Arvamuse avaldamine

Justiits- ja Digiministeerium Teie 20.12.2024 nr 8-1/8962-1 [email protected] Meie 29.01.2025 nr 6-6/24-59 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel) kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel) kohta Lisa 2: Lisaarvamused ja ettepanekud Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 2 Lisaarvamused ja ettepanekud 1. Urmas Volens, riigikohtunik Kohtutes kvalitatiivse muutuse saavutamiseks tuleks teha kohtute seaduses veel järgmised muudatused: 1) Paragrahv 91 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 91. Maakohtu osakonnad (1) Maakohtus on tsiviilosakond, süüteoosakond, registriosakond ja maksekäsuosakond. Maakohtu esimees võib kohtunike spetsialiseerumise tagamiseks või töö muul põhjusel sujuvamaks korraldamiseks moodustada täiendavaid osakondi. (2) Iga kohtunik võib kuuluda mitmesse osakonda. Maakohtu esimees otsustab, millisesse osakonda kohtunik kuulub, kuulates eelnevalt ära kohtuniku ja kohtu eestseisuse arvamuse. Kui kohtunik ei nõustu tema üleviimisega teise osakonda, võib ta kuu aja jooksul ametist lahkuda, teatades vähemalt kolm kuud ette käesoleva seaduse § 86 lõikes 1 sätestatud hüvitise maksmise vastu. (3) Kohtuniku üleviimise ühest osakonnast teise otsustab kohtu esimees, kuulanud ära kohtuniku ja kohtu eestseisuse arvamuse.“ 2) Paragrahvi 12 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Maakohtu esimees nimetatakse esimese ja teise astme kohtunike või Riigikohtu kohtunike seast seitsmeks aastaks. Kohtu esimehe nimetab kohtute haldus- ja arendusnõukogu, kuulanud ära kohtu üldkogu arvamuse. Kohtu esimehe konkursi korraldamiseks moodustab kohtute haldus- ja arendusnõukogu konkursikomisjoni. Kohtu esimehele esitatavad täpsemad nõuded ja konkursi korraldamise korra kehtestab kohtute haldus- ja arendusnõukogu. (2) Kui maakohtu esimeheks nimetatakse ringkonnakohtu või Riigikohtu kohtunik, säilitatakse talle vastava kohtu kohtuniku ametipalk, millele lisandub lisatasu esimehe ülesannete täitmise eest. (3) Maakohtu esimees esindab ja juhib kohtuasutust ning vastutab õigusemõistmise korrakohase toimumise eest kohtus. (4) Maakohtu esimees: 1) korraldab õigusemõistmise alast tegevust; 2) koostab ja kinnitab kohtu tööjaotusplaani; 3) korraldab kohtuasutuse haldamist koostöös kohtuhaldusteenistusega ulatuses, mis ei ole kohtuhaldusteenistuse pädevuses; 4) kooskõlastab kohtuhaldusteenistuse direktori koostatud kohtu eelarve eelnõu; 5) teeb seaduses ettenähtud järelevalvet; 6) otsustab kohtuniku üleviimise vastavalt käesoleva seaduse §-s 57 sätestatud korrale; 7) koostab ja kinnitab kohtu kohtunike koolituskava, kuulates eelnevalt ära kohtunikud ja kohtu eestseisuse, korraldab ja kontrollib selle täitmist; 8) kinnitab kohtunike valvegraafiku; 1  Lisa 2 9) täidab muid seadusest ja kohtu kodukorrast tulenevaid ülesandeid. (5) Kohtu esimehe võib kohtute haldus- ja arendusnõukogu enne tähtaja lõppemist vabastada: 1) tema enda soovil; 2) kui ta on süüliselt jätnud oma ülesanded olulisel määral täitmata; 3) tema valimisel või nimetamisel Euroopa Inimõiguste Kohtu, Euroopa Liidu Kohtu või muu rahvusvahelise kohtuinstitutsiooni (edaspidi rahvusvaheline kohtuinstitutsioon) kohtunikuks (§ 584) või Euroopa Prokuratuuri peaprokuröriks, Euroopa prokuröriks või Euroopa delegaatprokuröriks. (6) Käesoleva paragrahvi lõike 5 punktis 2 nimetatud juhul kuulab kohtute haldus- ja arendusnõukogu ära kohtu eestseisuse ja üldkogu arvamuse ja ringkonnakohtu esimehe arvamuse. (7) Kohtu esimehe äraoleku ajal asendab teda tema enda määratud kohtunik. Kui kohtu esimees ei ole asendajat määranud, asendab teda kõige kauem teenistuses olnud kohtunik või teenistusaegade võrdsuse korral vanim kohtunik. (8) Kui kohtu esimees vabastatakse