Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kooskõlastamine

Teie 28.02.2023 nr 7-2/23-00367-2; Riigikantselei RK/21-0915/-2K [email protected] Meie 18.05.2023 nr 1.1-11/1523-3 Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kooskõlastamine Austatud riigisekretär Jätan tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu regionaalministri vastutusvaldkonnas kooskõlastamata järgmistel põhjustel. Palume eelnõus arvestada, et lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) §-dest 14 ja 131 ning 14. peatükist on kohalik omavalitsus iseseiseva põhiseadusliku institutsiooniga võrdsustatud ja ei ole keskvalitsusega n.ö alluvussuhtes. Ka mitte erakorralises ega sõjaseisukorras1. PS järgi on kohaliku omavalitsuse ülesandeks lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kohalikes huvides (vajadusel ka vastuolus keskvõimu huvidega) kogukonna elu (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 35)2. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus otsustada ja korraldada seaduste alusel iseseisvalt kõiki kohalik elu küsimusi (PS § 154 lg 1) ei muutu kehtetuks ka erakorralise ega sõjaseisukorra puhul. Seetõttu ei saa kohaliku omavalitsuse üksustele (edaspidi KOV) ülesandeid pannes, neid ja nende teenistujaid kaasates, nende üle järelevalvet teostades või neilt iseseisvat kohaliku elu korraldusõigust võttes või oluliselt kitsendades käsitleda neid ministeeriumite allasutusena või täitevvõimu süsteemi allutatavasse ressurssi. Omavalitsuslike ülesannete puhul tuleb jätta KOVidele kas korraldusvabadus või määratleda kõik kriisiülesanded riiklikena ja seeläbi luua riigiga ülesande täitmiseks nn subordinatsioonisuhe, mis võimaldab riigil üksikasjalikult KOVile ette kirjutada, mida riik KOVilt konkreetse ülesande täitmiseks nõuab. Kuna eelnõu sisaldab vastuolusid KOV ülesannete määratlemisel ja meie hinnangul kohati tsentraliseerib juhtimist rohkem, kui PS lubab, ei saa me eelnõu sellisel kujul kooskõlastada. 1 Põhiseaduse § 131 sätestab sõnaselgelt, et erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei valita kohalike omavalitsuste esinduskogusid ega lõpetata ka nende volitusi. Kohaliku omavalitsuse esinduskogude volitused pikenevad, kui nad lõpeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajal või kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest. Nendel juhtudel kuulutatakse välja uued valimised kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest. Seega põhiseaduslikud alused näevad ette omavalitsuse ja selle esinduskogu tegevuse jätkumise ka erakorralise ja sõjaseisukorra ajal. 2 KOV eesmärk ja põhisisu on kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine kohaliku kogukonna poolt (PS § 154 lg 1). KOVid eksisteerivad avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides (vertikaalne võimude lahusus). Riigikohus on sedastanud, et KOVide näol on tegu riigist madalama võimutasandiga (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33). Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 Esmalt tuleb eelnõu PSiga kooskõla tagamiseks teha vähemalt KOV lahendatavate tsiviilkriisi ülesannete puhul põhimõtteline valik. 1. Kas jätkata eelnõuga esitatud kujul, kuid lugeda nii tsiviil- kui riigikaitselises kriisiolukorras kõik KOV kriisiülesanded, millede täitmist saab kriisiolukorra juht või juhtiv asutus omatahtsi reguleerida ja ülesande täitmisesse sekkuda, KOV täidetavaks riiklikuks ülesandeks. Sisuliselt tähendab see riigi tellimust KOVile riikliku huviga ülesannete täitmiseks, nähes ja kajastades ka seletuskirjas selle tarbeks ette tegevuste täieliku rahastuse riigieelarvest3 ja õiguse hinnata haldusjärelevalves ka ülesande täitmise otstarbekust keskselt kehtestatud standardi kohaselt. või 2. Võtta nii tsiviilkriiside, kui teatud osas ka erakorralise ja sõjaseisukorra ajal KOV püsivate kui ajutiste ülesannete andmisel arvesse, et põhiseaduse järgi kehtib KOVide suhtes vertikaalne võimudelahusus, KOV volikogu volitused sarnaselt Riigikogule ei lõpe ja seega KOVe ei saa lülitada riigisüsteemi osaks. See tähendab, et KOVilt saab küll nõuda oma (kriisi)ülesande kvaliteetset täitmist, kuid omavalitsuslike kriisiülesannete täitmisel peab KOVile jääma ülesande täitmise viisi, mahu ja maksumuse hindamisel korraldus- ja otsustusvabadus. Ka KOV mistahes haldus- või õigusakte ei saa kriisiolukorra juht või asutus ise omal algatusel kehtetuks tunnistada ega hinnata nende otstarbekust. Olulised märkused, mis vajavad kooskõlastuse saamiseks lahendamist. 