Riigihangete läbiviimise strateegiliste põhimõtetest

Lp Mart Võrklaev Suur-Ameerika 1 Teie: 15.05.2023 nr 12.2-1/3427-1 Tallinn 10122 [email protected] Meie: 26.05.2023 nr YLD-14/2023-14 Riigihangete läbiviimise strateegilistest põhimõtetest Riigi Kinnisvara AS tänab võimaluse eest esitada ettepanekuid ja kommentaare riigihangete läbiviimise strateegiliste põhimõtete kohta. Strateegiadokumendis on välja toodud viis väärtust, millest tuleks riigihangete korraldamisel juhinduda – riigihange peab olema keskkonnahoidlik, sotsiaalselt vastutustundlik, innovatsiooni toetav, usaldusväärne ja mõistlik. Riigi Kinnisvara AS toetab nende põhimõtete rakendamist riigihangete korraldamisel, kuid peame siiski vajalikuks välja tuua nende põhimõtete rakendamisega seotud praktilised tähelepanekud. Alljärgnevalt esitame enda tähelepanekud strateegiadokumendis välja toodud põhimõtete lõikes osades, mis seonduvad Riigi Kinnisvara AS riigihangete praktikaga kõige enam. Mõistlikkuse põhimõte . Strateegiadokumendi kohaselt tähendab see (a) riigihangete korraldamist professionaalselt ja mõistliku aja jooksul; (b) riigi rahaliste vahendite säästlikku ja mõistlikku kasutamist; (c) kvaliteedi väärtustamist ning (d) koostööle orienteeritust. Riigi rahaliste vahendite säästlik ja mõistlik kasutamine on riigihangete seaduse primaarne eesmärk (RHS § 2 lg 1). Teisalt on riigihanked ka kaudse õigusliku regulatsiooni vahendiks, mille kaudu riik saab täita ja suunata horisontaalseid poliitikaid ehk sekundaarsete eesmärkide saavutamist (nt sotsiaalsed kaalutlused, innovatsiooni rakendamine ja keskkonna hoidlikud lahendused, RHS § 2 lg 2). Strateegia dokumendi kohaselt on Eesti üheks peamiseks kitsaskohaks üksnes madalaima hinna ja kulu eelistamine hanke võitja väljaselgitamisel. Meie hinnangul on madalaima maksumuse eelistamise üheks (kuid mitte peamiseks) põhjuseks hankijate vähene teadlikkus küsimuses, millisel viisil erinevaid sotsiaalseid ning innovatsiooni ja keskkonnahoiuga seotud aspekte hangetes rakendada. Peamiseks põhjuseks madalaima hinna eelistamisel on aga avaliku sektori rahaliste vahendite piiratus – näiteks ei ole hankijatel üldjuhul põhjust eeldada, et täiesti innovaatiline toode või protsess on samaaegselt ka kõige soodsama hinnaga, mistõttu on paratamatult lihtsam eelistada kõige madalama hinnaga pakkumust, jättes riigihangete sekundaarsed eesmärgid tähelepanuta. Nimetatud asjaolule on viidatud ka 2017.a. jõustunud riigihangete seaduse seletuskirjas, milles on välja toodud: „ Hankija poolt horisontaalsete poliitikate kaalutlustega arvestamine riigihangete läbiviimisel on sage li seotud kuludega, mis võivad äärmuslikel juhtudel osutuda taotletava eesmärgi suhtes ebamõistlikeks. Näiteks võib horisontaalse poliitika meetme kasutamine hanke menetluses kaasa tuua väiksema konkurentsi või kallimad hinnad, mis ei toeta eesmärki kasutada avalikke vahendeid või malikult otstarbekalt ja säästlikult “. Valitsusliidu programm aastateks 2023-2027 näeb ette null-eelarve reformi, mistõttu on eriti oluline silmas pidada mõistlikku tasakaalu primaarsete ja sekundaarsete eesmärkide vahel – avalik sektor peab laiemalt teadvustama, et mistahes horisontaalsed eesmärgid peavad olema