kohtunikuametist, vabastatakse ta ka kohtu esimehe ülesannete täitmisest. (9) Kedagi ei tohi nimetada maakohtu esimeheks kaheks ametiajaks järjestikku. (10) Kohtu esimehe ülesannete täitmisest vabastatud kohtuesimehel säilivad kohtuniku volitused. (11) Kui varem ringkonnakohtu või Riigikohtu kohtunikuna töötanud maakohtu esimehe ametiaeg lõpeb tähtaja saabumise tõttu või kui ta vabastatakse esimehe ülesannete täitmisest enne ametiaja lõppemist, võib kohtunik pöörduda tagasi vastavalt ringkonnakohtusse või Riigikohtusse või jätkata teenistust maakohtus. Kui maakohtu esimehe ametiaeg lõpeb tähtaja saabumise tõttu, peab ta oma valikust teatama kohtute haldus- ja arendusnõukogule ette vähemalt kolm kuud enne ametiaja lõppemist. (12) Kui kohaldatakse käesoleva paragrahvi lõikeid 10 ja 11, võib kohtunike arv maakohtus või ringkonnakohtus olla suurem kohtute haldus- ja arendusnõukogu kehtestatud kohtunike arvust vastavas kohtus või Riigikohtu kohtunike seadusjärgsest arvust.“ 3) Paragrahvi 36 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „ Kohtu üldkogu: 1) valib kohtu eestseisuse valitavad liikmed; 2) annab kohtute haldus- ja arendusnõukogule arvamuse kohtu esimehe ametisse nimetamise ja seaduses sätestatud juhul ka ametist vabastamise kohta; 3) võib avaldada kohtuesimehele umbusaldust ja taotleda kohtute haldus- ja arendusnõukogult tema ametist vabastamist; 4) annab kohtu esimehele eelneva arvamuse kohtu kodukorra kehtestamise ja muutmise kohta; 5) annab kohtu esimehe või eestseisuse ettepanekul arvamuse muus kohtu tegevust või töökorraldust puudutavas küsimuses.“ 2  Lisa 2 4) Seadust täiendatakse paragrahviga 361 järgmises sõnastuses: „§ 361. Kohtu eestseisus (1) Kohtu eestseisus nõustab esimese ja teise astme kohtu esimeest kohtu juhtimisel ja esitab arvamuse kohtu tegevust puudutavate oluliste otsuste tegemisel. (2) Kohtu eestseisusse kuuluvad maa- ja halduskohtu osakondade juhatajad, ringkonnakohtus kolleegiumite esimehed ning kohtunike poolt neljaks aastaks valitud liikmed. Kohtu eestseisuse valitavate liikmete arv ja valimise kord nähakse ette kohtu kodukorras. (3) Eestseisuse kutsub kokku ja selle töö korralduse ja teenindamise tagab kohtu esimees. Eestseisus tuleb kokku kutsuda vähemalt kahe eestseisuse liikme taotlusel.“ 5) Paragrahvi 37 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Kohtunike tööjaotus, koosseisude moodustamine ja kohtunike asendamise kord esimese ja teise astme kohtutes nähakse ette tööjaotusplaanis. (2) Tööjaotusplaani kehtestab kohtu esimees kalendriaastaks, kuulates eelnevalt ära kohtu eestseisuse ja kohtunike arvamused. Mõjuval põhjusel võib tööjaotusplaani muuta ka aasta kestel. (3) Töö kohtunike vahel jaotamisel tuleb tagada, et kohtuasjad saaksid lahendatud võimalikult tõhusalt ja kiiresti. Seejuures lähtutakse järgmistest põhimõtetest: 1) tööjaotusplaani järgi tuleb kohtunike vahel jaotada kõik kohtusse läbivaatamiseks saabuvad asjad; 2) asjad tuleb jaotada tööjaotusplaanis määratud alustel, lähtudes juhuslikkuse põhimõttest; 3) asjade jaotamine peab tagama kohtunike spetsialiseerumise; 4) asjade jaotamisel tuleb tagada, et kiiremat lahendamist vajavad asjad lahendatakse esmajärjekorras; 5) asjade jaotamine peab tagama kohtunike ühtlase töökoormuse kohtu piires; 6) asjade jaotamisel tuleb arvestada vajadust korraldada asjades suulisi istungeid või isiklikke ärakuulamisi mingis piirkonnas ning vältida kohtu ja menetlusosaliste tarbetut sõitmist ja ajakulu. (4) Kohtute haldus- ja arendusnõukogu võib kehtestada kohtunike tööjaotusplaani koostamise täpsemad alused, sealhulgas kohtunike spetsialiseerumise ja asjade territoriaalse jaotuse põhimõtted. (5) Tööjaotusplaan avaldatakse kohtu veebilehel.