1. KOVi puudutavas osas on põhimõtteliselt probleemne ühekordsete korralduste andmise mittetäitmisel eelnõuga ettenähtavad sanktsioonid, eeskätt eelnõu §-s 33 (viitega §-le 34) ja § 38 lõike 1 alusel. Ebaselgeks jääb ka eelnõu § 33, § 34 ja § 38 omavaheline koosmõju. Eelnõu § 33 sätestab läbi juhtimisvolituste korralduste andmise õiguse kriisiolukorra juhile ja § 38 korralduste andmise õiguse kriisiolukorda lahendavale asutusele. KOV vaatest on ebaselged eelnõu § 33 lõige 2 ning § 38 lõiked 1 ja 5. Ehkki kriisiolukorda lahendava asutuse mõiste on seaduses defineerimata, võib eeldada, et selleks saab olla ka KOV. Seega on KOV suhtes kohalduvad nii eelnõu § 33, § 34 kui § 38. Paragrahv 38 lg 5 viimase lause kohaselt võib KOVile anda korralduse üksnes KOV püsiva või ühekordse kriisiülesande täitmise raames. Nähtav on eelnõu väljatöötaja tahe, et sättega on püütud välistada sekkumine KOV enda ülesannete täitmisesse, kuid arvestama peab, et ka eelnõu § 73 lõike 3 punktides 3−5 ning § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9 sätestatud ülesanded on hetkel omavalitsuslikud ülesanded, ehk säte ei ole piisav ja tekitab pigem segadust. Paraku ei saa mistahes tsiviilkriisi lahendamisel ei kriisiolukorra juht ega kriisi lahendav asutus omada volitusi KOV asemel KOV haldusakti andmiseks, muutmiseks ega kehtetuks tunnistamiseks, halduslepingu sõlmimiseks või ühepoolseks lõpetamiseks või toimingu sooritamise lõpetamiseks. Tsiviilkriisides, nt loodusõnnetuste, isegi mässu või ka haiguspuhangute puhul pole sellisel viisil sekkumisõigus põhjendatud. KOV suhtes 3 PS § 154 lõike 2 kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. See säte kätkeb nii legaalsuse põhimõttega arvestamist, st riikliku ülesanne andmist ei saa KOVile ette näha muul moel kui seadusega, kui ka ülesande täitmise kulude täielikku rahastamist riigieelarvest. 2 saab anda korraldusi oma seadusest tuleneva püsiva või ajutise ülesande täitmiseks, kuid paraku ei saa minna seadusega omavalitsuslike kriisiülesannete täitmise korraldamise viisi ja nõudeid KOVile täpselt ette kirjutama. Ammugi ei saa kriisiolukorra juht või kriisi lahendav asutus asuda ühepoolselt üle hindama KOV haldusakti, halduslepingu või toimingu otstarbekust ega teha enda teadmiste pinnalt kohalike olude osas „otstarbekamat otsust“. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 8 lõigete 2 ja 3 järgi on üldjuhul mis tahes KOVide suhtes teostatava haldusjärelevalve eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja põhiseadusest tulenevatele põhimõtetele. Haldusjärelevalvet KOVide üle teostatakse viisil, mis tagab, et kontrolliva organi sekkumine oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega. Seega nõuab ka harta kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega arvestamist, mida KOV tegevuse otstarbekuse kontroll ei aita kuidagi tagada. Probleemsed on eelnõu § 33 lg 2 (ebaselgus KOVile kohaldumise suhtes) ning § 38 lõike 1 sissejuhatavas lauses sisalduv „kohaliku omavalitsuse üksus“ ja lõike 1 punktid 1–5, mida ei saa omavalitsuslikele ülesannetele kohaldada. Kui sellisel kujul eelnõu § 33 lg 2 ja § 38 lg 1 sissejuhatav lause ja selle punktid 1–5 jäävad eelnõusse, võib Riigikohus senisele praktikale tuginedes kohtuvaidluste algatamisel tõlgendada ilmselt kõik eelnõu § 76 lõike 1 alusel püsivad KOV kriisiülesanded tsiviilkriisis kas riiklikeks ülesanneteks, või tunnistada § 34 lõike 1 punktid 1–5 või § 38 lõike 1 punktid 1–5 KOV osas põhiseadusvastaseks, kuna need kitsendavad põhjendamatult KOVide enesekorraldusõigust. Kumbki perspektiiv ei ole soovitav tulemus, kuna tekitab riigieelarvele ootamatuid kulusid ja KOVidele põhjendamatut lisakoormust. Võimalikud lahendused: a) Eelnõu § 33 lõike 2 puhul tuleks selgelt välistada kohaldatavus KOV omavalitsuslike ülesannete täitmisesse sekkumise osas, § 38 lõikest 1 jätta välja sõnad „kohaliku omavalitsuse üksuse“ ja § 38 lõiget 5 täiendada sõnastusega, mille kohaselt ei saa kohaliku omavalitsuse omavalitsuslike ülesannete puhul kohaldada käesoleva paragrahvi (§ 38) lõike 1 punkte 1–5. b) Seadusega võib ka ette näha, et juhul, kui KOV ei täida antud korraldust selle andnud kriisiolukorra juhile või asutusele meelepärasel viisil, ei teki automaatselt mitte õigus § 38 lõike 1 punktide 1–5 kohaldamiseks, vaid õigus algatada koheselt haldusjärelevalve KOV suhtes. Järelevalve peaks läbi viima kas Vabariigi Valitsus või muu sõltumatu järelevalveorgan, kes tagab KOV ärakuulamise ja vastuväite esitamise õiguse, sest KOV võib omada kaalukat argumenti, miks kriisiolukorra juhi nägemus tema haldusakti kehtetuks tunnistamise vajadusest ei ole õige. Samuti tuleb tagada KOV õigus vaidlustada tema haldusakti, toimingut või halduslepingut kehtetuks tunnistav või muutev haldusjärelevalve organi otsus kohtusse, kui erandlikult selline ülesanne eelnõuga antakse (mida Rahandusministeerium ei toeta). c) Kolmas võimalus, mis ei pea välistama esimest ja teist varianti, on täita korraldusega antud ülesanne riigiasutusel ise, kui KOV kriisiolukorra lahendamisse ei panusta või KOV panus riigiasutust ei rahulda. Korraldusega antud ülesande saab riigiasutus ise täita vastavalt eelnõu § 34 lg 1 p 1 või § 38 lõike 1 p 1 alusel, kui selleks on riigi kriisi lahendav asutus võimeline ja olukorra lahendamine on vältimatult vajalik (tekitada KOV asemel paralleelne tegutsemisõigus riigile). Arvestama peab, et see ei toimuks