Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks

Ministeeriumid Meie 11.09.2020 nr 8-1/5458 Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks Justiitsministeerium esitab kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu. Palun esitada arvamus eelnõu kohta 30 päeva jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Lisaadressaadid: Riigikohus Õiguskantsleri Kantselei Riigiprokuratuur Konkurentsiamet Andmekaitse Inspektsioon Finantsinspektsioon Keskkonnainspektsioon Rahapesu Andmebüroo Politsei- ja Piirivalveamet Maksu- ja Tolliamet Tööinspektsioon Tarbijakaitseamet Tallinna Halduskohus Tartu Halduskohus Harju Maakohus Tallinna kohtumaja Tartu Maakohus Pärnu Maakohus Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Viru Maakohus Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ringkonnakohus Eesti Advokatuur Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Teenusmajanduse Koda Eesti Pangaliit Tartu Ülikooli õigusteaduskond Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda Sisekaitseakadeemia Gea Lepik [email protected]  Eelnõu 19.08.2020 Haldustrahvimenetluse seadus § 1. Seaduse reguleerimisala Käesolev seadus sätestab haldustrahvi kehtestamise ja määramise alused ning korra. § 2. Haldustrahv (1) Haldustrahv käesoleva seaduse tähenduses on rahaline karistus, mida võib kehtestada ja määrata õigusaktidest tulenevate nõuete rikkumise (edaspidi õigusrikkumine) eest käesolevas seaduses ettenähtud tingimustel ja korras. (2) Haldustrahvi võib kehtestada seadusega järgmistel juhtudel: 1) õigusrikkumise eest, mille puhul näeb Euroopa Liidu õigus ette rahalise karistuse, mille minimaalne ülemmäär ületab Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära või mille arvutamise alustest tulenevalt võib trahvisumma Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära ületada; 2) sama valdkonna muu õigusrikkumise eest, mis on olemuslikult sarnane käesoleva lõike punktis 1 nimetatud õigusrikkumisega. (3) Haldustrahvi määr ja käesoleva seaduse erisused nähakse ette nendes seadustes, millega kehtestatakse Eesti õiguses Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevad nõuded (edaspidi asjaomane seadus). (4) Haldustrahvi võib kehtestada juriidilisele isikule või Euroopa Liidu õigusaktist tulenevalt füüsilisele isikule. § 3. Haldustrahvi eesmärk ja määramise üldised alused (1) Haldustrahvi eesmärk on karistada õigusrikkumise eest eesmärgiga heidutada isikut toime panemast õigusrikkumisi ning motiveerida teda kasutusele võtma meetmeid õigusrikkumiste ärahoidmiseks. (2) Haldustrahvi võib määrata, kui see on käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud eesmärkide saavutamiseks vajalik ja muud meetmed ei ole piisavad. (3) Haldustrahvi võib määrata sellise asjaomases seaduses või Euroopa Liidu määruses sätestatud nõude rikkumise korral, mille puhul on haldustrahvi määramise võimalus asjaomase seadusega ette nähtud. (4) Haldustrahvi ei tohi määrata sellise teo eest, mis ei olnud teo toimepanemise ajal kehtinud seaduse kohaselt karistatav. (5) Haldustrahv määratakse teo toimepanemise ajal kehtinud seaduse järgi. (6) Seadusel, mis välistab teo karistatavuse haldustrahviga, vähendab haldustrahvi määra või muul viisil leevendab isiku olukorda, on tagasiulatuv jõud isiku suhtes, kellele ei ole selle teo eest jõustunud otsusega haldustrahvi määratud. (7) Seadusel, mis tunnistab teo haldustrahviga karistatavaks, suurendab haldustrahvi määra või muul viisil halvendab isiku olukorda, ei ole tagasiulatuvat jõudu. (8) Haldustrahvimenetluse läbiviimisel kohaldatakse menetlustoimingu ajal kehtivat õigust. (9) Haldustrahvi võib määrata võlaõigusseaduse § 104 lõigetes 3–5 sätestatud süü esinemisel. (10) Haldustrahvi võib määrata ka juriidilise isiku õigusjärglasele, juriidilisele isikule, kes jätkab teise juriidilise isiku majandustegevust, ning juriidilisele isikule tema valitseva mõju all oleva teise juriidilise isiku õigusrikkumise eest. 1 (11) Haldustrahvi ei määrata haldusorganile, kelle üle on võimalik teha haldusjärelevalvet Vabariigi Valitsuse seaduse § 751 alusel. Käesoleva lõike esimeses lauses nimetatud juhul võib menetleja teha noomituse ja vajaduse korral pöörduda sobivate meetmete rakendamiseks õigusrikkumise toime pannud haldusorganist kõrgemal seisva asutuse, isiku või kogu poole. § 4. Menetlusalune isik ja tema esindamine (1) Haldustrahvimenetluses on menetlusalune isik juriidiline või füüsiline isik, kelle suhtes viiakse läbi haldustrahvimenetlust. (2) Kui menetlusalune isik on juriidiline isik, on tema seaduslikul esindajal kõik esindatava õigused ning ta võib anda esindatava nimel selgitusi ja ütlusi, esitada taotlusi ja vastuväiteid. (3) Esindusõigus antakse haldustrahvimenetluses kirjaliku volitusega. (4) Esindusele kohaldatakse tsiviilseadustiku üldosa seaduse sätteid. § 5. Haldustrahvi menetleja (1) Haldustrahvi menetlev ja määrav pädev organ on organ, kes teostab riiklikku ja haldusjärelevalvet asjaomases seaduses sätestatud nõuete täitmise üle (edaspidi menetleja). (2) Haldustrahvi menetleja kinnitab nende ametikohtade loetelu, millel töötav ametnik on pädev haldusorgani nimel haldustrahvimenetluses osalema. Sellisele ametikohale võib nimetada isiku, kellel on piisavad teadmised ja oskused riikliku ja haldusjärelevalve ning haldustrahvimenetluse läbiviimiseks. (3) Euroopa Liidu määruse või asjaomase seaduse alusel võib Eesti Vabariigi territooriumil Eesti menetleja järelevalve all haldustrahvi menetleda teise riigi pädev haldusorgan käesoleva seaduse kohaselt. § 6. Haldustrahvimenetluse üldised alused (1) Haldustrahviasi lahendatakse käesolevas seaduses ettenähtud menetlusnõudeid järgides otstarbekalt, eesmärgipäraselt ja efektiivselt, kohaldades õiguspärase kaalutluse piires haldustrahvimenetluse meetmeid paindlikult. (2) Haldustrahvimenetlus algatatakse, kui ilmnenud asjaolud viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, ning menetluse algatamist õigustab eeldatava rikkumise raskus ja avalik menetlushuvi. Haldustrahvimenetluse võib algatada ka riikliku või haldusjärelevalve menetluse käigus. (3) Menetleja võib jätta haldustrahvimenetluse otstarbekuse kaalutlusel algatamata või selle lõpetada, lähtudes muu hulgas järgmisest olemasolevast teabest: 1) õigusrikkumise laad, raskus, ulatus, kestus ja tagajärg, sealhulgas mõjutatud subjektide hulk ja neile tekitatud kahju või nende saadud kasu suurus; 2) menetlusaluse isiku süü õigusrikkumise toimepanemisel; 3) menetlusaluse isiku koostöö järelevalveasutusega ja tema võetud meetmed õigusrikkumise ärahoidmiseks või kõrvaldamiseks ning kahju ärahoidmiseks või tekitatud kahju heastamiseks; 4) menetlusaluse isiku varasemad samalaadsed õigusrikkumised ning tema varasem käitumine järelevalvemenetluses; 5) haldustrahvimenetluse läbiviimiseks olemasolev avalik menetlushuvi. (4) Tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku või haldusjärelevalve menetluse või haldustrahvimenetluse vahel määrab meetme objektiivne eesmärk või menetleja tahe ning käesoleva seaduse §-s 3 sätestatu. 2 (5) Kui haldustrahvimenetluse käigus selgub avalikku korda ähvardav oht või avaliku korra rikkumine, on lubatud ohu tõrjumiseks ja rikkumise kõrvaldamiseks rakendada käesoleva seaduse meetmeid, kui see on asjaolusid arvestades asjakohane ja vajalik. (6) Kui samal ajal toimub haldustrahvimenetlus ja riikliku või haldusjärelevalve menetlus ning käesoleva seaduse järgse meetme rakendamise tõttu on ohu tõrjumine või rikkumise kõrvaldamine raskendatud või võib muutuda võimatuks, eelistatakse ohu tõrjumist ja rikkumise kõrvaldamist. (7) Haldustrahvimenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse §-e 3 ja 4, § 5 lõikeid 4 ja 6, § 6, § 7 lõikeid 3 ja 4 ning §-e 8, 10, 12, 45, 54, 58 ja 59. (8) Isikul on kohustus taluda tema suhtes kohaldatavaid haldustrahvimenetluse meetmeid. Selle tagamiseks on menetlejal õigus teha ettekirjutus ning rakendada sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud alusel ja korras. Sunniraha ülemmäär on 9600 eurot, kui asjaomases seaduses ei ole ette nähtud teisiti. (9) Käesoleva paragrahvi lõikes 8 nimetatud sunniraha ei määrata käesoleva seaduse § 3 lõike 11 esimeses lauses viidatud riigi haldusorganile. § 7. Toimik ja protokollimine (1) Haldustrahvimenetluse toimingud protokollitakse. (2) Protokoll peab sisaldama vähemalt haldusmenetluse seaduse § 18 lõigetes 2 ja 3 sätestatud andmeid. (3) Menetlusalusel isikul on õigus tutvuda toimikuga ja saada dokumentidest koopiaid. (4) Haldustrahvimenetluse toimiku pidamine on kohustuslik. Toimik koostatakse haldusmenetluse seaduse §-s 19 sätestatud alustel ja korras. (5) Kuni käesoleva seaduse §-s 15 sätestatud ärakuulamiseni võib menetleja piirata menetlusaluse isiku õigust toimikuga tutvuda, kui piiramine on vältimatu seetõttu, et vastasel juhul võib olla märkimisväärselt raskendatud või võimatu välja selgitada õigusrikkumise asjaolusid või koguda tõendeid. § 8. Tõendid (1) Tõendiks haldustrahvimenetluses on igasugune teave, mille alusel teeb menetleja kindlaks asja õigeks lahendamiseks olulised, sealhulgas süüstavad ja õigustavad asjaolud, või nende puudumise. (2) Tõendiks võib olla haldusmenetluse seaduse § 38 lõikes 2 sätestatu. § 9. Tõendamine ja tõendite kogumine (1) Haldustrahvi määramise aluseks olevate asjaolude tõendamise kohustus on menetlejal. (2) Menetlejal on õigus teavet ja tõendeid nõuda menetlusaluselt isikult ning muudelt isikutelt. (3) Tunnistajale on haldustrahvimenetluses osalemine kohustuslik. (4) Tunnistaja ja eksperdi kaasamisele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse § 39, arvestades käesoleva paragrahvi erisusi. (5) Menetlusalusel füüsilisel isikul on haldustrahvimenetluses õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Muul füüsilisel isikul on õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest juhul, kui see võib teda või tema kriminaalmenetluse seadustiku §-s 71 nimetatud lähedast süüstada haldustrahvi- või süüteomenetluses. Sellest õigusest tuleb füüsilist isikut teavitada. 3 (6) Kui menetlusalune isik tugineb enda majandus- ja kutsetegevust puudutavatele õigustavatele väidetele, peab ta neid tõendama, kui tõendid on talle mõistliku pingutusega kättesaadavad, või viitama tõendi asukohale. (7) Tõendite kogumisel ei või menetleja sundida menetlusalust isikut õigusrikkumist omaks võtma. (8) Tõendite kogumisel võib menetleja jäädvustada olukorda pilti või heli salvestava seadmega ning teha dokumentidest koopiaid. Kui tõend on arvutis või muul andmekandjal, võib menetleja teha selles sisalduvatest andmetest ja dokumentidest koopiaid. § 10. Tõendite kasutamine muus menetluses (1) Kui tõend haldustrahvi määramise aluseks oleva õigusrikkumise kohta, sealhulgas selle toimepanemise aja, koha, viisi või muude asjaolude kohta, on saadud riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus, võib see olla haldustrahvimenetluses iseseisvaks tõendiks, kui selle kasutamisega ei rikuta menetlusaluse isiku õigusi. (2) Menetleja ei või koguda tõendeid käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus, kui selle ainsaks eesmärgiks on tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses. (3) Haldustrahvimenetluse käigus kogutud tõendeid võib kasutada riikliku või haldusjärelevalve või muus menetluses vastavalt kohalduvale menetlusõigusele. (4) Kui asjaomane seadus näeb ette menetlusaluse isiku kohustuse riiklikus või haldusjärelevalves teatud viisil tegutseda, sealhulgas teatada asjaoludest ja rikkumisest ning esitada tõendeid, ei või selle käigus saadud tõendeid haldustrahvimenetluses kasutada juhul, kui isikul oleks olnud haldustrahvimenetluses õigus keelduda tõendite esitamisest käesoleva seaduse alusel. § 11. Menetlusaluse isiku õigused haldustrahvimenetluses (1) Menetlusalusel isikul on haldustrahvimenetluses lisaks käesoleva seaduse muudes paragrahvides sätestatud õigustele järgmised õigused: 1) õigus saada üksikasjalikku teavet eeldatava õigusrikkumise kohta; 2) õigus teada menetlustoimingu eesmärki; 3) õigus esindaja osavõtule ja abile; 4) õigus tõlkele väärteomenetluse seadustiku §-s 24 sätestatud korras; 5) õigus anda sobivas vormis ütlusi ja selgitusi ning esitada taotlusi, vastuväiteid ja tõendeid. (2) Kui menetlusalune isik jääb mõjuva põhjuseta ilmumata menetlustoimingule, kuhu ta on kutsutud või mille juures tal on võimaldatud osaleda, võib menetlustoimingu teha tema kohalolekuta. § 12. Haldustrahvimenetluse algus (1) Haldustrahvimenetlus algab esimese menetlustoiminguga. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud menetlustoimingust teavitatakse menetlusalust isikut viivitamata. (3) Menetleja esitleb ennast arusaadavalt menetlusalusele isikule, esitab tema soovil oma pädevust tõendava dokumendi (ametitõendi) ja annab selgitusi kohaldatava meetme kohta. (4) Menetlusalusele isikule selgitatakse tema õigusi ja kohustusi menetluses vähemalt käesoleva seaduse §-s 11 sätestatud ulatuses. 4 (5) Haldustrahvimenetluses võib teha esmaseid toiminguid ilma menetlusalust isikut menetlusest teavitamata, kui isik ei ole teada või on põhjust arvata, et pärast tema teavitamist muutub tõendite kogumine tema või muu isiku tegevuse tõttu võimatuks. (6) Kui langeb ära käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud alus, tuleb menetlusalust isikut viivitamata teavitada ja esitada käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud andmed. § 13. Menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keeld (1) Kohus võib menetleja taotlusel määrusega keelata menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise, kui tekib kahtlus, et sellise tegevuse eesmärgiks on kõrvale hoida haldustrahvimenetlusest või muuta haldustrahviotsuse täitmine võimatuks. (2) Kui juriidilise isiku suhtes jõustub haldustrahviotsus, lõpetab halduskohus menetlusaluse isiku taotlusel määrusega käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud keelu, välja arvatud juhul, kui keelu jätkumine on vajalik haldustrahviotsuse täitmise tagamiseks. (3) Halduskohus teavitab viivitamata Tartu Maakohtu registriosakonda juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keelust ja selle lõpetamisest. (4) Kui haldustrahvimenetlus juriidilise isiku suhtes lõpetatakse, lõpeb käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud keeld. Menetleja teavitab viivitamata keelu lõppemisest Tartu Maakohtu registriosakonda. § 14. Haldustrahvimenetluse erimeetmed (1) Asjaolude tuvastamiseks, asja õigeks lahendamiseks vajalike andmete ja tõendite saamiseks või haldustrahvimenetluse tagamiseks võib menetleja korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras kohaldada sama seaduse §-s 30, § 31 lõikes 1, §-des 32, 44 ja 49–51 ning § 52 lõike 1 punktis 5 sätestatud erimeetmeid, arvestades käesoleva paragrahvi erisusi. (2) Korrakaitseseaduse § 31 lõikes 1 sätestatud meetme kohaldamisel lähtutakse sama paragrahvi lõikest 2. Lisaks võib menetleja kutsuda isiku enda juurde. (3) Korrakaitseseaduse §-s 44 sätestatud meetme kohaldamisel võib menetleja keelata isikute läbipääsu kindlaksmääratud ajal kindlaksmääratud kohast või juurdepääsu sellele kohale või asjale, sealhulgas pitseerida ruumi, selle osa või asja. Võimaluse korral tuleb säilitada isiku juurdepääs tema elu- või tööruumile. (4) Korrakaitseseaduse §-s 51 sätestatud meetme kohaldamisel on elu- või äriruumi valduse läbivaatus lubatud ainult läbivaadatava ruumi asukoha järgse halduskohtu eelneval loal, välja arvatud juhul, kui luba ei saa taotleda menetlustoimingu kiireloomulisuse tõttu. Kui luba ei saa taotleda enne valduse läbivaatust, on menetleja kohustatud selle taotlema viivitamatult tagantjärele. (5) Lisaks korrakaitseseaduse § 52 lõike 1 punktis 5 sätestatud olukordadele võib menetleja võtta vallasasja läbivaatuseks hoiule dokumendid, arvuti ja muud esemed juhul, kui asja õigeks lahendamiseks oluliste asjaolude tuvastamine või andmete või tõendi saamine ei ole kohapeal võimalik või on oluliselt raskendatud. Vallasasi tuleb pärast tõendi saamist viivitamatult tagastada. (6) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud erimeetme kohaldamisel võib kasutada vahetut sundi nii kaua, kui see on eesmärgi saavutamiseks vältimatult vajalik. Vahetut sundi kohaldab politsei. 5 § 15. Ärakuulamine (1) Menetleja tagab menetlusalusele isikule õiguse olla ära kuulatud enne haldustrahviotsuse tegemist. (2) Menetleja teeb enne haldustrahvi määramist menetlusalusele isikule kirjalikult teatavaks asjaolud ja põhjendused, millele ta haldustrahvi määramisel tugineb. Menetlusalusele isikule antakse selgituste ja vastuväidete esitamiseks piisav aeg, mis ei või olla lühem kui 15 päeva. § 16. Haldustrahvi määramine (1) Haldustrahvi ja selle suuruse määramisel võetakse lisaks käesoleva seaduse §-des 3 ja 6 sätestatule arvesse järgmist: 1) õigusrikkumise toime pannud isiku varaline seisund; 2) õigusrikkumise toime pannud isiku õigusrikkumisega teenitud kasumi või välditud kahju suurus; 3) õigusrikkumise toime pannud isiku koostöö menetlejaga; 4) trahvi tõhusus, proportsionaalsus ja heidutav mõju, hoidmaks ära edasisi õigusrikkumisi; 5) Euroopa Liidu määruses ja asjaomases seaduses sätestatud tingimused; 6) õigusrikkumist ja selle toime pannud isikut iseloomustavad muud olulised asjaolud. (2) Vähemolulisema õigusrikkumise eest või kui määratav trahv oleks füüsilise isiku jaoks ebaproportsionaalselt koormav, võib trahvi asemel teha noomituse. (3) Haldustrahvi ei määrata isikule: 1) keda on sama teo eest süüteomenetluses karistatud või kes on selles lõplikult õigeks mõistetud; 2) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud kriminaalmenetlus on lõpetatud kriminaalmenetluse seadustiku §-des 202–2051 sätestatud alustel; 3) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud väärteomenetlus on lõpetatud väärteomenetluse seadustiku §-s 30 sätestatud alusel; 4) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud haldustrahvimenetlus on lõpetatud otstarbekuse kaalutlusel; 5) kellele on sama teo eest määratud haldustrahv või 6) kellele sama teo eest määratud haldustrahv on jõustunud kohtuotsusega tühistatud. § 17. Haldustrahviotsus (1) Haldustrahviotsus peab olema kirjalik ja põhjendatud. (2) Haldustrahviotsuses märgitakse vähemalt otsuse aluseks olevad asjaolud ja tõendid ning põhjendatakse haldustrahvi määramise eelduste täidetust, haldustrahvi määramise vajadust ja haldustrahvi suurust. (3) Kui isik on esitanud vastuväiteid, tuleb otsuses nendega nõustumata jätmist põhjendada. (4) Lisaks käesoleva paragrahvi lõigetes 1–3 sätestatule peab haldustrahviotsus sisaldama järgmist: 1) haldustrahvi määranud asutuse nimetus ja kontaktandmed; 2) haldustrahvi määranud ametniku ees- ja perekonnanimi ning ametikoht; 3) haldustrahvi määramise kuupäev; 4) haldustrahvi tasumise tähtaeg ja viis; 5) vaidlustamisviide. (5) Haldustrahviotsuse koostamisele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse § 54, § 55 lõikeid 1 ja 3 ning § 56 lõikeid 2 ja 3. 6 (6) Haldustrahviotsuse ja riikliku või haldusjärelevalve ettekirjutuse või nende menetluste lõpetamise teavituse võib koostada ühe dokumendina, kui see ei too kaasa õigusselgusetust ega halvenda menetlusaluse isiku arusaamist oma õigustest ja kohustustest. Ühe dokumendi koostamise korral koostatakse see eraldi osadena. (7) Kui menetleja tuvastab haldustrahvimenetluse käigus, et haldustrahvi määramise eeldused ei ole täidetud, või loobub haldustrahvi määramisest või noomituse tegemisest käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud otstarbekuse kaalutlustel, teavitab ta sellest menetlusalust isikut. (8) Haldustrahviotsus toimetatakse kätte haldusmenetluse seaduse 1. peatüki 7. jaos sätestatud viisil, kui asjaomases seaduses ei ole ette nähtud muud kättetoimetamise viisi. (9) Haldustrahviotsus jõustub, kui selle peale ei ole esitatud kaebust ja kaebuse esitamise tähtaeg on möödunud. § 18. Haldustrahviotsuse vaidlustamine (1) Haldustrahviotsuse saaja, kes leiab, et haldustrahviotsusega või haldustrahvimenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, võib pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse. (2) Kui haldustrahviotsus tehti käesoleva seaduse § 3 lõikes 11 viidatud riigi haldusorgani suhtes, lahendatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud vaidlus Vabariigi Valitsuse seaduse § 101 kohaselt. § 19. Haldustrahvi tasumise tähtaeg (1) Haldustrahv tuleb tasuda menetleja määratud tähtaja jooksul, mis ei või olla lühem kui 30 päeva arvates haldustrahviotsuse jõustumisest. (2) Isiku, kellele haldustrahv määrati, põhjendatud taotlusel võib menetleja või kohus haldustrahvi tasumise tähtaega pikendada või lubada haldustrahvi tasumist ositi. § 20. Haldustrahvimenetluse lõppemine (1) Haldustrahvimenetlus lõpeb haldustrahviotsuse kättetoimetamisega. (2) Käesoleva seaduse § 16 lõikes 7 nimetatud juhul lõpeb haldustrahvimenetlus menetlusaluse isiku teavitamisega samas sättes nimetatud asjaolust. § 21. Aegumine (1) Haldustrahvi võib määrata kolme aasta jooksul õigusrikkumise toimepanemisest arvates. Jätkuva või vältava õigusrikkumise korral algab aegumine õigusrikkumise lõppemisest arvates. (2) Asjaomases seaduses võib ette näha käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatust erineva aegumistähtaja, kuid mitte pikema kui viis aastat. (3) Haldustrahv on määratud aegumistähtaja jooksul, kui menetleja teeb haldustrahviotsuse enne aegumistähtaja lõppemist. Vaidluse korral peab menetleja tõendama tehtud kättetoimetamistoiminguid ning nende tegemise aega. (4) Täitmisele pööratud haldustrahvi sissenõue aegub, kui seda ei ole sisse nõutud seitsme aasta jooksul jõustumisest. § 22. Seaduse rakendamine (1) Haldustrahvi võib määrata haldustrahvikoosseisule vastava õigusrikkumise eest, mis on toime pandud enne vastava haldustrahvikoosseisu jõustumist, kui sama tegu oli enne kõnealust jõustumist süüteona karistatav. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud juhul: 7 1) võib haldustrahvi määrata vaid siis, kui teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseaduse kohaselt vastab tegu süüteokoosseisule, on õigusvastane ja isik on selle toimepanemises süüdi; 2) ei tohi haldustrahvi määrata, kui teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseadus välistaks isiku karistamise käesoleva lõike punktis 1 nimetamata põhjusel; 3) ei tohi määratava haldustrahvi suurus ületada vastava süüteo eest selle toimepanemise ajal ette nähtud rahatrahvi või rahalise karistuse ülemmäära. § 23. Avaliku teabe seaduse muutmine Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 28 lõike 1 punkti 14 ja § 35 lõike 1 punkti 2 täiendatakse pärast tekstiosa „haldusjärelevalve“ tekstiosaga „, haldustrahvimenetluse“; 2) paragrahvi 36 lõike 1 punkt 12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „12) riikliku järelevalve, haldusjärelevalve, haldustrahvimenetluse või teenistusliku järelevalve korras või distsiplinaarkorras tehtud jõustunud ettekirjutusi, otsuseid või muid antud akte ning andmeid kehtivate karistuste kohta;“; 3) paragrahvi 40 lõiget 2 täiendatakse pärast tekstiosa „haldusjärelevalvet“ tekstiosaga „, haldustrahvimenetlust“. § 24. Avaliku teenistuse seaduse muutmine Avaliku teenistuse seaduse § 7 lõike 3 punkt 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „5) süütegude ja õigusrikkumiste, mille eest on ette nähtud haldustrahv, menetlemine;“. § 25. Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine Halduskohtumenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses: „(21) Kui kohus tühistab haldustrahviotsuse osaliselt või täielikult, võib ta koos haldusakti tühistamisega teha ise haldustrahviotsuse. Kohus arvestab haldustrahvimenetluse seaduses sätestatut.“; 2) paragrahvi 6 lõiked 1 ja 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Halduskohtumenetluses loetakse haldusaktiks haldusakt haldusmenetluse seaduse § 51 tähenduses, haldusleping haldusmenetluse seaduse § 95 tähenduses, haldustrahviotsus haldustrahvimenetluse seaduse § 17 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. (2) Halduskohtumenetluses loetakse haldusorgani toiminguks haldusorgani poolt haldusmenetluses ja haldustrahvimenetluses tehtud toiming, samuti haldusorgani tegevusetus ja viivitus avalik-õiguslikus suhtes.“; 3) paragrahvi 8 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: 8 „(7) Kaebus haldustrahviotsuse või haldustrahvimenetluse käigus õiguste rikkumise peale esitatakse kaebaja elu- või asukoha järgi.“; 4) paragrahvi 82 lõiget 3 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses: „Haldustrahvimenetluse tõlkimise kulud kaetakse riigieelarvest.“. § 26. Haldusmenetluse seaduse muutmine Haldusmenetluse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 2 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Tööstusomandi esemele õiguskaitse andmise menetlus, riigihangete teostamine ja vaidlustuste lahendamine riigihangete seaduse tähenduses, väärteomenetlus ja süütegude kohtueelne uurimine ning haldustrahvimenetlus ei ole haldusmenetlus käesoleva seaduse tähenduses.“; 2) paragrahvi 38 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Tõendiks võib olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, sealhulgas dokument, asitõend, vaatlus, sealhulgas paikvaatlus, tunnistaja ütlus, eksperdi arvamus, videosalvestis või muu teabetalletus.“. § 27. Isikuandmete kaitse seaduse muutmine Isikuandmete kaitse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 3 tekst loetakse lõikeks 1 ning paragrahvi täiendatakse lõikega 2 järgmises sõnastuses: „(2) Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 83 lõigetes 4–6 sätestatud juhtudel ja määras haldustrahvide määramisel kohaldatakse haldustrahvimenetluse seadust.“; 2) paragrahvid 62–70 tunnistatakse kehtetuks; 3) paragrahv 72 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 72. Isikuandmete töötlemise nõuete rikkumine (1) Isikuandmete kaitse selliste nõuete rikkumise eest, mis ei ole hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 83 lõigetega 4–6, ning kui puuduvad käesoleva seaduse §-s 71 ja karistusseadustiku §-des 157 ja 1571 sätestatud süüteokoosseisud, - karistatakse rahatrahviga kuni 200 trahviühikut. (2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, - karistatakse rahatrahviga kuni 400 000 eurot.“. § 28. Kriminaalmenetluse seadustiku muutmine Kriminaalmenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 14 lõiget 2 ja § 274 lõiget 1 täiendatakse pärast sõna „väärteo“ sõnadega „või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“; 9 2) paragrahvi 71 lõike 2 punktis 1 asendatakse sõnad „kuriteo või väärteo“ tekstiosaga „kuriteo, väärteo või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“; 3) paragrahvi 206 lõiget 4 täiendatakse pärast tekstiosa „väärteo-“ tekstiosaga „, haldustrahvi- “. § 29. Riigi õigusabi seaduse muutmine Riigi õigusabi seaduse § 4 lõiget 3 täiendatakse punktiga 61 järgmises sõnastuses: „61) isiku esindamine haldustrahvimenetluses;“. § 30. Täitemenetluse seadustiku muutmine Täitemenetluse seadustiku § 2 lõiget 1 täiendatakse punktiga 111 järgmises sõnastuses: „111) kohtuvälise menetleja haldustrahviotsus;“. § 31. Väärteomenetluse seadustiku muutmine Väärteomenetluse seadustiku § 29 lõike 1 punkti 4 täiendatakse pärast sõna „kuriteo“ sõnadega „või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“. § 32. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2021. aasta 1. veebruaril. 10  Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu SELETUSKIRI 19.08.2020 Sisukord 1. SISSEJUHATUS .................................................................................................................... 3 1.1. Sisukokkuvõte ................................................................................................................ 3 1.2. Eelnõu ettevalmistaja .................................................................................................... 3 1.3. Märkused ........................................................................................................................ 3 2. SEADUSE EESMÄRK .......................................................................................................... 5 2.1. Haldustrahvimenetluse seaduse vajalikkus ja eesmärk ............................................. 5 2.2. Haldustrahvimenetluse kujundamise lähtekohad ...................................................... 7 2.3. Menetluspõhiõiguste tagamine haldustrahvimenetluses .......................................... 11 3. EELNÕU SISU JA VÕRDLEV ANALÜÜS ....................................................................... 16 3.1. Seaduseelnõu üldine põhjendus .................................................................................. 16 3.2. Haldustrahviõiguse üldosa haldustrahvimenetluse seaduses .................................. 17 § 1. Seaduse reguleerimisala ............................................................................................. 17 § 2. Haldustrahv ................................................................................................................ 17 § 3. Haldustrahvi eesmärk ja määramise üldised alused ................................................... 19 § 4. Menetlusalune isik ja tema esindamine ..................................................................... 24 § 5. Haldustrahvi menetleja .............................................................................................. 24 § 6. Haldustrahvimenetluse üldised alused ....................................................................... 26 § 7. Toimik ja protokollimine ........................................................................................... 34 § 8. Tõendid ...................................................................................................................... 35 § 9. Tõendamine ja tõendite kogumine ............................................................................. 36 § 10. Tõendite kasutamine muus menetluses .................................................................... 38 § 11. Menetlusaluse isiku õigused haldustrahvimenetluses .............................................. 40 § 12. Haldustrahvimenetluse algus ................................................................................... 42 § 13. Menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keeld ........................................................................................................ 43 § 14. Haldustrahvimenetluse erimeetmed ......................................................................... 43 § 15. Ärakuulamine ........................................................................................................... 45 § 16. Haldustrahvi määramine .......................................................................................... 47 § 17. Haldustrahviotsus ..................................................................................................... 51 § 18. Haldustrahviotsuse vaidlustamine ........................................................................... 52 § 19. Haldustrahvi tasumise tähtaeg ................................................................................. 53 1  § 20. Haldustrahvimenetluse lõppemine ........................................................................... 53 § 21. Aegumine ................................................................................................................. 53 § 22. Seaduse rakendamine ............................................................................................... 54 § 23. Avaliku teabe seaduse muutmine............................................................................. 56 § 24. Avaliku teenistuse seaduse muutmine ..................................................................... 56 § 25. Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine .......................................................... 57 § 26. Haldusmenetluse seaduse muutmine ....................................................................... 60 § 27. Isikuandmete kaitse seaduse muutmine ................................................................... 60 § 28. Kriminaalmenetluse seadustiku muutmine .............................................................. 61 § 29. Riigi õigusabi seaduse muutmine ............................................................................ 62 § 30. Täitemenetluse seadustiku muutmine ...................................................................... 62 § 31. Väärteomenetluse seadustiku muutmine.................................................................. 63 § 32. Seaduse jõustumine .................................................................................................. 63 4. EELNÕU TERMINOLOOGIA ........................................................................................... 63 5. EELNÕU VASTAVUS EUROOPA LIIDU ÕIGUSELE ................................................... 63 6. SEADUSE MÕJUD ............................................................................................................. 64 7. SEADUSE RAKENDAMISEGA SEOTUD RIIGI TEGEVUSED, EELDATAVAD KULUD JA TULUD ................................................................................................................ 66 8. RAKENDUSAKTID ............................................................................................................ 67 9. SEADUSE JÕUSTUMINE .................................................................................................. 67 10. EELNÕU KOOSKÕLASTAMINE, HUVIRÜHMADE KAASAMINE JA AVALIK KONSULTATSIOON .............................................................................................................. 67 2 1. SISSEJUHATUS 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga luuakse Eesti õiguskorda uus haldussanktsiooni liik Euroopa Liidu õiguses ettenähtud rahaliste karistuste ülevõtmiseks – haldustrahv. Haldustrahvi võib määrata haldusorgan seaduses ettenähtud juhul õigusrikkumise eest, tehes seda kindlatele nõuetele vastavas menetluses, millel on nii haldus- kui süüteomenetlusele omaseid tunnuseid. Kõnealust menetlust reguleerib eelnõuga kehtestatav haldustrahvimenetluse seadus (HalTS), millest valdkondlikud eriseadused võivad näha ette erisusi tulenevalt konkreetse valdkonna eripärast ja Euroopa Liidu õiguse nõuetest. Õigusrikkumised, mille eest võib haldustrahvi määrata, ning võimalikud haldustrahvimäärad nähakse ette valdkondlikes eriseadustes. Haldustrahvikoosseisu võib eriseaduses näha ette õigusrikkumiste eest, mille puhul Euroopa Liidu õigusaktist tuleneb nõue näha riigisiseses õiguses ette rahaline karistus, mille minimaalne ülemmäär ületab Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära või mille arvutamise alustest tulenevalt võib trahvisumma Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära ületada, samuti selliste õigusrikkumistega olemuslikult sarnaste sama valdkonna õigusrikkumiste eest. See puudutab praegu üksnes finants-, konkurentsi- ja andmekaitseõiguse rikkumisi. Ehkki peamiselt on haldustrahve vaja Euroopa Liidu õigusest tulenevalt ette näha juriidiliste isikute õigusrikkumiste eest, võib vajadusel näha haldustrahvikoosseisu asjaomases seaduses ette ka füüsilistele isikutele. Haldustrahvimenetluses järgitakse olulisemaid haldusõiguse põhimõtteid, kuid tegemist ei ole haldusmenetlusega haldusmenetluse seaduse tähenduses. Haldustrahvimenetluse erisuste üks peamisi eesmärke on tagada menetlusaluste isikute Eesti Vabariigi põhiseadusest, Euroopa Liidu põhiõiguste hartast ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsioonist tulenevate põhiõiguste järgimine selles menetluses, arvestades haldustrahvi karistuslikku ja seega süüteokaristustega võrreldavat iseloomu. Isikule on tagatud võimalus vaidlustada haldusorgani otsus haldustrahvi määramise kohta halduskohtus. Eelnõuga luuakse haldustrahvimenetluse üldosaks olev HalTS ning tehakse sellest tulenevalt vajalikke muudatusi muudes seadustes. Eelnõu eeldatav jõustumisaeg on 2021. aasta 1. veebruar. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonnast Helen Kranich (nõunik, [email protected]), Aaro Mõttus (talituse juhataja, [email protected]), Gea Lepik (talituse juhataja, [email protected]), Mirjam Rannula (nõunik, [email protected]) ja Monika Mikiver (nõunik, [email protected]) ning kriminaalpoliitika osakonnast Markus Kärner (talituse juhataja, markus.kä[email protected]). Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2019–2023 II punkti „Siseturvalisus“ alapunkti 2.9 „Ennetame, tõkestame ja avastame korruptsiooni, finantskuritegevust ja rahapesu, arendame kriminaaltulu konfiskeerimise võimekust“ tegevusega „Karistusseadustiku muutmise 3 seaduse eelnõu“. Samuti on eelnõu seotud Riigikogu menetluses olevate eelnõudega „Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (Euroopa Liidu õigusest tulenevad rahatrahvid) 94 SE“1 ja „Audiitortegevuse seaduse, finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse ning teiste seaduste muutmise seadus (finantsvaldkonna väärteokaristuste reform, EL õigusest tulenevad karistused) 111 SE“2. Eelnõu seadusena vastuvõtmine välistab eelnõude 94 SE ja 111 SE praegusel kujul vastuvõtmise. Eelnõu on seotud Euroopa Liidu (EL) õigusega, sest sellega luuakse Eesti õiguses menetlus EL õiguses ettenähtud rahaliste karistuste kohaldamiseks tõhusas menetluses. Eelnõus arvestatakse eri EL direktiividest tulenevaid nõudeid, kuid sellega ei võeta üle ühtegi konkreetset EL direktiivi. Enne eelnõu koostamist on 2016. aastal koostatud karistusseadustiku ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (EL õiguses sätestatud haldustrahvide kohaldamine Eesti õiguses) väljatöötamiskavatsus, mis läbis 2016. aasta sügisel kooskõlastusringi.3 Samuti on Riigikantselei tellimusel koostöös Justiitsministeeriumiga valminud Tartu Ülikooli analüüs Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamise kohta Eesti õiguses (edaspidi ka Tartu Ülikooli analüüs).4 Eelnõu koostamisele eelnes kontseptsioon, mis saadeti 2020. aasta mais avalikule konsulteerimisele.5 Saadud tagasisidet ja tähelepanekuid arvestati eelnõu koostamisel. Eelnõu koostamisel on võetud aluseks ka eelnõu 94 SE kohta esitatud arvamused6 ning Mattias Jõgi poolt Rahandusministeeriumile koostatud „Ettepanekud eelnõudes 94 SE ja 111 SE muudatuste tegemiseks“. Samuti on eelnõu koostamisel arvestatud ministeeriumide, järelevalveasutuste ja huvirühmade sisendeid Justiitsministeeriumi poolt 2020. aasta märtsis koostatud ja arvamuse avaldamiseks saadetud aruteludokumendi kohta, mis sisaldas lühiülevaadet ja küsimusi Justiitsministeeriumi ettepaneku kohta EL õigusest tulenevate trahvide ülevõtmiseks Eesti õiguses.7 Lisaks uue haldustrahvimenetluse seaduse loomisele muudetakse eelnõuga järgmisi seadusi: 1) Avaliku teabe seadus (AvTS) – RT I, 15.03.2019, 11. 2) Avaliku teenistuse seadus (ATS) – RT I, 13.03.2019, 37. 3) Haldusmenetluse seadus (HMS) – RT I, 13.03.2019, 55. 4) Halduskohtumenetluse seadus (HKMS) – RT I, 13.03.2019, 54. 5) Isikuandmete kaitse seadus (IKS) – RT I, 04.01.2019, 11. 1 Algatatud Vabariigi Valitsuse poolt 14.10.2019. 2 Algatatud Riigikogu õiguskomisjoni poolt 02.12.2019. 3 Arvutivõrgus: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/d640ee98-511c-4540-9d75-3cc7e3a6aa7f 4 A. Soo, A. Lott, A. Kangur. (2020) Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Aruanne. Tartu: Tartu Ülikool. Arvutivõrgus: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content- editors/uuringud/euroopa_liidu_oiguses_satestatud_halduskaristuste_kohaldamine_eesti_oiguses_27.02.2020.pd f 5 Arvutivõrgus: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/309fc3be-0fd4-4768-bb5f-8b398221877f 6 Eelnõu 94 SE EIS toimik 17-0938/01: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/495deed0-3944-4bd9- b817-469ce0ad2845 7 Aruteludokumendi kohta andsid sisendi Rahandusministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Keskkonnaministeerium, Siseministeerium, Konkurentsiamet, Maksu- ja Tolliamet, Riigikohtu halduskolleegium, Tartu Ringkonnakohtu kohtunik Madis Ernits, Eesti Advokatuuri konkurentsiõiguse komisjon, Eesti Advokatuuri haldusõiguse komisjon, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda ja NJORD Advokaadibüroo. 4  6) Kriminaalmenetluse seadustik (KrMS) – RT I, 06.05.2020, 14. 7) Väärteomenetluse seadustik (VTMS) – RT I, 06.05.2020, 49. Kuna vaja on muuta halduskohtumenetluse seadustikku, kriminaalmenetluse seadustikku ja väärteomenetluse seadustikku, on eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. 2. SEADUSE EESMÄRK 2.1. Haldustrahvimenetluse seaduse vajalikkus ja eesmärk Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu on eri valdkondades (eelkõige finantsõiguses, andmekaitses ja konkurentsiõiguses) võtnud vastu arvukalt direktiive ja määrusi, milles kohustatakse liikmesriike võimaldama teatud nõuete rikkumise eest kohaldada nii trahve kui ka erinevaid haldusmeetmeid. Sellised õigusrikkumised on Eestis seni olnud valdavalt sätestatud süütegudena ning neid on menetletud enamjaolt väärteomenetluses. EL õigusaktides sätestatud trahvide ülemmäärad ulatuvad aga kümnetesse miljonitesse ning ületavad oluliselt Eesti õiguses väärteo eest kohaldatavate rahatrahvide ülemmäärasid.8 Samuti näevad EL õigusaktid ette nõude, mille kohaselt potentsiaalselt rahalise karistusega lõppev menetlus peab olema võimalikult efektiivne, et võimaldada tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate trahvide kohaldamist. Eesti järelevalveasutused on juhtinud tähelepanu arvukatele probleemidele kõnealuste rikkumiste menetlemisel väärteomenetluses, sh probleemid juriidilise isiku vastutusele võtmisega, tõendite ülekandmisega riikliku järelevalve menetlusest väärteomenetlusse, menetlusaluse isiku kaasaaitamiskohustuse puudumisega, liiga lühikeste aegumistähtaegadega jne. Kõnealuste EL õigusest tulenevate kohustuste täitmiseks oli seega Eestis valida, kas reformida väärteomenetlust, tõstes oluliselt rahatrahvi ülemmäära ja lahendades järelevalveasutuste viidatud kitsaskohad, või näha trahvide kohaldamise võimalus ette haldusmenetlusele omases menetluses. Võimalusel eelistati võimalikult suures ulatuses säilitada Eestile omane ning Eesti vajadusi ja eripära arvestades välja kujunenud õigussüsteem. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on juba alates 1976. aastast selgitanud, et selleks, et tegemist oleks karistamisega inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 6 tähenduses, on olulised kolm kriteeriumi (nn Engeli kriteeriumid): õigusnormi klassifitseerimine riigisiseses õiguses, teo olemus ja võimaliku karistuse raskus. 9 Need kriteeriumid on alternatiivsed ning meetme karistuslikuks lugemiseks piisab, kui õigusrikkumise eest ähvardab karistus, mis oma raskuselt kuulub karistusõiguse sfääri. Kuna haldustrahvi eesmärk on karistamine ning Euroopa Liidu õigus nõuab kohati trahvi ülemmääraks 20 000 000 eurot või ettevõtja puhul 15% tema eelneva majandusaasta ülemaailmsest aastasest kogukäibest, olenevalt sellest, kumb summa on suurem, ei saa olla mõistlikku kahtlust, et tegemist on karistamisega EIÕK art 6 tähenduses. Järelikult tuleb haldustrahvi määramise menetluses tagada menetlusalusele isikule EIÕK art-s 6 sätestatud menetluslikud tagatised. Praegu on need Eestis tagatud süüteomenetlustes. 8 Praegu füüsilise isiku puhul 1200 eurot ja juriidilise isiku puhul 400 000 eurot, vt karistusseadustiku (KarS) § 47. 9 EIKo 08.06.1976, nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Engel jt vs. Holland, § 82. 