“ 2. Üllar Kaljumäe, Riigikohtu direktor Kohtuhalduses on kaks põhimõttelist ja lahutamatut aspekti – kes haldab kohtuid ja milles kohtuhaldus seisneb. Eelnõuga plaanitakse üksnes osalist kohtuhalduse üleminekut täitevvõimult kohtutele. Riigikohtu hinnangul ainuüksi haldaja rolli üleandmine ei lahenda kohtuhalduse ühte kõige suuremat probleemi – kohtunike ebaühtlast töökoormust ja sellega seotud negatiivseid tagajärgi. 3  Lisa 2 Kohtute seaduse § 37 lg 2 p 4 näeb üksnes ette, et kohtuasjade jaotamine peab tagama kohtunike ühtlase töökoormuse kohtu piires. Kuid see, milline töökoormus peaks olema, on jäetud reguleerimata. Seega on formaalselt õiguspärane, et igal maakohtul on „oma keskmine töökoormus“, mille suhtes tuleb kohtuasjade jagamisega saavutada kohtunike ühtlane töökoormus. Maa- ja halduskohtud menetlevad iga aasta umbes 90% kõikidest Eesti kohtuasjadest. Justiitsministeeriumi andmetest1 nähtuvalt on maakohtus töötavate kohtunike üldine keskmine töökoormus (st töökoormus eristamata tsiviil- ja süüteovaldkondade kohtunikke) ajavahemikul 2020–2023 ühtlustunud 3,43 protsendipunkti võrra ning erinevus väikseima ja suurima keskmise koormusega maakohtus oli 2023. aastal 15,3%. Seega ei ole enam kui kahekümne aasta jooksul, kui töökoormuse regulatsioon kehtestati, suudetud olemasoleva korraldusega saavutada isegi mitte keskmise koormuse ühtlustumine maakohtute lõikes. Samas erines kohtunike töökoormus veelgi mastaapsemalt - 5% suurima ja 5% väikseima koormusega kohtunikel tsiviilvaldkonnas erines töökoormus kuni 59% ja süüteovaldkonnas kuni 68%. Kuigi halduskohtute lõikes oli keskmine koormus näiteks 2023. aastal suhteliselt ühtlane (erinevus 1,5%), erines ka halduskohtutes koormus 5% suurima ja 5% väikseima koormusega kohtunikel kuni 47%. Normkoormusele taandatuna ja mitte arvesse võttes kohtust samal või järgmisel aastal lahkunud kohtunikke või kohtunikke, kes olid töötanud vähem kui 6 kuud, oli 2023. aastal2 riigis tsiviilasjade kohtunikel arvestuslik töökoormus vahemikus 1398–2186 töötundi, süüteovaldkonna kohtunikel 778–1687 töötundi ja halduskohtunikel 1445–2608 töötundi. Eelnev osutab muu hulgas ka kohtunike ressursi jaotuse ebaühtlusele esimeses kohtuastmes ja erinevate menetlusvaldkondade lõikes3. Et kohtuniku töökoormusest sõltub otseselt kohtuasja menetlusaeg – see on tõestatud nii arvukates teaduspublikatsioonides kui ka Eesti kohtute statistika põhiselt4 – , tähendab kohtunike erinev töökoormus seda, et kohtus oma õiguste kaitset otsivad isikud on seatud äärmiselt ebavõrdsesse olukorda. Nagu nähtub kohtutega seotud rahulolu-uuringutest5, milles tuuakse ühe läbiva probleemina välja pikki menetlusaegu, ei vasta selline olukord ilmselgelt ka menetlusosaliste ootustele. Ebaühtlane töökoormus ja sellega kaasnev suur töökoormus, on ka kohtunike endi hinnangul6 kõige olulisem töökorralduslik probleem. Ülemäärane töökoormus toob paremal juhul kaasa 1 Kohtute haldamise nõukoja 128. ja 129. istungi jaoks ettevalmistatud materjalid. 2 Riigikohtu analüüs. 3 Tegemist ei ole metoodika erinevustega erinevate menetlusvaldkondade vahel, vaid see peegeldab kohtuasjade arvu suurenemist või vähenemist. Nii näiteks varieerusid 2017. aastal maakohtute keskmised koormused tsiviilvaldkonnas vahemikus 1388–1735 töötundi, seevastu süüteovaldkonnas 1366–2013 töötundi ning haldusasjades 1535–1756 töötundi. Kohtute haldamise nõukoja 129. istungil 24. mail 2024. aastal korrigeeriti osade tsiviilasjade ajahinnanguid, töögrupp hindas ka vajadust korrigeerida ajahinnanguid süüteomenetluses, kuid ei pidanud seda vajalikuks. 4 Vt nt „How does the workload of the court affect application processing times?“ Fischer ja Van Thiel. Family Law 2024; Tsiviilasjade keskmine menetlusaeg maakohtutes 2020…2022/2023. Kohtute haldamise nõukoja 130. istungi materjalid. 