Riigikogu Kantselei Teie 16.04.2025 nr
Majanduskomisjon
[email protected] Meie 07.05.2025 nr 6-6/25-15
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt
teiste seaduste muutmise seadus eelnõu 609 SE kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste
muutmise seaduse eelnõu kohta
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post
[email protected]
www.riigikohus.ee
Lisa 1
Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste
muutmise seaduse eelnõu kohta
Eelnõu koostajad on otsustanud võtta ECN+ direktiivi1 osaliselt üle väärteomenetluse kaudu.
Jättes kõrvale aastate vältel nii ekspertide hulgas kui ka poliitilisel tasandil vaidluseks olnud
küsimuse, kas see on selleks sobiv menetlus2, on selge, et selles menetluses tuleb järgida kõiki
direktiivist tulenevaid nõudeid. Eeskätt sellest johtuvad järgmised tähelepanekud.
Direktiivi art 1 lg-st 1 tulenevalt peavad konkurentsiasutusel olema volitused nii Euroopa Liidu
toimimise lepingu (ELTL) art-tes 101 ja 102 sätestatud konkurentsireeglite täitmise tagamiseks
kui ka nende rikkumise eest trahvimiseks. Eelnõuga kavatsetakse konkurentsireeglite täitmise
tagamine näha ette konkurentsijärelevalvemenetluses (mis on haldusmenetlus) ja nende reeglite
rikkumise eest trahvimine väärteomenetluses. Direktiivi art 13 lg-st 2 tuleneb, et direktiiviga
on iseenesest kooskõlas nii trahvide määramine konkurentsireeglite täitmise tagamise
menetluses kui ka sellest erinevas menetluses, mis ei ole kriminaalkohtumenetlus.
Küll tuleb tähele panna, et direktiiv ei erista konkurentsiasutuse volitustest rääkides otseselt
seda, kas liikmesriik on loonud konkurentsiasutusele tema ülesannete täitmiseks ühe menetluse
või näeb ta konkurentsireeglite täitmise tagamiseks ja nende rikkumise eest trahvimiseks ette
eraldi menetlused. IV peatükis ette nähtud volitused liikmesriigi konkurentsiasutustele
konkurentsiõigusrikkumise uurimiseks peavad olema tagatud mõlemal juhul. Seejuures peavad
need olema tagatud direktiivis ette nähtud ulatuses.
Praegusel juhul on direktiivi IV peatükis ette nähtud volitused eelnõus üle võetud üksnes
konkurentsijärelevalvemenetluses. Iseenesest on kehtiva väärteomenetluse reeglistiku kohaselt
võimalik teha sarnase sisuga menetlustoiminguid (kuivõrd väärteomenetluses saab kasutada
enamikku kriminaalmenetluses kasutatavaid tõendite kogumise viise, arvestades
väärteomenetluse seadustiku (VTMS) §-des 31–35 sätestatud erisusi). Siiski on kaheldav, kas
nende menetlustoimingute ulatus kattub direktiivis nõutavaga. Näiteks nõuab direktiivi art 8, et
konkurentsiasutus peab saama ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt nõuda, et nad esitaksid
kogu neile kättesaadava teabe, mida on vaja ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamiseks. Samuti
1
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. a direktiiv (EL) 2019/1, mille eesmärk on anda
liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja
siseturu nõuetekohane toimimine.
