Vastus pöördumisele

Eesti Töötukassa Teie 12.07.2021 nr 1-11/21/8746/ [email protected] Meie 27.08.2021 nr 1.5-1.1/2219-2 Vastus Eesti Töötukassa pöördumisele õiguskantsleri ettepanekute osas Lugupeetud Meelis Paavel Pöördusite Sotsiaalministeeriumi poole ja palusite kirjalikku arvamust õiguskantsleri ettepanekute osas täiendada töövõimetoetuse seadust regulatsiooniga, mis võimaldaks Eesti Töötukassal (edaspidi nimetatud töötukassa) küsida kinnitust nendelt toetuse saajatelt, kelle kohta riiklikes andmeregistrites ja –kogudes andmed puuduvad, toetuse saamise tingimustele vastavuse osas. Ühtlasi kaaluda, kas tuleks töövõimetoetuse seaduse rakendamisel kohaldada sotsiaalseadustiku üldosa seaduses sätestatut. Soodustava toetuse andmisel tuleb eeldada, et kui inimene soovib soodustust saada, peab inimene omalt poolt igati kaasa aitama ja tegema kõik selleks, et toetuse saamise seisukohast olulised asjaolud saaksid välja selgitatud. Olulised asjaolud, mille puhul eeldatakse, et toetuse saaja on kohustatud töötukassat teavitama, on toodud töövõimetoetuse seaduse (edaspidi TVTS) §-s 21. Haldusmenetluses kehtivad põhimõtted võimaldavad töötukassal toetuse saajatelt, kelle kohta riiklikes andmeregistrites ja – kogudes andmed puuduvad, küsida teavet toetuse saamise tingimustele vastavuse osas. Seega otsene vajadus töövõimetoetuse seaduse muutmiseks puudub. Samas mööname, et seaduse täiendamine võib olla abiks, toomaks ühesemalt välja inimese kohustused menetlusele kaasaaitamisel ning töötukassa õigused ja uurimispõhimõtte piirid. Töövõimetoetuse seaduse §-s 21 sätestatud teavitamiskohustus TVTS § 21 kohaselt on isik kohustatud töötukassat teavitama asjaoludest, mis mõjutavad õigust saada töövõimetoetust ja selle suurust, sealhulgas välisriiki elama ja tööle asumisest /…/. Arvestades sätte sõnastust, siis ei reguleeri säte lõplikult kõiki neid asjaolusid, millest teavitada tuleb, vaid tegemist on lahtise loeteluga. Üldjuhul eeldab välisriiki õppima asumine ka välisriiki elama asumist. TVTS seletuskirjas märgitu kohaselt tuleb töötukassat teavitada ka asjaoludest, kui inimese toetuse saamise õigus säilib, kuid muutub toetuse saamise aluseks olev tingimus. TVTS-i seletuskirjas on märgitud: „Töötukassas arvel olev inimene on kohustatud töötukassale teatama viivitamata kõikidest asjaoludest, mis toovad kaasa töövõimetoetuse saamise õiguse lõppemise. Toetuse saamise perioodil võib § 12 lõigetes 1–3 sätestatud toetuse saamise aluseks olev tingimus muutuda. Töötukassat tuleb teavitada ka asjaoludest, kui inimese toetuse saamise õigus säilib, kuid muutub toetuse saamise aluseks olev tingimus. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 Ühe tingimuse lõppemine ja teise algamine on asjaolu, mis mõjutab inimese õigust toetusele. Muuhulgas sisaldab teatamiskohustuse nõue ka olukordi, kus inimene on läinud elama või tööd otsima teise Euroopa Liidu liikmesriiki. Juhul kui ta peab täitma aktiivsusnõudeid, peab ta teavitama Töötukassat välisriigis tegevustest, mida saaks aktiivsusnõuetena käsitleda. Igal juhul tuleb Töötukassat teavitada välisriigis tööle asumisest ja sissetuleku suurusest. Teatamiskohustus on analoogne tööturuteenuste ja -toetuste seaduse §-s 5 sätestatud töötuna arvelolekut ning tööturuteenuste ja -toetuste saamist välistavatest asjaoludest ning töötuskindlustuse seaduse §-s 14 sätestatud töötukassale töötuskindlustushüvitise saamist välistavatest asjaoludest teatamise kohustusega“.1 TVTS § 12 lõike 1 punkti 8 kohaselt on osalise töövõimega isikul õigus töövõimetoetusele, kui ta vastab vähemalt ühele järgmistest tingimustest: omandab