5 Menetlusosaliste rahulolu-uuring 2021. Professionaalsed menetlusosalised; Menetlusosaliste rahulolu-uuring 2021. Kohtulahendi saanud menetlusosalised; Menetlusosaliste rahulolu-uuring 2017; Menetlusosaliste rahulolu- uuring 2013; link uuringutele: Olulised Eesti viited | Eesti Kohtud. 6 Uuringu „Kohtunikuameti kuvand Eestis“ aruanne (2023) leitav: https://www.riigikohus.ee/et/oigusalased- materjalid/kasulikud-viited-ja-materjalid 4  Lisa 2 kohtuniku rahulolu vähenemise oma tööga, suureneva personalivoolavuse ja tema saavutusvõime languse, raskemal juhul – eriti, kui tegemist on aastaid kestva ülemäärase töökoormusega – püsiva terviserikke, haigusseisundi7. Ülemäärane töökoormus tekib valdavalt mitte kohtunike vähesusest, vaid töö ja ressursi ebaühtlasest jaotusest. Selle juurpõhjuseks on omakorda tänaseks iganenud territoriaalne kohtualluvuse põhimõte ja sellele vastav territoriaalne korraldus. Selle kõige tagajärjel jagati 2023. aastal maa- ja halduskohtute kohtunikele saabunud kohtuasju kokku arvestuslikult 14 588 tunni ulatuses üle töökoormusmetoodika aluseks oleva normkoormuse. Kõige suurem ülekoormust oli maakohtu tsiviilvaldkonna kohtunikel (8730,7 tundi aastas), veidi vähem halduskohtunikel (5426,4 tundi aastas). Süüteovaldkonna kohtunike arvestuslik ülekoormus oli eelnevatega võrreldes oluliselt väiksem – kokku vaid 431,1 tundi aastas. Samas, kui arvesse võtta ka kohtunike ressurss, oli arvestuslik ülekoormus kõige suurem hoopis halduskohtunikel – 74% kohtunikest, tsiviilkohtunikel 57% ja süüteovaldkonnas vaid 3%. See osutab samaaegselt ka teisele ressursside paigutuse probleemile, mille põhjus on samuti oluliselt puudulik kohtuhalduse regulatsioon – kohtunike ressursi ebamõistlikule jaotusele menetlusvaldkondade lõikes. Maakohtutes on alates 2017. aastast süüteoasjade arv püsivalt vähenenud ja tsiviilasjade arv, viimastel aastatel küll aeglasemalt, kasvanud. Kusjuures maakohtu tsiviilvaldkonna ülekoormusega kohtunikest oli peaaegu 2/3 (62%) Harju Maakohtus ja vaid 1/3 kolmes ülejäänud maakohtus. Kui lähtuda ületundide tavapärasest käsitlusest, oleks pidanud maa- ja halduskohtute kohtunikud 2023. aastal saama samaväärselt puhkeaega või ületundide lisatasu kokku 679 000 eurot, arvestades ületunnitöö üldist käsitlust tööseadusandluses. 2020–-2023 oli nt Harju Maakohtu tsiviilvaldkonna kohtunike arvestuslik ülekoormus kokku 40 650,9 tundi (10 162,7 tundi keskmiselt aastas), lisatasuks ümberarvestatuna võrdub see 1,64 mln euroga. Harju Maakohtu tsiviilvaldkonna ülekoormusega kohtunikud oleksid pidanud saama keskmiselt iga kuut 740–1655 eurot lisatasu (ametipalgaga võrreldes 14–39%). Seega on Riigikohtu hinnangul hädavajalik koos kohtuhalduse üleandmisega Justiitsministeeriumilt kohtute seaduses minimaalselt sätestada: 1) kohtuniku normkoormus kui õigusinstituut ning kohtute haldus- ja arendusnõukogule pädevus selle sätestamiseks (ei ole otstarbekas seaduses konkreetse arvulise väärtuse sätestamine, see muudaks korralduse jäigaks ja vähendaks töökorralduslikku paindlikkust); 2) kohtuniku õigus saada ülekoormuse korral lisatasu; 3) näha ette võimalus mitteeluaegseks ametipidamiseks (nn asenduskohtunikud), kelle rakendamine oleks efektiivne töökoormuse reguleerimiseks eluaegselt ametit pidavate kohtunike ajutisel eemalviibimisel või muudel lühiaegsetel koormuse kõikumise perioodidel; 4) kaotada territoriaalne kohtualluvuse printsiip. 7 Näiteks Schrever C. The priviledge and the pressure: judges’ and mgistrates’ reflections on the sources and impacts ot stress in judicial work. Psychiatry, Psychology and Law, Vol 31, 2024; Hagen T and Bogaerts S. Work Pressure and Sickness Absenteeism Among Judges. Psychiatry, Psychology and Law, Vol 21, 2014; Hunter J et al. A fragile bastion:UNSW judicial traumatic stress study. Judicial Officers Bulletin, Vol 33, 2021. 