2
Küsimus, kas see on direktiivi kohaselt lubatav, sõltub vastusest küsimusele, kas väärteomenetlus on
samastatav kriminaalkohtumenetlusega direktiivi art 13 lg 2 tähenduses. Direktiivi art 13 lg 2 nõuab
liikmesriikidelt, et nende konkurentsiküsimustes pädevatel riiklikel haldusasutustel on vähemalt võimalik
ettevõtjatele ja ettevõtjate ühendustele määrata täitmise tagamise menetluses tehtud otsusega või nõuda
muus kui kriminaalkohtumenetluses, et ettevõtjatele ja ettevõtjate ühendustele määrataks tõhusad,
proportsionaalsed ja hoiatavad rahatrahvid. Kuna tegemist on Euroopa Liidu õiguses kasutatud
autonoomse mõistega, ei ole otsustavat tähtsust, kas Eestis nimetatakse seda menetlust
kriminaalmenetluseks või mitte. Määrav on, kas see menetlus sarnaneb sisuliste tunnuste poolest
kriminaalmenetlusega sellisel määral, et Euroopa Kohus võib lugeda selle direktiivi art 13 lg 2 tähenduses
kriminaalkohtumenetluseks. Selles kontekstis tuleb silmas pidada, et Eestis kohaldub väärtegudele
samamoodi nagu kuritegudele KarS-i üldosa ja kõigis VTMS-is reguleerimata küsimustes kohaldatakse
väärteomenetluses kriminaalmenetluse norme (VTMS § 2). Seejuures näeb eelnõus kavandatud KonkS
§ 7318 lg 4 ette, et väärtegusid arutab maakohus, st trahve ei määra kohtuväline menetleja.
1/3
Lisa 1
peab saama seda teavet nõuda igalt muult isikult. Süüteomenetluses puudub kattuva sisu ja
ulatusega menetlustoiming.3
Nähtavasti eeltoodud probleemi tõttu on eelnõus kavandatud KonkS § 7318 lg-s 8 sätestatud, et
väärtegude tõendamisel on Konkurentsiametil lubatud kasutada ka konkurentsijärelevalve-
menetluses seaduslikult kogutud tõendeid, mille kohus loeb väärteomenetluses lubatavaks.
Tõendite ristkasutamine haldus- ja süüteomenetluste vahel ei ole olemuslikult lubamatu. Küll
aga on oluline silmas pidada, et lubatav ei ole haldusmenetluse läbiviimine tegeliku eesmärgiga
hankida tõendeid väärteomenetluse tarbeks. Eelnõuga ei tehta erandeid väärteomenetluse
kohustuslikkuse põhimõttest, mille kohaselt on väärteo tunnuste ilmnemisel kohtuväline
menetleja kohustatud alustama väärteomenetlust ja selle läbi viima, kui tegu ei ole kohtuvälise
menetleja veendumuse kohaselt vähetähtis või puuduvad VTMS §-s 29 sätestatud
väärteomenetlust välistavad asjaolud (VTMS § 31 lg 1). Niisiis ei ole väärteo tunnuste
ilmnemisel võimalik alustada või jätkata tõendite kogumist konkurentsijärelevalvemenetluses
ettevõtja karistamise eesmärgil ning erinevalt eelnõu seletuskirja lk-l 41 väidetust ei ole
konkurentsijärelevalvemenetlust võimalik pidada väärteomenetluse eelmenetluseks.
Riigikohus on selgitanud, et järelevalvemenetlust ei viida läbi ega haldussunnivahendeid
kohaldata kriminaalmenetluse eesmärkide tagamiseks.4 See seisukoht on kohaldatav ka
väärteomenetluse puhul. Järelikult peab direktiivi nõuete järgimiseks olema võimalik direktiivis
nõutavaid uurimismeetmeid kohaldada ka kavandatavas väärteomenetluses. Eelnõu KonkS
§ 7318 lg-tes 5 ja 6 on küll toodud täiendavad alused, mil väärteomenetlust ei alustata, kuid see
ei muuda eeltoodud järeldusi oluliselt. Nende aluste kohaldamisel võtab Konkurentsiamet vastu
otsuse ettevõtjat mitte karistada, mistõttu ei saa ka edasine konkurentsijärelevalvemenetlus olla
suunatud karistamise eesmärgil tõendite kogumisele.