põhi-, kesk-, kutse-, või kõrgharidust. Seega toetuse saamise tingimust ei ole sätestatud üldiselt, et õpib, vaid eraldi on loetletud haridustasemed, millisel juhul on õigus toetusele. Isik sai seni toetust seetõttu, et ta omandas keskharidust, kuid seejärel asus omandama kõrgharidust. Toetuse aluseks olev õigusnorm ei muutunud, kuid muutus normis endas sätestatud tingimus. Antud olukorras on ainuke isik, kes valdab teavet välismaal õppimise kohta ja saab selle töötukassale edasi anda, inimene ise. Seega ei oleks sellises olukorras inimese enda kaasaaitamiskohustuseta võimalik inimesele toetust üldse maksta. Olukorras, kus sättest ei tulene sõnaselgelt inimese kaasaaitamiskohustust, kuid see on haldusmenetluse üks olulisemaid põhimõtteid, leiame, et sätte tõlgendamise osas tekkinud erimeelsuste vältimiseks võib kaaluda sätte täpsustamist. Õppimise tõendamine ning õiguskantsleri ettepanek TVTS-i täiendamiseks Õiguskantsler on seisukohal, et koolitõendit saab nõuda vaid menetluses, millega otsustatakse töövõimetoetuse määramine või selle andmise lõpetamine (TVTS § 15 lõige 4 ja haldusmenetluse seaduse § 38). Koormavaks peab ta seda, kui amet alustab iga kolme kuu tagant haldusakti kehtetuks tunnistamise menetlust, et otsustada, kas inimesel on õigus edaspidi toetust saada. TVTS § 21 lõige 6 ütleb, et töötukassa on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 6 tähenduses. HMS § 6 sätestab uurimispõhimõtte―haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid omal algatusel. Töövõime hindamise ja töövõimetoetuse andmekogu asutamise ja pidamise põhimääruse § 15 lõike 2 punkti 1 kohaselt saab töötukassa põhi-, üld-, kesk-, kutse- või kõrgharidust andvas õppeasutuses õppimise kohta andmed Eesti hariduse infosüsteemist (EHIS). Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 määruse nr 265 „Eesti hariduse infosüsteemi asutamine ning põhimäärus“ § 23 lõike 2 kohaselt on EHIS-e andmetel õiguslik tähendus, mistõttu võib töötukassa eeldada, et õppimist kinnitavad andmed on õiged. Täpselt samamoodi kontrollib töötukassa ka teiste toetuste ja hüvitiste puhul enne igakuiste väljamaksete tegemist riiklikes andmeregistrites ja –kogudes olevate andmete põhjal, kas toetuse/hüvitise saajal on jätkuvalt õigus toetusele/hüvitisele. Ka nendel juhtudel eeldatakse, et registrites olevad andmed on õiged. Vastasel korral peaks töötukassa kõikide toetuse/hüvitise saajate ja mitte saajate puhul hakkama igaks juhuks inimeselt eraldi üle kontrollima, et kas ta õpib, töötab, hooldab last vms. Eelnevalt märkisime, et toetuse saajal lasub toetuse saamise aluseks olevate asjaolude muutumise korral TVTS § 21 sätestatud teavitamiskohustus, mille eesmärk on 1 Eelnõu - Riigikogu, lk 33.  3 tasakaalustada haldusorgani uurimisprintsiipi. Kui inimene soovib teatud soodustust saada, siis peab ta omalt poolt tegema ka kõik selleks, et olulised asjaolud saaksid välja selgitatud. Haldusorganilt saab nõuda üksnes selliste asjaoludega arvestamist, mis olid talle teada. Haldusorganil on küll kohustus juhtumi asjaolud omal initsiatiivil välja selgitada, kuid uurimispõhimõte pole piiramatu. Asjaolude uurimiseks peab esinema mõistlik ajend. Seega ka vaidlusaluse (töövõimetoetuse maksmise ennetähtaegse lõpetamise) juhtumi puhul, kus EHIS-e andmetel isik ei õppinud, saab töötukassa alustada õppimist kinnitavate asjaolude väljaselgitamist alles siis, kui välisriigi ülikoolis õppimise asjaolu on töötukassale saanud teatavaks. Kui haldusorganil puuduvad objektiivsetel põhjustel võimalused tõendite hankimiseks, siis on haldusorganil õigus neid küsida menetlusosalise käest. HMS § 38 lõike 