siiski „korralduse saaja“ ehk KOVi nimel, vaid oleks riigi korraldatav ülesanne. Sellepärast ei sobi ka eelnõu § 34 ega § 38 lõike 1 p 1 omavalitsuslike ülesannete osas, sest riik ei saa täita KOV nimel KOV eest omavalitsuslikku ülesannet. Sel juhul jäetaks KOV 3  antud haldusaktid ja sõlmitud halduslepingud kohaldamata (riigile ei tohiks nagunii anda õigust neid akte ja lepinguid KOV eest anda ja sõlmida). d) Neljas võimalus on selgelt eelnõus sätestada, et selline kriisiolukorra juhi eelnõu § 33 või kriisi lahendama asutuse § 38 alusel KOVile antud korraldus on riiklik ülesanne, kus kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust ei rakendata ning täita tuleb täpselt ja ette antud mahus riigi antud suuniseid. See tähendab aga, et ka eelnõu § 73 lõike 3 punktides 3−5 ja § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9 omavalitsuslikud ülesanded, juhul kui nende täitmiseks on antud eraldi suunistega korraldus ja selle täitmise viiside osas KOVil enam valikut ei ole, muutuvad korralduse raames riiklikeks ülesanneteks. Riigieelarve kavandamisel tuleks selliste kulude kaasnemisega ka sellisel juhul arvestada. e) Naasta eelnõu tööversioonis kasutatud sõnastuse juurde: „Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud korralduse võib anda juhul, kui sellega ei sekkuta põhiseadusliku institutsiooni, täidesaatva riigivõimu asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või muu avaliku võimu kandja enda ülesande täitmisesse.“. 2. Eelnõus on jätkuvalt probleemiks otstarbekuse hindamine haldusjärelevalve raames KOV enda ülesannete täitmisel (eelnõu § 148 lg 1 p 2 ja lg 2 p 2 kontekstis). Samuti ei võta eelnõu § 44 arvesse, et KOVil ei teki omavalitsuslike ülesannete osas riigiga alluvussuhet, seega ei saa ka kriisiolukorra juht (kes võib olla ise ülesande andjaks) olla KOV vaatest vaidluste lahendaja (eelnõu § 44 lõige 2). Probleemi ei ole KOV täidetavate riiklike ülesannete üle teostatava haldusjärelevalvega, mis võib hõlmata ka riigi otstarbekussuunitlusi. On kaheldav, et eelnõu § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9 ülesannete puhul soovitakse SKA kaudu teostada KOV õigusaktide õiguspärasuse kontrolli (mis on Riik–KOV suunal haldusjärelevalve esemeks), vaid pigem kontrollida, kas kriisivalmidus on tagatud ja KOV kriisiülesannetega hästi toime tullakse (nagu peab silmas ka seletuskiri). Siit jõuame aga tagasi algusesse, kus tuleks teha valik, mis tüüpi kriisiülesandega on KOV puhul tegu, kas see on tõlgendatav KOV täidetava riikliku või omavalitsusliku ülesandena. Kui lähtuda eeldusest, et eelnõu § 73 lõike 3 punktides 3−5 ja § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9 on omavalitsuslikud ülesanded, mis on rahastatavad KOV enda eelarvest, siis peab saama KOV nende osas teha ise riigi poolt sekkumatuid otstarbekusvalikuid. Kui seadus seda valikut ei jäta ja lubab haldusjärelevalve kaudu riigiasutusel KOV valikut ümber hinnata, siis loeb Riigikohus vaidluse korral need ülesanded ilmselt riiklikuks4. Seeläbi võib riigieelarvele tekkida ootamatu ja suur eelarveline koormus. Kuna KOV haldusjärelevalve erinevalt riigiasutuste omavahelisest järelevalvest ei võimalda omavalitsuslike ülesannete osas otstarbekuse hindamist, ongi KOV haldusjärelevalvet (VVS § 753 alusel) käsitletud eraldi teistest VVS § 751 sätestatud haldusjärelevalvetest. KOV haldusaktide järelevalve puhul näiteks ei ole võimalik juhul, kui KOV jätab justiitsministri ettepaneku täitmata, kohaldada asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud sunniraha. Seega ka eelnõu kohasel järelevalve korraldamisel peab arvestama KOV enesekorraldusõigusega, milleks on KOV õigus otsustada, millal ja kuidas ta oma pädevusse kuuluvaid ülesandeid lahendab. KOV enesekorraldusõiguse puhul on tegu KOV otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes. See tähendab KOV õiguse vabalt, st riigilt lähtuvate otstarbekussuunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi ja võimet teha otsustusi vastavalt oma vajadustele ja poliitilistele valikutele. 4 Riigikohus on lähtunud KOV täidetavate ülesannete riiklikuks lugemisel sellest, kui seaduse regulatsioon kirjutab KOVile ette liiga detailsed tingimused, vt nt asja 3-3-1-38-15. 