5 Võttes arvesse nii Tartu Ülikooli analüüsi, eelnõu 94 SE kohta Riigikogu menetluses esitatud arvamusi10 kui ka erinevatel aruteludel ja kirjalikult esitatud seisukohti ning kontseptsioonile antud tagasisidet, on Justiitsministeerium otsustanud koostada seaduseelnõu, millega võimaldatakse EL õiguses sätestatud trahvide kohaldamist selleks loodud haldustrahvimenetluses. Sellisel kujul ei muudeta põhimõttelisel tasandil ühtegi olemasolevat toimivat järelevalve- jm süsteemi, vaid lisatakse täiendav menetlusliik. Eelnõu eesmärk on tagada EL õigusest tulenevate trahvide nõuetekohane ülevõtmine Eesti haldus- ja süüteo hübriidõiguses, mis annaks eesmärgi saavutamiseks senisest suurema paindlikkuse, sh lihtsustaks otsuseni jõudmist, kuid ei jätaks ühtegi isikut ilma kaitsest, mis on omane süüstavale tegevusele. Silmas peetakse menetlusaluste isikute põhiõigusi haldustrahvide kohaldamise menetluses kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS), EL põhiõiguste harta ning EIÕK-ga, järelevalveasutuste menetluste tõhusust ja menetlusökonoomiat ning samaaegselt Eesti senise haldusmenetluse hästi toimivaid põhimõtteid ja süüteomenetluse kaitsegarantiisid. EL õigusest tulenevate trahvide haldustrahvidena ülevõtmise peamised eelised karistusõiguse ees on kokkuvõtlikult järgmised: 1) Trahvide kohaldamine haldustrahvimenetluses vastab paremini EL õigusest tulenevatele nõuetele, mille kohaselt kohaldatavad karistused peavad olema pigem haldusõigusliku iseloomuga (ingl k administrative fines), sest neis sisaldub ka haldussunni element. Mitmes trahve ettenägevas EL õigusaktis tehakse selgelt vahet kriminaal- ja halduskaristuste vahel.11 See viitab sellele, et EL õiguses on halduskaristuste all silmas peetud mh haldusõigusmenetluses kohaldatavaid karistusi. Kuigi üldjuhul võimaldavad EL õigusaktid sõnaselgelt karistusõiguslike sanktsioonide sätestamist, on osa Eesti õigusteadlasi olnud seisukohal, et EL õigusest tuleneb üheselt nõue reageerida kõnealustele rikkumistele haldusõigusesiseste sanktsioonidega ning nende rikkumiste eest karistuste kohaldamine sellises menetluses, mis on formaalselt käsitatav karistusõiguse osana (sh väärteomenetlus Eestis), ei oleks EL õigusega kooskõlas.12 2) EL õigusest tulenevate trahvide ülevõtmine haldustrahvidena võimaldab vältida olemasoleva karistusõiguse süsteemi, milles süüteod on raskusastme järgi jaotatud väärtegudeks (kergemad) ja kuritegudeks (raskemad), aluspõhimõtete ja süütegude eest ettenähtud karistuste omavahelise proportsiooni moonutamist.13 10 Leitavad Riigikogu veebilehel: https://m.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1bfa1944-2de6-449d-a788- 887bc84cfd0f/Karistusseadustiku%20muutmise%20ja%20sellega%20seonduvalt%20teiste%20seaduste%20muu tmise%20seadus%20(Euroopa%20Liidu%20%C3%B5igusest%20tulenevad%20rahatrahvid)%20(94%20SE)/ 11 Vt nt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/36/EL, 26. juuni 2013, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet (ELT L 176, 27.6.2013, lk 338–436), art 65 lg 1. 12 Vt nt P. Pikamäe arvamus eelnõu 94 SE kohta, p-d 3.1 ja 3.2; vt ka Eesti Advokatuuri arvamuse lk-d 1 ja 2. Seevastu Tartu Ülikooli analüüsi autorid leidsid, et EL õiguses sätestatud halduskaristuste ülevõtmisel ei ole määrav menetluslik raam ning liikmesriikidel on õigus säilitada oma senine menetluskord, vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 2.4. 13 Vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 5.2.1. Väärteokaristuste proportsionaalsuse probleemile juhiti tähelepanu ka eelnõu 94 SE kohta esitatud arvamustes: vt Riigikohtu arvamuse p 2; Eesti Advokatuuri arvamuse lk 2; Eesti Advokatuuri põhiõiguste komisjoni arvamuse p 2; P. Pikamäe arvamuse p 4.2. 6  3) EL õigusest tulenevate trahvide ülevõtmine haldustrahvidena võimaldab vältida olemasoleva haldusõiguse süsteemi, mille ainus eesmärk on probleemi tõhus ja võimalikult konstruktiivses koostöös lahendamine (ohu tõrjumine või rikkumise kõrvaldamine), aluspõhimõtete ja mittekaristava eesmärgi moonutamist. 4) EL õigusest tulenevate trahvide kohaldamine haldustrahvidena aitab vähendada seniste paralleelmenetluste (nt riikliku järelevalve menetlus ja väärteomenetlus) läbiviimisega kaasnenud probleeme,14 samuti juriidiliste isikute kriminaal- või väärteovastutusele võtmisega kaasnevaid probleeme.15 Spetsiifiliste õigusrikkumiste eest ettenähtavad haldustrahvid võimaldavad säilitada Eesti karistusõiguse senise süsteemi, võimaldades samas täita EL õigusest tulenevad kohustused seoses rahaliste karistuste kehtestamisega ja reageerida tõhusalt vastavatele õigusrikkumistele. Seejuures ei ole haldusõiguses karistamisele suunatud menetluse ettenägemine midagi uut. Paljud teisedki EL liikmesriigid lahendavad neid õigusrikkumisi, mille eest EL õigusaktid näevad ette trahvi, haldusmenetluses.16 Seni on EL õigusest tulenevat kohustust kohaldada teatud rikkumiste korral kõrgema määraga rahalisi sanktsioone võetud Eesti haldusõiguses üksikutel juhtudel üle sunniraha instituudi kaudu.17 See ei pruugi alati tagada EL õigusest tulenevate kohustuste täitmist nõutaval määral. Sunniraha kohaldamine eeldab asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) kohaselt eelnevat ettekirjutust, mis paneb isikule kohustuse teha nõutav tegu või hoiduda keelatud teost (ATSS § 2 lg 1 ja § 4 lg 1). Samuti peab sunnirahale eelnema hoiatus (ATSS § 7). Riigikohus on selgitanud, et sunnivahendit ei tohi rakendada karistusena, sunniraha võib rakendada vaid ettekirjutuse täitmisele kallutamiseks.18 Sunniraha rakendamine isikule, kellel puudub objektiivselt võimalus ettekirjutatud tegu teha, ei ole proportsionaalne.19 Trahve ettenägevad EL õigusaktid aga kohustavad liikmesriike nägema ette rahalisi sanktsioone ka selliste rikkumiste korral, mida ei ole võimalik enam kõrvaldada. Seega kokkuvõttes ei saa sunniraha süsteemi kehtival kujul pidada EL õigusaktides sätestatud trahvide kohaldamiseks täiesti sobivaks.20 2.2. Haldustrahvimenetluse kujundamise lähtekohad Eelnõuga luuakse Eesti õigusesse uus lahendus, millega mõjutada inimeste, asutuste, ettevõtjate jt isikute käitumist nii, et heal ja olulisel eesmärgil loodud õigusaktide nõudeid täidetakse. Kui 14 Sh menetlustoimingute dubleerimine, raskused eri menetlustes tehtud toimingute piiritlemisega ja kogutud tõendite kasutamisega, potentsiaalsed vastuolulised lahendid. Vt nt Riigikohtu arvamus eelnõu 94 SE kohta, p 6. 15 Probleemidele õigusrikkumiste menetlemisel väärteomenetluses on tähelepanu juhtinud ka Andmekaitse Inspektsioon, Finantsinspektsioon, Maksu- ja Tolliamet ning Konkurentsiamet, viimati oma 19. detsembri 2019. a ühispöördumises justiitsministrile ja Riigikogu õiguskomisjoni esimehele. 16 Vt eelnõu 94 SE seletuskiri, lk-d 8 ja 9. Halduskaristuste kohta Saksamaal, Hollandis, Soomes, Taanis ja Ühendkuningriigis vt ka Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 3. 17 Vt nt väärtpaberituru seaduse § 2341 lg 2; krediidiasutuste seaduse § 1041 lg 2; finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse § 91 lg 2. 18 RKHKo 22.04.2015, nr 3-3-1-72-14, p-d 14 ja 27. Vt ka ATSS § 3 lg-d 2 ja 3. Sunniraha olemuse kohta põhjalikumalt vt J. Jäätma. Sunniraha kui kohustatud isiku sundimise vahend ja sunnivahend. – Juridica X/2015, lk 720–722. 19 RKHKm 27.10.2015, nr 3-3-1-31-15, p 18. 20 Seisukohal, et sunniraha ei sobi karistamiseks ega seega EL õigusest tuleneva haldustrahvi instituudi Eesti õiguskorras ettenägemiseks, on ka Riigikohus eelnõu 94 SE kohta esitatud arvamuses, vt p 3. Samale järeldusele jõudsid ka Tartu Ülikooli analüüsi autorid, vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 5.3.1. 7 isik teab, et tema tegevuse või tegevusetuse tulemuseks võib olla märkimisväärselt suur rahaline trahv (näiteks 20 miljonit eurot), võib see mõjutada tema õiguskuulekust. Selleks tuuakse Eesti õigusesse EL õigusest pärit haldustrahv. Haldustrahv luuakse nende valdkondade jaoks, mille puhul on EL üleselt kokku lepitud, et probleemide lahendamiseks ei piisa üksnes iga liikmesriigi senistest eripärastest lahendustest, vaid ühtse eesmärgi saavutamise viis peab olema võimalikult ühetaoline kõikides liikmesriikides. EL õiguses nimetatud haldustrahvi määramises on kaks olemuslikult justkui raskesti kokku sobivat komponenti: karistada sellise mõjusa rahasumma määramisega, mis võib halvata kogu äritegevuse või märkimisväärselt mõjutada inimese toimetulekut, kuid jõuda sellise karistusotsuseni võimalikult lihtsalt, kiirelt ja paindlikult. Seejuures rõhutab nii EL õigus kui ka kohtupraktika, et isikute menetlus- jm õigused peavad olema tõhusalt tagatud ning andma piisava ja tegeliku kaitse. Eestis on praegu isikute õiguskuuleka tegevuse tagamiseks kaks eraldi süsteemi: ohu tõrjumiseks ja rikkumise kõrvaldamiseks mõeldud riikliku ja haldusjärelevalve süsteem ning karistamiseks mõeldud süüteosüsteem. Kui esimese keskmeks on probleem ning selle kiire ja tõhus lahendamine, siis teise puhul on oluline rikkumine, selle toimepanija ja riiklik etteheide. Kui järelevalve käigus lahendatakse probleem (tõrjutakse oht ja kõrvaldatakse rikkumine) olenemata sellest, kes või milline on kohustatud isik ja tema süü, ei saa süüteomenetluses nendest aspektidest üle ega ümber. Kuna järelevalve eesmärgiks on üksnes lahendada probleem, mitte kedagi karistada, siis pole ka tõendi saamisele seatud erilisi piiranguid. Karistamisel on aga tõendid määrava tähtsusega. Keegi ei peaks kartma, et koostöö ja kaasabi probleemi lahendamisel võiks hiljem töötada tema enda vastu, olla sisend ja tõend tema karistamiseks. Keegi ei pea end süüdi tunnistama ega süüstama ehk andma riigile teavet ja tõendeid tema enda vastu. See tuleb juba PS §-st 22. Kirjeldatud süsteem loodi Eestis juba 2002. aastal, mil seadustega seati kaks erinevat eesmärki (lahendada probleem või karistada), milleni jõuda kahe erisuguse menetlusega. Nii on seda arendatud ja rakendatud peaaegu 20 aastat ning sellest on kujunenud Eesti eripära. Kaasaegse ja hea halduse tava järgiva õigusriigi esimene eesmärk ei peaks olema karistamine. Peamine on lahendada probleem (tõrjuda oht ja kõrvaldada rikkumine) ja veenda isikut olema edaspidi õiguskuulekas. Viimane ei ole tingimata ebatõhus. Kui vajaliku info saamise või rikkumise kõrvaldamise sunniraha suuruseks on 10 000 või miljon eurot või veelgi rohkem ning kui seda võib määrata korduvalt (nt IKS § 60), võib see mõjutada isikut riigi soovitud viisil käituma. Samas ei ole sund riigi suhtumisena isikutesse peamine Eestis alles kuus aastat sellisena kehtinud järelevalvesüsteemi lahendusviis. 2014. aastal jõustunud korrakaitseseadus (KorS) muutis riigi seni pigem repressiivse järelevalvepoliitika preventiivseks. See tähendab, et riigi esimene ülesanne on teha kõik selleks, et probleeme ei tekiks; kui aga tekib, siis lahendada need võimalikult palju isikuga koostöös nii, et ta mõistab oma kohustusi ja kõrvaldab ise enda tekitatud rikkumise. Tänase Eesti korrakaitsesüsteemi probleemi ideaallahendus on hea halduse tavale vastavalt selline, kus mitte ühtegi õigusliku sunni meedet ei rakendata. 2018. aastal ütles ka Riigikohus, et järelevalvemenetluse eesmärk ei peaks olema ettekirjutuse tegemine iga õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis riikliku järelevalve käigus avastatakse. Kui ettevõtja tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida tema tegevusalal kehtivatele üldise sisuga õigusnormidele, on seda sageli võimalik teha ka ettekirjutuseta ja sunniraha hoiatuseta, nt 8 selgituse, ettepaneku või soovituse vormis.21 Ka 2017. aastal Maksu- ja Tolliameti juhiks saanud V. Laid rõhutas, et „amet ei tohiks olla mitte karistav kontrolliorgan, vaid nõuandev ja abistav asutus, mis on samas nii autoriteetne, et maksulaekumise paranemiseks jõuvõtteid vaja ei lähe.“22 Nii nagu on kirjas õigusnormides ja nähtub nende parimal viisil rakendamise praktikast, vastab Eesti järelevalvemenetlus 2020. aastal tõhusa riigi ja hea halduse põhimõtetele. Karistamiste arv väheneb iga aastaga ja suureneb probleemi lahendamisele suunatud haldusmeetmete arv. On järelevalveid, mil probleem lahendatakse menetlust algatamata suulise vestluse käigus. Selline on Eestile omane riigi suhtumine ühiskonda ja inimestesse. Vaadates ajas tagasi, võib Eesti järelevalve praktika kujunemist ja riigi suhtumise järelevalvealustesse muutumist lihtsustatult ilmestada järgmiselt: - kuni 2002 – karistus ja võib-olla ettekirjutus; - alates 2002 (HMS, ATSS ja VTMS jõustumine) – ettekirjutus ja karistus; - 2002–2014 – praktikas vähenes karistamise ja suurenes probleemi lahendamisele suunatud haldusmeetmete kasutamise osakaal;23 - pärast 2014 (KorS jõustumine) – ettekirjutus; karistada pigem ei ole vaja; - 2021–… – võimalusel ettekirjutuse asemel soovitus või kokkulepe; karistamine vaid siis, kui see on põhjendatud (rikkumise raskuse ja avaliku huviga). Eelnevat illustreerib nt Keskkonnainspektsiooni statistika trahvide ja ettekirjutuste kohta: Trahve Ettekirjutusi 2018 721 140 2017 876 63 2016 1011 31 2015 1280 38 Riigi õigus- ja karistuspoliitikas väljendub riigi suhtumine järelevalvealustesse ehk mõnd nõuet rikkunud isikusse. Kui riik alustab iga rikkumise korral kohe karistamismenetlusega, siis ta pigem eeldab isiku pahatahtlikkust. Probleemi lahendamisele suunatud menetluses nii ei ole, vaid olenemata süüst või selle puudumisest tuleb probleem lahendada. Väga paljudel sellistel järelevalvejuhtudel võib olla hoopis nii, et ettevõte või tööandja saab rikutud nõudest teada alles 21 RKHKo 20.04.2018, nr 3-15-443/54, p 15. 22 „Maksuameti uus juht: jõuvõtteid pole vaja“, 21.06.2017 ajaleht Postimees. Arvutivõrgus: https://majandus24.postimees.ee/4153251/maksuameti-uus-juht-jouvotteid-pole-vaja 23 Nt 2011. a Justiitsministeeriumi asendustäitmise ja sunniraha rakendamise analüüs: „Ka varasemalt on pööratud tähelepanu sellele, et väärteomenetluse osakaalu vähendamiseks võiks rohkem kohaldada ettekirjutust ja sunniraha. Näiteks on riigikohtu õigusteabe osakonna analüüsis viidatud kaugkütteseaduse §-le 34, mille kohaselt on isikut võimalik tegevusloa tingimuste täitmata jätmisel karistada väärteokorras. Selmet karistada isikut väärteokorras, leitakse analüüsis, et selliste rikkumiste korral võiks rakendada ettekirjutust koos sunniraha ning ka tegevusloast ilmajätmisega.“ Arvutivõrgus: https://www.kriminaalpoliitika.ee/sites/krimipoliitika/files/elfinder/dokumendid/asendustaitmise_ja_sunniraha_r akendamise_analuus.pdf 9 järelevalveametniku käest.24 2020. aastal võiks ühiskonda üldjuhul mitte häirida, kui olulise probleemi eduka lahendamise tulemusena jääks isik karistamata, sest ta tegi koostööd ja ise andis järelevalveasutusele probleemi lahendamiseks vajaliku info, millest nähtus tema enda või lähedase seotus rikkumisega, ja ilma selleta poleks riik suutnud probleemi lahendada. Või siis mõistis isik oma eksimust ja pole alust arvata, et ta eksiks tulevikus uuesti. Kui näiteks prügiettevõte kehtestas tema arvates õiguspärase lisatasu tegevuse eest, milles eelnevalt kokku ei lepitud (kui nt kortermajade šahtide prügikastide tühjendamine on hoopis erisugune), kuid Konkurentsiameti arvates on ka see tegevus põhikohustusega seotud, ja kui ettevõte kaotab ettekirjutuse või ettepaneku alusel selle lisatasu ära, siis ongi probleem lahendatud.25 Või kui Andmekaitse Inspektsiooni järelevalve raames saab sotsiaalvõrgu postitusest26 või ajakirjandusväljaandest laste nimed ja pildid maha võetud,27 ongi probleem lahendatud. Nii Eesti kui ka teiste EL riikide praktikas on rida selliseid juhtumeid, mil üksnes konkreetse ühe juhtumi lahendamisest probleemi lahendamiseks ei piisa, vaid nii selle rikkuja kui ka kogu ühiskonna jaoks on õigustatud sanktsioon, mis aitab tulevikus uusi rikkumisi ära hoida. Küllap saavad kõik oma e-postkastidesse eelnevalt nõusolekut andmata erinevaid reklaame korduvalt ja korduvalt. See, kui tehakse ettekirjutus ühe rikkumise kõrvaldamiseks, ei pruugi tagada, et järgmisi rikkumisi ei tule.28 Kirjeldatud probleemi lahendamiseks on vaja sellist mõjuvat meedet, mis samaaegselt juhib isiku tähelepanu eksimusele ja hoiab ära uute rikkumiste toimepanemise. Lisaks konkreetse rikkuja heidutamisele on mõningatel juhtudel vaja rakendada hoiatavat meedet ka üldpreventiivsel eesmärgil, et see mõjuks heidutavalt üldsusele laiemalt ning motiveeriks ka teisi turuosalisi hoiduma rikkumiste toimepanemisest. See puudutab eelkõige raskeid rikkumisi, millel on tõsised sotsiaalsed ja/või majanduslikud tagajärjed ning mille puhul rikkumiste ennetamine on seega oluliselt tõhusam kui nende tagajärgede likvideerimine. Proportsionaalne karistus ja tõhus menetlus selle kohaldamiseks on üldhoiataval eesmärgil eriti olulised siis, kui õigusrikkumisega võib kaasneda rikkujale potentsiaalselt suur majanduslik kasu. Näiteks on konkurentsiõiguses nii Euroopa Komisjon kui ka Euroopa Kohus rõhutanud rahaliste karistuste eripreventiivse mõju kõrval ka nende üldpreventiivset eesmärki. 29 Ka trahvide kohaldamisel on Euroopa Kohus lähtunud sellest, et EL konkurentsiõiguse tõhus kohaldamine on üldistes huvides (pr k effet utile).30 24 Nt kirjutas Muinsuskaitseamet sõbraliku pöördumisena sadeveetorustikku paigaldavale ehitusfirmale uuringu tegemise vajadusest nii: „Eeldatavasti ei olnud uuringu tellimata jätmine pahatahtlik tegevus, vaid juhtus tähelepanematusest.“, lisades juurde nii nõuded, info karistamise võimaluse kohta kui ka palve võtta täiendavate selgituste saamiseks ametiga ühendust. – Muinsuskaitseameti 08.06.2018. a kiri nr 1.1-7/1435. 25 Konkurentsiameti 30.11.2017. a ettekirjutus nr 5-5/2017-067 OÜ-le Ekovir. 26 Andmekaitse Inspektsiooni 16.03.2020. a ettekirjutus nr 2.1.-6/20/6 eraisikule. 27 Andmekaitse Inspektsiooni 28.01.2020. a ettekirjutus nr 2.1-6/20/1 AS-le Postimees Grupp. 28 Vt nt Andmekaitse Inspektsiooni 08.05.2019. a ettekirjutus nr 2.1.-6/19/3: “„..ei ole pakkumiste saatmine olenemata korduvatest nõudmistest lõppenud. AKI-le teadaolevalt on jokerstars.win domeeniga seotud Swiss Transport OÜ, kelle nimel otseturustuspakkumisi edastatakse.“. 29 EKo 15.07.1970, C-41/69, Chemiefarma vs. komisjon, p 173. Vt ka Suunised määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 23 lõike 2 punkti a kohaselt määratavate trahvide arvutamise meetodi kohta (ELT C 210, 1.9.2006 lk 2–5), punkt 4: „Trahvi suurus tuleks määrata nii, et sellel oleks piisavalt hoiatav mõju, mille eesmärk ei oleks pelgalt karistada asjaomaseid ettevõtjaid (hoiatav mõju konkreetse juhtumi korral), vaid hoida ära teiste ettevõtjate soov alustada asutamislepingu artiklitega 81 ja 82 vastuolus olevat tegevust või sellist tegevust jätkata (üldine hoiatav mõju).“ 30 EKo 18.06.2013, Schenker & Co. jt, p 46. 10 Eestis on karistusliku iseloomuga haldusõiguse valdkonna meetmeks näiteks ametnike, kaitseväelaste ja vangide distsiplinaarmenetlus.31 Karistusliku iseloomuga on ka nt struktuuritoetuste vähendamine ja tagasinõudmine,32 viivistasu parkimistasu maksmata jätmise eest ja hoiatustrahv,33 samuti maksuintressid.34 Nii üld- kui ka eripreventiivseid eesmärke täidavad karistused süüteo toimepanemise eest (väärteo- ja kriminaalkaristus). Võimalik on teha ka ennetav ettekirjutus ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks konkreetse ohu olukorras ehk siis, kui lähitulevikus leiab piisava tõenäosusega aset korrarikkumine. Koosmõjus muude asjaoludega võib konkreetsele ohule viidata ka varasem, juba lõppenud rikkumine.35 Eelnõuga lisatakse Eesti õigusesse võimalus teha kolme valdkonna (andmekaitse, konkurentsiõigus ja finantsvaldkond) rikkumistele riiklik etteheide karistuse näol, mille üheks eesmärgiks on hoida ära uued rikkumised. Selleks luuakse märkimisväärse suurusega haldustrahvi määramise võimalus viisil, mis on EL-s võimalikult ühetaoline. Lisaks heidutamisele on selle eesmärgiks motiveerida isikuid võtma kasutusele õigusrikkumiste riske vähendavaid meetmeid. Selleks, et mitte põhimõtteliselt muuta Eesti õiguses midagi sellist, mis seda ei vaja ega vääri, mis on Eestile omane ja mida on arendatud peaaegu 20 aastat, piirdub haldustrahvi määramise võimalus üksnes nende valdkondadega, milles Eesti on võtnud EL ees vastava kohustuse. Üldiselt jääb alles Eestile omane probleemi lahendamiseks mõeldud kiire, tõhus ja koostööd soosiv järelevalvemenetlus. Haldustrahv määratakse vaid siis, kui see on mainitud eesmärkide saavutamiseks vajalik ja muud meetmed ei ole piisavad. Ka õigusteadlane I. Koolmeister lõpetas oma hiljutise analüüsi ajakirjas Juridica järgmiste sõnadega: „Lõpetuseks tuleb jagada kerget kõhedusetunnet tuleviku suhtes. Kas me tahame ja suudame luua õigusliku mehhanismi, mille raames haldustrahve kohaldatakse üksnes Euroopa õigusest tulenevatel piiratud juhtudel või võetakse edaspidi haldustrahvid omaks ka riigisisese õiguse rikkumise korral? Kuigi haldustrahvidel on ilmne potentsiaal astuda seniste karistusõiguslike meetmete kõrvale ja neid tõrjuda, tuleks viimast vältida.“36 Riikliku järelevalve ja haldustrahvide mõjul paraneb loodetavasti isikute arusaamine õigusaktide nõuete olemusest, vajalikkusest ja olulisusest ning nendest kinnipidamine. Ideaalis ei peaks isikud nõudeid täitma karistuse hirmus ja trahvi mõju majanduslikult kalkuleerides, vaid põhjusel, et teatakse ja mõistetakse nõuete vajalikkust. Kui sellest ei piisa, on võimalik määrata eesmärgile vastav ja proportsionaalse suurusega rahaline haldustrahv. 2.3. Menetluspõhiõiguste tagamine haldustrahvimenetluses Haldusmenetlus erineb oma põhimõtete (lihtsus, kiirus, paindlikkus, vormivabadus, eesmärgipärasus, otstarbekus) ja menetluspõhiõiguste poolest (nii Eestis kui ka üldjuhul teistes 31 Avaliku teenistuse seaduse § 70; politsei ja piirivalve seaduse § 88; kaitseväeteenistuse seaduse §-d 168–177; vangistusseaduse § 63. 32 Vt nt Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse §-d 22, 29, 34 ja 78. 33 Liiklusseaduse §-d 188 ja 262. 