A._avaldus

Õiguskantsler Ülle Madise [email protected] TAOTLUS põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise 1. Pöördun Teie poole seoses Justiits- ja Digiministeeriumi (end. Justiitsministeerium; edaspidi ministeerium) ning Advokaadibüroo Sorainen OÜ (end. AS) vahel 22.10.2024 sõlmitud töövõtulepingugu 1 nr 4-7/24-80-1 (edaspidi leping), mille alusel tellis ministeerium soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse ühendamist käsitleva töö. 2. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik Christian Veske esitas ministrile 27.01.2025 teabenõude 2 (nr 2-5/7_2025), milles palus esitada lepingujärgsed dokumendid. Minister keeldus 05.02.2025 3 kirjaga nr 2-6/25-854-2, klassifitseerides dokumendid asutusesiseseks AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 alusel. Nimetatud säte võimaldab tunnistada asutusesiseseks üksnes „õigustloovate aktide eelnõud enne nende kooskõlastamiseks saatmist või vastuvõtmiseks esitamist“. Sellise klassifitseerimisega kvalifitseerib ministeerium lepingujärgsed dokumendid õigustloova akti eelnõuna. 3. Ministeerium vastas 02.04.2026 selgitustaotlusele 4 järgmiselt: „Teie poolt viidatud töövõtulepinguga tellitud töö sisuks oli õigusnõustamine, sh õigusanalüüs koos ettepanekutega, mille osas oli ka eelnõu näidis.“ Seega on ministeerium ise kvalifitseerinud töö õigusnõustamise ja õigusanalüüsina, mille käigus koostati ühtlasi eelnõu näidis. 4. Lepingu punkt 5.1 sätestab sõnaselgelt: „Pooled kinnitavad, et nende sooviks on lepinguga tellida töövõtjalt avaliku võimu teostamist toetavate ülesannete täitmist, mitte õigusakti eelnõu koostamist, mis on riigi tuumikfunktsioon ja mille avalikust sektori välja delegeerimine ei ole lubatud ning mida täidab tellija ise oma töötajate ja ametnike kaudu.“ Lepingupooled tunnistasid seega ise, et eelnõu koostamine on riigi tuumikfunktsioon ja selle delegeerimine eraõiguslikule isikule on keelatud. 5. Käesoleva taotluse põhiküsimus on põhiseaduslik: kas ministeerium rikkus PS §-dest 3, 10, 13 ja 14 tulenevat tuumikfunktsiooni delegeerimise keeldu ning PS § 44 lõikest 2 tulenevat teabele juurdepääsu õigust. 6. Riigikohtu üldkogu otsus asjas 3-1-1-86-07 5 (16.05.2008) sõnastas punktis 21 üldprintsiibi: „[…] Üldkogu nõustub õiguskantsleriga selles, et ka neid ülesandeid, 1 https://adr.rik.ee/jm/dokument/16201393 2 https://www.volinik.ee/volinik-live-web-prd/s3fs-public/2025-02/27.01.2025_Teaben%c3%b5ue- justiitsministeeriumile.pdf 3 https://adr.rik.ee/jm/dokument/16594360 4 Lisa “Vastus poordumisele (isikuandmed kaetud).pdf” 5 https://rikos.rik.ee/LahendiOtsingEriVaade?asjaNr=3-1-1-86-07  mida on põhiseaduse mõtte kohaselt kohustatud täitma riigivõim ja mis seetõttu moodustavad riigivõimu tuumikfunktsiooni, ei saa riigivõim delegeerida eraõiguslikule juriidilisele isikule. […]“ Kuigi kõnealune kohtuasi käsitles karistusvõimu, on üldprintsiip sõnastatud abstraktselt ega ole piiratud üksnes karistusvõimuga. PS § 10 kommentaar 616 kinnitab seda otsesõnu: „[…] riik ei saa delegeerida riigi tuumikfunktsiooni hulka kuuluvaid ülesandeid, sh karistusvõimu, eraõiguslikule isikule (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07). […]“ 7. Käesolevas asjas ei ole tuumikfunktsiooni küsimus vaieldav, sest ministeerium ei pea seda tõestama — lepingu punkt 5.1 tunnistab seda ise. Seadusandliku akti eelnõu koostamine on olemuselt seadusloome ettevalmistamine, mis kuulub PS §§ 3 ja 86 kohaselt täidesaatva võimu põhikohustuste hulka. PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS § 3 kommentaar 7 punkt 2 kohaselt peavad kõik avalike ülesannete teostajad arvestama põhiõiguste kaitse ja avaliku õiguse põhimõtetega ka siis, kui tegutsetakse eraõiguslikus vormis. 