Kavandatava KonkS § 7837 lg 1 kohaselt võib Konkurentsiamet konkurentsijärelevalve-
menetluse tagamiseks taotleda halduskohtult järelevalvealuse isiku lõpetamise, ühinemise,
jagunemise või muu ümberkujundamisega seotud tehingute ja toimingute keelamist. Eelnõu
seletuskirjast ei tule selgelt välja vajadus niisuguse meetme järele. Seletuskirjas viidatud
3
Kui isik keeldub tema valduses olevat dokumenti süüteomenetluses menetlejale vabatahtlikult andmast,
on võimalik see hankida läbiotsimise teel. Dokumentaalsel kujul vormistamata teabe andmine on võimalik
aga üksnes tunnistajat küsitledes, kusjuures kahtlustatav (direktiivi art 8 tähenduses ettevõtja või
ettevõtjate ühendus) võib KrMS § 75 lg 2 kohaselt keelduda ütluste andmisest.
4
RKHKm 3-23-2858/48, p 17.1 ühes seal viidatud kohtupraktikaga. Vt ka haldus- ja süüteomenetluse
omavahelise suhte kohta nimetatu lahendi p-d 17–17.5. Nt märkis kolleegium p-s 17, et tulenevalt
proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetest ei peaks kuriteo asjaolusid välja selgitama üldjuhul
kriminaalmenetluse asemel haldusmenetluses. Süüteomenetluse kohustuslikkuse põhimõtte kohta vt
p 17.2: „Järelevalve tegija peab arvestama kriminaalmenetluse kohustuslikkuse ehk
legaliteedipõhimõttega. Nii sätestab kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 6, et kuriteo asjaolude
ilmnemisel on uurimisasutus ja prokuratuur kohustatud toimetama kriminaalmenetlust, v.a samas sättes
nimetatud erandjuhtudel (nt aegumine, kahtlustatav või süüdistatav on surnud, kriminaalmenetlus on
koondatud teise riiki). Riigikohus on selgitanud, et see põhimõte on protsessuaalne vahend, et kindlustada
seadusandja imperatiivsetena kehtestatud karistusõiguse normide elluviimine ja tagada, et täitevvõim ei
toimiks selleks vajalike sammude astumisel enda suvast lähtudes valikuliselt (vt pikemalt
RKKKm 1-20-79/9, p-d 26–32). Seejuures on kriminaalmenetluse alustamise lävend madal ning selle üle
otsustamisel tuleb lähtuda põhimõttest in dubio pro duriore, st tõlgendades iga kuriteokahtluse
kriminaalmenetluse alustamise kasuks (RKKKo 4-21-3478/29, p 27; 1-21-5115/53, p 46).“ P-s 17.3 rõhutas
Riigikohus, et kuriteo tunnuste ilmnemisel kriminaalmenetluse kohustuslikkusest tulenevalt on riigil
üldjuhul ja esmajärjekorras kohustus reageerida kriminaalmenetluslike meetmetega. Võrreldes KrMS §-s 6
ja VTMS § 31 lg-s 1 sätestatut on ilmne, et need järeldused on kohaldatavad ka väärteo tunnuste ilmnemise
korral.