4 Võimalikud lahendused: a) Palume sätestada eraldi KOV omavalitsuslike ülesannete (eelnõu § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9) haldusjärelevalve osas säte, mis võib olla analoogne § 148 lõikele 2, kuid on suunatud vaid õiguspärasuse kontrollile: „teha ettekirjutuse ühekordse kriisiülesande õiguspäraseks täitmiseks“. Kõne alla võib tulla ka sunniraha kohaldamine KOV suhtes järelevalve meetmena, samuti ka mõningal juhul võimalus asendustäitmiseks, kuid seegi peaks olema sätestatud KOV puhul eraldi sättega, ilma § 146 lõikele 1 viitamata. Pole põhjust karta, et Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavad nõuded jäävad täitmata, sest samasisulised korrad saavad ja peavad KOVid ise kehtestama ja neid järgima. b) KOV täidetavate riiklike ülesannete (nt eelnõu § 76 lõike 1 punkt 1) osas haldusjärelevalve ulatumisega ka otstarbekuse üle probleemi ei ole, sest siinkohal võib riik ülesande tellijana täpselt ette kirjutada KOVilt nõutavad tegevused ning hinnata nende riigi vaatest otstarbekat täitmist, mida loomulikult ka eelnõu saavutada soovib. Küll aga tuleks haldusjärelevalves eristada järelevalvet KOV riiklikult täidetava ülesande üle, kus hinnatakse nii õiguspärasust ja otstarbekust ning teisalt omavalitsusliku ülesande üle, kus hinnatakse ainult õiguspärasust. c) Eelnõu § 44 lõike 2 puhul tuleks vältida sõnu „kohaliku omavalitsuse üksus“ ja „alluvus“ ühes lauses, kuna teoreetilisest alluvusest on võimalik rääkida üksnes riiklike ülesannete kontekstis, kuid mitte omavalitsuslike ülesannete osas. Viide kohaliku omavalitsuse üksusele tuleks sealt kas välja jätta või asuda taas eristama KOV ülesandeid (riiklik vs olemuselt omavalitsuslik). Muud olulised märkused 3. Eelnõuga muudetakse mitmeid seadusi, mis on põhiseaduse § 104 kohaselt Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetavad seadused. Ka antud eelnõu tuleks põhiseaduse muudatusega § 104 nimekirja lisada. Vastasel korral (kui eelnõu jääb lihtseaduseks) võib eelnõus tekkida koosseisu häälteenamust nõudva seaduse sätete kohaldamise välistamisega probleeme. Riigikohus on seda küsimust mitmel korral viitamise nurga alt käsitlenud ja andnud ajas erinevaid tõlgendusi. Oma 20.10.2008. a otsuses nr 3-3-1-42-08, leidis kohus, et kui küsimus ei kuulu konstitutsioonilise seaduse spetsiifilisse reguleerimisalasse, on viited lihtseadustele lubatavad. Samas oli küsimuse all kõigest lihtseadusele viitamine, mitte lihtseaduses konstitutsioonilise seaduse sätte kohaldamata jätmine, mida antud eelnõuga mitmel korral paratamatult teha tuleb. 4. Eelnõu § 16 lõiked 5 ja 6 ei arvesta piisavalt KOVi enesekorraldusõigusega. Lõike 6 viimase lause järgi lähtub KOV enda toimepidevuse tagamisel käesoleva paragrahvi lõike 5 alusel kehtestatud määrusest. Lõike 5 kohaselt toimepidevuse tagamisel valmidustasemete kasutamise, kehtestamise ja muutmise korra ning toimepidevuse tagamiseks vajaliku objekti kaitse tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Ei saa väita, et lõike 6 viimane lause oleks automaatselt kohalike omavalitsuste õigusi põhjendamatult riivav, kuid sätte paindlikkus tekitab ohu, kus Vabariigi Valitsus võib määruse sisustamisel tahtmatult tsiviilkriisis toimepidevusega seotud ülesannete korralduse tingimusi ja korda kehtestades tungida omavalitsuslike ülesannete reguleerimisalasse. See võib omakorda tingida olukorra, kus määrusega KOVile seatud 5 kitsad ettekirjutused, ülesande täitmise tingimused muudavad ülesande riiklikuks ja PS § 154 lõiget 2 arvesse võttes tuleb rahastus leida ka nende ülesannete täitmiseks riigieelarvest, mis eelnõu § 77 KOVile kulude hüvitamise sättes ei sisaldu. Riigile ootamatute kulude vältimiseks palume lisada § 16 lõikesse 6 juurde välistus: „Kohalike omavalitsuse omavalitsuslike ülesannete korralduse toimepidevuse tagamise tingimused ja korra kehtestab omavalitsusüksus“. 5. Jätkuvalt võib PSi seisukohalt olla küsitav ka eelnõu § 39 ja § 40 sätestatud KOVi tegevusse sekkumisõigus erakorralises ja sõjaseisukorras, kuigi samalaadne regulatsioon on ka kehtivas RiKS §-s 9. PS § 130 näeb ette teatud põhiõiguste piiramise õiguse nendeks rasketeks olukordadeks, kuid teisalt sätestab põhiseaduse § 131, et erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei valita Riigikogu, Vabariigi Presidenti ega kohalike omavalitsuste esinduskogusid ega lõpetata ka nende volitusi. Seega KOV volikogu volitused säilivad ka sõjaseisukorras, mis tekitab segaduse § 39 lõike 1 punktide 2–5 ja § 39 lõike 4 viimase lause osas. Raske on eelnõu pinnalt vahet teha, kuidas suhestub KOV volikogu mandaat ja kriisiolukorra juhi mandaat erimeelsuste korral. Esmapilgul tundub, et kriisiolukorra juhil on võimutäius sekkuda sõjalistest vajadustest lähtuvalt KOV otsustesse, kuid kuna samal ajal garanteerib põhiseadus ka KOV võimu säilimise, tekib olukord, kus sisuliselt koheselt saab omakorda KOV samal kujul taas jõustada kriisiolukorra juhi või asutuse kehtetuks tunnistatud haldusakti, halduslepingu või õigusakti. Seega on kehtivas RiKSis ja käesolevas eelnõus ette nähtud lahendus üsna lihtsustatud. Kaaluda tuleks sekkumist vaid selgelt seaduses piiritletud juhtumitel (mitte abstraktse volitusnormi alusel) ja näha olukorra juhi õigusena ette võimalus üksnes peatada KOV akti kohaldamine kitsalt sõjalis-taktikalise olukorra tarbeks ja täpselt seni, kuni olukord nõuab, kuid mitte asuda eelnõu § 34 ja § 38 analoogiat kohaldades taas ühepoolselt kehtetuks tunnistama või veelgi enam KOV nimel ise akte andma. On arusaadav, et korraldust ei või anda Eesti Pangale, kuid arusaamatuks jääb, miks sellist analoogiat ei kohaldata KOVile, kes on samuti PSis nimetatud enesekorraldusõiguse alusel tegutsev institutsioon. Probleemne võib ka olla eelnõu § 40 sätestatud „riigiasutuste õigus ise täita KOVi asemel“, arvestades § 39 lõike 1 ja lõike 4 sõnastust. Küsimus on selliste sõjaseisukorra sunnimehhanismide legitiimsuses. Erinevalt teistest ohuolukordadest annab PS § 130 sõjaseisukorraks põhiõiguste piiramise eriõiguse madalama astme seadusega, aga vaidluse koht ongi see, kui sügavale saab kriisiolukorra juht sekkuda ja milline peab olema selleks pädevust ettenägev volitusnorm. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et mida intensiivsem on sekkumine või õiguste piirang, seda täpsem peab olema volitusnorm. Arusaadavalt taotleb eelnõu aga vastupidist, s.o otsustada ja lahendada ettenägematuid olukordi võimalikult üldiste ja laiapindsete volitusnormide alusel. Ja ehkki ainult erakorralises ja sõjaseisukorras võib isikute põhiõiguste või KOV enesekorraldusõiguse piiramine laiapindsete volitusnormide alusel kõne alla tulla, peaks meie hinnangul olema siiski tagatud, et ükski nendest volitustest ei seaks ohtu põhiseaduse võõrandamatute õiguste peatükis sätestatud demokraatia ja võimude lahususe printsiipi. Tekkida ei tohi olukorda, kui kriisijuhi võimuvolitused lubavad tungida otsustamisel sfääridesse, milleks tal ei ole kompetentsi ega kohapealset teadmist. Arvestades KOV kriisiülesannete olemust, (nt erinevad sotsiaalteenused) võib KOV pädevussfääri sekkumine tingida halbade asjaolude kokkulangemisel ohu ka inimelule või tervisele. Kehtiva RiKS osas on sõnastus väga üldine, mis arusaadavalt on taotluslik, kuid seda enam on oluline, et seda targalt ja väga konservatiivselt rakendatakse. Sama võib öelda 6 analoogsetele sätete osas antud eelnõus. On raske leida õigustusi, miks peaks loetletud riigiasutused ka sõjaseisukorras asuma korraldama omavalitsuslikke ülesandeid KOV asemel. Küsimus on, kas eelnõu § 40 lõikes 1 toodud välistavad klauslid on piisavad selleks, et võimu kuritarvitamist takistada. Jätkuvalt ei tohi unustada, et põhiseadus jätab kriisiolukorras samaaegselt kehtima KOV volikogu mandaadi, seega võib viimane igal hetkel enda õiguslikku võimu riigiameti kõrval legitiimselt edasi teostada, s.h anda kehtetuks tunnistatud akti uuesti välja. Kuna seletuskiri seostab seda vajadust KOV pahatahtlikkusega, siis oleks õigem tegeleda KOV juhtide võimaliku pahatahtlikkusega või riigivaenuliku meelestatusega eraldi indiviidide tasandil. Vaenulikult käituvad isikud saab võtta vastutusele (ja ametist kõrvaldada) karistusseadustiku alusel või luua eelnõus eraldi kiired ametisuhte peatamise või kõrvaldamise alused, aga mitte luua seadustesse riigile ebamääraseid võimutäiuseid andvaid volitusi omavalitsuslike ülesannete üle. Võimalikud lahendused: Õiguskindluse huvides ja tagamaks selgemalt sätete kooskõla põhiseadusega, tuleks siiski kaaluda: a) sätestada eelnõu § 39 lõike 4 sekkumisõigus vaid KOV ajutiste ja püsivate kriisiülesannete puhul ja hoiduda § 39 lõike 1 punktides 1–5 ja § 40 lõike 2 punktides 1–5 sätestatud meetmete rakendamisest KOV mistahes teiste, otseselt mitte kriisi lahendamisse puutuvate ülesannete osas. Eelnõu § 40 osas pigem võiks ka sätestada üksnes võimaluse jätta KOV haldusaktid või halduslepingud kohaldamata, kuid mitte tunnistada neid kehtetuks. Raske on siiski näha, millistes omavalitsuslike ülesannete kontekstis (mis ei ole seotud KOV riigikaitseliste ülesannetega) saaks selline olukord end õigustada. Tuleb arvestada, et KOVil võib olla väga kaalukas põhjus, miks asju ei saa ka riigikaitseolukorras teha vaid kaitseväe või olukorra juhi tahtest lähtuvalt. Küsitav on juhtiva asutuse või isiku pädevus KOV sotsiaalteenuseid, haridus- jm teenuse korraldust otsustada paremini viisil, et see kellegi elule või varale põhjendamatut kahju ei tekitaks. Lisaks peab alati olema tagatud sõltumatu instants, kellele kaevata. Selleks on küll kohus, aga kiirem variant oleks Vabariigi Valitsus, kui kriisi lahendaval juhtorganil tekib KOViga ülesande õige täitmise viisi üle vaidlus. b) Alternatiiv on sätestada juhul, kui KOV haldusakt, haldusleping, toiming või õigusakt takistab vahetult kaitseolukorra lahendamist, õigus jätta see olukorra lahendamiseni kohaldamata ja lugeda prioriteetsemaks riigi vahetuks kaitsmiseks tehtavad otsused. Siiski ei saaks riik sekkuda ja omatahtsi KOV akte, lepinguid või toimingud lihtsalt ära muuta või kehtetuks tunnistada, vaid kohaldada olukorda arvestades ajutiselt enda otsust olukorra lahendamiseks. Arvestama peab, et see kohaldamata jätmine toimuks muidugi samuti otsusega, kus tuleks ära näidata, miks ei kohaldata KOV akti ja kui kaua või mis sündmusega seonduvalt. KOV kohtukaebeõigus selle otsuse osas peab samuti säilima. 