5  Lisa 2 Eelnevad abinõud tuleb rakendada samal ajal. Ainult nii on võimalik kohtunik tööd korraldada viisil, kus samal ajal säilib kohtuniku autonoomsus oma tööaja korraldamisel, kuid kohtuniku töö korraldajal on samaaegselt õigus ja kohustus tagada kõikidele kohtunikele ühetaoline õiglane töökoormus. Veelgi enam, töö korraldaja on motiveeritud tööd korraldama, sest vastupidisel juhul tekib tal kohustus tasuda ületundide eest. See omakorda võimaldab kohtute haldus- ja arendusnõukogul hinnata kohtu esimeeste toimetulekut nendele pandud ülesannete täitmisega. Samuti laheneks struktuurne probleem süüteo-, tsiviil ja haldusvaldkonna kohtunikeks jagunemisel vastavalt tegelikule kohtuasjade arvule. Eelnevalt toodud ettepanekud on kooskõlas äsja ilmunud Euroopa kohtunike sõltumatuse printsiipidega8. Riigikohtu esmaste hinnangute kohaselt tooks kohtunike töökoormuse ühtlustamine tasemel 1500–1600 töötundi õigusemõistmise töökoormust aastas kaasa ka riigieelarve vahendite säästlikuma (tõhusama) kasutamise: 1,84–2,78 mln eurot aastas9. Samas oleks korralduslikult kõige efektiivsem ka töökoormuse probleemide lahendamine koos kohtuasutuste konsolideerumisega, millega tekiks võimalus samal ajal tagada ka kohtunike spetsialiseerumine. Alternatiivsed võimalused – kohtuasjade jagamine kohtute vahel ilma kohtualluvust muutmata toob maakohtute kogemust arvesse võttes olulise kohtumenetluse pikenemise10. Ainult ühe kohtuasutusena tegutsemisel muutuks oluliselt ka põhimõtteline orientatsioon – õigusemõistmise korralduse probleemidega tegeletakse ühe organisatsioonilise tervikuna, mitte ei toimuks kohtuasutuste vahelist võistlust ressurssidele (kohtunike jt teenistuskohad … eelarvelised vahendid). Tekiks mastaabiefekt, kaoks dubleerimine ja kohtuasutuse juhtimine ei oleks edaspidi ainujuhtimisel põhinev. Kohtu sisene struktuur oleks professionaalsust toetav (jagunemine spetsialiseeritud üksusteks)11. 8 https://www.europeanlawinstitute.eu/fileadmin/user_upload/p_eli/Publications/ELI- Mount_Scopus_European_Standards_of_Judicial_Independence.pdf 9 Arvestused tehtud 2024. aasta eelarve alusel. 10 2021. ja 2022. aastal jagati Harju Maakohtu tsiviilasju lahendamiseks Viru ja Pärnu maakohtule. Ümberjagatud kohtuasjad oli Harju Maakohtu alluvuses, neid lahendanud kohtunikud vastavalt Pärnu Maakohtu ja Viru Maakohtu esimeeste juhtimisalas. 2023. aastal lahendini jõudnud kohtuasjade menetlusaegade võrdlusest selgus, et selliste kohtuasjade keskmine menetlusaeg oli kuni 263 päeva ehk üle kahe korra pikem kui sama liigi kohtuasja menetlemine Pärnu või Viru maakohtu alluvuses olevana. 11 Alternatiivsed korralduslikud lahendused, nt kõiki kohtuid hõlmavad funktsionaalsed üksused, tooksid kaasa juhtimise ja alluvuse hägustumise, vastutuse hajumise ning suurendaksid kulutusi. 6  Lisa 1 Riigikohtu arvamus kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (kohtuhaldusmudel) kohta 1. Üldiselt Riigikohtu juhtkonna ja kohtunike seas on erinevad seisukohad nii eelnõu vajalikkuse, kasulikkuse ja realiseeritavuse kui ka selle osas, kas ja mida tuleks halduse üleandmisega samaaegselt reguleerida. Enamus kohtunikest siiski põhimõtteliselt pooldab kohtuhaldusmudeli muutmist ja kohtuhalduse täitevvõimult ülevõtmist. Küll aga juhiti tähelepanu mitmele olulisele aspektile ja esitati ettepanekuid ka konkreetsete sätete kohta. Konkreetsed ettepanekud esitasid lisaks siinkajastatud kolleegiumide ettepanekutele riigikohtunik Urmas Volens ja Riigikohtu direktor Üllar Kaljumäe. Lisame need siia arvamuse juurde teadmiseks eraldiseisvate seisukohtadena, mida ei ole kohtunike ega juhtkonnaga eraldi kooskõlastatud. Esmalt vajab tõhus autonoomne kohtuhaldus ka maksimaalset eelarvelist