korrelatsioonis riigi võimekusega nende eesmärkidega kaasnevaid kulusid ka reaalselt kanda, mh tuleb vastavalt kujundada ka hankija enda realistlikud ootused avaliku sektori lepingupartnerite suhtes . Lisaks tuleb kaaluda, kas riigihanked peavad teatud valdkonnas olema horisontaalsete eesmärkide saavutamise esmaseks vahendiks või on eesmärkide saavutamiseks ka efektiivsemaid alternatiive, nn „nügimise“ või vabatahtlikkuse kaudu. Ühe võimaliku näitena: vähenenud töö võimega isikute tööhõivet võib küll soodustada riigihankes asja kohaste hindamiskriteeriumite kaudu (selle mõju tööturule võib seejuures olla marginaalne), kuid alternatiivselt saab riik kaaluda ka tõhusaid õiguslikke regulatsioone või soodustusi tööandjatele, et motiveerida tööandjaid palkama vähenenud töövõimega isikuid ilma mistahes riigihankeliste mõjutusteta. Riigihangete korraldamine professionaalselt ja mõistliku aja jooksul . Viimastel aastatel on kehtestatud uusi nõudeid seoses keskkonnahoidlike riigihangetega (nt mööbel, puhastustooted, kontori IT-seadmed, koopia- ja joonestuspaber, maantee sõidukid), mis kahtlemata on suurendanud hankijate töökoormust. Regulatsioonide paljusus (mh nende ebasünkroonsus) toob kahjuks kaasa olukorra, kus hangete korraldamise peamine fookus liigub avaliku sektori põhieesmärkide täitmiselt riigihanke õiguslike regulatiivsete nüansside tõlgendamisele, mistõttu ei ole riigihange enam toetavaks vahendiks organisatsiooni põhieesmärkide saavutamisel, vaid sellest kujuneb eesmärk omaette või lausa takistus põhieesmärkide saavutamisel. Erinevate horisontaalsete regulatsioonide lisandumine võib kiirelt kujundada olukorra, kus avalikul sektoril (eriti näiteks väiksematel kohalikel omavalitsustel) ei ole ressursse ega võimekust tegeleda enda põhitegevusega, sest riigihangete valdkond on niivõrd kompleksne ning nõuab riigihangete valdkonnas tegutsevatelt spetsialistidelt mitte üksnes valdkondlikke eriala teadmisi, vaid ka süvateadmisi nii keskkonna-, sotsiaal-, tehnoloogia- kui ka õigus valdkonnas. Selleks, et riigihankeid oleks võimalik korraldada professionaalselt ja mõistliku aja jooksul ning avaliku sektori põhitegevust toetavalt, mitte seda häirides või koormates, on hädavajalik, et igas horisontaalses valdkonnas oleks välja töötatud valdkondlikud juhendmaterjalid/ näidis kriteeriumid ning tagatud hankijatele vajalikud koolitused , mis aitavad säilitada hankijate optimaalse töökorralduse ning tagavad avalike teenuste pakkumise ilma riigi hanke nüanssidesse takerdumata (näiteks: lepingute tüüp tingimused innovatsiooni hangetes/ kommertskasutusele eelnevates hangetes riskide ning õiguste (sh autoriõiguste) kohustuste ja vastutuse jaotamises; näidis kriteeriumid erinevates vald kondades pakkumuste hindamiseks jne). Selgelt sõnastatud ja õiguslikult korrektsed hanketingimused vähendavad ka pakkujate halduskoormust hangetel osalemisel ning loovad eeldused konkurentsi laiendamiseks. Asjatundmatult koostatud tingimused seevastu võivad vähendada pakkujate huvi riigihangetel osaleda. Riigi Kinnisvara AS on valmis enda kompetentside ulatuses kaasa aitama ja osalema valdkondlike juhendite ja näidis materjalide väljatöötamisel. Usaldusväärsuse põhimõte . Strateegiadokumendi