6. Eelnõu § 76 lõike 1 punkti 7 järgi loetakse toimetulekutoetuse maksmine KOVi püsivaks kriisiülesandeks. Toimetulekutoetuse maksmine on sätestatud KOV täidetava riikliku ülesandena (eelnõu § 77 lõige 1), mis kulud kaetakse riigieelarvest. Seega KOV peab küll tagama valmisoleku ka kriisiolukorras toimetulekutoetuse maksmiseks, kuid vahendid ülesande täitmiseks peab tagama riik. Ülesanne on seega KOVi ja riigi jagatud pädevuses. Eelnõu § 72 lõike 1 punkti 2 kohaselt võib Vabariigi Valitsus aga erakorralise või sõjaseisukorra ajal, sealhulgas riigi eelarvelise jätkusuutlikkuse tagamiseks, kui on vaja kasutada täiendavaid riigi rahalisi vahendeid, vähendada kriisiolukorra lahendamiseks korraldusega toimetulekutoetuse suurust või peatada selle maksmine. Eelnõu § 72 lõike 1 punkti 2 juures ei ole selgitust ka eelnõu seletuskirjas, kuidas seda tõlgendada koostoimes eelnõu § 76 lõike 1 punktiga 7. 7  Eelnõus tuleks selgelt sätestada, kas KOV vabastatakse püsiva kriisiülesandena toimetulekutoetuse maksmisest, kui riik on selle maksmiseks vahendeid vähendanud või ülekanded KOVile peatanud. 7. Palume muuta eelnõu § 77 lõike 3 sõnastust ja jätta sealt välja tarbetu täpsustav lauseosa: „vaid teenuse saajatest suurema osa moodustavad isikud, kes ei ole ülesannet täitva kohaliku omavalitsuse üksuse rahvastikuregistrisse kantud elanikud või kelle rahvastikuregistrijärgset elukohta ei saa kindlaks määrata.“. Piisab, kui säte on muudatuse järgselt sõnastatud: „(3) Käesoleva seaduse § 76 lõike 1 punktides 2−6, 8 ja 9 sätestatud ülesande täitmise kulud kaetakse riigieelarvest osas, milles need ületavad ülesande täitmise laadi, mahtu ja täitmisega seotud kulusid olulisel määral, või kui tegemist ei ole oma elanikele teenuse osutamise kuluga.“. Ühtlasi palume lisada volitusnormi lõikesse 4 täpsemate kulude arvestusmetoodika kehtestamiseks. „(4) Käesoleva seaduse § 76 lõike 1 punktides 2–6 sätestatud ülesande täitmise kulude katmise täpsema arvestusmetoodika tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“. 8. Eelnõu § 89 teises lõikes antud püsiva kriisiülesandega ametikohtade loetelu ei ole Rahandusministeeriumi hinnangul piisav ning ei ole osaliselt samuti kooskõlas põhiseaduslike garantiidega. Selleks, et kohalik omavalitsus saaks toimida PS § 154 kohaselt ja kooskõlas PS §-ga 131, on vältimatu tagada kõigis kriisiolukordades omavalitsuse esindusorgani volikogu ja ka valitsuse kui täitevorgani töö. Selleks on vaja laiendada püsiva kriisiülesandega ametikohtade loetelu lisaks linnapeale või vallavanemale ka valitsuse liikmetega ning kohaliku demokraatia toimimiseks ka volikogu liikmetega (analoog riigi tasandil Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse liikmetega). Sellise garantii saab tuletada ka PS §-st 131, mis sätestab kohalike omavalitsuste esinduskogude volituste jätkumise erakorralise või sõjaseisukorra lõpuni. 2022 a lõpu seisuga oli Eestis kokku volikogu liikmeid 1 717. Neist mehi oli 1 191. Neist 276 on vanemad, kui 60. Seega (kui jätta arvestamata Riigikogu liikmed jms piirangud nt tervislik seisund, õppimine jms) on volikogu liikmetest kõige enam võimalikke kaitseväekohuslasi u 915. Volikogu liige on oma mandaadi kasutamisel vaba ning ta võib soovi korral peatada oma tegevuse volikogus ning täita teisi riigile vajalikke ülesandeid. Rahandusministeerium ei ole sarnast arvutust teinud omavalitsuste valitsuse liimete osas, kuid ka sealt lisanduvate isikute arv ei saa olla eriti suur, arvestades, et üldjuhul on valitsused 3–5 liikmelised. Palume täiendada eelnõu § 89 lõiget 2 püsiva kriisiülesandega ametikohtade loetelu lisaks linnapeale või vallavanemale ka valitsuse liikmetega ja põhiseadusega kooskõla tagamiseks ka volikogu liikmetega. 9. Eelnõu § 89 lõike 3 osas märgime, et võimalus Vabariigi Valitsuse poolt määrata täiendavaid kriisiülesandega ameti- ja töökohti peaks olema asendatud kohustusega Vabariigi Valitsuse poolt selliste ameti- ja töökohtade loetelu kinnitamisega. Siia alla kuuluvad nt arstid, politseinikud, päästjad, ETO-de töötajad, erinevad omavalitsuse ametnikud ja töötajad jne, keda on vaja kriisi lahendamisel nende peamises olemasolevas rollis. Ehk on vajalik selgus ülesannete osas, millest saaks lähtuda nii riigi kui kohalikul tasandil ning mis hõlbustaks KRA-l pidada arvestust nn laiguliste ja toimiva tagala vahel. Selline kord (täiendavate riigikaitseliste töökohtade moodustamine elutähtsa teenuse 8 osutaja juures, loetelu moodustamise ja muutmise ning andmete esitamise kord) kehtis kuni 20.03.2022 ning näeme antud eelnõu juures samuti sellise korra sätestamise vajalikkust. 