiseks ka Rahandusministeeriumi tuge.  Eelnõu § 1 punkti 22 – § 591 lõike 2 muutmine Teeme ettepaneku sõnastada § 591 lõige 2 järgmiselt: „Ülekantud riigieelarve vahendeid võib kasutada riigieelarvega määratud otstarbeks. Ülekantavate riigieelarve vahendite tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste vahelist jaotust võib ülekandmisel muuta, kui see on seotud ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi tegevuse ümberkorraldamise või lõpetamisega“. Eelnõus pakutud sõnastus on seaduses aegunud ning oli põhjendatud kui eelarvet liigendati valitsemisalade all administratiivselt ja Vabariigi Valitsus kinnitas omalt poolt  4 asutuste lõikes tööjõu- ja majandamiskulusid. Riigieelarve on juba mitu aastat tegevuspõhine ning administratiivselt liigendab kulusid vastava ministeeriumi minister. Seetõttu ei ole põhjendatud, miks piirata ülekandmisel asutuste vahelist jaotust.  Juhime tähelepanu, et Sotsiaalministeeriumi valitsemisala hinnangul on Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ §-s 18 toodud eelarvestrateegia projekti ja aruannete koostamise täpsustavate juhiste ning ajakava valitsemisaladel esitamise tähtaja nihutamine 10. novembrilt 1. veebruarile liiga hiline tähtaeg, kuna Sotsiaalministeerium peab valitsemisala asutuste eelarveprotsessi tegevused ja tähtajad paika panema ja ministri käskkirjaga kinnitama jaanuari alguses. Sotsiaalministeeriumi valitsemisala on suur ja seetõttu on vaja juba aasta alguses varakult tegevusplaanid ja ajakavad koostada, et eelarveprotsessi tegevusi saaks kiirustamata ja korrektselt ellu viia. Rahandusministeeriumi poolsed täpsustavad juhendid ja ajakava on alati tugevalt mõjutanud valitsemisala eelarveprotsesse. Seetõttu teeme ettepaneku, et üleriigilised eelarvestrateegia projekti ja aruannete koostamise täpsustavad juhised ning ajakava, sh lisataotluste esitamise tingimused esitatakse Rahandusministeeriumi poolt ministeeriumitele 10. detsembriks.  Palume siiski Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määruses nr 112 fikseerida ka uus tulemusaruande esitamise kindel tähtaeg, et valitsemisalad teaksid kohe, millise tähtajaga nad peavad arvestama ning saaksid veenduda, et tulemusaruande koostamine ei langeks mõne muu töömahuka eelarveprotsessi tegevusega ühele ajale. Eelarveprotsessi tegevusi viivad valitsemisalas ellu ühed ja samad inimesed. Tulemusaruanne koostatakse iga aasta ja seetõttu ei tohiks selle esitamise tähtaeg olla jooksvalt muudetav, mida määruse §18 võimaldab.  Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määrus nr 112 punkt 1 – § 4 lõike 3 punkt 1 muutmine „Vabariigi Valitsuse, Riigikantselei ja ministeeriumide valitsemisalade administratiivse jaotuse all esitatakse tulud, investeeringud ja finantseerimistehingud valitsemisala kohta koondsummadena ning kulud tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste kaupa;“ Ebaselgeks jääb, kas valitsemisalad ei saa enam teha ministri otsustuse korras investeeringute ja kulude vahelisi muudatusi, kuna investeeringud kajastatakse administratiivse jaotuse all koondsummana ja kulud tegevuste tasandil. Palume see muutmise võimalus valitsemisaladele jätta.  Seletuskirja lk 14 on märgitud: „Arvestades, et praegu on programmi tegevusi, mille eelarve maht ulatub 5000 eurost kuni 2,8 miljardi euroni, tuleb tähelepanu pöörata programmi tegevuse kui strateegilise hierarhia taseme metoodilisele ühtlustamisele.“ Juhime tähelepanu, et 2022. a riigieelarve koostamisel vajavad valitsemisalad lisaaega ja metoodilist juhendamist Rahandusministeeriumi poolt, et seadusemuudatuse jõustudes jõuda ühtlustada programmi tegevuse tasand. Palume, et tegevuste ühtlustamisel lähtutakse tegevuse sisust, mitte üksnes tegevuse eelarvemahust. Lugupidamisega  5 (allkirjastatud digitaalselt) Tanel Kiik tervise- ja tööminister (allkirjastatud digitaalselt) Signe Riisalo sotsiaalkaitseminister Liina Nagel 6269 282 [email protected]