34 Nendele haldusõigusinstituutidele kui haldussanktsioonidele viitasid Riigikohus eelnõu 94 SE kohta esitatud arvamuses (p 3) ja M. Ernits 25. märtsi 2020. a sisendis Justiitsministeeriumi 17. märtsi 2020. a diskussioonipaberi kohta (p 3). 35 RKHKo 20.04.2018, nr 3-15-443/54, p 14. 36 Koolmeister, I. Krestomaatiline käsitus haldussunnist ja haldustrahvid. – Juridica 4/2020, lk 241. 11 riikides) oluliselt süüteomenetlusest. Põhjuseks on kahe menetluse põhimõttelist laadi erinevused alustades eesmärgist ja lõpetades sellele vastava kaitsevajadusega. Juba 2015. aastal toodi ajakirjas Õiguskeel37 välja haldusõiguse ja karistusõiguse eristamise kriteeriumid: Haldusõiguses on õiguse esmane rakendaja haldusorgan. Haldusorgan lahendab konkreetse üksikjuhtumi isiku taotlusel (nt loa väljastamine) või enda algatusel (nt riikliku järelevalve meetme kohaldamine). Haldusorgani tegevust iseloomustab eelkõige eesmärgipärasus ja kaalutlusõigus (HMS § 3 lg 1 ja 4) – kohaldatakse eesmärgi saavutamiseks sobivaid meetmeid ja nii kaua, kui seda on eesmärgi saavutamiseks vaja. Sealjuures on haldusmenetlus üldjuhul vormivaba (HMS § 5 lg 1 ja 2) ning vajaduse korral jagatav osa- ja eelhaldusaktideks (HMS § 53). Samas peab sekkumine isiku õigustesse olema sobiv just konkreetse juhtumi lahendamiseks ning kahjustama sealjuures isikut võimalikult vähe. Haldusorgani ülesanne on tagada, et avalik-õiguslik kohustus saaks täidetud (sunniraha, asendustäitmine), aga selle eesmärgi saavutamise või võimatuks muutumise korral ei ole isiku suhtes lisameetmete kasutamine enam õigustatud. Seetõttu saab isik üldjuhul vältida ettekirjutuse õigeaegse või kiire täitmisega enda suhtes haldussunni kohaldamist. Karistusõiguses selgitatakse välja isiku poolt toime pandud või pandav süüteona määratletud tegu ning karistatakse isikut teo toimepanemise eest sõltumata sellest, kas isik viib oma käitumise vastavusse kehtiva õigusega või mitte. Karistusõiguses avaldub riigi reaktsioon õigusvastasele teole ning selle reaktsiooni kaudu mõjutatakse nii isikut ennast kui ka teisi isikuid ja üldsust. Isik ise ei saa enam pärast teo toimepanemist oma käitumisega vältida enda 37 Põllumäe, S. Mõiste administrative penalties riigisisesesse õigusse ülevõtmine. – Õiguskeel 2/2015. Arvutivõrgus: https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/sander_pollumae._moiste_administrative_penalties_riigisisesesse_oi gusesse_ulevotmine.pdf 12 karistamist (menetluslikult võib mõjutada küll karistuse liiki ja määra ning erandlikul juhul isegi saavutada süüdistusest loobumise). Karistusliku iseloomuga sanktsioonide kohaldamine haldusmenetluses tähendab seda, et sellisele menetlusele tuleb laiendada ka süüteomenetluses kohalduvaid menetluspõhiõigusi.38 EIK on lähtunud „kriminaalsüüdistuse“ sisustamisel EIÕK art 6 tähenduses kuriteo autonoomsest mõistest ning sisustanud selle nn Engeli kriteeriumide kaudu. Esimene kriteerium on rikkumise formaalne liigitus riigisiseses õiguses, teine on rikkumise laad või sanktsiooni eesmärk39 ning kolmas on selle karistuse laad ja raskusaste, mis võidakse menetlusalusele isikule määrata.40 Need kategooriad on alternatiivsed, mis tähendab seda, et õigusrikkumine liigitub kuriteoks, kui see on sellisena käsitatav vähemalt ühe kategooria järgi kolmest. Eelnev tähendab, et kui haldussanktsioon vastab Engeli kriteeriumidele, siis tuleb kogu menetluse jooksul rakendada kõiki kriminaalmenetlusele omaseid menetluslikke garantiisid, sh EIÕK art- st 6 tulenevaid tagatisi.41 38 Vt nt RKÜKo 12.06.2008, nr 3-1-1-37-07, p 21.2 jj; RKÜKo 25.10.2004, nr 3-4-1-10-04, p-d 17 ja 18. 39 EIKo 21.02.1984, nr 8544/79, Öztürk vs Saksamaa,§ 53. 40 EIKo 08.06.1976, nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Engel jt vs. Holland, § 82. 41 Vt EIK praktika kohta halduskaristuste vallas lähemalt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk-d 9 ja 10. 13 EIK on oma lahendites pidanud nii Saksa42, Austria43, Soome44 kui ka Läti45 õiguses nn haldusrikkumisteks peetud tegusid teatud juhtudel vastavaks kuriteo autonoomsele mõistele konventsiooni tähenduses. Seda ka olukorras, kus trahvisumma on olnud väga väike.46 Kuriteo 42 EIKo 21.02.1984, nr 8544/79, Öztürk vs. Saksamaa. 43 EIKo 23.10.1995, nr 16841/90, Pfarrmeier vs. Austria, §-d 30–32. 44 EIKo 23.11.2006, nr 73053/01, Jussila vs. Soome, §-d 29–39. 45 EIKo 31.07.2007, nr 65022/01, Zaicevs vs. Läti, § 23, §-d 50–55. 46 Samas ei ole EIK samale seisukohale jõudnud Portugalis ilma ehitusloata ehitustegevuse eest määratud haldustrahvi kontekstis. Leides, et kriminaalmenetluses kohalduvad garantiid ei ole kõnesoleval juhul asjakohased, tugines EIK järgmistele argumentidele: trahv liigitati riigisiseselt haldusõiguse valdkonda kuuluvaks (kuigi EIK möönis, et haldustrahvide ja kriminaalkaristuste vahetegu Portugalis ei ole absoluutne); tavaarusaama järgi hõlmab karistusõigus süütegusid, mille eest on ette nähtud vabadusekaotused ja trahvid ning mille eesmärk on inter alia toimepanijaid heidutada; kohustus hankida enne ehitamist ehitusluba on tasakaalustatud linnaplaneerimise eesmärgi saavutamise vahend, mille rikkumise eest ette nähtud sanktsioon ei ole karistusliku (punitive) iseloomuga 14 autonoomse mõiste alla on liigitatud ka turumanipulatsiooni eest haldusmenetluses kohaldatav rahatrahv, mille sätestamise näeb ette EL õigus.47 Eeltoodust tulenevalt võib ka riikides, kus esmapilgul tundub, et selliseid karistusi kohaldatakse haldusmenetluses, täheldada sisu poolest haldus- ja karistusõiguse segunemist. Kasutusel võib olla kriminaalmenetlusele omane tõendamiskoormus. Samuti on karistuse eelduseks isiku süü (erinevalt sellest võib nt õigusvastase olukorra kõrvaldamise kohustuse teatud juhtudel asetada ka isikule, kes seda tekitanud ei ole). Lisaks tagatakse tavalise haldusmenetlusega võrreldes oluliselt laiem kaitseõigus ning kohaldatakse mitmeid kriminaalmenetluses kohalduvaid põhiõigusi.48 EIK on siiski märkinud, et eksisteerivad ka nn kvaasi-karistusõiguslikud sanktsioonid, mille puhul ei ole tagatavate põhiõiguste ulatus samaväärne, võrreldes karistusõiguse nn tuuma kuuluvate rikkumistega.49 Valdav osa asjassepuutuvates EL õigusaktides sätestatud kohustustest on suunatud juriidilistele isikutele. Seetõttu kohustavad need õigusaktid liikmesriike rahalisi sanktsioone ette nägema eelkõige juriidilistele isikutele. Kuigi kõik füüsiliste isikute põhiõigused ei ole üks ühele ülekantavad juriidilistele isikutele (PS § 9 lg 2), on EIK mitmeid kriminaalmenetluses kohaldatavaid põhiõigusi omistanud ka juriidilistele isikutele. Seda on tehtud ka olukorras, kus tegemist on olnud haldusmenetluses kohaldatud rahatrahviga, mille EIK on liigitanud kuriteo autonoomse mõiste alla.50 Kokkuvõtvalt võivad mitmed EL õigusaktides sätestatud trahvid oma iseloomult olla käsitatavad karistuslikena Engeli kriteeriumide tähenduses, mistõttu tuleb nende puhul tagada süüteomenetlusega analoogsed menetluspõhiõigused. Eelkõige peab haldustrahvimenetlus tagama menetlusosalistele EIÕK art-s 6 sätestatud tagatised, aga ka muud asjassepuutuvad EIÕK-s, EL põhiõiguste hartas ja PS-s sätestatud õigused. Nendest olulisimad on: 1) süütuse presumptsioon ja sellest tulenev tõendamiskoormuse jaotus; 2) kohtuliku kontrolli ulatus; 3) süü põhimõte; 4) ne bis in idem; 5) õigus kaitsjale; 6) õigus saada teavet; 7) õigus suulisele istungile ja õigus olla asja arutamise juures; 8) konfrontatsiooniõigus; 9) õigus tõlkele.51 kõikide isikute suhtes üldiselt kohalduv meede (seda vaatamata sellele, et rikkumise eest oli ette nähtud maksimumtrahvina ligi 100 000 eurot, mida EIK pidas märkimisväärseks (substantial)). – EIKo 11.01.2001, nr 43862/98, Inocencio vs. Portugal. 47 EIKo 04.03.2014, nr 18640/10, Grande Stevens jt vs. Itaalia, §-d 94–101. 48 A. Weyembergh, N. Joncheray. Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards. A Blurred Picture that Needs to be Addressed. – New Journal of European Criminal Law, Vol. 7, Issue 2, 2016, lk-d 190–209; F. Galli, A. Weyembegh (ed). Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU. Bruxelles: Editions de l’ Université de Bruxelles, 2014; R. Widdershoven, Encroachment of Criminal Law in Administrative Law in the Netherlands, p 2.3., Electronic Journal of Comparative Law (December 2002), vol 6.4. Arvutivõrgus http://www.ejcl.org/64/art64-25.htm; E-M. Fodor. Administrative Sanctions and the Concept of „Criminal Charge“. Romanian Perspective in a Comparative Law Study. 2011 Acta Universitatis Danubius. Juridica No. 2/2011, lk 21–29. 49 EIKo 23.11.2006, nr 73053/0, Jussila v. Finland, § 43. 50 Vt koos viidetega konkreetsetele kohtuasjadele P.H.P.H.M.C. van Kempen, Human Rights and Criminal Justice Applied to Legal Persons. Protection and Liability of Private and Public Juristic Entities under the ICCPR, ECHR, ACHR and AfChHPR, Electronic Journal of Comparative Law (December 2010), vol 14.3, lk 13–16. Arvutivõrgus: http://www.ejcl.org/143/art143-20.pdf – vt „administratiivkaristuste“ kontekstis nt EIKo 23.03.2000, nr 36706/97, Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa S.A. & Liberpa Ltd vs. Kreeka; EIKo 12.11.2002, nr 32559/96, Fortum Oil and Gas Oy vs. Finland. Enese mittesüüstamise privileegi kontekstis vt nt S. Lamberigts. The Privilege against Self-Incrimination of Corporations, in White Collar Crime: A Comparative Perspective. Ed. Katalin Ligeti and Stanislaw Tosza. Oxford: Hart Publishing, 2019, pp 307–332. 51 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk-d 147 ja 148. 15 3. EELNÕU SISU JA VÕRDLEV ANALÜÜS 3.1. Seaduseelnõu üldine põhjendus Eelnõuga võetakse EL õigusest tulenevad trahvid Eesti õigusesse üle haldustrahvimenetluses haldusõigust ja süüteoõigust eesmärgipäraselt ja isiku õiguste kaitseks vajalikul viisil kombineerides. Selleks luuakse uus haldussanktsiooni liik – haldustrahv. Teistest haldussanktsioonidest eristab haldustrahvi see, et seda kohaldatakse seaduses ettenähtud juhul kindlate haldusõigusrikkumiste eest ning haldustrahvi määr võib olla märkimisväärse suurusega, olles võrreldav süüteo eest ettenähtud karistustega või isegi neist suurem. Haldustrahviõigus hakkab koosnema üldosast ja eriosast. Üldosas nähakse ette haldustrahvi definitsioon ja nõuded haldustrahvikoosseisudele ning reguleeritakse haldustrahvi määramise menetlust (nn haldustrahvimenetlust). Üldosa kehtestatakse eraldi seaduses – HalTS-s. Haldustrahviõiguse eriosa moodustavad eriseadused, mis reguleerivad neid õigusvaldkondi, milles võib nõuete rikkumise eest näha karistusena ette haldustrahvi. Nendeks on konkurentsiseadus (KonkS), IKS ning finantsvaldkonnas nt väärtpaberituru seadus (VPTS) ja krediidiasutuste seadus (KAS). Eriseadustes sätestatakse konkreetsed õigusrikkumised, mille eest haldusorgan võib määrata haldustrahvi, koos võimaliku haldustrahvi määraga (nn haldustrahvikoosseisud). Samuti nähakse eriseadustes ette haldustrahvimenetluse täpsem kord ja võimalikud erisused HalTS-s sätestatust, mis on vajalikud konkreetse õigusvaldkonna eripäradega arvestamiseks või EL õigusest tulenevate nõuete järgimiseks. Justiitsministeerium kaalus ka võimalust loobuda haldustrahvimenetluse üldosast ja sätestada haldustrahvimenetlus koos haldustrahvikoosseisudega ainult valdkondlikes eriseadustes, mis reguleerivad eri järelevalveasutuste pädevusi ning riikliku ja haldusjärelevalve menetlust (nt KonkS, IKS, VPTS). Sellise lahenduse eeliseks on paindlikkus, kuivõrd see võimaldaks maksimaalselt arvestada eri valdkondade ja järelevalveasutuste menetluste erisustega ning konkreetsetest EL õigusaktidest tulenevate nõuetega. Samal ajal on paindlikkus ka kõnealuse lahenduse suurimaks puuduseks, kuivõrd sellega kaasneks oht, et eri järelevalveasutuste menetluste vahel kujuneksid välja suured erinevused, arvestades mh asjaolu, et eri järelevalveasutused ja nende menetlusi reguleerivad eriseadused on eri ministeeriumide valitsemisalas. Tagamaks teatud ühtsete põhimõtete järgimine ja menetlusosaliste menetluspõhiõiguste ühetaoline kaitse, on Justiitsministeeriumi hinnangul vaja kehtestada haldustrahvimenetlusele üldosa, mille normid kohalduvad kõigi järelevalveasutuste läbiviidavatele menetlustele.52 Paindlikkus eri õigusvaldkondade erisustega arvestamiseks on võimalik tagada sellega, et üldosas nähakse ette vaid haldustrahvimenetluse kesksed põhimõtted ja menetlusosaliste põhiõiguste tagatised, jättes võimaluse üldosa norme valdkondlikes eriseadustes täpsustada või neist põhjendatud ulatuses kõrvale kalduda. Sarnasel kujul on lahendatud terves riigis riikliku järelevalve läbiviimine ühetaoliselt korrakaitseseaduse alusel. 52 Eraldi üldosa reeglistiku kehtestamist toetasid ka Tartu Ülikooli analüüsi autorid, vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 5.3.2.1. 16 3.2. Haldustrahviõiguse üldosa haldustrahvimenetluse seaduses Järgmisena antakse ülevaade küsimustest, mida HalTS-s reguleeritakse, ning kavandatavate normide sisust. Selle käigus viidatakse aspektidele, mida on vaja või võimalik täpsustada valdkondlikes eriseadustes, piiramata sellega nende aspektide ringi. § 1. Seaduse reguleerimisala Käesolev seadus sätestab haldustrahvi kehtestamise ja määramise alused ning korra. Paragrahv määratleb seaduse reguleerimisala. HalTS sätestab nii haldustrahvi asjaomase seadusega kehtestamise kui ka selle menetleja poolt määramise alused ja korra. § 2. Haldustrahv (1) Haldustrahv käesoleva seaduse tähenduses on rahaline karistus, mida võib kehtestada ja määrata õigusaktidest tulenevate nõuete rikkumise (edaspidi õigusrikkumine) eest käesolevas seaduses ettenähtud tingimustel ja korras. (2) Haldustrahvi võib kehtestada seadusega järgmistel juhtudel: 1) õigusrikkumise eest, mille puhul näeb Euroopa Liidu õigus ette rahalise karistuse, mille minimaalne ülemmäär ületab Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära või mille arvutamise alustest tulenevalt võib trahvisumma Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära ületada; 2) sama valdkonna muu õigusrikkumise eest, mis on olemuslikult sarnane käesoleva lõike punktis 1 nimetatud õigusrikkumisega. (3) Haldustrahvi määr ja käesoleva seaduse erisused nähakse ette nendes seadustes, millega kehtestatakse Eesti õiguses Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevad nõuded (edaspidi asjaomane seadus). (4) Haldustrahvi võib kehtestada juriidilisele isikule või Euroopa Liidu õigusaktist tulenevalt füüsilisele isikule. Haldusõigusliku õigusrikkumise eest määratavas haldustrahvis sisaldub karistuslik element. Nii on haldustrahv rahaline karistus, mida kohaldatakse seaduses ettenähtud juhul eripärases haldustrahvimenetluses. EL nõuete rikkumised, mille eest haldustrahv on vaja Eesti õiguses ette näha, on oma laadilt haldusõiguslikud rikkumised ning karistus hõlmab endas haldussundi. Sanktsiooni eesmärk ei ole alati üksnes karistamine, vaid rikkumise toime pannud (ja sageli sellest varalist kasu ja konkurentsieeliseid saanud) isiku, asutuse, ettevõtte vm heidutamine. Rahalise heidutusvahendi kohaldamisega motiveeritakse isikuid rikkumistest hoiduma ja võtma oma tegevuses kasutusele riski vähendavaid (sh kulusid nõudvaid) meetmeid. Haldustrahvi eripäraks karistusõigusliku trahviga võrreldes on see, et tema suuruse määramisel tuleb rohkem arvestada majandusliku aspektiga, tagamaks heidutuse mõjusust, kuid vältimaks samal ajal üle jõu käivaid trahve.53 Konkreetsed õigusrikkumised, mille eest võib määrata haldustrahvi, ja haldustrahvi määrad nähakse ette valdkondlikes eriseadustes. Haldustrahvikoosseisu sõnastamisel on võimalik viidata EL määrusele, milles sätestatud nõuete rikkumise eest haldustrahvi võib määrata ja/või mis näeb ette haldustrahvi määra. Võimalust näha eriseadustes ette haldustrahvikoosseise piiratakse lõike 2 kohaselt nende õigusrikkumistega, mille puhul EL-i õigus näeb ette rahalise karistuse, mille minimaalne ülemmäär (kas etteantud summana või rahatrahvi suuruse arvutamise alustest tulenevalt) ületab 53 Andmekaitse Inspektsiooni 16.10.2017. a arvamus nr 1.2.-4/1037. 17 Eesti õiguses väärteo eest ettenähtud rahatrahvi ülemmäära (p 1), ning nendega olemuslikult sarnaste sama valdkonna õigusrikkumistega (p 2). Praegu on lõike 2 punktile 1 vastavad õigusrikkumised EL õiguses ainult andmekaitse-, konkurentsi- ja finantsvaldkonnas.54 Sättes viidatud rahatrahvi ülemmäärad on kirjas KarS §-s 47: inimese jaoks on see 12 kuni 1200 eurot ja juriidilise isiku jaoks 100 kuni 400 000 eurot. Nimetatud kolme valdkonna seadused võivad sisaldada lisaks lõike 2 punktis 1 nimetatud õigusrikkumistele, mille eest haldustrahvi ettenägemine on EL õigusest tulenevate nõuete täitmiseks möödapääsmatult vajalik, ka selliseid õigusrikkumisi, mis on eelnimetatutega olemuslikult sarnased. Lõike 2 punkti 2 kohaselt on ka nende rikkumiste eest võimalik näha ette haldustrahv. Viimased on raskuselt ja etteheidetavuselt võrreldavad punktis 1 viidatud EL nõuete rikkumisega. Konkurentsiõiguse valdkonnas puudutab see KonkS 2. ptk (kokkuleppe, kooskõlastatud tegevuse ja ettevõtjate ühenduse otsuse keeld) ja 4. ptk (turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeld) nõuete rikkumist (vt KarS §-s 400 sätestatud kuritegu ning KonkS §-des 735, 737 ja 738 sätestatud väärteod), mis on olemuselt sarnased ELTL art-tes 101 ja 102 toodud konkurentsiõiguse rikkumistega, mis vastavad HalTS § 2 lg 2 p 1 tingimustele. Eesti KonkS nõuete rikkumist eristab ELTL art-te 101 ja 102 nõuete rikkumisest vaid mõju piiriülesele kaubandusele, kusjuures Konkurentsiamet võib kohaldada KonkS ja ELTL asjaomaseid sätteid ka samal ajal.55 Riigikohus on leidnud, et kuivõrd KonkS on suures osas EL konkurentsiõigusest lähtuv seadus, tuleks selle tõlgendamisel ka olukordades, kus rikkumise mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele puudub, lähtuda Euroopa Liidu Kohtu praktikast, et vältida olukorda, kus ühes riigis kehtivad teineteise kõrval kaks erinevat konkurentsiõiguse normistikku.56 Samuti on eelnimetatutega olemuselt ja tagajärjelt sarnane KonkS 5. peatükis sätestatud koondumiste kontrolli nõuete rikkumine (vt KonkS §-s 736 sätestatud väärtegu). Eelnõuga ette nähtud HalTS § 2 lg 2 p 2 võimaldab näha haldustrahvikoosseisu ette ka nimetatud KonkS nõuete rikkumise eest. Vastupidine ei ole ei riigi ega ka isikute huvides, vaid tooks kaasa olukorra, kus raskuselt, olemuselt ja tagajärjelt samaväärseid rikkumisi tuleks kohelda erinevalt. Eelnõuga ei laiendata haldustrahvide kohaldamisala muudele valdkondadele, vaid piirdutakse nendega, kus EL-i õigus näeb ette rahalisi karistusi haldustrahvina. Eespool kirjeldati Eestile omast järelevalvesüsteemi, sh riigi muutumist u 20 aasta jooksul karistavast riigist nõudlikult heatahtlikuks ja probleemi lahendamist esiplaanile seadvaks riigiks. Peavad esinema kaalukad argumendid ja tegelikud põhjused, miks muuta sellist Eesti enda välja kujundatud head tulemust. Kui halduskaristamine või sellega ähvardamine laieneks kõikidele valdkondadele, võib Eesti jõuda tagasi aega, kus riik näib, toimib ja mõjub kurjana, mitte ei ole sõbralikult nõudlik partner. Eesti ei peaks seda tahtma ja seadusandja ei peaks seda soosima. Vältimaks haldustrahvide kehtestamist valdkondades, kus see pole EL õigusest tulenevalt vajalik, nähaksegi HalTS § 2 lg-s 2 ette piirangud haldustrahvikoosseisude sätestamisele. 54 Vt nt direktiivi 2019/1 art 15; andmekaitse üldmääruse art 83. 55 ELTL artiklite 101 ja 102 täitmist tagavad vastavalt nõukogu määrusele (EÜ) nr 1/2003 samaaegselt nii Euroopa Komisjon kui ka liikmesriikide konkurentsiasutused. – nõukogu määrus (EÜ) nr 1/2003, 16. detsember 2002, asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EMPs kohaldatav tekst). – EÜT L 1, 4.1.2003, lk 1–25. 56 Vt nt RKHKo 25.04.2019, nr 3-16-1267/49, p 20 ja seal viidatud kohtupraktika. 18 Kolme valdkonna haldustrahvide rakendamise praktika alusel saab mõne aasta pärast analüüsida ja otsustada, milline peaks olema haldustrahvi roll Eesti õiguskorras süüteokaristuste kõrval. Samuti saab siis piiritleda selged ja objektiivsed kriteeriumid, mille põhjal tuleks eristada õigusrikkumisi, mille eest nähakse karistusena ette haldustrahv, väärteokaristus või kriminaalkaristus.57 Samuti on oluline jälgida Eesti õiguses uudse haldustrahvi rakendamise praktikat ning hinnata selle mõju, arvestades, et haldustrahvid ei tohiks vastu töötada probleemide kiirele ja tõhusale lahendamisele suunatud riiklikule ja haldusjärelevalvele. HalTS § 2 lg-s 4 nähakse ette üldreegel, mille kohaselt võib haldustrahvi näha ette juriidilise isiku õigusrikkumise eest, kui Euroopa Liidu õigusest ei tulene vajadust näha haldustrahv ette ka füüsilisele isikule. Üldjuhul on EL õiguses sätestatud rikkumised, mille eest on ette nähtud rahaline karistus, sellised, mis pannakse toime majandustegevuses juriidiliste isikute poolt. Seetõttu ei ole põhjendatud laiendada haldustrahvikoosseise alati ka füüsilistele isikutele, arvestades mh asjaolu, et EL õigusest tulenevad trahvimäärad on sageli füüsiliste isikute karistamiseks ebaproportsionaalselt suured. Teatud juhtudel on aga rahalised karistused EL õiguses ette nähtud ka füüsilistele isikutele (vt nt direktiivi 2013/36/EL art 65 lg 2 ja art 66 lg 2 p d) või on tegemist rikkumistega, mille võib sarnaselt juriidilisele isikule toime panna ka füüsiline isik (nt isikuandmete töötlemise nõuete rikkumine vastutava või volitatud töötleja poolt58). Kui jätta need rikkumised füüsiliste isikute puhul väärtegudeks, tähendaks see vajadust lisaks haldustrahvide kehtestamisele (juriidilistele isikutele) näha ette ka kõrgendatud ülemmääraga rahatrahvid väärtegude eest (füüsilistele isikutele). See ei oleks õigusloomeliselt otstarbekas ning tooks kaasa ebaproportsionaalselt suured väärteokaristuste määrad. Seetõttu peab HalTS andma võimaluse näha vajadusel haldustrahvikoosseise ette ka füüsilise isiku õigusrikkumise puhuks. Seda arvestades nähakse HalTS-s asjakohastel juhtudel ette erisätted füüsiliste isikute põhiõiguste täiendavaks kaitseks võrreldes juriidiliste isikutega. Tuleb arvestada ka asjaoluga, et EL õigus näeb teatud juhtudel ette nõuded trahvi subjektidele, nt konkurentsiõiguse rikkumise eest peab trahvi määramisel olema võimalik arvesse võtta EL konkurentsiõiguse autonoomset mõistet „ettevõtja“ (direktiivi (EL) 2019/159 art 13 lg 5). Seetõttu võimaldab HalTS näha eriseadustes ette vajalikke erisusi. Seaduse § 3 lg-s 10 lahendatakse küsimus juriidilise isiku vastutusest olukorras, kus juriidiline isik on lõppenud (nt likvideeritud, ühinenud või jagunenud) või on toimunud ettevõtte majandustegevuse faktiline üleminek, võimaldades haldustrahvi kohaldada juriidilise isiku õigusjärglasele.60 § 3. Haldustrahvi eesmärk ja määramise üldised alused (1) Haldustrahvi eesmärk on karistada õigusrikkumise eest eesmärgiga heidutada isikut toime panemast õigusrikkumisi ning motiveerida teda kasutusele võtma meetmeid õigusrikkumiste ärahoidmiseks. 