10. Seoses erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra erisustega vajavad üle vaatamist ka KOV volikogu kokkukutsumise tingimused. Leiame, et volikogule peaks andma eelnõuga tavapärasest laiemad volitused KOV ülesannete valitsusele delegeerimiseks nt KOV eelarveliste küsimuste osas. Palume eelnõu 6. peatükki täiendada 3. jaoga (võib olla ka muu sobiv koht eelnõus), muutes järgnevate sätete numeratsiooni, järgmises sõnastuses: „3. jagu Kohaliku omavalitsuse korraldusega seotud erisused erakorralises ja sõjaseisukorras § 78. Kohaliku omavalitsuse üksuste ülesannete volitamise, volikogu kokkukutsumisega ja hääletamisega seostud erisused (1) Erakorralises ja sõjaseisukorras võib kohaliku omavalitsuse volikogu volitada kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse antud ülesannete täitmise valla- või linnavalitsusele kohaldamata kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1 punktides 3, 5, 8 ja 81 sätestatud volikogu ainupädevuse piiranguid, arvestades käesoleva seaduse § 79 lõigetes 1 ja 2 sätestatut. (2) Erakorralises ja sõjaseisukorras võib kutses põhjendatud juhtudel jätta volikogu kokkukutsumisel kohaldamata kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 43 lõikes 3 sätestatud nõuded istungi etteteatamise aja või istungi materjalide eelneva teatavaks tegemise osas. Istungi kutse teatavaks tegemise ja istungi toimumise vahele peab jääma mõistlik aeg, mis võimaldab volikogu liikmetel volikogu istungile koguneda. (3) Erakorralises ja sõjaseisukorras ei pea kohaliku omavalitsuse volikogu järgima kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõikes 5 sätestatud volikogu koosseisu häälteenamuse nõuet. § 79. Kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveliste vahendite korraldamisega seotud erisused (1) Erakorralises ja sõjaseisukorras võib kohaliku omavalitsuse volikogu anda valla- või linnavalitsusele volituse muuta volikogus kinnitatud valla- või linnaeelarves väljaminekute liigendust kuni 25% ulatuses aasta eelarves ette nähtud väljaminekute kogusummast. (2) Erakorralises ja sõjaseisukorras võib kohaliku omavalitsuse volikogu anda valla- või linnavalitsusele rahavoogude juhtimise eesmärgil õiguse laenu võtta volikogu otsuseta või anda laenu võtmisel valla- või linnavalitsusele õiguse eelarveaastaks määratud piirmäära ületada ilma volikogu eelneva heakskiiduta. § 80. Sõjaseisukorras maksete peatamine okupeeritud aladel (1) Olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksuse territoorium on ulatuslikus osas välisriigi poolt okupeeritud, võib rahandusminister peatada kohaliku omavalitsuse üksusele edasiantavate maksude, tasandusfondi ja toetusfondi vahendite ülekanded. 9 (2) Kohaliku omavalitsuse üksus võib oma territooriumi osalise või täieliku okupatsiooni korral otsustada peatada okupeeritud aladele enda eelarveliste maksete ja toetusfondide vahendite ülekanded.“. Seletuskirja täiendused Eelnõu §-d 78 ja 79 (kui paragrahvide järjestust muudetakse Rahandusministeeriumi ettepaneku kohaste täiendustega) sätestavad kohaliku omavalitsuse ülesannete volitamise, volikogu kokkukutsumisega ja hääletamisega seotud erisused sõjaseisukorras või erakorralises seisukorras. Erisused hõlmavad volikogu õigust delegeerida valitsusele tavapäraselt vaid volikogu ainupädevuses olevaid otsustusküsimusi. Need erisused ei ole rakendatavad mistahes muus kriisiolukorras, kuivõrd on väga oluliselt kohalike omavalitsuste volikogude mandaati kitsendavad. Küll aga võib kahes põhiseaduse vaatest raskes kriisiolukorras olla vajalik volikogul volitada küsimuse otsustamine valitsusele, kui see on KOV juhtimise operatiivsuse tagamise seisukohalt vajalik. Eelnõu § 78 lõikega 1 sätestatakse, et erakorralises ja sõjaseisukorras võib kohaliku omavalitsuse volikogu volitada kohaliku omavalitsuse üksuse pädevusse antud ülesannete täitmise valla- või linnavalitsusele kohaldamata kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1 punktides 3, 5, 8 ja 81 sätestatud volikogu ainupädevuse piiranguid. Tegemist on kas maksusoodustuste kohaldamise, laenukohustuste võtmise või toetuste andmise tingimuste ja korra üle otsustamisega. Samas tuleb arvestada eelnõu § 79 lõigetes 1 ja 2 sätestatuga, ehk volikogu saab lubada valla- või linnavalitsusel muuta volikogus kinnitatud valla- või linnaeelarves väljaminekute liigendust kuni 25% ulatuses aasta eelarves ette nähtud väljaminekute kogusummast. Samuti võib valla- või linnavalitsusele rahavoogude juhtimise eesmärgil anda õiguse laenu võtta volikogu otsuseta või lubada laenu võtmisel valla- või linnavalitsusele eelarveaastaks ette antud eelarvepiirmäära ületada. Eelnõu § 78 lõikega 2 võimaldatakse erakorralises ja sõjaseisukorras põhjendatud juhtudel jätta volikogu kokkukutsumisel kohaldamata kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 43 lõikes 3 sätestatud nõuded. Kehtiva seaduse järgi tuleb volikogu kokkukutsumisel kutses ära näidata arutusele tulevad küsimused ja kutse peab olema volikogu liikmetele teatavaks tehtud vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Kutsega koos tehakse volikogu liikmetele kättesaadavaks istungi materjalid. Eelnõuga kavandatava muudatusega võib kohaldamata jätta seega nõude istungi etteteatamise aja osas ning samuti ei pea eelnevalt teatavaks tegema istungi materjale, kuna kriitilistes oludes ei ole see kiireloomuliste küsimuste lahendamiseks ilmselt võimalik ega ka otstarbekas. Põhjendatud juhul tähendab, et samas kutses tuleb siiski esitada lühipõhjendus, miks ei saa KOKS § 43 lõike 3 nõudeid järgida. Samuti tuleb tagada, et kutse teatavaks tegemise ja istungi toimumise vahele jääks siiski mõistlik aeg, mis võimaldab volikogu liikmetel volikogu istungi kutse kätte saada, sellega tutvuda ja istungile koguneda. Ka kõige raskemates kriisioludes ei tohi volikogu oma tööd peatada, volikogu kokkukutsumine ei saa osutuda tavaolukorraks kehtestatud nõuete tõttu kriisiolukorras võimatuks, vaid mandaadi tegelik teostamine peab olema tagatud kõigile volikogu liikmetele, kes on selleks võimelised. Lõikega 3 antakse erakorralises ja sõjaseisukorras volikogule õigus küsimuste otsustamisel loobuda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõikes 5 sätestatud koosseisu häälteenamuse nõude järgimisest. Loobumine otsustatakse volikogu istungil eraldi otsusega. 