kohaselt tähendab see: (a) õiguskindlust ja usaldusväärsust riigi suhtes; (b) läbipaistvust ja (c) riigi julgeolekuga arvestamist. Õiguskindluse põhimõte hõlmab õiguspärase ootuse põhimõtet, mis kõige üldisemalt peab looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab ühest küljest selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Õigus selguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob. Erinevate hankijate kogemust arvestades on kahjuks kujunenud praktika, kus riigihangete valdkonnas hankijatele antud tõlgenduspraktika muutub (ka isegi üsna lühikese aja jooksul), seejuures võib see muutuda nii ühe asutuse sees (Rahandus ministeerium) kui ka erinevate avaliku sektori asutuste vahel (Rahandusministeerium tõlgenduspraktika kujundamisel vs Riigi Tugiteenuste Keskus struktuuri toetustest rahastatavate hangete kontrollimisel). Selline eba sünkroonsus ei võimalda hankijatel mõistlikult riigihankeid läbi viia ning kahtlemata pärsib ka hankijate soovi rakendada mistahes innovaatilisi vm kriteeriume, mis võivad tulevikus osutuda kas potentsiaalseks vaidlustuse objektiks vaidlustuskomisjonis või kohtus või finantskorrektsiooni objektiks hangete kontrollimisel ning tuua kaasa ettenägematus ulatuses finants kohustusi. Mitmed hankijad on näiteks äraootaval seisukohal, kas võtta mõnes valdkonnas kasutusele dünaamiline hankesüsteem või mitte, sest algselt selgitatud äärmiselt paindlikust süsteemist on tõlgenduspraktika käigus kujunenud süsteem, mille rakendamisvõimalused on eeldatust märksa kitsamad. Lisaks peegeldub hankijate ebaühtlane rakenduspraktika ka suhetes pakkujatega (nt on pakkujatele mõistmatu, miks hankija käitus pool aastat tagasi samas situatsioonis teistmoodi) ning see võib kahjustada avaliku sektori usaldusväärsust tervikuna. Riigi Kinnisvara AS teeb ette paneku, kaaluda riigihangete seadusesse siduva eelotsuse instituudi sisseviimist (analoogia näiteks maksukorralduse seaduse § 91 1 sätestatuga) või muu analoogse mehhanismi kehtestamist, mis annaks hankijatele hangete korraldamisel reaalse, mitte näilise õiguskindluse. Siduv eelotsus aitaks vähendada võimalike vaidluste teket ning kokku hoida kulutusi, mis võivad kaasneda erimeelsuste ja hilisemate vaidlustustega. Siduva eelotsuse instituuti riigihangetes on varem toetanud ka Rektorite Nõukogu ning Eesti Kaubandus-Tööstuskoda. Innovatsiooni toetamise põhimõte . Strateegiadokumendi kohaselt kasutab riik riigi hankeid innovaatiliste toodete ja teenuste soetamiseks, et leida avaliku sektori vajadustele paremaid lahendusi ning toetada Eesti konkurentsivõimet. Meie hinnangul on innovatsiooni võimalikkuse võtmeteguriks valmidus võtta ja kanda innovat siooniga kaasnevaid riske . Lihtsustatult öeldes saabki innovatsioon sündida riske võttes, katsetades ja (enamasti mitu korda) ebaõnnestudes. See omakorda võib tähendada olulisi rahalisi kulutusi, enne kui innovatsioon aset leiab. Hankijate valmidus algatada innovatsioonialaseid tegevusi sõltubki peaasjalikult hankijate eelarvelistest võimalustest . Eeltoodud tähelepanek seondub meie kirja punktis 1.1. esitatuga, mille kohaselt peavad ka innovatsiooniga seotud eesmärgid olema korrelatsioonis riigi valmiduse ja volitustega kanda