57 Sel põhjusel toetab haldustrahvide kohaldamist vaid EL õiguses ettenähtud juhtudel ka M. Jõgi, Ettepanekud eelnõudes 94 SE ja 111 SE muudatuste tegemiseks, lk 11. Vt haldustrahvide ja süüteokaristuste piiritlemisprobleemide kohta Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 2.1. 58 Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (EMPs kohaldatav tekst) (ELT L 119, 4.5.2016, lk 1–88), art 84 lg-d 4 ja 5. 59 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1, 11. detsember 2018, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja et tagada siseturu nõuetekohane toimimine (EMPs kohaldatav tekst). – ELT L 11, 14.1.2019, lk 3–33. 60 Vt probleemide kohta süüteomenetluses RKKKo 20.01.2014, nr 3-1-1-133-13, p-d 8–16. 19 (2) Haldustrahvi võib määrata, kui see on käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud eesmärkide saavutamiseks vajalik ja muud meetmed ei ole piisavad. (3) Haldustrahvi võib määrata sellise asjaomases seaduses või Euroopa Liidu määruses sätestatud nõude rikkumise korral, mille puhul on haldustrahvi määramise võimalus asjaomase seadusega ette nähtud. (4) Haldustrahvi ei tohi määrata sellise teo eest, mis ei olnud teo toimepanemise ajal kehtinud seaduse kohaselt karistatav. (5) Haldustrahv määratakse teo toimepanemise ajal kehtinud seaduse järgi. (6) Seadusel, mis välistab teo karistatavuse haldustrahviga, vähendab haldustrahvi määra või muul viisil leevendab isiku olukorda, on tagasiulatuv jõud isiku suhtes, kellele ei ole selle teo eest jõustunud otsusega haldustrahvi määratud. (7) Seadusel, mis tunnistab teo haldustrahviga karistatavaks, suurendab haldustrahvi määra või muul viisil halvendab isiku olukorda, ei ole tagasiulatuvat jõudu. (8) Haldustrahvimenetluse läbiviimisel kohaldatakse menetlustoimingu ajal kehtivat õigust. (9) Haldustrahvi võib määrata võlaõigusseaduse § 104 lõigetes 3–5 sätestatud süü esinemisel. (10) Haldustrahvi võib määrata ka juriidilise isiku õigusjärglasele, juriidilisele isikule, kes jätkab teise juriidilise isiku majandustegevust, ning juriidilisele isikule tema valitseva mõju all oleva teise juriidilise isiku õigusrikkumise eest. (11) Haldustrahvi ei määrata haldusorganile, kelle üle on võimalik teha haldusjärelevalvet Vabariigi Valitsuse seaduse § 751 alusel. Käesoleva lõike esimeses lauses nimetatud juhul võib menetleja teha noomituse ja vajaduse korral pöörduda sobivate meetmete rakendamiseks õigusrikkumise toime pannud haldusorganist kõrgemal seisva asutuse, isiku või kogu poole. EL õigusaktid näevad ette nõude, mille kohaselt peab potentsiaalselt rahalise karistusega lõppev menetlus olema võimalikult efektiivne, et võimaldada tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate trahvide kohaldamist. Nii määrataksegi seaduses kindlaks haldustrahvi karistav ja heidutav eesmärk. Trahv ja haldustrahvimenetlus ei järgne automaatselt igale rikkumisele, vaid selle eesmärgi olemasolu selgub konkreetsel juhtumil. Millisel erineval leebel või rangel moel rikkumisele reageerida, sõltub rikkumisest, selle ulatusest, isiku reageerimisest rikkumisele, tema koostööst ja valmidusest probleem lahendada ja kahju heastada ning muudest kergendavatest ja raskendavatest asjaoludest. Eesmärgi saavutamiseks võib menetleja kasutada nii probleemi lahendamisele suunatud riikliku ja haldusjärelevalve kui ka halduskaristamise võimalusi. Nt kui uurimist takistatakse, aitab selle vastu üldjuhul mõjuva suurusega sunniraha kohaldamine, mida võib vajadusel korrata. Trahv on otstarbekas olukorras, kus rikkuja on tekitanud kõrvaldamatu takistuse – nt hävitanud tõendid, saatnud andmed sellisesse välisriiki, kust neid enam kätte ei saa jne. Sellist valikut (kas sunniraha või trahv) on otstarbekas jätkata ka edaspidi.61 Samas peab haldustrahv mõningatel juhtudel siiski täitma ka hoiatavat eesmärki, et see mõjuks heidutavalt nii konkreetse rikkumise toimepanijale kui ka üldsusele laiemalt ning motiveeriks neid hoiduma (edasiste) rikkumiste toimepanemisest. See puudutab eelkõige raskeid rikkumisi, millel on tõsised sotsiaalsed ja/või majanduslikud tagajärjed ning mille puhul rikkumiste ennetamine on seega oluliselt tõhusam kui nende tagajärgede likvideerimine. Proportsionaalne karistus ja tõhus menetlus selle kohaldamiseks on üldhoiataval eesmärgil eriti olulised siis, kui 61 Andmekaitse Inspektsiooni 16.10.2017. a arvamus nr 1.2.-4/1037. 20 õigusrikkumisega võib kaasneda rikkujale potentsiaalselt suur majanduslik kasu. Näiteks on konkurentsiõiguses nii Euroopa Komisjon kui ka Euroopa Kohus rõhutanud rahaliste karistuste eripreventiivse mõju kõrval ka nende üldpreventiivset eesmärki.62 Euroopa Kohtu praktika kohaselt on EL konkurentsiõiguse eesmärk kaitsta lisaks konkurentide ja tarbijate otsestele huvidele ka üldist turustruktuuri ning sellest tulenevalt konkurentsi kui sellist. Ka trahvide kohaldamisel on Euroopa Kohus lähtunud sellest, et EL konkurentsiõiguse tõhus kohaldamine on üldistes huvides (pr k effet utile).63 Sellest tuleb järeldada, et EL konkurentsiõiguse eesmärgiks ei ole vaid järelevalve tulemusel konkurentsimoonutuste lõpetamine, vaid laiemalt sellise korra kehtestamine, mis tagaks, et siseturul konkurentsimoonutusi üldse ei tekiks. Seetõttu on üha enam ja enam nii õiguskirjanduses, Euroopa Kohtu praktikas kui ka Euroopa Komisjoni õigusloomes ja konkurentsijärelevalves märgata rõhuasetust konkurentsiõiguse ennetavale mõjule. Seni on Eestis eelkirjeldatud üldpreventiivset eesmärki täitnud vastavate õigusrikkumiste eest ette nähtud väärteo- ja kuriteokoosseisud. Kuna need asendatakse tulevikus haldustrahvikoosseisudega, peavad haldustrahvid vähemalt teatud juhtudel täitma ka üldhoiatavat eesmärki. Üheks EL õiguse kohaldamise nõudeks on tõhususe ja hoiatavuse kõrval proportsionaalsus, mistõttu kehtib ka halduskaristuse puhul minimaalsuse ja ultima ratio põhimõte – karistada on vaja vaid siis, kui muu ei ole tulemuslik. Siis, kui rikkumine kõrvaldatakse järelevalvemenetluse käigus ja ettevõte loob nt andmekaitsenõuete tagamiseks vajalikud elektroonilised süsteemid vms, misjärel pole alust arvata, et rikkumine kordub, ei pruugi täiendav trahvimine olla vajalik ega õiglane ei konkreetse isiku ega ühiskonna jaoks. Nt kui Andmekaitse Inspektsioon kohustab ettekirjutusega, et tuleb „koostada nõusoleku dokument lähtudes Andmekaitse Inspektsiooni 28.01.2020 saadetud (asjas nr 2.1.-4/19/4434) ettepanekus väljatoodud juhistest/selgitustest ning edastada see inspektsioonile ülevaatamiseks“ 64, ja nii tehaksegi. Või kui nt Konkurentsiamet lõpetas oma järelevalve ettekirjutust tegemata koos soovitusega tulevikuks, kuna tema suulise ettepaneku alusel alandas ettevõte pakendite registreerimise tasu ja muutis pandimärgistuse nõuetele vastavaks („[…] millega ettevõtja oluliselt parandas konkurentsiolukorda kaubaturul, siis puudub vajadus [...] ettekirjutuse tegemiseks. Lähtudes eeltoodust lõpetab Konkurentsiamet [...] alustatud järelevalvemenetluse [...]“).65 Kui kõnealuse paragrahvi lõikes 1 nimetatud eesmärkide saavutamiseks piisab haldusmeetmest (rikkumise kõrvaldamisest ja soovitusest), on täiendav trahv ebaproportsionaalne. Tartu Ülikooli analüüsis hoiatatakse lisaks, et alati õhus olev karistusähvardus võib muuta järelevalvemenetluse vähem efektiivseks, kuna isikud ei tee karistuse hirmus selles enam menetlejaga koostööd.66 Karistavale menetlusele on iseloomulik isiku süü arvestamine. Nii on see ka karistavas haldusmenetluses (nt distsiplinaarmenetluses). Haldusõiguslik karistus ei tohi olla ilmses 62 EKo 15.07.1970, C-41/69, Chemiefarma vs. komisjon, p 173. Vt ka Suunised määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 23 lõike 2 punkti a kohaselt määratavate trahvide arvutamise meetodi kohta (ELT C 210, 1.9.2006 lk 2–5), punkt 4: „Trahvi suurus tuleks määrata nii, et sellel oleks piisavalt hoiatav mõju, mille eesmärk ei oleks pelgalt karistada asjaomaseid ettevõtjaid (hoiatav mõju konkreetse juhtumi korral), vaid hoida ära teiste ettevõtjate soov alustada asutamislepingu artiklitega 81 ja 82 vastuolus olevat tegevust või sellist tegevust jätkata (üldine hoiatav mõju).“. 63 EKo 18.06.2013, Schenker & Co. jt, p 46. 64 Andmekaitse Inspektsiooni 16.03.2020. a ettekirjutus nr 2.1.-6/20/7. 65 Konkurentsiameti 22.09.2017. a kiri nr 5-5/2017-048. 66 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Aruanne. Tartu: Tartu Ülikool, lk 115. 21 vastuolus süüteo raskuse, selle toimepanemise asjaolude ning isiku käitumisega. Karistuse määramise õigust omav ametiisik on kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega seonduvaid asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma ning alles seejärel langetama otsustuse. Iga süütegu tuleb käsitleda unikaalsena ning seejuures arvestada selle toime pannud isikut ja tema käitumist iseloomustavat informatsiooni.67 Lõigete 4–8 eesmärk on tagada PS § 23 lg-tes 1 ja 2 sätestatud nullum crimen, nulla poena, sine lege praevia põhimõtte rakendamine, mis tuleb kohaldamisele süüteokaristuste kõrval ka teiste karistuslike meetmete korral. PS § 23 lg 1 sätestab, et kedagi ei tohi süüdi mõista teo eest, kui seda tegu ei tunnista kuriteoks seadus, mis oli jõus teo toimepanemise ajal. PS § 23 lg 2 kohaselt ei tohi kellelegi mõista raskemat karistust kui see, mida võinuks talle mõista õiguserikkumise toimepanemise ajal. Kui seadus sätestab pärast õiguserikkumise toimepanemist kergema karistuse, kohaldatakse kergemat karistust. Lõigete eeskujuks on KarS § 2 lg 1 ja § 5 lg-d 1–3 ning KrMS § 3 lg 2. Lõige 4 sätestab üldreegli, mille kohaselt ei tohi haldustrahvi määrata teo eest, mis selle toimepanemise ajal ei olnud karistatav. Lõige 5 sätestab, et haldustrahv määratakse teo toimepanemise ajal kehtinud seaduse järgi ning seda ka siis, kui teo toimepanemise ajal on asjaomane õigusrikkumist sätestav koosseis muutunud või kehtetuks tunnistatud. Sealjuures tuleb arvestada järgmistes lõigetes sätestatud piiranguid. Lõike 6 kohaselt on kergemal seadusel tagasiulatuv mõju, kui isikule ei ole sama teo eest jõustunud otsusega haldustrahvi määratud. Näiteks kui isik paneb toime õigusrikkumise, mille eest on teo toimepanemise hetkel ette nähtud haldustrahv, kuid enne otsuse jõustumist otsustab seadusandja haldustrahvi kehtestamisest loobuda, ei ole isikut võimalik karistada. Muul viisil isiku olukorra kergendamine võib seisneda näiteks süüvormide või aegumistähtaegade muutmises vmt. Juhul, kui teo toimepanemise ajal kehtinud õigusrikkumise koosseis on küll kehtetuks tunnistatud, kuid tegu on jätkuvalt mõne teise koosseisu alusel haldustrahviga karistatav, ei ole isiku karistamine välistatud. Lõike 7 kohaselt puudub isiku olukorda raskendaval seadusel tagasiulatuv mõju. Lõike 8 kohaselt kehtivad lõiked 5–7 üksnes materiaalõigusliku regulatsiooni korral. Menetlusõigusliku regulatsiooni osas kohaldatakse menetlustoimingu tegemise ajal kehtinud õigust. Lõigete 4–8 juures tuleb arvestada ka käesoleva seaduse §-s 21 sätestatud rakendusreegleid juhuks, kui haldustrahvimenetluses menetletakse õigusrikkumist, mis pandi toime enne haldustrahvikoosseisu kehtestamist, kuid mis oli enne seda karistatav süüteona. Erinevalt süüteomenetlusest piisab haldustrahvi määramiseks võlaõigusseaduse (VÕS) § 104 lg-tes 3–5 sätestatud süü vormi esinemisest, milleks on hooletus, raske hooletus ja tahtlus.68 Seega peab õigusrikkumine haldustrahvi määramiseks olema toime pandud vähemalt hooletusest, s.o käibes vajalikku hoolt järgimata jättes (vt VÕS § 104 lg 3). Lisaks süü sedastamisele on süü vormi kindlaks määramine oluline, kuna kergem süüvorm võib olla oluline trahvi määramisel ja selle suuruse üle otsustamisel. Siiski jäetakse HalTS-ga (vt § 2 lg 3) võimalus näha asjaomases eriseaduses ette erisusi § 2 lg-s 9 viidatud süü vormidest või täpsustada nende sisustamist, et võtta arvesse võimalikke EL õigusest tulenevaid konkreetseid nõuded. 67 RKHKo 22.10.2012, nr 3‑3‑1‑46‑12, p 27. 68 Ettepaneku lähtuda haldustrahvi määramisel VÕS §-s 104 sätestatud süü vormidest tegi ka M. Jõgi, Ettepanekud eelnõudes 94 SE ja 111 SE muudatuste tegemiseks, lk 15. 22 Isik vastutab süülise õigusrikkumise eest eelkõige juhul, kui ta on selle ise toime pannud. Seejuures on põhjendatud teatud juhtudel omistada ühe isiku tegu teisele isikule. Juriidilise isiku vastutus ei sõltu HalTS-s sellest, kas tema nimel või huvides tegutsenud füüsiline isik on tuvastatav. Haldustrahviõiguses lähtutakse juriidilise isiku puhul organisatsioonilise süü põhimõttest, mitte karistusõiguses tuntud derivatiivse vastutuse põhimõttest.69 See tähendab, et juriidilise isiku õigusrikkumise ja süü tuvastamiseks ei ole vaja tuvastada konkreetse füüsilise isiku õigusrikkumist ja süüd, sh tegevusetuse puhul. Analoogselt on juriidilise isiku vastutus lahendatud riigivastutusõiguses, kus ei tuvastata haldusorgani nimel tegutsenud isiku süüd, vaid haldusorgani või avaliku võimu kandja kui organisatsiooni süüd (st arvesse tuleb võtta süüd avaliku võimu kandja mistahes otsustustasandil).70 Süüst vabanemiseks peab vastustaja tõendama, et tema nimel tegutsenud isikud ei käitunud tahtlikult ega hooletult. Seejuures vastutab isik nii kahju vahetult põhjustanud isikute süü kui ka nn organisatsioonilise süü korral (nt ebapiisavatest eelarvevahenditest või halvast töökorraldusest tingitud rikkumine).71 Praegu lähtutakse juriidilise isiku karistamisel mitte eelkirjeldatud organisatsioonilisest süüst, vaid KarS § 14 lg-st 1, mille kohaselt „juriidiline isik vastutab seaduses sätestatud juhtudel teo eest, mis on toime pandud tema organi, selle liikme, juhtivtöötaja või pädeva esindaja poolt juriidilise isiku huvides“. Sellisel kujul on Maksu- ja Tolliamet ning kohus tuvastanud juriidilise isiku hooletuse nt olukorras, kus ettevõtte raamatupidaja unustas maksta teekasutustasu. Kohus leidis, et see oli töökorralduse viga, mis omistati ettevõttele (ei olnud piisavalt tähelepanelik).72 Juriidilise isiku otsese tahtluse tuvastasid Keskkonnainspektsioon ja kohus nt juhul, kui asfaltbetoonitehas rikkus õhusaasteloa tingimusi: „Süüd suurendas asjaolu, et rikkumine pandi toime otsese tahtlusega. Juhatuse liikmed on teadlikud õhusaasteloas sätestatud tingimustest. Otsus põlevkiviõli kasutada võeti vastu majanduslikel eesmärkidel.“73 Need näited ilmestavad, et tegelikult on derivatiivse vastutuse tuvastamine ja kohaldamine võimalik ka praeguses väärteomenetluses. Lisaks isiku (nt töötaja) teo omistamisele teisele isikule võib teatud juhtudel olla põhjendatud omistada ühele isikule vastutus teise isiku süüliselt toime pandud õigusrikkumise eest (vrd VÕS § 1054), nt tütarettevõtja tegu emaettevõtjale ja vastupidi või õiguseellase tegu õigusjärglasele. Seda iseäranis siis, kui on põhjendatud eeldada, et äriühingu omanikuvahetuse põhjuseks on soov vabaneda haldustrahvi tasumisest. Seetõttu nähakse § 3 lg-s 10 ette, et haldustrahvi võib määrata ka juriidilise isiku õigusjärglasele, juriidilisele isikule, kes jätkab teise juriidilise isiku majandustegevust, ning juriidilisele isikule tema valitseva mõju all oleva teise juriidilise isiku õigusrikkumise eest. Kuivõrd selles küsimuses võivad eri EL-i õigusaktid näha ette erinevaid nõudeid, on asjaomastes eriseadustes võimalik HalTS § 3 lg-t 10 täiendavalt täpsustada (vt § 2 lg 3). Ka kehtivas haldusõiguses on olukordi, kus on nähtud ette ühe isiku vastutus teise isiku õigusrikkumise eest (vt nt vastutusotsused maksumenetluses, maksukorralduse seaduse (MKS) § 96). 69 Trahvide haldusmenetluses kehtestamise korral toetasid loobumist juriidilise isiku derivatiivsest vastutusest ja lähtumist organisatsioonilise süü põhimõttest ka Tartu Ülikooli analüüsi autorid, vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 5.3.2.4.5. 70 Vt RKHKo 07.10.2015, nr 3-3-1-11-15, p 29. Juriidilisele (ja füüsilisele) isikule karistusliku meetme kohaldamise kohta ilma etteheidetava käitumiseta vt EIKo 28.06.2018, nr 1828/06 34163/07 19029/11, G.I.E.M. S.R.L. and others vs. Itaalia [GC], §-d 241–247. 71 RKHKo 05.12.2017, nr 3-14-52324/185, p 18.2. 72 Tartu MKo 20.09.2019, 4-19-3622. 73 Tartu MKo 25.07.2019, 4-19-3927. 23 HalTS § 2 lg-s 2 viidatud õigusrikkumisi võivad toime panna nii avaliku kui ka erasektori asutused ja isikud. Üksnes rikkuja subjekt ei peaks olema põhjus riikliku sõltumatu etteheite tegemata jätmiseks. Seetõttu lahendatakse ka avaliku sektori haldustrahviasi ühetaoliselt, arvestades mõningaid olemuslikke erisusi. Nii ei ole riigil endal üldjuhul menetlusõigusi, mida kaitsta. Rahaline trahv, mis sisuliselt tähendaks riigisüsteemis raamatupidamislikku muudatust riigieelarve ridade vahel, pole aga karistamiseks kohane meede. Lisaks ei või trahv tekitada asutuses olukorda, kus selle tulemusel jääks asutuse põhiülesanne täitmata (nt Konkurentsiamet teeb Andmekaitse Inspektsioonile või Finantsinspektsioonile 10 miljoni suuruse trahvi põhjusel, et nad rikuvad kommertslikke konsultatsiooniteenuseid osutades KonkS nõudeid, Andmekaitse Inspektsioon teeb Justiitsministeeriumile 20 miljoni suuruse trahvi, kuna veebilehel olid avalikud riigi õigusabi saanud inimeste tundlikud andmed). Eelnõu kohaselt võib avaliku sektori õigusrikkumise eest teha noomituse ja pöörduda õigusrikkumise toime pannud haldusorganist kõrgemal seisva asutuse, isiku või kogu poole (§ 3 lg 11). Viimane võiks kujundada õigusrikkumise kohta seisukoha. Riik peab suhtuma oma kohustustesse tõsiselt ning rikkumise tunnistamiseks ja edaspidi rikkumast heidutamiseks piisab üldjuhul noomitusest ning avalikkuse kõrgendatud tähelepanust ja reaktsioonist. Iga kõrgemalseisev astutus saab omakorda astuda kohaseid reageerivaid samme. Kas selleks on teenistuslik järelevalve, etteheide asutuse juhile või mis tahes muu reaktsioon, sõltub konkreetse juhtumi asjaoludest. § 4. Menetlusalune isik ja tema esindamine (1) Haldustrahvimenetluses on menetlusalune isik juriidiline või füüsiline isik, kelle suhtes viiakse läbi haldustrahvimenetlust. (2) Kui menetlusalune isik on juriidiline isik, on tema seaduslikul esindajal kõik esindatava õigused ning ta võib anda esindatava nimel selgitusi ja ütlusi, esitada taotlusi ja vastuväiteid. (3) Esindusõigus antakse haldustrahvimenetluses kirjaliku volitusega. (4) Esindusele kohaldatakse tsiviilseadustiku üldosa seaduse sätteid. HalTS kasutab menetlusaluse isiku mõistet, kelleks võib olla juriidiline või füüsiline isik, kelle suhtes viiakse läbi haldustrahvimenetlust. Menetlusaluse isiku staatus võib tekkida juba siis, kui isik ise pole tema suhtes läbi viidavast haldustrahvimenetlusest veel teadlik. Näiteks siis, kui riikliku või haldusjärelevalve tegemise käigus selgub haldustrahvimenetluse alustamise aluseks olev õigusrikkumine. Haldustrahvimenetluse läbiviimisel ei ole põhjendatud piirata juriidilise isiku seadusliku esindamise võimalusi. Seetõttu sätestatakse seaduses ulatuslik esindamise õigus – nii nagu haldusmenetluses –, kohaldades esindamisele tsiviilseadustiku üldosa seaduses ettenähtud üldist korda. § 5. Haldustrahvi menetleja (1) Haldustrahvi menetlev ja määrav pädev organ on organ, kes teostab riiklikku ja haldusjärelevalvet asjaomases seaduses sätestatud nõuete täitmise üle (edaspidi menetleja). (2) Haldustrahvi menetleja kinnitab nende ametikohtade loetelu, millel töötav ametnik on pädev haldusorgani nimel haldustrahvimenetluses osalema. Sellisele ametikohale võib nimetada isiku, kellel on piisavad teadmised ja oskused riikliku ja haldusjärelevalve ning haldustrahvimenetluse läbiviimiseks. (3) Euroopa Liidu määruse või asjaomase seaduse alusel võib Eesti Vabariigi territooriumil Eesti menetleja järelevalve all haldustrahvi menetleda teise riigi pädev haldusorgan käesoleva seaduse kohaselt. 