2/3
Lisa 1
direktiivi art 13 lg 5 nõuab rahatrahvide määramisel ettevõtja mõiste kohaldamist
emaettevõtjate ning ettevõtjate õigusjärglaste ning nende majandustegevust jätkavate isikute
suhtes. Eelnõu kohaselt aga ei määrata rahatrahve konkurentsijärelevalvemenetluses, vaid
väärteomenetluses, mistõttu puudub nimetatud konkurentsijärelevalvemenetluse tagamise
meetmel seos direktiivi art 13 lg-ga 5. Pealegi lähevad õigusjärgluse korral (ka ühingute
jagunemisel või ühinemisel) üldise põhimõttena automaatselt üle need kohustused, mis ei ole
isikuga lahutamatult seotud. Vajadusel on võimalik see sätestada sarnase erisättega nagu
maksukorralduse seaduse § 35. Sellisel juhul ei pruugi tingimata olla vajadust takistada
juriidiliste isikute ümberkujundamist. Lisaks ei saa tähelepanuta jätta õiguspoliitilist
suundumust5 haldustoiminguks antavate kohtu lubade hulga vähendamiseks. Näiteks Maksu-
ja Tolliamet saab takistada juriidilise isiku registrist kustutamist ilma halduskohtu loata
(vt äriregistri seaduse § 60 lg 2 p 3). Normitehniliselt tuleb kõnealuse paragrahvi juures
tähelepanu juhtida asjaolule, et see ei näe puudutatud isikule ette selle vaidlustamise võimalust,
samas kui eelnõu seletuskirjas sellisele võimalusele viidatakse.6
Ebaselgeks jääb, miks on vaja riigi õigusabi seaduse § 10 lg-t 31 täiendada, muutes
konkurentsijärelevalveasjades üldreeglit, mille kohaselt esitatakse taotlus riigi õigusabi
saamiseks haldusmenetluses taotleja elu- või asukohajärgsele või õigusteenuse osutamise
eeldatava koha järgsele halduskohtule. Lisaks on Justiits- ja Digiministeerium viidanud
võimalusele kohtumenetluse tõhustamise eelnõu raames muuta halduskohtumenetluses kehtiva
üldise kohtualluvuse kaebaja elu- või asukohast lähtuvaks. Kavandatav vastassuunaline
täiendus oleks selle mõttega vastuolus.
Kokkuvõttes nähtub eeltoodud näidetest, et eelnõus on teatavaid ühilduvusprobleeme kahe
paralleelse menetluse – konkurentsijärelevalve- ja väärteomenetluse – vahel. Need probleemid
on tõenäoliselt tekkinud muu hulgas seetõttu, et konkurentsijärelevalvemenetlust on käsitatud
omalaadse eelmenetlusena väärteomenetlusele. Selline arusaam pole mitte üksnes sisuliselt
ülevõetava direktiivi ja õiguse üldpõhimõtetega vastuolus, vaid see oleks ka kõigile
asjaosalistele ebamõistlikult koormav. See tähendaks esmalt konkurentsijärelevalvemenetluse
läbiviimist, selles tehtud otsuse vaidlustamist kuni kolmes kohtuastmes ning seejärel
väärteomenetluse kohtuvälist menetlust, millele järgneks väärteoasja arutamine kuni kolmes
kohtuastmes. Seepärast juhul, kui seadusandja peab vajalikuks trahvide määramist
väärteomenetluses, peab olema võimalik kõiki selleks vajalikke toiminguid teha
väärteomenetluses. Sellisel juhul puuduks vajadus väärteomenetluse tagamiseks
haldusõiguslike vahenditega, milleks need on menetluste erinevate eesmärkide tõttu sobimatud.
5
Vt halduskohtumenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse
eelnõu (kohtumenetluse tõhustamine) (eelnõude infosüsteemis toimik nr 24-1062).
6
HKMS § 265 lg 5 kohaselt saab haldustoiminguks loa andmise määruse peale esitada määruskaebuse
menetlusosaline. HKMS § 264 lg 3 kohaselt on menetlusosalisteks taotleja ja seaduses sätestatud juhtudel
isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse. Eelnõu ei näe ette, et järelevalvealune isik oleks menetlusosaline.
Täpselt sama konstruktsiooni tõttu on eelnõu seletuskirjas KonkS § 7824 lg 1 juures märgitud, et isik, kelle
juures läbiotsimist teostatakse, ei saa läbiotsimiseks antud luba vaidlustada. Olgu siiski märgitud, et
erisättega saab seadusandja alati anda määruskaebuse esitamise õiguse ka isikule, kes ei ole loa andmise
menetluses menetlusosaline, kuid kelle õigusi see puudutab (vt nt MKS § 136 1 lg 4). See võib olla teatud
juhtudel põhiseaduslikult nõutav, kui isikul pole võimalik antud loa õiguspärasust vaidlustada nt menetlust
lõpetavat haldusakti vaidlustades. Näiteks võib sellise olukorraga tegemist olla siis, kui luba antakse
niisuguse isiku ruumide läbiotsimiseks, kelle suhtes konkurentsijärelevalvemenetlust läbi ei viida.
3/3