8. Ministeeriumi AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 kohane klassifikatsioon eeldab, et lepingujärgsed dokumendid on õigustloova akti eelnõu. Kui see vastab tõele, tunnistab ministeerium samaaegselt, et delegeeris eraõiguslikule isikule ülesande, mida lepingu punkt 5.1 ise nimetab keelatud tuumikfunktsiooniks. Seeläbi loob klassifikatsioon ise tõendi põhiseadusrikkumise kohta: kas delegeerimine oli põhiseadusvastane, või on klassifikatsioon vale. 9. Kui AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 klassifikatsioon on põhiseadusvastane — sest dokument ei saa olla eelnõu ilma tuumikfunktsiooni delegeerimist tunnistamata — rikub klassifikatsioon ise PS § 44 lõikes 2 tagatud õigust saada teavet riigiasutuse tegevuse kohta. Kodanikul puudub võimalus kontrollida riigi tegevuse põhiseaduspärasust, kui sellekohane teave on klassifitseeritud õiguslikul alusel, mille korrektne kohaldamine eeldab põhiseadusrikkumise tunnistamist. 10. Täiendavalt ja iseseisvalt tõusetub AvTS-ist tulenev küsimus, mis on põhiseaduslikust põhiküsimusest eristav, kuid seda toetav. 11. Ministeerium on ise kvalifitseerinud töö õigusnõustamise ja õigusanalüüsina. AvTS § 36 lõike 1 punkt 8 keelab absoluutselt tunnistada asutusesiseseks riigi tellimusel tehtud uuringute ja analüüside tulemusi, kui avalikustamine ei ohusta riigikaitset ega riiklikku julgeolekut. Soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse ühendamine ei ohusta riigikaitset ega riiklikku julgeolekut ühegi tõlgenduse kohaselt. Seega kohaldub § 36 lõike 1 punkti 8 keeld täies ulatuses ning AvTS § 28 lõike 1 punkti 18 alusel lasub ministeeriumil kohustus avalikustada riigi tellimusel tehtud uuringud ja analüüsid. 12. Ministeerium võib väita, et töö on tervikuna asutusesisene, kuna õigusanalüüs tugineb varasemale eelnõu kavandile (A) ning tulemuseks on eelnõu näidis (C), mistõttu on ka vahepealse õigusnõustamise ja analüüsi dokumendid (B) asutusesisesed. Selline 6 https://pohiseadus.ee/sisu/3481 7 https://pohiseadus.ee/sisu/3472  ahelklassifitseerimise käsitlus: A → B → C ; seega B on samuti asutusesisene — ei ole õiguslikult põhjendatud. 13. AvTS § 35 lõike 2 punkt 1 klassifitseerib konkreetset dokumenti selle enda olemuse järgi, mitte selle järgi, millistest allikatest see lähtus või milliseid tulemusi tootis. Klassifikatsioon lähtub dokumendi enda olemusest, mitte selle päritolust ega mõjust teistele dokumentidele. Kui B on olemuselt õigusanalüüs, kohaldub § 36 lõike 1 punkti 8 absoluutne keeld sellele sõltumata sellest, et B lähtub asutusesisesest A-st või et B tulemusel tekkis asutusesisene C. 14. Ahelklassifitseerimise käsitlus viib absurdse tulemuseni: iga riigi tellitud analüüs, mis tugineb mõnele asutusesisesele sisendmaterjalile või mille käigus tekib mingi selline element, muutuks automaatselt asutusesiseseks. See tühistaks AvTS § 36 lõike 1 punkti 8 ja § 28 lõike 1 punkti 18 sisuliselt täielikult, sest praktiliselt iga analüüs puutub kokku mingil hetkel asutusesisese materjaliga. Selline tõlgendus ei saa olla seadusandja tahe. 15. Ministeerium kasutas 02.04.2026 vastuses sõna „eelnõu näidis“. See valik ei päästa ministeeriumi vastuolust, vaid süvendab seda. Lepingujärgsed dokumendid on ministeerium tunnistanud asutusesiseseks AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 alusel — sätte alusel, mis kaitseb üksnes õigustloovate aktide eelnõusid. Sõna « näidis » lisamine ei muuda seda fakti: kui dokument klassifitseeriti § 35 lõike 2 punkti 1 alusel, tunnistab ministeerium sellega, et peab dokumenti sisuliselt eelnõuks, sõltumata kasutatud terminoloogiast. Seeläbi tekib kahene vastuolu: kui näidis on sisuliselt eelnõu, on lepingu punkti 5.1 erisäte rikutud ja tõusetub põhiseaduslik küsimus tuumikfunktsiooni delegeerimisest; kui näidis ei ole eelnõu, on AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 klassifikatsioon vale alus ning § 36 lõike 1 punkti 8 absoluutne keeld kohaldub. Mõlemal juhul on midagi rikutud ning terminoloogilise varjamisega ei ole vastuolust võimalik välja tulla. 