24 Järelevalve käigus kontrollitakse seaduse materiaal- ja menetlusnõuetest kinnipidamist ning selle eesmärgiks on ohu tõrjumine ja rikkumise kõrvaldamine. Rikkumised, mis on oma suuruselt ühiskonnas hukkamõistetavad, on praegu määratletud süüteokoosseisudena. Nii nende seaduste nõuete järelevalve kui ka süüteomenetluse läbiviimise roll on üldjuhul sellel korrakaitseorganil, kes on sellisena seaduses nimetatud. Seda süsteemi ei ole põhjust muuta, vaid järelevalveorgan on ühtlasi ka haldustrahvi menetleja. Kohtumenetluses on menetleja halduskohus, ringkonnakohus ning Riigikohus (vrd VTMS § 13). Haldustrahvi määramise otsuse, muu haldustrahvimenetluses tehtud lahendi või toimingu peale esitatud kaebust arutab see halduskohus, kelle piirkonda jääb kaebaja elu- või asukoht (vt eelnõu § 25 p 3). Vastavalt HMS § 8 lg-le 2 määratakse haldusorganisiseselt kindlaks isikud, kes tegutsevad haldustrahvimenetluses haldusorgani nimel. Arvestades haldustrahvimenetluse spetsiifikat ning trahvi võimalikku väga suurt rahalist suurust, tuleb seadusandjal ja haldusorganil kindlustada, et ükski otsus ei ole kergekäeline ja vigu ei tehta. Juhtumi kõiki asjaolusid uurib, isikutele tagab nende menetlusõigused ning otsuse tõhusust, hoiatavust ja proportsionaalsust hindab see, kellel on vajalik pädevus nii riikliku ja haldusjärelevalve kui ka haldustrahvi menetlemisel. Neil on erinevad eesmärgid, mida tuleb teada ja osata õiguse rakendamisel silmas pidada. Kuna haldustrahvimenetluse kõrvale jääb alles lihtsam, veelgi paindlikum ja vormivabam riikliku ja haldusjärelevalve menetlus (kusjuures need menetlused võivad kulgeda samal ajal), on oluline vältida seda, et menetleja valib tema jaoks koormavama haldustrahvimenetluse nõude asemel lihtsama riikliku järelevalve lahenduse.74 Sellist kõhklust ega volituste väärkasutust olla ei tohi, vaid menetleja peab teadma ja oma tegevuses arvestama, millal on eesmärgiks üksnes KorS ohutõrje ja rikkumise kõrvaldamine ning millal HalTS karistusmenetlus. Nende menetluste selget eristamist nõuab põhiseaduslik õigusriigi põhimõte. Seda peab teadma ka isik, kelle suhtes järelevalvemeedet rakendatakse.75 Sellel põhjusel nähakse seaduses ette nõue, et asutuses piiratakse haldustrahvi kohaldamise ja haldustrahvimenetluses osalemise õigus isikutega, kes täidavad ametikohti, mis on kantud asutuses kinnitatud pädevate ametikohtade loetellu. Sarnane lahendus on nähtud ette VTMS § 10 lg-s 2 väärteomenetluses osalemiseks. Teisisõnu ei looda juurde täiesti uut lahendust, vaid jätkatakse VTMS alusel kehtivat. Paragrahvi lõikes 3 arvestatakse võimalike EL õigusest tulenevate erisustega, mille kohaselt peab menetlejal olema võimalik menetlustoimingute tegemisse kaasata isikuid, kes ei ole menetleja ametnikud. Näiteks direktiivi (EL) 2019/1 art 24 lg 1 kohaselt juhul, kui Eesti Konkurentsiamet viib nõukogu määruse (EÜ) nr 1/2003 art 22 lg 1 alusel läbi direktiivi art-te 6, 7 ja 9 kohaseid menetlustoiminguid, lubatakse teise liikmesriigi konkurentsiameti ametnikel ja nendega kaasas olevatel isikutel nende menetlustoimingute juures viibida ja nendes aktiivselt kaasa lüüa.76 74 RKHKm 10.03.2014, 3-3-1-68-13, p 12: „Kehtiva õigusega ei ole kooskõlas vääral õiguslikul alusel algatatud menetluse läbiviimine teisest menetlusliigist tulenevate eesmärkide saavutamiseks.“ 75 Õiguskantsleri 23.09.2016. a seisukoht nr 6-1/161024/1603875. 76 Vt täpsemalt direktiivi (EL) 2019/1 põhjendus 68. 25 § 6. Haldustrahvimenetluse üldised alused (1) Haldustrahviasi lahendatakse käesolevas seaduses ettenähtud menetlusnõudeid järgides otstarbekalt, eesmärgipäraselt ja efektiivselt, kohaldades õiguspärase kaalutluse piires haldustrahvimenetluse meetmeid paindlikult. (2) Haldustrahvimenetlus algatatakse, kui ilmnenud asjaolud viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, ning menetluse algatamist õigustab eeldatava rikkumise raskus ja avalik menetlushuvi. Haldustrahvimenetluse võib algatada ka riikliku või haldusjärelevalve menetluse käigus. (3) Menetleja võib jätta haldustrahvimenetluse otstarbekuse kaalutlusel algatamata või selle lõpetada, lähtudes muu hulgas järgmisest olemasolevast teabest: 1) õigusrikkumise laad, raskus, ulatus, kestus ja tagajärg, sealhulgas mõjutatud subjektide hulk ja neile tekitatud kahju või nende saadud kasu suurus; 2) menetlusaluse isiku süü õigusrikkumise toimepanemisel; 3) menetlusaluse isiku koostöö järelevalveasutusega ja tema võetud meetmed õigusrikkumise ärahoidmiseks või kõrvaldamiseks ning kahju ärahoidmiseks või tekitatud kahju heastamiseks; 4) menetlusaluse isiku varasemad samalaadsed õigusrikkumised ning tema varasem käitumine järelevalvemenetluses; 5) haldustrahvimenetluse läbiviimiseks olemasolev avalik menetlushuvi. (4) Tegevuse õigusliku aluse valiku riikliku või haldusjärelevalve menetluse või haldustrahvimenetluse vahel määrab meetme objektiivne eesmärk või menetleja tahe ning käesoleva seaduse §-s 3 sätestatu. (5) Kui haldustrahvimenetluse käigus selgub avalikku korda ähvardav oht või avaliku korra rikkumine, on lubatud ohu tõrjumiseks ja rikkumise kõrvaldamiseks rakendada käesoleva seaduse meetmeid, kui see on asjaolusid arvestades asjakohane ja vajalik. (6) Kui samal ajal toimub haldustrahvimenetlus ja riikliku või haldusjärelevalve menetlus ning käesoleva seaduse järgse meetme rakendamise tõttu on ohu tõrjumine või rikkumise kõrvaldamine raskendatud või võib muutuda võimatuks, eelistatakse ohu tõrjumist ja rikkumise kõrvaldamist. (7) Haldustrahvimenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse §-e 3 ja 4, § 5 lõikeid 4 ja 6, § 6, § 7 lõikeid 3 ja 4 ning §-e 8, 10, 12, 45, 54, 58 ja 59. (8) Isikul on kohustus taluda tema suhtes kohaldatavaid haldustrahvimenetluse meetmeid. Selle tagamiseks on menetlejal õigus teha ettekirjutus ning rakendada sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud alusel ja korras. Sunniraha ülemmäär on 9600 eurot, kui asjaomases seaduses ei ole ette nähtud teisiti. (9) Käesoleva paragrahvi lõikes 8 nimetatud sunniraha ei määrata käesoleva seaduse § 3 lõike 11 esimeses lauses viidatud riigi haldusorganile. Eelnõu aluseks olev EL õigusest tulenev karistusega lõppev menetlus peab olema võimalikult efektiivne, et võimaldada tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate trahvide kohaldamist. Sellises haldusõiguslikus karistavas haldustrahvis sisaldub karistusõiguslik element. Seega tuleb trahvimisel tagada trahvitavale tasakaalustatud menetluslik seisund ja menetluslikud õigused (seda nõuab ka EL õigus ise, nt isikuandmete kaitse üldmääruse art 83 lg 8 ja direktiivi (EL) 2019/1 art 3).77 Seetõttu on karistav haldustrahvimenetlus mõistlik kombinatsioon haldus- ja süüteomenetlusest, mis annab menetlejale piisava menetluspaindlikkuse ja konkreetsel juhtumil otstarbekate otsustuste tegemise võimaluse, kuid ei jäta menetlusalust isikut ilma ühestki 77 Andmekaitse Inspektsiooni 16.10.2017. a arvamus nr 1.2.-4/1037. 26 vajalikust kaitsest tagamaks, et isiku suhtes tehtav karistusotsus on õige, kohane ja õiglane (tasakaal tõhususe, heidutuse ja proportsionaalsuse vahel). HalTS sätestab nõuded menetlusele, milles otsustatakse haldustrahvi kohaldamise üle. Vajadus sellist menetlust eraldi reguleerida, nähes ette erisused HMS-st, tuleneb eelkõige asjaolust, et haldustrahv on käsitatav karistava meetmena, mistõttu selle kohaldamise menetlus peab vastama EIÕK art 6 nõuetele. Selleks kehtestab seadusandja seaduses nii paindliku ja otstarbeka menetluse ning kaalutlusõiguse piirid kui ka kohustuslikud menetlustoimingud. Need annavad menetlusalusele isikule tegeliku võimaluse osaleda tema suhtes tehtava karistusotsuse langetamisel. Süüteomenetluses kehtib üldiselt legaliteedi ehk menetluse algatamise ja läbiviimise kohustus siis, kui ilmnevad süüteo tunnused (vt KrMS § 193 lg 1). Järelevalvemenetlus algatatakse ja viiakse üldjuhul läbi siis, kui see on konkreetsest probleemist tulenevalt menetleja hinnangul otstarbekas. Esimese korral on menetleja kaalutlusruum väike, teisel ulatuslik. HalTS lähtub teisena nimetatust. Haldustrahvi võib kohaldada iseseisvas haldustrahvimenetluses või riikliku ja haldusjärelevalve menetluses, mille läbiviimisel järgitakse HalTS-s sätestatud nõudeid. Nii kehtestatakse seadusega, et olemuslikult ei ole haldustrahvimenetlus tavapäraselt mõistetav haldusmenetlus, vaid on võrreldav karistava haldusmenetlusega, nt distsiplinaarmenetlusega. Sellise haldusmenetluse kohta on Riigikohus öelnud, et distsiplinaarsüüteo menetluses tagab seadus karistusõigusele omase isiku kõrgendatud kaitstuse ja süütuse presumptsiooni. Seetõttu laienevad distsiplinaarmenetlusele ka kõrgendatud nõuded tõendite kogumisel ja asjaolude väljaselgitamisel. Haldusorgan peab asjaolude väljaselgitamisel põhjendama, kuidas on tõendite alusel jõutud oluliste asjaolude, st süütegude toimepanemise tuvastamiseni, ning miks ta eelistab üht tõendit teisele.78 Teoreetiliselt võiks kaaluda lahendust, kus kogu aeg algatataksegi ainult haldustrahvimenetlus ning selle käigus saavutatakse kaks eesmärki – hoitakse rikkumine ära või see kõrvaldatakse ning ka trahvitakse. Selline lahendus tundub mõistlik ja menetleja jaoks mugav, kuid ei pruugi olla kohane riikliku ja haldusjärelevalve eesmärgi saavutamiseks. Iga kohustuslik menetlusnõue vähendab menetluse paindlikkust ja vormivabadust, sh aeglustab lõpptulemuse saavutamist ehk probleemi lahendamist. Kui praegu võimaldab KorS koos HMS-ga lahendust, kus ühes kohapeal koostatud dokumendis on fikseeritud kogu olustik ja tuvastatud rikkumine, järelevalvealuse isiku selgitused ning kohe ka tema kohustus probleem lahendada (ettekirjutus),79 siis haldustrahvimenetluses sellist võimalust ei oleks. Järelevalve raames saab selgitusi küsida ja anda vormivabas e-kirjavahetuses või telefonivestluses ning selliselt tagada nii ärakuulamise kui ka vastuväidete esitamise võimaluse, kuid haldustrahvimenetluses sellist võimalust ei oleks. Kahe menetluse ja nende eesmärkide erinevat olemust on rohkem selgitatud allpool. Kahe erineva eesmärgiga menetlus viiakse HalTS ja KorS koostoimes läbi ühe loogilise ja otstarbeka tegevusena, milles vajadus- ja menetluspõhiselt kasutatakse kohati erinevaid lahendusi. See vastab EL õigusele, mille kohaselt peab menetlejal olema lisaks haldustrahvile või selle asemel võimalik kohaldada isiku suhtes ka muid haldusmeetmeid. Nende vajadus 78 RKHKo 19.12.2009, nr 3-3-1-38-09, p 11. 79 Tln HKo 20.11.2015, nr 3-15-215: „14. Kontrollaktis sisalduva ettekirjutusega kohustati kaebajat […] 15. Vastustaja ei ole rikkunud põhjendamiskohustust. Ettekirjutuse tegemiseks piisas, et vastustaja ametnik oli tuvastanud ebasobivad […] tingimused ja kaebajal on õigusaktidest tulenev kohustus tagada […] tingimused.“ 27 tuleneb EL õigusaktidest, mis kohustavad rahatrahvide kõrval liikmesriike võimaldama järelevalveasutusel rakendada isikutele strukturaalseid ja käitumuslikke meetmeid, mis on vajalikud mh rikkumise lõpetamiseks (vt nt direktiivi (EL) 2019/1 art 10). Eelnõu selle sätestatud kujul ei nõua menetlejalt kahe erineva menetluse eraldi läbiviimist, nt erineval moel ärakuulamist, kahe erineva lõppotsuse vormistamist ja vaidlustamist kahes erinevas kohtus. Samuti võib menetleja haldustrahvimenetluse käigus järeldada, et isiku trahvimine ei ole põhjendatud, vaid piisab muudest, mittekaristuslikest meetmetest ja mõjutusvahenditest. Mitme paralleelse menetluse vältimine aitab muuta järelevalveasutuse menetluse tervikuna tõhusamaks, hoides kokku nii riigi kui ka menetlusosaliste aega ja raha.80 Seejuures ei kahjusta see menetlusosaliste õigusi. Kuna loodavas haldustrahvimenetluses tuleb menetlusalusele isikule tagada süüteomenetlusele omased menetluslikud tagatised, on isiku õigused uues menetluses paremini tagatud kui riikliku järelevalve menetluses. HalTS § 6 lg 2 kohaselt algatatakse haldustrahvimenetlus, kui ilmnenud asjaolud viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, ning menetluse algatamist õigustab eeldatava rikkumise raskus ja avalik menetlushuvi. Menetleja võib lõikes 3 sätestatud asjaolusid arvestades siiski haldustrahvimenetluse otstarbekuse kaalutlusel algatamata jätta või selle lõpetada. Seega on haldustrahvimenetluse algatamine menetleja võimalus, mitte kohustus. Kui juhtumis ilmnevad asjaolud, mis viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, saab menetleja hinnata, kas see on või võib olla nii raske, et lisaks probleemi lahendamise eesmärgile on vaja täita ka karistamise eesmärk. Kuna haldustrahvimenetluse võib algatada ka riikliku ja haldusjärelevalve menetluse käigus, siis selgub juhtumi asjaoludest, kas riigi, ühiskonna ja järelevalvealuse isiku jaoks piisab üksnes õigusrikkumise kõrvaldamisest ehk probleemi kiirest ja koostöös lahendamisest või mitte. Ka karistavas haldusmenetluses on kohus leidnud, et igale distsiplinaarsüüteole ei pea järgnema karistus. Tegemist on otsustaja diskretsiooniga, kellel on võimalik kaaluda rikkumisega seotud asjaolusid, rikkumise raskust, isiku süü suurust ja tema varasemat käitumist ning leida kaalumise tulemusel, et konkreetsel juhul ei ole isiku karistamine distsiplinaarkorras vajalik.81 Kui eeldatava õigusrikkumise asjaolusid ja isiku varasemaid samalaadseid rikkumisi arvestades ei piisaks üksnes järelevalvelistest meetmetest (soovitus, ettepanek, ettekirjutus koos sunnirahaga) vms-st tulevasi rikkumisi toime panemast heidutamiseks, on haldustrahvimenetlus õigustatud. Kui riikliku järelevalve ja haldustrahvimenetlus viiakse läbi samaaegselt, saab rääkida kahe erineva eesmärgiga paralleelmenetlustest. Tervikuna on see aga menetleja üks loogiline erinevatest toimingutest koosnev tegevus kahe erineva eesmärgi saavutamiseks. Just eesmärgist ja menetluse erinevast olemusest tulenevalt tuleb tegevuse käigus kohati valida mõnevõrra erinevaid toiminguid. Selle eesmärgiks on tagada isiku menetlusõiguslikud tagatised, mille järgimise kohustus tuleb mh EIÕK art-st 6. Nii on oluline, et riikliku ja haldusjärelevalve menetlust läbi viiv menetleja teadvustaks selgelt, millal muutub ohu tõrjumisele ja rikkumise kõrvaldamisele suunatud menetlus selliseks menetluseks, milles võidakse määrata isikule haldustrahv. 80 Vajadusele vältida dubleerivaid menetlusi viitas mitu märtsis 2020 Justiitsministeeriumi diskussioonipaberile vastanud huvirühma. Haldusorgani võimalust eri järelevalvemeetmeid sobival viisil kombineerida toetas eelnõu 94 SE kohta esitatud arvamuses ka nt Riigikohus, vt arvamuse p 6. 81 RKHKo 22.10.2012, nr 3‑3‑1‑46‑12, p 28. 28 Eesmärkidest tuleneb ka menetluse läbiviimise erinev aeg. Nii kaua, kui riikliku järelevalve menetlus kestab, on olemasolev probleem lahendamata. See teadmine kahandab menetleja kaalutlusruumi (kaalutlusõiguse taandumine tulenevalt elulisest probleemist82). Näiteks on õigus andmekaitsele ja eraelule kiireloomuline. Pikem menetlus vähendab võimalusi infoga seotud õiguste tõhusaks kaitseks. Mida kauem menetlus kestab, seda raskem on nt õigusvastast info avaldamist või edastamist tagasi kerida.83 Karistamismenetlus aga kiireloomuline ei ole. Seetõttu tuleb menetlejal ohu tõrjumise ja rikkumise kõrvaldamise riikliku ja haldusjärelevalve läbiviimisel mõelda ja kaaluda mõnevõrra erinevalt. Näiteks kasvõi küsimuses, kui pikk tähtaeg anda menetleja küsimustele vastamiseks või soovitud teabe saamiseks. See peab tulenema küsitavast ning aeg olema piisavalt pikk, kuid mitte pikem kui hädavajalik, sest iga pikem tähtaeg lükkab edasi probleemi lahendamist. Hea eeskujuna võib esile tuua nt Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti, kes alustas 13.04.2020 (s.o riigis olnud eriolukorra ajal, mil ameti töökoormus suurenes) järelevalvemenetluse, saatis ettevõtjale samal päeval selgitava ja küsimustega kirja vastamistähtajaga 16.04.2020; 15.04.2020 tuli vastus; 19.05.2020 tegi amet ettekirjutuse-hoiatuse ja küsis selgitusi hiljemalt 29.05.2020; 28.05.2020 palus ettevõte tähtaja pikendamist, mida tehtigi kuni 03.06.2020; 03.06.2020 esitas ettevõte oma selgitused; 12.06.2020 tegi amet probleemi lahendamise ettekirjutuse.84 Menetluse algusest kohustava ettekirjutuseni kulus kaks kuud. Kui eesmärgiks on lahendada probleem (nt lapse nimi ja pildid sotsiaalmeedias, prügiettevõtte liiga kõrge tasu igakuisel arvel), siis on tähtsusetu, kas ja kes oli probleemi tekkes süüdi, kas ettevõtja oli/ei olnud mõistlikul määral hoolas vms. Probleem peab saama lahendatud ja üldjuhul piisab selleks igast tõendist, mida menetleja peab piisavaks. Siis pole kohta ka kaalutlusel, kas ettevõtte esindaja võiks keelduda koostööst ja vajaliku teabe esitamisest kartuses, et seda võidaks tema vastu kasutada karistamiseks. Süüteomenetluses ja haldusõiguslikus karistamismenetluses (nt distsiplinaarkaristamisel) sellist toiminguvabadust ei ole, sest kui karistamiseni jõutakse, siis ongi eesmärk karistada konkreetset isikut konkreetse rikkumise eest, arvestades kõiki olulisi asjaolusid, sh süüd, arvestades kergendavaid ja raskendavaid asjaolusid.85 „Teenistuskohustuste rikkumine on konkreetse iseloomuga tegu, mitte üldine hooletus.“86 Kohus on leidnud, et distsiplinaarkaristus määratakse proportsionaalselt distsiplinaarsüüteo raskusastmega ning et karistuse valimisel peab eelkõige arvesse võtma distsiplinaarsüüteo tagajärgede raskust, süü vormi, isiku eelnevat teenistusalast käitumist ning vastutust kergendavaid ja raskendavaid asjaolusid.87 82 Vt nt õiguskantsleri 2009. a seisukoht asjas nr 7-7/090365: „.[---] oli [...] kaalutlusõigus […] järelevalve teostamise otsustamisel taandunud nullini. Seda põhjusel, et asjaoludest nähtus nii ülekaaluka avaliku huvi olemasolu kui ka isikute õiguste eeldatavalt raske rikkumine [...]“. Samuti 12.02.2015. a seisukoht nr 7- 5/141310/1500707: „[…] kuigi riikliku järelevalve […] on haldusorgani kaalutlusõigus, on käesoleval juhul kohalikul omavalitsusel kohustus teostada […] riiklikku järelevalvet (s.o kaalutlusõigus küsimuses, kas teostada järelevalvet, on sisuliselt taandunud nullini; küll tuleb kaaluda, milliseid meetmeid kohaldada).7 […] riikliku järelevalve teostamise eesmärk on muu hulgas kaitsta inimeste tervist, vara ja muid subjektiivseid õigusi.“ 83 Andmekaitse Inspektsiooni 16.10.2017. a arvamus nr 1.2.-4/17/1037. 84 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 12.06.2020. a ettekirjutus nr 19-12/20-04926-012. 85 „[…] distsiplinaarvastutust, mis seisneb tema suhtes distsiplinaarkaristuse kohaldamises tema toimepandud distsiplinaarsüüteo laadi ja raskuse järgi […]“ – Tallinna HKo 26.05.2017, nr 3-17-464; 86 L. Kanger. Distsiplinaarvaidlused avalikus teenistuses. Kohtupraktika analüüs. – Riigikohus, 2011. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/analyysid/2011/teenistusvaidlused_l_kanger.pdf 87 Tallinna HKo 26.05.2017, nr 3-17-464. 29 Kahe erineva paralleelmenetluse arusaam ei ole menetlejate jaoks uus, seda iseäranis pärast KorS-i jõustumist 2014. aastal. Juba praegu on menetleja teadlik riikliku ja haldusjärelevalve ning väärteomenetluse erinevatest nõuetest ega tohi nende valikul eksida. Õiguskantsler rõhutas 2016. a seisukohas: „kõhklust ega volituste väärkasutust olla ei tohi, vaid ametnik peab teadma ja oma tegevuses arvestama, millal on eesmärgiks üksnes KorS ohutõrje ja rikkumise kõrvaldamine ning millal KrMS või VTMS süüteomenetlus. Nende menetluste selget eristamist nõuab põhiseaduslik õigusriigi põhimõte.“88 HalTS vähendab kahe menetluse erisusi määral, milles see ei kahjusta menetlusaluse isiku õigusi ega moonuta karistava menetluse põhiseadusega, EIÕK art-ga 6 ja EL õigusega tagatud olemust. Need kohustuslikud erisused kehtestatakse HalTS-s endas. Neid erisusi ei ole palju, mistõttu ei ole õige rääkida haldustrahvimenetluse kohmakusest või menetleja jaoks ülemäära koormavast menetlusest. Need seaduses ette nähtud isiku jaoks olulised ja menetleja jaoks kohustuslikud menetlusnõuded on vajalikud isiku suhtes langetatava riigi etteheidet kätkeva, isikut süüstava ja karistava otsuse tegemisel, sh arvestades võimaliku karistuse intensiivsust (nt 20 miljonit eurot andmekaitsenõude rikkumise eest). Õigusloomeliselt on võimalik kirjutada ja seadustada haldustrahv ka ainult lihtsaks, paindlikuks ja vormivabaks haldusmenetluseks. Eelnõu tarbeks tellitud Tartu Ülikooli analüüsis toodi aga välja mitmed EIK lahendid, milles kohus on leidnud, et olenemata sõnastusest on haldustrahv sisult karistus EIÕK art 6 tähenduses. Analüüsis on selgitatud: „EIK on mitmes Soome haldustrahvide menetlemist puudutavas lahendis jõudnud järeldusele, et need on käsitletavad „karistustena“ EIÕK art 6 tähenduses ning seega kohaldub nende menetlemisele EIÕK art-ga 6 ette nähtud standard (õigus õiglasele menetlusele kriminaalasjades). Näiteks Soome konkurentsiseaduse alusel määratud haldustrahvi puhul kartelliasjas89 leidis EIK, et EIÕK art 6 kohaldub konkurentsiseaduse alusel määratud haldustrahvi määramisele ja kohtulikule vaidlustamisele. Samuti on EIK leidnud varasemalt, et maksuasjas määratavale haldustrahvile90 kohaldub EIÕK art-s 6 ette nähtud õigus õiglasele kohtumenetlusele. EIK poolt autonoomse „karistuse“ mõiste sisustamine ja selle laiendamine haldustrahvidele on loonud olukorra, kus haldusmenetlus haldustrahvide määramise asjades ja kriminaalmenetlus on teineteisele lähenenud menetluslike õiguste ja protsesside poolest ning seda ka Soomes, sh kaitseõiguse tagamise, enese mittesüüstamise printsiibi rakendamise jms menetluslike garantiide kaudu. Seega kehtib haldustrahvide menetlemisel põhimõte, et mida koormavam on võimalik karistuslik meede, seda kõrgemaid (kriminaalmenetluse) standardeid kohaldatakse isiku põhiõiguste kaitseks.“91 Kuna haldustrahvimenetlus kuulub koos süüteo ning riikliku ja haldusjärelevalve menetlusega riigi tuumikfunktsioonide hulka, on oluline seaduse tasandil reguleerida kõik selle menetluse olulised küsimused. Nii on riigil isikute õigusi ja vabadusi intensiivselt piirata lubav regulatsioon isikutele ja ühiskonnale etteaimatav ning riigi tegevuse õiguspärasus lihtsalt jälgitav ja kontrollitav. Erinevalt süüteomenetluse algatamise ja läbiviimise kohustuslikkusest on haldustrahvimenetluses nende suhtes ulatuslik kaalutlusõigus ja kaalumisvabadus. 88 Õiguskantsleri 23.09.2016. a seisukoht nr 6-1/161024/1603875.. 89 SA-Capital OY vs Soome, avaldus nr 5556/10, jõustunud 14.05.2019. 90 Jussila vs Soome, avaldus nr 73053/01, jõustunud 23.11.2006. 91 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk 33. 30 Otsustamisel lähtutakse olemasolevast infost ja tehakse otstarbekas valik. Haldustrahvimenetluse karistuslikku olemust arvestades nähakse seaduse tasandil ette menetleja kaalutlusõiguse üldised piirid. HalTS § 6 lg 2 järgi lähtutakse haldustrahvimenetluse algatamisel eeldatava rikkumise raskusest ja avalikust menetlushuvist. Sellegipoolest võib menetleja jätta haldustrahvimenetluse otstarbekuse kaalutlusel algatamata või selle lõpetada, lähtudes mh lg-s 3 mitteammendavalt toodud asjaoludest. Nii tekib tunnetus ja aimdus järgnevast. 