sõltumatust. Eelnõus pakutud esimese ja teise astme kohtute eelarveliselt nn põhiseaduslikuks institutsiooniks muutmine on samm edasi, kuid siiski ei pruugi see tagada kohtusüsteemi eelarvelisi vajadusi ja eelkõige finantseerimise stabiilsust, kui eelarveläbirääkimiste osas on otsustav sõna Riigikogu rahanduskomisjonil. Ideaalis peaks kohtusüsteem haldusorgani kaudu esitama oma eelarve taotluse, mis koos katteallikatega läheks muutmata kujul Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule esitatavasse riigieelarve eelnõusse, kuid Riigikogul oleks eelnõu menetlemise käigus võimalik seda ka muuta/vähendada. See on seda enam olulisem, et eelarveliselt ei pruugi jääda pakutud mudeliga alles seni Justiitsministeeriumi eelarves sisaldunud vajalikku puhvrit ettenägematute kulude jaoks aasta lõikes, mis võivad tekkida. Lahendada tuleks nn arvestuslike kulude küsimus, võimaldamaks täitmata või eemalolevate kohtunike ja kohtuametnike kohtadega seonduvat palgaraha kasutada paindlikult süsteemi huvides ka teisiti (nt lisatasude maksmiseks või ajutise tööjõu palkamiseks), kui süsteem peab töö ikkagi tervikuna ära tegema. Teiseks ei taga eelnõu kontrolli kohtuinfosüsteemi (KIS) ega teiste kohtu pädevuses olevate asjadega seonduvate infosüsteemide (nagu maksekäsu, kinnistusraamatu ja äriregistri infosüsteemi) üle. See on oluline küsimus, kui kohtud ei ole sisuliseks tellijaks nende süsteemide arendamisel ja kontrollimisel või paremal juhul oleksid „tellijaks rahata“. Vajalik oleks, et kohtuhaldusele antaks üle ka registrite haldamine ja sellega seonduvad vahendid. Isegi kui see ei ole kiirkorras võimalik, tuleks eelnõus ette näha üleminek hilisemal ajal või etappidena. Eelnõust ei selgu ka, kas ja millal läheksid koos kohtuhaldusega üle seni Riigikohtu vastutusel olevad ja kogu kohtusüsteemi puudutavad funktsioonid, nagu vastutus kohtunike ja kohtuametnike koolituse ning kohtunikueksami korralduse ja personaliarvestuse eest kui ka kohtunikueksamikomisjoni, koolitusnõukogu ja eetikanõukogu teenindamine. Loogiline oleks, et ka need funktsioonid antakse üle uuele kohtute haldus- ja arendusnõukogule (KHAN), kuid eelduslikult võiks seda teha hiljem, kui uus süsteem juba toimib. Siiski on kohtunike seas erimeelsused, kas ja millal neid ülesandeid üle anda. Samas selgus võiks selles suhtes olla. Suureks puuduseks eelnõu rakendamisel on ebaselgus sellega seotud kulude ja nende katteallikate üle. Kohtuhalduse ülevõtmine ei ole võimalik rahata. Piisav ei ole vaid mõne senise Justiits- ja Digiministeeriumi ametikoha üleandmine. Uue asutuse ja süsteemi rakendamisega kaasnevad paratamatult nii ühekordsed rakenduskulud kui ka hilisemad püsikulud. Kui nende katmine ei ole tagatud, võib kohtuhalduse ülevõtmine takerduda juba 1  Lisa 1 esimesel sammul. Selgus kulude osas on seda olulisem, et eelnõu seletuskirja järgi soovitakse kohtuhaldus üle anda ülimalt kiiresti. Seoses rakendamisgraafikuga märgime, et see ei tundu ainuüksi eelnõude menetluskorda ja vajalike personalimuudatuste tegemise aega arvestades realistlik. Vähemasti osa Riigikohtu juhtkonnast ja kohtunikest on seisukohal, et kohtuhalduse üleandmisest üksi ei piisa, vaid samaaegselt tuleks rakendada ka mitmeid muid uues kohtute arengukavas ettenähtud meetmeid, mis muudaksid kohtute tegevust ja kohtumenetlust tõhusamaks. See on vajalik esmajoones selleks, et iseseisvas süsteemis oleks võimalik ressursside maksimaalselt paindlik jagamine ja kasutamine ega esineks mittevajalikke tõkkeid. Seadus võiks samaaegselt kohtuhalduse ülevõtmisega võimaldada mh kohtuasjade paindlikumat jagamist, minimaalselt leevendades kohtute vahel asjade jagamise territoriaalse kohtualluvuse piiranguid. Parandada tuleks kohtunike koormuse mõõtmise metoodikat. Samuti võiks võimaldada