10 Eelnõu § 80 sätestab sõjaseisukorras erinevate maksete peatamise võimalused okupeeritud aladel. Säte kehtib vaid sõjaseisukorras, kui raskeima kriisiolukorra puhul, kus võib oodata ka teatud KOV territooriumite osalist või täielikku okupeerimist agressiivse välisriigi poolt. Sellisel juhul on oluline tagada, et nii okupeeritud omavalitsusel endal, kui ka rahandusministril riigieelarve tasandil oleks võimalus peatada seniste maksete tegemine ja korraldada maksevahendite kasutamine ümber. Näiteks toetada vahendite arvelt hoopis omavalitsust, kuhu okupeeritud alaga omavalitsuse elanikud on okupatsiooni eest paigutatud ning vältida vahendite kulutamist okupatsiooni alla langenud aladele, kus puudub kindlus nende vahendite otstarbekohase kasutamise üle. Peatamine ei tähenda maksete kohustuse lõppemist ega ära langemist, vaid üksnes maksekohustuse edasilükkamist ajani, kuni okupatsioon territooriumil või selle osal lõpeb. Rahandusminister võib lõike 1 kohaselt peatada kohaliku omavalitsuse üksusele edasiantavate maksude, tasandusfondi ja toetusfondi vahendite ülekanded vältimaks nende kontrollimatut sattumist okupatsioonialadele (ja seeläbi võõrvõimu kätte) ning suunata need näiteks evakueerituid vastu võtva omavalitsuse tasandus- või toetusfondi. Samuti võib täieliku või osalise okupatsiooni alla sattunud kohaliku omavalitsuse üksus lõike 2 järgi otsustada peatada okupeeritud aladele oma eelarvest tasutavate maksete ja toetusfondide vahendite ülekanded. Kohaliku tasandi maksete peatamise küsimuse otsustab volikogu, kes võib selle otsustamise delegeerida valla- või linnavalitsusele. 11. Eelnõu § 61 lõike 2 kohaselt võib peatada erakonna ning töötajate ja tööandjate ühingu tegevuse. Palume selgitada, millised on juhud lisaks ohtudele põhiseaduslikule ja demokraatlikule korrale, mille korral on vaja seda sätet rakendada. Nt COVID ju ei too kaasa sellist olukorda, samuti ulatuslik elektrikatkestus jne. Kui sellised juhud puuduvad, siis palume täpsustada seda lõiget vastavalt eelnõus. PS § 48 annab sellele küsimusele ammendava selgituse. 12. Palume seletuskirjas kirjeldada, kuidas toimub eelnõu § 93 lõikes 3 sätestatud põhiseaduslike institutsioonide töötajate s.h kohaliku omavalitsuse ametnike ja töötajate suunamine teise ametiasutuse või isiku juurde. Kas selleks pöördub keskvõim (s.o kriis lahendav asutus) otse nende poole ning esitab abipalve. Kas see on siduv või saavad põhiseaduslikud institutsioonid lähtuda oma diskretsiooniõigusest. Või tuleks vastavat paragrahvi täiendada, et see ei laiene põhiseaduslikele institutsioonidele või, et neil on diskretsioon nendes küsimustes? 13. Eelnõu § 100 on sätestatud kodanikukohustuse täitmisel hukkumise, saadud vigastuse või haigestumise tagajärjel saabunud surma korral matuse korraldamine ja kulude katmine. Palume vähemalt seletuskirjas selgitada, miks kodanikukohustuse täitmisele suunatud isikule ei laiene sarnased garantiid, kui teenistusülesannet täitvale. Juhul, kui neile siiski peaksid laienema sarnased garantiid, palume eelnõu vastavalt täiendada. 14. Eelnõuga kavandatavate täiendavate KOVi ülesannetega tõuseb KOVide töökoormus arvestatavalt. Palume hinnata eelnõuga kavandatavate muudatuste mõju KOVidele koos riigipoolsete leevendavate meetmetega. Eriti arvestades, et näiteks kõik 79 KOVi ei ole seni elutähtsa teenuse toimepidavust tagama pidanud, kuid eelnõuga kavandatavate muudatuste jõustumisel peavad seda kõik KOVid korraldama. Kuidas kavandatakse 11 KOVidele kompenseerida seaduse rakendumisega lisanduv lisakoormus? Kas riigi poolt kavandatakse täiendavaid KOVi spetsiifilisi juhendeid ja koolitusi? 15. Teeme ettepaneku käsitleda eelnõu seletuskirjas ülevaatlikult ka Ukraina sõjast õpitud praktikat ja kogemusi riigi ja KOVide toimetamisel sõjaolukorras. Palume selgitada (kasvõi seletuskirja lisas), kuidas on Ukrainas tagatud sõjaolukorras avalike teenuste osutamine, toetuste maksmine, millised volitused on antud KOVidele jne, ja milliseid praktikaid oleks mõistlik rakendada ka Eestis. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Kallas regionaalminister Virge Aasa 611 3549 [email protected] Martin Kulp 5885 1442 [email protected] Kaur Kaasik-Aaslav 611 3078 [email protected] Olivia Taluste 5885 1453 [email protected] 12