1. Millise raskusega rikkumine ja sellega tekitatud kahju on / ei ole väärt riigi karistavat etteheidet ning kas rikkumist kõrvaldav ja uut rikkumist ärahoidev meede (ettekirjutus, sunniraha, soovitus, ettepanek) on / ei ole piisav? 2. Kas järelevalvealune isik oli üldse kuidagi seotud rikkumise ja kahjuga? Nt kuidas sattusid delikaatsed dokumendid prügi hulka? Kas isik oli nõuetest teadlik või pidi olema? 3. Kas iga rikkumine väärib karistust või tasub arvestada kõigi kergendavate ja raskendavate asjaoludega? Nt isik, kes rikkumise avastamisel isegi ei vaidle selle üle ja on kohe valmis koostööks ning lahendab probleemi (nt lisab veebilehele nõusoleku küsimise/saamise võimaluse), sh heastab tekitatud kahju, vs. isik, kes on ka varem toime pannud samalaadseid õigusrikkumisi ning pole olnud huvitatud probleemi lahendamisest ei soovituse ega ettekirjutuse alusel. 4. Kas konkreetse eksimuse eest haldustrahvimenetluse läbiviimine on ikka avalikes huvides ehk kas see on piisaval määral ühiskondlikult hukkamõistetav? Eesti ei peaks olema riik ega muutuma riigiks, kus mis tahes pisi- vms rikkumisele järgneb repressioon. Eelistatum on panustada ennetusse, selgitamisse, kootöösse, seda iseäranis just keerulistes küsimustes. Siis, kui ilmneb õiguserikkumise tunnustega tegu, menetleja algatab kohe alguses haldustrahvimenetluse ja alles siis tekib vajadus tõrjuda oht (nt avastatakse puudus asutusesiseses töö- vm korralduses) või kõrvaldada rikkumine, võib menetleja rakendada probleemi lahendamiseks HalTS meetmeid (HalTS § 6 lg 5). Seda siis, kui ohust või rikkumisest tulenevalt puudub teistsuguseks tegevuseks ja KorS või eriseaduse järelevalvemeetmeteks vajadus. Nt sisenetakse nõusolekuta ettevõtte ruumidesse, vaadatakse arvuti läbi ja tehakse sellest väljaprinte, küsitletakse isikuid jne. HalTS § 6 lg-s 6 sätestatakse haldustrahvimenetluse ning riikliku ja haldusjärelevalve menetluse samaaegsel läbiviimisel teisena nimetatu ehk probleemi lahendamise prioriteet karistamise ees. Seda siis, kui haldustrahvimenetluse meetme rakendamise tõttu muutuks probleemi lahendamine raskeks või lausa võimatuks. Selline valik võiks kaasaja ühiskonda karistamisest enam huvitada. Kui isik loobub karistuse kartuses koostööst ja keeldub olulise teabe esitamisest, võib tulemuseks olla see, et probleem jääb lahendamata ehk rikkumine kõrvaldamata. Sellisel juhul võib kõne alla tulla riigi vastutus tegevusetuse eest. Nii on ühiskonna vaatest aktsepteeritav lahendus, kus probleem saab lahendatud, aga isik jääb karistamata. Ka varem on leitud, et ohu tõrjumine või õigusrikkumise lõpetamine on sageli olulisemad eesmärgid kui isiku karistamine minevikus toimunud õigusrikkumise eest.92 92 M. Jõgi. Ettepanekud eelnõudes 94 SE ja 111 SE muudatuste tegemiseks. 31 Kui karistav menetlus kuulub haldusõiguse ossa, saab sellele laiendada haldusmenetluse põhimõtteid ja lahendusi ulatuses, mis ei jäta isikut ilma piisavast menetlustoest ja vajalikust kaitsest. Haldustrahvimenetlusele kohaldatakse HalTS § 6 lg 7 kohaselt HMS-st järgnevat. 1. Ka haldustrahvimenetluses võib menetlusaluse ja iga muu isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning nende muid subjektiivseid õigusi piirata ainult seaduse alusel. Kogu materiaalõigus peab olema puudutatud isikule ja kogu ühiskonnale etteaimatav, piiritletud ja paigas. Seetõttu järgib menetleja PS §-st 3 tulenevast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt seadustega paikapandut. See põhimõte ja nõue on iseäranis suure kaaluga siis, kui menetlejal tuleb valida riikliku ja haldusjärelevalve ning haldustrahvimenetluse meetmete vahel. Samuti peab mis tahes haldustrahviga seotud õigusakt või toiming olema kohane, vajalik ja proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Need nõuded on kirjas HMS §-s 3 ja kehtivad nii menetlusele kui ka lõpptulemusele. Nii ei tohi ei menetlus ega tulemus (karistus) olla ilmses vastuolus õigusrikkumise raskuse, selle toimepanemise asjaolude, menetlusaluse isiku eelneva ja järgneva käitumisega ega muude konkreetse menetluse oluliste asjaoludega. 2. Haldustrahvimenetluse kaalutlusõigus (HMS § 4) on ulatuslikum kui süüteomenetluses, kuid piiratum kui tavapärases haldusmenetluses. Kaalutlusõigus on menetlejale seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Nimetatud aspektid on järelevalve- ja haldustrahvimenetluses mõnevõrra erinevad, kuna eesmärgid on erinevad. Haldustrahvimenetlus viiakse läbi ja trahv (nt vahemikus 1 kuni 20 miljonit eurot) määratakse kaalutlusõiguse alusel. Seejuures on kaalutlusruum avar, ulatudes karistamata jätmisest kuni kõige rangema karistuseni. See on oluline erinevus karistusõigusest, kus iga koosseisu täitmisega võib kaasneda karistuse määramine. Haldustrahvivaidlustes ei vii haldustrahvikoosseisule vastava teo toimepanemine tingimata selles sätestatud karistuseni. Üldistatult öeldes võib õigusrikkumisele järgneda mis tahes karistus noomitusest miljonitesse ulatuva trahvini. Menetlejal on kaalutlusõigus valida, kas saavutada karistava haldustrahvimenetluse eesmärk juba alanud riikliku või haldusjärelevalve menetluse käigus, kas saavutada ohutõrje ja rikkumise kõrvaldamine haldustrahvimenetluse käigus või viia läbi ainult haldustrahvimenetlus. See tagab läbiviidava haldusmenetluse paindlikkuse, menetlusökonoomia ja tõhususe, võimaldades menetlejal lisaks haldustrahvile või selle asemel kohaldada meetmeid ka nt rikkumise lõpetamiseks ja heastamiseks ilma, et selleks oleks vaja läbi viia eraldi menetlus. Ka EL õigusaktide kohaselt peab järelevalveasutus lisaks trahvimisele saama kohaldada teisi meetmeid, sh teha ettekirjutusi. Samuti võib menetleja haldustrahvimenetluse käigus järeldada, et isiku trahvimine ei ole põhjendatud, vaid piisab muudest, mittekaristuslikest meetmetest ja mõjutusvahenditest. 3. Arvestades haldustrahvimenetluse võimalikku menetlusaluse isiku õigusi ja vabadusi rahaliselt intensiivselt riivavat mõju (trahv suurusega kümneid miljoneid eurosid), peab sellise otsuseni jõudmine olema nii menetlusaluse isiku kui menetleja jaoks ettenähtav ja piiritletud. Seetõttu ei saa selline menetlus olla haldusmenetlusega võrreldavalt vormivaba, eesmärgipärane ja paindlik. Seetõttu ei laiene haldustrahvimenetlusele HMS § 5 selle avaral kujul. Küll on aga põhjendatud lähtuda ka haldustrahvimenetluse läbiviimisel põhimõttest, et menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta (vt HMS § 5 lg 4). Samuti reeglist, et kui menetlust 32 reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme (HMS § 5 lg 5). 4. Süüstavas ja karistavas trahvimenetluses on esimesena riik ehk menetleja kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel (HMS § 6). Sama kehtib riikliku ja haldusjärelevalve ning mis tahes muus haldusmenetluses. Arvestades haldustrahvimenetluse tulemuse raskust menetlusalusele isikule, on uurimiskohustuse ulatus suurem ja olulisem. Seda põhimõttelist lähtekohta ei muuda seadustes ettenähtud menetlusaluse isiku kaasaaitamiskohustus (nt andmekaitses isiku kohustus ise rikkumistest teada anda). Kaasaaitamiskohustus on ka nt maksumenetluses, kuid juba 2004. aastal on Riigikohus rõhutanud maksuhalduri kohustust ka ise asjaolusid välja selgitada ja tõendeid koguda.93 5. Ka haldustrahvimenetluses peab haldusorgan hoidma riigi- ja ärisaladust ning hoidma saladuses salastatud välisteavet ja asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud andmed (HMS § 7 lg 3). Samuti laienevad menetlusele ja tulemusele isikuandmete kaitse üldmääruse ja IKS isikuandmete töötlemise nõuded ja kord (HMS § 7 lg 4). 6. HMS § 8 kontekstis on haldustrahvimenetluse menetleja see haldusorgan, keda nimetatakse valdkonnaseaduses. Selleks on Andmekaitse Inspektsioon, Finantsinspektsioon ja Konkurentsiamet. Asutusesiseselt määratakse isikud, kes tegutsevad haldustrahvimenetluses haldusorgani nimel. Nendeks ei ole kõik nimetatud asutuste ametnikud, vaid üksnes HalTS § 4 lg 2 tingimustele vastavad isikud. 7. Haldustrahvimenetluses kehtib haldusmenetlusega (HMS § 10) võrreldav menetleja taandamise kohustus siis, kui: 1) ta on asjas menetlusosaline või menetlusosalise esindaja; 2) ta on asjas menetlusosalise või menetlusosalise esindaja sugulane (vanem, laps, lapsendaja, lapsendatu, vend, õde, vanavanem, lapselaps), abikaasa, hõimlane (abikaasa vanem, laps, lapsendaja, lapsendatu, vend, õde, vanavanem, lapselaps) või perekonnaliige; 3) ta on menetlusosalisest või selle esindajast tööalases, teenistuslikus või muus sõltuvuses; 4) ta on muul viisil isiklikult huvitatud asja lahendist või kui muud asjaolud tekitavad kahtlust tema erapooletuses. 8. Haldustrahvimenetluses kohaldatakse õigus- ja teovõimele tsiviilseadustiku üldosa seaduse sätteid (HMS § 12). 93 „[…] tuleneb, et maksuhaldur on maksusumma määramisel kohustatud arvestama kõiki asjas tähendust omavaid, sealhulgas nii maksukohustust suurendavaid kui ka vähendavaid asjaolusid. Sama paragrahvi 2. lõikest tuleneb maksuhalduri kohustus sellised asjaolud vajadusel ise välja selgitada. Selleks tuleb maksuhalduril koguda tõendeid, mitte aga piirduda menetlusosalise esitatud tõenditega. [...] Maksuhalduri kohustusega järgida uurimispõhimõtet seondub maksukohustuslase kaasaaitamiskohustus. MKS § 56 lg-d 1 ja 2 panevad maksukohustuslasele kohustuse teatada maksuhaldurile kõik talle teadaolevad maksustamise seisukohast tähendust omavad asjaolud, pidada maksuarvestust, esitada ja säilitada tõendeid. [...] Selles asjas on selgunud, et […] pole maksumenetluses täitnud kaasaaitamiskohustust nõuetekohaselt. Kuid see ei vabasta maksuhaldurit kohustusest järgida uurimispõhimõtet. [...] näeb ette, et maksuhaldur peab menetluse läbi viima kiiresti ja efektiivselt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebamugavusi. [...] Eelnevalt viidatud põhimõtete [...] tõttu peab Maksu- ja Tolliamet ise välja selgitama […]“ – RKHKo 14.10.2004, nr 3-3-1-39-04, p-d 11 jj. 33 9. Haldustrahviasja võib lahendada istungil (HMS § 45). EIÕK art-st 6 tuleneb menetlusalusele isikule mh õigus suulisele istungile, õigus olla asja arutamise juures, saada teavet ja esitada vastuväiteid.94 Ehkki isik saab oma õigust suulisele istungile realiseerida kohtumenetluses, võimaldab istungi korraldamine haldustrahvimenetluses seda õigust tagada juba kohtuvälises menetluses. Samuti on menetlusalusel isikul võimalik saada istungil vahetult teavet ja esitada menetlejale oma vastuväiteid. Istungi korraldamise vajalikkuse otsustab menetleja, hinnates selle otstarbekust. Mõnikord võib mitmeid kuid aega võtva kirjaliku suhtluse asemel, kus menetleja saadab küsimusi ja annab vastamiseks korduvaid tähtaegu ning pärast seda soovib võib-olla täiendavaid täpsustusi, olla otstarbekas arutada asja kas menetleja või menetlusosalise juures suuliselt. Milliseid küsimusi arutada, millises menetlusstaadiumis ja millises formaadis (menetluse alustamise ja õiguste/kohustuste/võimaluste ja õigusrikkumise asjaolude tutvustamiseks ning uurimiseks vajaliku info küsimine, aruteluümarlaud paljude isikute osavõtul, arutelu küsitlemiseks, pärast ärakuulamist täiendav selgitamine jms), on menetleja määrata. Seadus neid detaile ei määratle. Suuline arutelu istungil võib olla tulemuslikum kui üksnes ametlike kirjade vahetamine, seda iseäranis siis, kui samaaegselt tegeletakse ka riikliku järelevalve probleemi lahendamisega. 10. Haldustrahvi otsus on õiguspärane, kui see on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele (HMS § 54). Vorminõuded tulevad HalTS §-st 17. 11. Haldustrahviotsuse kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et selle andmisel rikuti menetlusnõudeid või et otsus ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Siiski tuleb arvestada otsuse karistuslikku iseloomu. Seetõttu tuleb menetlus- ja vormistusnõuetesse, sh otsuse põhjendamise kohustusse (HalTS § 17 lg-d 1–3) suhtuda tõsiselt. Nii on kohus tühistanud karistava haldusmenetluse otsuse (distsiplinaarkäskkirja), leides järgmist: „Kuna antud juhul ei selgu vaidlustatud käskkirjast, kas karistuse määraja on käskkirja andmisel üldse kaalutlusõigust sisuliselt teostanud, milliseid asjaolusid on kaalumisel arvestatud ja kas need olid asjakohased, samuti on käskkiri nõuetekohaselt motiveerimata, siis on tegemist puudustega, mis võisid mõjutada asja otsustamist. Kogumis eelpool nimetatud menetlusnõuete rikkumisega (kaebaja teavitamata jätmine distsiplinaarmenetluse alustamisest, puudused ärakuulamise tagamisel) ei saa kolleegium pidada käskkirja tervikuna õiglaseks, mistõttu tuleb vaidlustatud käskkiri tühistada.“95 12. Sarnaselt traditsioonilise haldusmenetlusega on ka haldustrahvimenetluses haldusorganil õigus parandada haldustrahviotsuses kirjaviga või muu ilmne ebatäpsus, mis ei mõjuta haldusakti sisu, tehes selle teatavaks otsuse adressaadile (HMS § 59). § 7. Toimik ja protokollimine (1) Haldustrahvimenetluse toimingud protokollitakse. (2) Protokoll peab sisaldama vähemalt haldusmenetluse seaduse § 18 lõigetes 2 ja 3 sätestatud andmeid. (3) Menetlusalusel isikul on õigus tutvuda toimikuga ja saada dokumentidest koopiaid. 94 Vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk 147–148. 95 RKHKo 22.10.2012, nr 3‑3‑1‑46‑12, p 31. 34 (4) Haldustrahvimenetluse toimiku pidamine on kohustuslik. Toimik koostatakse haldusmenetluse seaduse §-s 19 sätestatud alustel ja korras. (5) Kuni käesoleva seaduse §-s 15 sätestatud ärakuulamiseni võib menetleja piirata menetlusaluse isiku õigust toimikuga tutvuda, kui piiramine on vältimatu seetõttu, et vastasel juhul võib olla märkimisväärselt raskendatud või võimatu välja selgitada õigusrikkumise asjaolusid või koguda tõendeid. Arvestades haldustrahvi võimalikku menetlusaluse isiku õigusi ja vabadusi rahaliselt intensiivselt riivavat mõju (trahvi suurus võib olla kümneid miljoneid eurosid), peab sellise otsuseni jõudmine olema jälgitav ja kontrollitav nii menetlusaluse isiku, menetleja kui ka kohtu jaoks. Seetõttu ei saa selline menetlus olla haldusmenetlusega võrreldavalt vormistuslikult otstarbekas ja paindlik. Samas ei loo HalTS juurde täiendavat mittevajalikku bürokraatiat. Protokollimine tähendab, et kirjalikul moel peab olemas olema HMS § 18 lg-tes 2 ja 3 sisalduv info: 1) menetlustoimingu aeg ja koht; 2) menetlustoimingut läbiviiva menetleja nimi ning kohalviibivate menetlusosaliste, tõlkide, ekspertide ja tunnistajate nimed; 3) menetlustoimingu eesmärk; 4) menetlustoimingu käigus esitatud taotlused; 5) menetlusosalise seletuste, eksperdi või tunnistaja ütluste sisu või paikvaatluse tulemus. Praktikas võib protokoll olla isegi e- kirjavahetus, kohtumise kokkuvõte vm viisil fikseeritud kujul kajastatud info. Menetluse ja selle tulemuse jälgitavuse ja kontrollimise eesmärgil tuleb säilitada kõik menetluses oluline, sh taotlused, tõendid, protokollid, andmed kutsete saatmise ja dokumentide kättetoimetamise kohta ning muud haldusmenetluses tähtsust omavad dokumendid. Selleks luuakse toimik. On selleks elektrooniline keskkond vm lahendus, see on menetleja määrata. Menetlusalusel isikul peab soovi korral olema võimalik saada infot tema suhtes lahendatava asja kohta, sh tutvuda toimikuga ja saada dokumentide (sh protokolli) koopiaid. Koopia all peetakse silmas selle kõige avaramat tähendust – selleks võib olla väljaprint, ärakiri, e-kiri vms. Eelnev on vajalik mh isiku ärakuulamisõiguse tagamiseks. Juurdepääs asja lahendamiseks vajalikele materjalidele on nõutav ka EIÕK art 6 lg 3 p-st b tulenevalt. Lõige 4 võimaldab menetlejal piirata kuni menetlusaluse isiku ärakuulamiseni tema õigust toimikuga tutvuda, kui see on lõikes esitatud põhjustel vältimatult vajalik. Osas, milles toimiku materjalid võivad sisaldada isikuandmeid või ärisaladust, tuleb haldusorgani õigus nendega tutvumise keelamiseks HMS § 7 lg-test 3 ja 4. § 8. Tõendid (1) Tõendiks haldustrahvimenetluses on igasugune teave, mille alusel teeb menetleja kindlaks asja õigeks lahendamiseks olulised, sealhulgas süüstavad ja õigustavad asjaolud, või nende puudumise. (2) Tõendiks võib olla haldusmenetluse seaduse § 38 lõikes 2 sätestatu. Kuna üldiselt sobivad HMS §-s 38 loetletud tõendid ka haldustrahvimenetluses kasutamiseks, ei ole vaja tõendi liike HalTS-s erinevalt reguleerida. Küll on kaasaja elektroonilist ja infotehnoloogilist arengut arvestades vaja tõendite loetelu täiendada videosalvestuse ja mistahes teabetalletusega. Kuna seda uuendust on vaja kogu haldusmenetluse jaoks, teemast sõltumata, tehakse muudatus HMS-i ja HalTS-s viidatakse HMS § 38 lg-le 2. Eelnevast tulenevalt võib haldustrahvimenetluses tõendiks olla ütlus, seletus, dokumentaalne tõend, sh dokument (mh menetlustoimingu protokoll), asitõend, vaatlus, eksperdi arvamus, videosalvestis ja muu teabetalletus. 35 Tõendeid on lubatud küsida igalt isikult ning vajaliku teabe saamiseks võib määrata kuni 9600 euro suuruse sunniraha (HalTS § 6 lg 8). § 9. Tõendamine ja tõendite kogumine (1) Haldustrahvi määramise aluseks olevate asjaolude tõendamise kohustus on menetlejal. (2) Menetlejal on õigus teavet ja tõendeid nõuda menetlusaluselt isikult ning muudelt isikutelt. (3) Tunnistajale on haldustrahvimenetluses osalemine kohustuslik. (4) Tunnistaja ja eksperdi kaasamisele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse § 39, arvestades käesoleva paragrahvi erisusi. (5) Menetlusalusel füüsilisel isikul on haldustrahvimenetluses õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Muul füüsilisel isikul on õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest juhul, kui see võib teda või tema kriminaalmenetluse seadustiku §-s 71 nimetatud lähedast süüstada haldustrahvi- või süüteomenetluses. Sellest õigusest tuleb füüsilist isikut teavitada. (6) Kui menetlusalune isik tugineb oma majandus- ja kutsetegevust puudutavatele õigustavatele väidetele, peab ta neid tõendama, kui tõendid on talle mõistliku pingutusega kättesaadavad, või viitama tõendi asukohale. (7) Tõendite kogumisel ei või menetleja sundida menetlusalust isikut õigusrikkumist omaks võtma. (8) Tõendite kogumisel võib menetleja jäädvustada olukorda pilti või heli salvestava seadmega ning teha dokumentidest koopiaid. Kui tõend on arvutis või muul andmekandjal, võib menetleja teha selles sisalduvatest andmetest ja dokumentidest koopiaid. Haldustrahvimenetluses kehtib süüstavale menetlusele omase põhimõttena süütuse presumptsioon. EIÕK art 6 lg-st 2 ja PS § 22 lg-st 1 tuleneva süütuse presumptsiooni kohaselt ei tohi kedagi käsitada kuriteos süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus. PS § 22 lg 2 täpsustab, et keegi ei ole kriminaalmenetluses kohustatud oma süütust tõendama. Süütuse presumptsioonist tulenevalt ei tohi menetluses võtta eelhoiakut, et menetlusalune isik on süüdi.96 Süüteo toimepanemise tõendamise koormus on riigil ning isik ei pea enda süütust tõendama.97 See põhimõte laieneb ka karistusliku iseloomuga haldustrahvi määramise menetlusele. Eelnevast tulenevalt on haldustrahvi määramise aluseks olevate asjaolude tõendamise kohustus menetlejal. Riigil peab olema õigus ja võimalus tõendeid koguda. HalTS annab selleks vajalikud volitused. Tõendeid võib nõuda menetlusaluselt isikult ja kõikidelt teistelt isikutelt, kui menetleja peab seda vajalikuks, arvestades kõnesoleva paragrahvi erisustega. Erinevalt HMS-st on tunnistaja osalemine menetluses kohustuslik. Vastupidisel juhul võib õigusrikkumine jääda tõendamata. Kuna haldustrahv on EIK Engeli kriteeriumidest lähtuvalt karistus, tuleb haldustrahvimenetluses tagada üldtunnustatud rahvusvahelise standardina ja EIÕK art 6 kohase ausa menetluse osana ka enese mittesüüstamise privileeg, s.o õigus vaikida ja end mitte süüstada.98 Ka PS § 22 lg 3 kohaselt ei tohi kedagi sundida tunnistama iseenda või oma 96 EIKo 06.12.1988, 10590/83, Barberà, Messeguè ja Jabardo vs. Hispaania, § 91. 97 Vt nt Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights, lk 63, p 5. Kättesaadav: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_criminal_ENG.pdf 98 Vt EIKo 17.12.1996, nr 19187/91, Saunders vs. Ühendkuningriik, § 68. Vt ka RKKKo 22.10.2007, nr 3-1-1-57- 07, p 15 36 lähedaste vastu. Enese mittesüüstamise privileegi rikkumine esineb EIK praktika kohaselt juhul, kui isikut sunnitakse avaldama teavet, mis võib viia tema süüditunnistamiseni käimasolevas või oodatavas kriminaalmenetluses; samuti juhul, kui isikult kriminaalmenetluse väliselt sunniga saadud teavet kasutatakse hiljem kriminaalmenetluses.99 Kui füüsiliste isikute puhul on EIK praktika enese mittesüüstamise privileegi kohta välja kujunenud, siis selle privileegi laienemise kohta juriidilistele isikutele EIK seisukoht seni puudub. Euroopa Kohus on siiski leidnud, et ka juriidilist isikut ei või järelevalvemenetluses kohustada andma vastuseid, millega ta tunnistaks õigusrikkumise asetleidmist.100 Eelnevast tulenevalt nähakse kõnealuse paragrahvi lõikes 7 ette, et tõendite kogumisel ei või menetleja sundida menetlusalust isikut õigusrikkumist omaks võtma. Menetlusalune füüsiline isik võib aga lõike 5 esimese lause kohaselt keelduda ka teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Muul füüsilisel isikul on õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest juhul, kui see võib teda või tema KrMS §-s 71 nimetatud lähedast süüstada haldustrahvi- või süüteomenetluses. Tõendeid kogudes tuleb menetlejal füüsilisi isikuid sellest õigusest teavitada. EIK on leidnud, et enese mittesüüstamise privileeg ei laiene sellise materjali kasutamisele kriminaalmenetluses, mis on saadud menetlusaluselt isikult küll sunniga, kuid mis eksisteerib tema tahtest sõltumatult, nt läbiotsimisel saadud dokumendid või DNA-testi tegemiseks võetud proovid.101 Euroopa Kohus on konkurentsiasjades leidnud, et ettevõtja ei saa enese mittesüüstamise privileegile tuginedes keelduda teabe andmisest ja enda valduses olevate dokumentide esitamisest, isegi kui nende alusel on tuvastatav tema enda või teise isiku õigusrikkumine.102 Nendes õiguslikes raamides tuleb leida tasakaal enese mittesüüstamise privileegi ning dokumentide säilitamise ja väljaandmise kohustuse vahel. Eeltoodust tulenevalt ei ole täielikult välistatud nõuda juriidiliselt isikult karistuse ähvardusel dokumentide esitamist, mida võidakse hiljem kasutada temale haldustrahvi kohaldamisel. Vaatamata süütuse presumptsioonile ei saa siiski nõuda, et menetleja peaks ise koguma tõendeid absoluutselt kõigi väidete kohta, mida isik enda kaitseks esitab. EIK on möönnud võimalust, et kui riik on esitanud esmapilgul veenva versiooni, võib selle ümberlükkamiseks tõendamiskoormuse asetada kaitsele.103 Ka Eestis on Riigikohus selgitanud, et süütuse presumptsioon ei tähenda seda, et kriminaalmenetluses tuleks absoluutselt kõiki kahtlusi – sõltumata nende iseloomust ja tekkimise asjaoludest – tõlgendada süüdistatava kasuks ning et eranditult kõikidel juhtudel oleks välistatud süüdistatava kohustus oma kaitseargumente tõendada.104 Näidetena olukordadest, kus Riigikohus on pidanud süüteomenetluses võimalikuks tõendamiskoormuse ümberpöördumist, tõid Tartu Ülikooli analüüsi autorid välja 99 EIKo 08.07.2004, 38544/97, Weh vs. Austria, §-d 41–43. Vt ka L. Kanger. Enese mittesüüstamise privileeg maksuvaidluste lahendamisel Eesti halduskohtute ja EIK praktikas. Kohtupraktika lühianalüüs. Riigikohus: Tartu 2012, lk 8. 