1 kohaselt on haldusorganil õigus nõuda haldusmenetluse käigus menetlusosalistelt ning muudelt isikutelt nende käsutuses olevate tõendite ja andmete esitamist, mille alusel haldusorgan teeb kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud. Lõike 2 kohaselt võib tõendiks olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, asitõend, paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus. Lõike 3 järgi on menetlusosaline kohustatud haldusorganile esitama ja teatavaks tegema talle teada olevad menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid. Selle kohustuse täitmata jätmisel võib haldusorgan soodustava haldusakti andmisel jätta taotluse läbi vaatamata. Tõendamiskoormis haldusmenetluses erineb sõltuvalt sellest, kas tegemist on isiku jaoks koormava või soodustavate haldusaktidega. Soodustavate haldusaktide korral on menetlusosalisel osalemiskohustus―kaasabi osutamine. Välisriigis õppivate isikute andmeid ei saa töötukassa EHIS-st, samuti ei väljasta õppeasutus sellekohast infot töötukassale, vaid üksnes õppijale endale. Seega töötukassal ei ole objektiivselt võimalik endal tõendeid koguda. Töövõimetoetuse maksmisega soodustatakse isikut. Eeltoodud asjaoludest tulenevalt lasub tõendamiskoormis menetlusosalisel. HMS § 6 sätestatud uurimispõhimõttest tulenevalt ei saa töötukassa toetuse tingimustele vastavuse kontrollimisel lähtuda õpilaspileti koopiast, õpinguraamatu väljavõttest või inimese omakäelise kinnitusest õpingute jätkamise kohta, kuna see võimaldaks hõlpsasti süsteemi kuritarvitada ning alusetult toetust saada. Riskide maandamiseks on küll ette nähtud enammakstud töövõimetoetuse tagasinõudmise regulatsioon, kuid ka alusetult saadud toetuse tagasi nõudmine ei ole HMS-i §-de 66-69 järgi piiramatu (vt selle kohta ka Riigikohtu otsus asjas 3-3-1-74-11). Haldusorganil lasub kohustus tagada, et haldusorgani toimingud oleksid õiguspärased ning riigieelarve vahendeid kasutatakse eesmärgipäraselt. Eeltoodud eesmärkide saavutamiseks on haldusmenetluses kehtestatud uurimispõhimõte ning inimese kaasaaitamiskohustus. Töövõimetoetuse näol on tegemist perioodilise maksega, mille puhul tuleb töötukassal tagada, et igakuine toetuse väljamaksmine on õiguspärane. Kui töövõimetoetuse maksmise aluseks olev tingimus on ära langenud (TVTS § 12), puudub töötukassal materiaalõiguslik alus toetuse maksmiseks. Olukorras, kus inimesel puudub alus töövõimetoetuse saamiseks ja haldusorganil puudub õigus inimeselt teavet küsida ning inimesel puudub igasugune kohustus muutunud teavet haldusorganile anda, ei ole haldusorganil võimalik tagada haldusorgani toimingute õiguspärasust ega toetuse maksmise eesmärgipärasust. Samuti toob selline olukord kaasa ebaõigluse kõikide teiste toetuse saajate ja mitte saajate suhtes. Seega leiame, et TVTS § 21 lõikest 6, HMS-i §-dest 6 ja 38 tuleneb töötukassale õigus nõuda toetuse saajalt regulaarselt kinnitust selle kohta, et ta õpib. Regulaarsuse sisustamisel tuleb lähtuda mõistlikkusest, otstarbekusest ja eesmärgipärasusest. Toetuse saamise aluseks olevad asjaolud võivad väga kiiresti muutuda. Arvesse tuleb võtta nii inimese koormamist teabe esitamisega kui ka võimalikke riske ning tagajärgi, mis kaasnevad nii haldusorganile kui ka inimesele alusetult makstud toetuse tagasi nõudmisel. Näiteks, kui töötukassa on õigusliku aluseta maksnud välja toetuse neljal järjestikusel kuul, siis võib  4 toetuse saaja jaoks olla tegemist päris suure rahasummaga, mille tagasimaksmine võib osutuda liiga koormavaks. Eeltoodud põhjenduste tõttu võib töötukassa praktikat (asjaolude tõendamine 3 kuu tagant) pidada mõistlikuks