kohtuesimeestel tõhusamalt kohtuid juhtida, moodustades kohtute eestseisused ja andes osa senisest kohtute üldkogude pädevusest neile, samuti andes neile õiguse kinnitada kohtute tööjaotusplaane. Paindlikum võiks olla kohtunike liikumine kohtuastmete vahel ja kohtunikukohtade ajutine täitmine. Palgasüsteemis võiks kaaluda tööpanusest sõltuvate lisatasude rakendamist. Osa kohtunikke on siiski neile ettepanekutele vähemasti praegu vastu, leides, et kohtuhalduse võiks rakendada ka muude muudatusteta ning tegeleda nendega põhjalikumalt eraldi. Osa leiab aga, et nt asenduskohtuniku institutsioon ja kohtunikele lisatasu maksmine seoses kohtuasjade lahendamisega võivad olla põhiseaduslikult problemaatilised. Osa kohtunikke ei pea õigeks kohtu esimehele ulatuslike volituste (nt tööjaotusplaani kehtestamine) andmist ning eelistaks selle pädevuse andmist kohtu eestseisusele. Nii või teisiti on kohtute seadus eri aegadel tehtud ebasüsteemsete muudatuste tõttu kohati vastuoluline, aegunud ja raskesti jälgitav ja vajaks eelduslikult terviklikku süstemaatilist revisjoni. 2. Konkreetsed märkused 1) KHAN Kaaluda võiks KHAN nimetusena lühemat nimetust kohtute nõukogu (vrd eelnõus (nt KS §-d 401 ja 411) on paragrahvide tekstis kasutatud lühendatult nõukogu). 2) KHAN-i määrusandluspäevus Eelnõu kohaselt hakkab KHAN otsustama paljusid küsimusi, mida praegu otsustab minister määrusega. Kavandatava KS § 411 lg 3 kohaselt ei ole aga KHAN-il määrusandluspädevust, vaid ta võib teha otsuseid ja anda juhiseid. Niisiis liiguks hulk küsimusi, mida praegu otsustatakse määruse tasemel, üldkorralduse (st üksikakti) tasemele. Kuigi Riigikohtu valitseva praktika kohaselt ei ole üld- ja üksikaktide vahel selget üleminekupiiri (RKPJKo 5-22-4/13, p 76), on tõenäoline, et õigusselguse ja -kindluse huvides oleks ka edaspidi mõistlik osa küsimusi otsustada üldakti tasemel. Näiteks kohtute 2  Lisa 1 tööpiirkonnad, millest sõltub kohtualluvus, ja mis riivab selgelt PS § 24 lg-s 2 sätestatud põhiõigust olla oma kohtuasja arutamise juures. Ei oleks mõistlik, et isik, kellele kriminaal- või tsiviilasjas kohtualluvus ei sobi, hakkab vaidlustama KHAN-i üldkorraldust halduskohtus. Seepärast on asjakohane näha KS § 411 lg-s 3 ette üldine määrusandluspädevus (sel juhul valiks KHAN akti liigi ise) või siis teha seda konkreetselt mõne volitusnormi juures eraldi. Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 3-2-1-40-15, p 49-51) on oma praktikas leidnud, et põhiseaduses nimetamata riigiorgani, sh avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorgani normiloomepädevust ei saa välistada. Eriti asjakohane on siinkohal võrdlus üldkogu otsuses esitatud analüüsiga kohalike omavalitsuste osas, mille järelduseks on, et põhiseaduses nimetamata isiku või tema organi õigus luua norme võib tuleneda tema põhiseaduslikust staatusest. Eelnõuga antakse kohtule, mille üheks organiks on KHAN, põhiseadusliku institutsiooni staatus (RES § 2 lg 2 p 2). Seega oleks KHAN-ile määrusõiguspädevuse andmine kooskõlas Riigikohtu üldkogu senise praktikaga. Sellise otsustuse tegemise õigus peaks aga olema seadusandjal, mis tähendab, et konkreetsed volitusnormid peaksid expressis verbis tulenema seadusest endast, mitte sõltuma KHAN valikust. Sõltumata sellest, kas KHAN hakkab otsustama üksnes haldusaktidega või mitte, võiks olla asjakohane KHAN-i üldise iseloomuga ning välismõjuga aktide (nt kohtute tööpiirkonnad, kohtunike arv, kohtute ja kohtumajade asukohad jne) avaldamine Riigi Teatajas (vastavalt RTS-i muutes), arvestades nende aktide õiguslikku olulisust. 3) KS § 371 Positiivsena nähti, et eelnõuga plaanitakse laiendada KS §-is 371 sätestatud osalise koormusega töötamise tingimusi. See aitab loodetavasti muu hulgas vältida olukordi, kus kohtunik peab seisma silmitsi distsiplinaarvastutusega, sest tal pole tuvastatud osalist töövõimet, aga ta sellegi poolest ei ole ajutiselt võimeline tööülesannetega täiskoormusel hakkama saada. 