innovatsiooni ebaõnnestumisega kaasnevaid kulusid ning sellega kaasnevaid riske, sh vastavalt tuleb kujundada ka enda realistlikud ootused avaliku sektori lepingupartnerite suhtes. Sotsiaalne vastutustundlikkus . Strateegiadokumendi kohaselt on sotsiaalselt vastutus tundlike hangete eesmärgiks tagada inimestele jätkusuutlikud töövõimalused ja elukeskkond. Leiame, et sotsiaalse vastutustundlikkuse põhimõtet ei tuleks käsitleda vaid üksikute riigi hangete kontekstis, vaid võimalikult laias tähenduses ja ennekõike erinevate majandus sektorite stabiilsuse vaates. Eestis on üks suurima tööhõivega majandussektoreid ehitus sektor, mille toimimine omakorda tagab töö ka teistele seotud valdkondadele (materjalide tootmine, kinnisvara, logistika jm). Valitsus kiitis 2021. aastal heaks ehitussektori pika vaate rakendus k ava ning selle kokkuleppe üheks oluliseks eesmärgiks on riiklike investeeringute kontratsüklilisus . Oluline on suurendada riiklikke investeeringuid just ajal, kui investeeringute positiivne mõju nii ehitussektorile kui Eesti majandusele tervikuna on kõige suurem. Eeltoodu tähendab, et kriisiaegadeks tuleb valmis projekteerida, nö „sahtlisse“ varuda suuremate ehitiste ehitusprojektid, et neid majanduslanguse perioodil lühikese ettevalmistusperioodiga töösse panna, mis omakorda tagab jätkusuutlikud töö võimalused olulistes majandussektorites. Keskkonnahoidlikkus . Keskkonnahoidlike hangete osas oleme enda ettepanekud ja kommentaarid esitanud käesoleva kirja punktis 1.2. Oleme valmis kaasa aitama ja osalema ka keskkonnahoidlike juhendite ja näidismaterjalide väljatöötamisel meie kompetentside ulatuses. Strateegiadokumendis on keskkonnahoidlikkust käsitletud kitsalt ringmajanduse vaates, kuid keskkonnahoiu küsimused hõlmavad näiteks ka energiatõhusust, materjalide tarka valikut, energiakulude kokkuhoidu võimaldavate digitehnoloogiate kasutuselevõttu ja läbi selle süsiniku jalajälje ja/või olelusringi kulude vähendamist. Riigi strateegiadokument peaks hõlmama ka nimetatud valdkondi. Lugupidamisega Allkirjastatud digitaalselt Kati Kusmin Juhatuse esimees Merle Salmistu 52 06259 [email protected] Saatja: Grete Õunas <[email protected]> Saadetud: 26.05.2023 15:00 Adressaat: <"RAM Info"> Koopia: <[email protected]> Teema: Riigihangete läbiviimise strateegiliste põhimõtetest Manused: logo_1.png; Riigihangete läbiviimise strateegilistest põhimõtetest.asice Tere Edastame Teile Riigi Kinnisvara AS-i dokumendihaldussüsteemi kaudu dokumendi YLD-14/2023-14 Riigihangete läbiviimise strateegiliste põhimõtetest. Juhul, kui dokument ei avane, siis palun andke sellest teada aadressile [email protected]. Lugupidamisega Grete Õunas infospetsialist Tel: +37256303555 tel 606 3400 [email protected] Tartu mnt 85, 10115 Tallinn www.rkas.ee *** KONFIDENTSIAALSUSHOIATUS*** Selles e-kirjas sisalduv teave (kaasa arvatud manused) on mõeldud ametialaseks kasutamiseks ning seda võivad kasutada vaid e-kirja adressaadid. E-kirjas sisalduvat teavet ei tohi ilma saatja selgelt väljendatud loata edasi saata ega mistahes viisil kõrvalistele isikutele avaldada. Juhul, kui Te olete saanud käesoleva e-kirja eksituse tõttu, teavitage sellest kohe saatjat ning kustutage e-kiri oma arvutist.