ja otstarbekaks. Õigeaegne teabe esitamine ja selle teabe kontroll töötukassa poolt on eesmärgipärane. Põhjendatud vajadusel oleme valmis kaaluma TVTS-i täiendamist sättega, mis täpsustab töötukassa õigust kontrollida enne toetuse väljamaksmist toetuse saaja vastavust toetuse saamise tingimustele ning õiguse nõuda isikult andmeid ja tõendeid, mis kinnitavad hüvitise saamise õigust ning millele töötukassa juurdepääs on objektiivselt võimatu. Õiguskantsleri ettepanek SÜS-i kohaldamiseks Õiguskantsler tegi ettepaneku kaaluda, kas tuleks TVTS-is sätestada, et selle rakendamisel kohaldatakse sotsiaalseadustiku üldosa seaduses (edaspidi nimetatud SÜS) sätestatut, nii nagu seda seadust kohaldatakse sotsiaalkindlustusameti menetlustele. Arvestades eeltoodut ning ka asjaolu, et töötukassa osutab ja korraldab ka tööturuteenuseid ning maksab tööturutoetusi, siis kaalusime ja analüüsisime SÜS-i kohaldamist tervikuna nii TVTS-ile, tööturuteenuste ja –toetuste seadusele kui ka töötuskindlustuse seadusele (edaspidi koos nimetatud kõnealused eriseadused). SÜS-i reguleerib sotsiaalkaitse põhimõtteid, sotsiaalkaitse korraldust, isiku õigusi, kohustusi ja vastutust sotsiaalkaitse kohaldamisel, sotsiaalkaitse menetlusi, sotsiaalkaitse infosüsteemi. SÜS-is sätestatud sotsiaalkaitse põhimõtted, s.o §-d 4-9 (inimväärikus, isiku omavastutus, solidaarsus, avaliku võimu selgitamis- ja abistamiskohustus, sotsiaalkaitse konfidentsiaalsus, koostöö), kohalduvad juba ka täna kõnealustele eriseadustele. SÜS § 2 lõike 3 kohaselt on SÜS-i eesmärk luua õiguslikud alused, et kaitsta inimest ja perekonda, ennetades, kõrvaldades või vähendades sotsiaalseid riske terviklikult eelkõige töötuse, haiguse, emaduse, vanaduse, töövõimetuse, toitja kaotuse, laste kasvatamise, kuriteoohvriks langemise, sotsiaalse erivajaduse ja toimetulekuraskuste korral. SÜS § 3 lõikest 7 tulenevalt kohaldatakse SÜS-is sätestatud sotsiaalkaitse põhimõtteid sotsiaalkaitset reguleerivatele eriseadustele. SÜS-i seletuskirjas on märgitud, et eriseadus ei pea põhimõtete kohaldamist eraldi ette nägema. Sotsiaalkaitse põhimõtete universaalne kohaldamine SÜS-i kaudu kehtivas õiguses põhimõtteliselt muudatust ei põhjusta, sest põhiseaduse, Euroopa Liidu õiguse ja Eestile siduvate rahvusvaheliste lepingute kaudu kohalduvad need sotsiaalkaitse eriseadustele (s.h kõnealustele eriseadustele) ka praegu. SÜS-is sätestatud sotsiaalkaitse korraldus, isikute õigused, kohustused ja vastutus sotsiaalkaitse kohaldamisel ning sotsiaalkaitse infosüsteem on konkreetse valdkonna spetsiifikat arvestades üldjuhul juriidiliselt täpsemalt reguleeritud kõnealustes eriseadustes. Kõnealustes eriseadustes ettenähtud menetlustele kohaldatakse täna HMS-i sätteid, arvestades konkreetsetes eriseadustes ettenähtud erisusi. Haldusõiguse üldseadused ei vastanud SÜS-i loomise ajal täiel määral sotsiaalõiguse subjektide paljususest ning tänapäevastest infotehnoloogilistest lahendustest tekkinud vajadustele ja võimalustele, mistõttu sätestati selles olulisi erisusi võrreldes HMS-iga. Peamiselt puudutas see elektroonilist asjaajamist. 2018. aastal muudeti ka HMS-i ning elektrooniline asjaajamine võrdsustati kirjalikuga, mistõttu puudub täna sisuline vajadus SÜS-i menetlussätete kohaldamiseks kõnealustes eriseadustes.  5 Meie hinnangul võib kõnealustes eriseadustes üksikud isiku õigusi ja kohustusi ning menetlust puudutavaid sätteid SÜS-i eeskujul täpsustada. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Ulla Saar Töö- ja pensionipoliitika osakonna juhataja tööala asekantsleri ülesannetes Ingrid Erm-Eks 6269 218 Ingrid.Erm- [email protected]