4) KS § 38 Eelnõuga plaanitakse muuta KS § 38 lg-t 2 selliselt, et edaspidi ei ole valdkonna eest vastutaval ministril enam õigust kutsuda kokku erakorralist kohtunike täiskogu. See muudatus on loogiline arvestades teisi muudatusi, millega sisuliselt antakse seni valdkonna eest vastutava ministri roll üle KHAN-ile. Samas leiti, et võiks kaaluda n-ö neutraalse osapoole õigust erakorralise kohtunike täiskogu kokkukutsumiseks ja tehti ettepanek muuta KS § 38 lg-t 2 selliselt, et lisaks Riigikohtu esimehele oleks erakorralise täiskogu kokku kutsumise õigus nt vähemalt kuuel KHAN-i liikmel ühiselt (sarnaselt MTÜS-is ja ÄS-is leiduvatele sätetele, mis annavad liikmetele/osanikele/aktsionäridele õiguse nõuda koosoleku kokkukutsumist). Pakuti ka, et piisav võiks olla ka vähemalt viie liikme nõue, nt kui täiskogu kokkukutsumist peavad vajalikuks kõik kohtute täiskogu valitud kohtunikust liikmed. 3  Lisa 1 5) Eelnõu § 1 p 29 (KS § 39 lg 2) Lõikes 2 nimetatud Justiitsministeerium, aga KS § 401 lg-s 1 justiits- ja digiminister. Seletuskirjas on äärmiselt ebamäärane selgitus, milleks on vaja lõike teises lauses sisalduvat (valve)edasivolitust. Kas ja millise valdkonna eest vastutava ministri (ministeeriumi?) kohtuhaldusülesannete üleandmist pikemas perspektiivis üleantavana silmas peetakse. 6) Eelnõu § 1 p 33 (KS § 411 lg 1 p 3) Justiitsministeerium või Justiits- ja Digiministeerium? 7) Eelnõu § 1 p 40 (KS § 53 lg 2) Redaktsiooniliselt ei tundu põhjendatud kajastada muudetavas tekstis lõigu numbrit, kui muudatus puudutab vaid lõike ühe või mõne lause ümbersõnastamist. 8) Eelnõu § 1 p 46 (KS § 991 lg 2) Seletuskiri kajastab plaanitavat muudatust vaid osaliselt, täpsemalt Riigikohtu üldkogu hääletsensuse osas: 2/3 nõue asendub lihthäälteenamusega kohtuniku teenistusvanuse ülemmäära tõstmisel. Tegelikult kaob muudatuse jõustudes ka kehtiv salajase hääletuse nõue. Kuigi tegemist on erandliku nõudega, on see osade kohtunike arvates asjakohane vähemalt Riigikohtu enda liikme teenistusvanuse ülemmäära tõstmise otsustamisel. 9) Menetlusseadustike muudatused Eelnõuga plaanitakse muuta mitmeid menetlusseadustikke selliselt, et dokumentide elektrooniliselt kättetoimetamise täpsemad nõudeid võib kehtestada lisaks valdkonna eest vastutava ministri määrusega ka KHAN-i poolt maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kantselei kodukorraga. Kui tänases olukorras lähtub Riigikohus vajadusel ministri määrusest, siis seoses muudatusega võib tekkida olukord, kus on vajalik lähtumine esimese või teise astme kohtu kantselei kodukorrast. 10) KHAN-i kodukord ja KHAN-i liikmete valimise kord Seletuskiri võiks sisaldada üldist põhimõtet, et KHAN liikmete valimiste korra kehtestamisel tuleks pidada meeles kandidaatide võrdset kohtlemist seoses KS § 401 lg 2 lausetes 2 ja 3 sätestatud nõuete koosmõjus. 4  Lisa 1 11) RVastS muutmine Eelnõuga plaanitakse muuta RVastS § 17 lg-t 1 selliselt, et edaspidi esitatakse taotlus kohtu poolt tekitatud kahju hüvitamiseks KHAN-ile. Kuivõrd osad KHAN-i liikmed on kohtunikud, tuleks KHAN-i kodukorras sätestada tingimused millal peab liige end kahju hüvitamise taotluse arutamisest taandama. Viide sellise tingimuse vajalikkusele võiks samuti olla juba eelnõu seletuskirjas. Kohtu tekitatud kahju hüvitamise taotluste lahendamise pädevuse andmisel KHAN-ile tuleks tervikuna läbi mõelda ja seletuskirjas kajastada ka rahuldatud nõuete finantseerimise pool (eelarve). 12) RES § 2 Eelnõu § 5 punktis 1 on ekslikult kirjas, et muudetakse RES § 2 lõikeid 1 ja 2. Tegelikult muudab eelnõu RES § 2 lg 2 punkte 1 ja 2. 5