16. Eeltoodust lähtuvalt palun Õiguskantsleril algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ning hinnata järgmist: 1) Kas ministeerium rikkus PS §-de 3, 10, 13 ja 14 koosmõjust ning RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07 punktist 21 tulenevat tuumikfunktsiooni delegeerimise keeldu, arvestades et lepingu punkt 5.1 tunnistab ise eelnõu koostamise keelatud tuumikfunktsiooniks ning et AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 klassifikatsioon eeldab eelnõu olemasolu. 2) Kas AvTS § 36 lõike 1 punkti 8 absoluutne keeld ja AvTS § 28 lõike 1 punkti 18 avalikustamiskohustus oleksid pidanud välistama asutusesiseseks tunnistamise, arvestades ministeeriumi enda kvalifikatsiooni dokumendist kui õigusanalüüsist ning ahelklassifitseerimise käsitluse õiguslikku põhjendamatust. 3) Kas ministeeriumi vastuolulised ametlikud seisukohad — sama töö on kvalifitseeritud kord eelnõuks, kord analüüsiks sõltuvalt kontekstist — on kooskõlas hea halduse põhimõttega. Lugupidamisega 11.04.2026 Saatja: [email protected] Saaja: "Õiguskantsleri Kantselei - OKK" <[email protected]> Teema: Taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks — töövõtuleping nr 4-7/24-80-1 Kuupäev: 2026-04-11 05:11 Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada. Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise ja Õiguskantsleri Kantselei Edastan käesolevaga kirjaga põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluse seoses Justiits- ja Digiministeeriumi ning Advokaadibüroo Sorainen OÜ vahel 22.10.2024 sõlmitud töövõtulepinguga nr 4-7/24-80-1. Taotluse lisana esitan ministeeriumi 02.04.2026 vastuse selgitustaotlusele, millest on isikuandmete kaitse eesmärgil eemaldatud isikuandmed ning registrinumber. Dokumendi autentsust on võimalik kontrollida dokumendi metaandmete kaudu: kõigi Justiits- ja Digiministeeriumi dokumentide .pdf-metaandmetes on looja ja autor märgitud kui “Dokumendihaldustalitus”, mis on ministeeriumi dokumentidele omane määrav kirjeldus. See määrav kirjeldus on käesolevas kaetud versioonis säilinud. Sestap käesolev pöördumine, manustatud taotlus ega taotluse lisa ei sisalda ühtegi omadust ega teavet, mille alusel need võiksid olla määratud asutusesiseseks dokumendiks. Seetõttu puudub alus juurdepääsupiirangu seadmiseks. Pöördumine on esitatud avaliku halduse läbipaistvuse eesmärgil ning palun tagada, et nii käesolev pöördumine kui ka sellele antav vastus registreeritakse dokumendiregistris avaliku juurdepääsuga dokumentidena. Lugupidamisega ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS Märge tehtud: 31.03.2026 Kehtib kuni: 31.03.2101 Alus: AvTS § 35 lg 1 p 12 Teabevaldaja: Justiits- ja Digiministeerium Teie 25.03.2026 Meie 02.04.2026 nr @proton.me Vastus pöördumisele Lugupeetud Pöördusite Justiits- ja Digiministeeriumi poole Riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuse asutus annab tasuta selgitusi tema poolt väljatöötatud õigusaktide, nende eelnõude ja asutuse tegevuse aluseks olevate õigusaktide ning asutuse pädevuse ja õigusloome tegevuse kohta. Teie poolt viidatud töövõtulepinguga tellitud töö sisuks oli õigusnõustamine, sh õigusanalüüs koos ettepanekutega, mille osas oli ka eelnõu näidis. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Lisa: Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898