100 EKo 18.10.1989, 374/89, Orkem vs. komisjon, p-d 34 ja 35; EKo 29.06.2006, C-301/04 P, komisjon vs. SGL Carbon AG, p 42. 101 EIKo 17.12.1996, nr 19187/91, Saunders vs. Ühendkuningriik, § 69. Vt ka Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2017. § 22 komm 42, kättesaadav: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=27&p=22 102 EKo 18.10.1989, 374/89, Orkem vs. komisjon, p-d 30 ja 34; EKo 29.06.2006, C-301/04 P, komisjon vs. SGL Carbon AG, p-d 41 ja 48. 103 EIKo 20.03.2001, nr 33501/96, Telfner vs. Austria, § 18. 104 RKKKo 28.01.2008, nr 3-1-1-47-07, p 22. 37 juhtumid, kui tavapäraselt tõendamiskoormust kandev pool peaks muidu tõendama negatiivset asjaolu, kui süüdistatav on otsustanud esitada aktiivseid kaitseväiteid, kui raamatupidamiskohustuslasest süüdistatav väidab, et tehtud rahaülekanded olid reaalse majandusliku sisuga, ja kui turumanipulatsiooniga sarnanevaid tehinguid teinud süüdistatav väidab, et tegu ei olnud turumanipulatsiooniga.105 Selliste erandite tegemise peamiseks kriteeriumiks on analüüsi autorite hinnangul olnud see, kuidas ja kelle käsutusse tõendid konkreetse fakti kohta tavapäraselt tekivad ja milline on vastaspoole võimalus nende olemasolust teada saada või neile ligi pääseda.106 Eelnevast tulenevalt on majandus- ja kutsetegevuses osalevalt isikult haldustrahvimenetluses põhjendatud oodata, et ta oma majandus- ja kutsetegevust puudutavaid väiteid tõendab ise. Tal on kahtlemata selleks menetlejast paremad faktilised võimalused, majandus- ja kutsetegevus pole kaetud eraelu puutumatusega ning samuti õigustab seda asjaolu, et haldustrahvimenetluses pole võimalik jälitustoiminguid läbi viia. Asjaomastes eriseadustes on võimalik näha ette ka konkreetseid olukordi ja asjaolusid, mille puhul rakendatakse ümberpööratud tõendamiskoormust või võimaldatakse teha järeldusi isiku vaikimisest, kui see on proportsionaalne.107 Tõendi kogumisel võib menetleja jäädvustada olukorda pilti või heli salvestava seadmega ning teha dokumentidest koopiaid. Kui tõend on arvutis või muul andmekandjal, võib menetleja teha selles sisalduvatest andmetest ja dokumentidest koopiaid. § 10. Tõendite kasutamine muus menetluses (1) Kui tõend haldustrahvi määramise aluseks oleva õigusrikkumise kohta, sealhulgas selle toimepanemise aja, koha, viisi või muude asjaolude kohta, on saadud riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus, võib see olla haldustrahvimenetluses iseseisvaks tõendiks, kui selle kasutamisega ei rikuta menetlusaluse isiku õigusi. (2) Menetleja ei või koguda tõendeid käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus, kui selle ainsaks eesmärgiks on tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses. (3) Haldustrahvimenetluse käigus kogutud tõendeid võib kasutada riikliku või haldusjärelevalve menetluses ja muus menetluses vastavalt kohalduvale menetlusõigusele. (4) Kui asjaomane seadus näeb ette menetlusaluse isiku kohustuse riiklikus või haldusjärelevalves teatud viisil tegutseda, sealhulgas teatada asjaoludest ja rikkumisest ning esitada tõendeid, ei või selle käigus saadud tõendeid haldustrahvimenetluses kasutada juhul, kui isikul oleks olnud haldustrahvimenetluses õigus keelduda tõendite esitamisest käesoleva seaduse alusel. Kehtivas õiguses eelneb võimalikule süüteomenetlusele enamasti riikliku või haldusjärelevalve menetlus, mille eesmärgiks on eelkõige ohu ennetamine ja tõrjumine. Selle käigus selgitatakse välja järelevalve seisukohalt olulised asjaolud, mis võivad anda aluse hilisemaks süüteomenetluseks. Sageli on ka ainuüksi järelevalvemenetluse käigus kogutud teave piisav selleks, et veel enne süüteomenetluse toimingutega alustamist jaatada süüteo toimepanekut. Tartu Ülikooli analüüsis toodi välja, et kehtivat õigust ja kohtupraktikat uurides selgub, et reeglina on järelevalvemenetluses korrakohaste menetlustoimingutega kogutud dokumendid ja salvestised, teostatud ekspertiisid ja vaatlused, mille hankimisel ja läbiviimisel ei nõutud 105 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk-d 83 ja 84 ning seal viidatud Riigikohtu praktika. 106 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk 84. 107 Seda pidas oma arvamuses eelnõu 94 SE kohta põhjendatuks ka Riigikohus, vt p 7. 38 hilisema menetlusaluse isiku/kahtlustatava aktiivset kaasabi, süüteomenetlusse ülekantavad ja ka kohtumenetluses tõendina lubatavad. Küll on nõutav, et toimikusse võetavate dokumentide ja muu materjali puhul oleks arusaadav, kust materjal süüteomenetlusse jõudis ja et tegu on autentse tõendiga, kuid seda nõuet täidavad järelevalvemenetluse dokumentide kohustuslikud rekvisiidid. Asitõendite, sh asitõendina kasutatavate dokumentide puhul on süüteo kohtueelses menetluses tavapärane koostada asitõendi vaatlusprotokoll, ent seegi ei ole möödapääsmatult vajalik, kui asitõendi päritolu, terviklikkus ja autentsus on muul viisil tuvastatav (nt mõne tunnistaja ütlustega või läbiotsimise protokolliga, kus asitõendit on identifitseerimiseks piisavalt põhjalikult kirjeldatud).108 Kirjeldatu on asjakohane ka haldustrahvimenetluses. Esimesena kehtib menetluses küll HalTS enda sätete prioriteet, kuid otstarbekuse ja menetlusökonoomia kaalutlustel on lubatav kasutada riikliku järelevalve või muu menetluste tõendeid ka haldustrahvimenetluses. Seda ulatuses, mis ei riku menetlusaluse isiku õiguseid. Normis pole võimalik anda ammendavat loetelu õiguse rikkumise juhtudest, kuid valdavalt võivad need olla juhud, kui menetleja või menetlus on isikule tekitanud väära mulje menetluse eesmärgist (nt selleks, et isik teeks õigusrikkumise kõrvaldamiseks koostööd). Sellisel kujul viiakse järelevalve- ja haldustrahvimenetlus läbi ühe loogilise tegevusena, mille raames tuleb silmas pidada mõningaid menetluslikke erisusi. Selleks, et ära hoida ohtu, et karistava menetluse nõuete vältimiseks kasutatakse lihtsamaid ja paindlikke järelevalve lahendusi, sätestatakse sõnaselge keeld kasutada haldustrahvimenetluses tõendeid, mis on kogutud muus menetluses põhjusel, et vältida haldustrahvimenetluse seaduse kõrgemaid nõudeid. Täiesti välistatud on (ennast)süüstava tõendina sellise tõendi kasutamine, mille isik on pidanud seadusest sõnaselgelt tuleneva kohustuse alusel riikliku või haldusjärelevalve käigus ise menetlejale esitama. Näiteks näeb isikuandmete kaitse üldmääruse art 33 lg 1 ette, et isikuandmetega seotud rikkumiste korral teatab vastutav töötleja isikuandmetega seotud rikkumisest pädevale järelevalveasutusele põhjendamatu viivituseta ja võimaluse korral 72 tunni jooksul pärast sellest teada saamist, välja arvatud juhul, kui rikkumine ei kujuta endast tõenäoliselt ohtu füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele. Kui sel viisil saadud teavet ja tõendeid kasutatakse selleks, et määrata isikule haldustrahv, tekib vastuolu HalTS § 9 lg-ga 5, mille kohaselt on menetlusalusel füüsilisel isikul õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Siinkohal ilmnevad selgelt kahe menetluse erinevad eesmärgid ning kaitsmist vajavad hüved ja õigused. Riiklikus ja haldusjärelevalves on hüveks riigi sisemine rahu, sh probleemist puudutatud isiku põhiõiguste ja -vabaduste kaitse – menetluse keskmes on probleem ja eesmärgiks selle lahendamine. Karistavas menetluses on eesmärk isikut õigusrikkumise eest karistada – menetluse keskmes on rikkumine ja eesmärk on rikkuja karistamine. Eelnevat arvestades nähakse HalTS § 10 lg-s 4 ette, et kui isik täidab endale riiklikus või haldusjärelevalves ette nähtud kohustust, ei või sel viisil saadud tõendeid haldustrahvimenetluses kasutada. Kuna haldustrahvimenetluses kogutakse tõendeid üldjuhul riikliku ja haldusjärelevalvega võrreldes kõrgema standardi järgi, võib selle käigus kogutud tõendeid kasutada ka riikliku järelevalve läbiviimisel. See ei kahjusta menetlusaluse isiku õigusi. Samuti võib haldustrahvimenetluses kogutud tõendeid kasutada muus menetluses, nt tsiviilkohtu-, 108 Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk 77 jj. 39 kriminaal-, haldus- või halduskohtumenetluses, kui see on vastavat menetlust reguleerivate õigusaktide kohaselt lubatav. § 11. Menetlusaluse isiku õigused haldustrahvimenetluses (1) Menetlusalusel isikul on haldustrahvimenetluses lisaks käesoleva seaduse muudes paragrahvides sätestatud õigustele järgmised õigused: 1) õigus saada üksikasjalikku teavet eeldatava õigusrikkumise kohta; 2) õigus teada menetlustoimingu eesmärki; 3) õigus esindaja osavõtule ja abile; 4) õigus tõlkele väärteomenetluse seadustiku §-s 24 sätestatud korras; 5) õigus anda sobivas vormis ütlusi ja selgitusi ning esitada taotlusi, vastuväiteid ja tõendeid. (2) Kui menetlusalune isik jääb mõjuva põhjuseta ilmumata menetlustoimingule, kuhu ta on kutsutud või mille juures tal on võimaldatud osaleda, võib menetlustoimingu teha tema kohalolekuta. Karistusega lõppevas menetluses tuleb EIK Engeli kriteeriumidest tulenevalt tagada süüteomenetlusega analoogsed menetluspõhiõigused. Osa nendest õigustest on reguleeritud konkreetseid küsimusi reguleerivates paragrahvides, osa esitatakse §-s 11 täiendava loeteluna. Ei ole mõeldav, et karistusotsus ja selle põhistus tuleks isikule üllatusena.109 Samuti peab menetlusalune isik kogu aeg teadma ja mõistma, kas tema suhtes viiakse läbi järelevalve- või haldustrahvimenetlust. Seetõttu on menetlusalusel isikul õigus saada üksikasjalikku teavet õigusrikkumise iseloomu ja oma eeldatava rolli kohta selles õigusrikkumises. Nii on praegu järelevalve- ja süüteomenetluse paralleelsel läbiviimisel, nii on see ka edaspidi haldustrahvimenetluses. Ka EIÕK art 6 lg 3 p a näeb ette, et isik peab saama viivitamata talle arusaadavas keeles üksikasjalikku teavet tema vastu esitatud süüdistuse iseloomust ja põhjustest. Sellel hetkel, kui isik saab teada tema suhtes algatatud trahvimenetlusest, tekivad tal HalTS-s sätestatud menetlusõigused, sh teistsugune positsioon ja suhtumine. Kui menetleja küsib menetlustoimingu raames teavet ja dokumente, peab isik mõistma, millisel eesmärgil seda tehakse. Nii saab ta soovi korral loobuda nt ütluste andmisest juhul, kui need oleksid aluseks tema või tema lähedase karistamisele. Kui menetleja korraldab uuritava juhtumi raames koosoleku, ümarlaua vm vormis suulise arutelu (istungi), siis peab isik teadma selle eesmärki ja enda võimalusi (nt kas see on asjaolude täiendavaks selgitamiseks lisaks varasemale kirjavahetusele, on see ärakuulamine või vastuväidete esitamine ja vahetu tagasiside, on see hea võimalus arutada uurimise raames selgunud ohu ja rikkumise üle ja teha ettepanek probleemi lahendamiseks vm). Õigusel teada menetlustoimingu eesmärki on oluline kaal selleks, et menetlus oleks õiglane ja lõpptulemus õiguspärane. EIÕK art 6 lg 3 p c järgi peab isikul olema õigus kaitsta end ise või enda valitud kaitsja abil või saada tasuta õigusabi juhul, kui see on õigusemõistmise huvides vajalik ja süüdistataval pole 109 RKTKm 27.11.2019, nr 2-18-10073, p 17: „Üllatava lahendi tegemise keeld tähendab, et .. ei tohi rajada otsust asjaoludele, mille kohta ei ole menetlusosalistel olnud võimalust seisukohta avaldada (TsMS § 436 lg-d 3 ja 4). Menetlusosalistele peab olema tagatud võimalus esitada oma vastuväited.“, RKHKo 18.09.2014 nr 3-3-1-25-12, p 20: „..ei tohi kohtu õiguslik hinnang tulla pooltele üllatuslikult. Kohtul on kohustus juhtida menetlusosaliste tähelepanu õigussuhte võimalikule kvalifikatsioonile ning menetlusosalistele tuleks anda võimalus esitada oma seisukoht sellise kvalifikatsiooni kohta (RKHK otsus kohtuasjas nr 3-3-1-58-13, p 18; Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsused kohtuasjades nr 3-2-1-116-10, p 40, ja 3-2-1-153-10, p 16).“ 40 piisavalt vahendeid õigusabi eest tasumiseks. Nimetatud õigus laieneb ka juriidilistele isikutele. 110 Haldustrahvi karistuslikku iseloomu arvestades tuleb need õigused tagada ka haldustrahvimenetluses. Seetõttu sätestatakse eelnõuga, et haldustrahvimenetluses on menetlusalusel isikul õigus esindaja osavõtule ja abile. Arvestades nende õigusrikkumiste iseloomu, mille eest haldustrahve võib ette näha, ja asjaolu, et nt vabadusekaotusega võrreldes on haldustrahvi tagajärjed isikule leebemad, samuti ei kanta seda karistust riiklikku karistusregistrisse, ei ole põhjendatud kehtestada haldustrahvimenetluses esindaja osavõttu kohustuslikuna. Esindaja kasutamiseks on võimalik taotleda ka riigi õigusabi (vt eelnõu § 29). Nii saab isik soovi korral oma õiguste kaitsmiseks vajaliku õigusabi ning nii on haldussuhte pooled õigusteadmiste poolest võimalikult võrdsed. Ükski menetlusõigus ei jää realiseerimata põhjusel, et isikul puudusid menetluses edukalt osalemiseks piisavad teadmised ja arusaamine. Haldustrahvimenetluse puhul tuleb arvestada isiku EIÕK art 6 lg 3 p-st e tulenevat õigust kasutada tasuta tõlgi abi, kui ta ei mõista või ei räägi kohtus kasutatavat keelt, mis tagab ka EIÕK art 6 lg-st 1 tuleneva õiguse õiglasele kohtumenetlusele.111 EIK on leidnud, et õigus tõlgi abile on isikul ka kohtueelses menetluses (pre-trial proceedings), sh uurimise staadiumis (investigation stage).112 Ka EIÕK art 6 lg 3 p a kohaselt peab isik saama esitatud süüdistuse iseloomust ja alustest teavet talle arusaadavas keeles. Seega tuleb haldustrahvimenetluses tagada isikule, kes ei valda eesti keelt, tõlgi abi sarnaselt süüteomenetlusega riigi kulul (vrd KrMS § 10 lg 2, VTMS § 2). Seetõttu nähakse eelnõuga ette, et erinevalt järelevalvemenetlusest, kus isik tasub ise asjaajamiseks vajaliku tõlke eest (vt HMS § 21 lg-d 1 ja 2), laieneb haldustrahvimenetlusele VTMS § 24 lahendus ehk tõlge tagatakse menetlusaluse isiku taotlusel riigi kulul. Karistavas menetluses tagatakse menetlusalusele isikule õigus anda kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis ütlusi ja selgitusi ning esitada taotlusi, vastuväiteid ja tõendeid. Nii saab ta aktiivselt osaleda tema suhtes tehtava karistava otsuse kujundamisel ning mõjutada selle käiku. See õigus tagab EIÕK art 6 lg-s 1 sätestatud õiguse õiglasele kohtumenetlusele. Vt ärakuulamisõiguse kohta lähemalt § 15 selgitusi. EIÕK art 6 lg 3 p d kohaselt peab isik saama küsitleda ise või lasta küsitleda tema vastu ütlusi andma kutsutud tunnistajaid, lasta omalt poolt kohale kutsuda tunnistajaid ja neid küsitleda tema vastu ütlusi andvate tunnistajatega võrdsetel tingimustel. Eelnõuga ei tagata menetlusalusele isikule haldustrahvimenetluses õigust küsitleda tunnistajaid või teisi menetlusosalisi kohtuvälise menetluse käigus. Vastav õigus on talle vajaduse korral tagatud kohtuvälise menetleja otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel halduskohtumenetluses (vt HKMS § 27 lg 1 p 8). Menetlusalusele isikule tagatud õiguste eesmärk on võimaldada talle aus ja õiglane menetlus, mille tulemuseks on suurima tõenäosusega õige otsus. Samas ei peaks need õigused võimaldama menetlusalusel isikul menetlust takistada ega põhjendamatult aeglustada. Selleks nähakse lõikes 2 ette, et kui menetlusalune isik jääb mõjuva põhjuseta ilmumata menetlustoimingule, kuhu ta on kutsutud või mille juures tal on võimaldatud osaleda, võib menetlustoimingu teha tema kohalolekuta. 110 EIKo 25.01.2000, nr 32602/96, Aannemersbedrijf Gebroeders Van Leeuwen B.V. vs. Holland. 111 Vt EIKo 14.10.2014, nr 45440/03, Baytar vs. Türgi, § 48 ja seal viidatud lahendid. 112 Samas, §-d 49–54. 41 § 12. Haldustrahvimenetluse algus (1) Haldustrahvimenetlus algab esimese menetlustoiminguga. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud menetlustoimingust teavitatakse menetlusalust isikut viivitamata. (3) Menetleja esitleb ennast arusaadavalt menetlusalusele isikule, esitab tema soovil oma pädevust tõendava dokumendi (ametitõendi) ja annab selgitusi kohaldatava meetme kohta. (4) Menetlusalusele isikule selgitatakse tema õigusi ja kohustusi menetluses vähemalt käesoleva seaduse §-s 11 sätestatud ulatuses. (5) Haldustrahvimenetluses võib teha esmaseid toiminguid ilma menetlusalust isikut menetlusest teavitamata, kui isik ei ole teada või on põhjust arvata, et pärast tema teavitamist muutub tõendite kogumine tema või muu isiku tegevuse tõttu võimatuks. (6) Kui langeb ära käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud alus, tuleb menetlusalust isikut viivitamata teavitada ja esitada käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud andmed. Selguse huvides on haldustrahvimenetluse alguseks ja kohase õiguskaitse tekkimise ajaks esimene menetlustoiming. Selleks võib olla menetleja tegevus ajal, mil isik enda menetlusosalise staatusest veel ei tea, aga menetleja on rikkumisele viitavad asjaolud tuvastanud. Sellel hetkel on menetleja teadlik, et algab haldustrahvimenetlus, mistõttu valib ta oma tegevuses HalTS lahendused ja tagab isikule sellele menetlusele vastavad õigused. Menetlusalust isikut tuleb viivitamata teavitada ning esitada talle asjakohane info ja selgitused minimaalselt ulatuses, mis on sätestatud eelmises paragrahvis. Karistava haldusmenetluse (ametniku distsiplinaarmenetluse) kohta on Riigikohus selgitanud, et menetlustoiminguna isikult seletuse küsimine ei pruugi tähendada, et tema suhtes on alustatud või alustatakse distsiplinaarmenetlust. Seletust võib küsida ka järelevalvemenetluse raames, millega alles selgitatakse välja võimalikule rikkumisele viitavad asjaolud ja seejärel otsustatakse distsiplinaarmenetluse alustamise vajadus. Kui aga isik jäeti teavitamata, et tema suhtes alustati distsiplinaarmenetlust, rikuti õigust end distsiplinaarmenetluses kaitsta. Konkreetsel juhul ei teavitatud isikut seletuskirja kirjutamise hetkeks, et tema suhtes on alustatud või kavatsetakse alustada distsiplinaarmenetlust. Selliselt ei tagatud talle ärakuulamisõigust täies mahus. Tal ei olnud ajendit taotleda täiendavate tõendite kogumist ega võimalust vaielda vastu kogutud tõenditele, süüks arvatava teo kvalifikatsioonile ja kavandatavale karistusele. Riigikohus rõhutas, et korrektseks ärakuulamiseks ei ole piisav, et isik võib aimata kavandatava koormava haldusakti sisu. Eeltoodust tulenevalt leiti, et isiku teavitamata jätmisega distsiplinaarmenetluse alustamisest ja ärakuulamisõiguse puuduliku tagamisega rikuti distsiplinaarmenetluse läbiviimise nõudeid.113 Paragrahvi lõikega 5 nähakse ette võimalus teha esmaseid menetlustoiminguid ilma isikut menetluse algusest teavitamata, kui rikkumise avastamisel pole menetlusalune isik veel teada või kui esineb oht, et isik võib hakata tõendite kogumist takistama. Selline menetlusfaas ei saa siiski kaua kesta, vaid esimesel võimalusel tuleb isikut menetlustoimingust teavitada. 113 RKHKo 22.10.2012, nr 3‑3‑1‑46‑12, p 24 jj. 42 § 13. Menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keeld (1) Kohus võib menetleja taotlusel määrusega keelata menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise, kui tekib kahtlus, et sellise tegevuse eesmärgiks on kõrvale hoida haldustrahvimenetlusest või muuta haldustrahviotsuse täitmine võimatuks. (2) Kui juriidilise isiku suhtes jõustub haldustrahviotsus, lõpetab halduskohus menetlusaluse isiku taotlusel määrusega käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud keelu, välja arvatud juhul, kui keelu jätkumine on vajalik haldustrahviotsuse täitmise tagamiseks. (3) Halduskohus teavitab viivitamata Tartu Maakohtu registriosakonda juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keelust ja selle lõpetamisest. (4) Kui haldustrahvimenetlus juriidilise isiku suhtes lõpetatakse, lõpeb käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud keeld. Menetleja teavitab viivitamata keelu lõppemisest Tartu Maakohtu registriosakonda. Arvestades haldustrahvi potentsiaalselt väga suurt suurust, võib menetlusalune isik püüda trahvist pääsemiseks oma tegevust ümber korraldada. Kui menetlusalune juriidiline isik haldustrahvimenetluse ajal või enne haldustrahviotsuse täitmist senisel kujul lõpeb, nt jagunemise või ühinemise tõttu, või kui ta muul põhjusel registrist kustutatakse, võib trahvi sissenõudmine osutuda raskeks või isegi võimatuks. Selle ärahoidmiseks nähakse menetlejale ette õigus taotleda halduskohtult, et kohus keelaks menetlusaluse juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise. See meede on ettevõtlusvabaduse intensiivne riive, mistõttu on otsustavaks organiks mitte menetleja, vaid halduskohus. Keeld lõpetakse menetlusaluse isiku taotlusel halduskohtu määrusega üldjuhul siis, kui isiku suhtes jõustub haldustrahviotsus. Ehkki keelu kohaldamine on eelkõige põhjendatud haldustrahvimenetluse ajaks, võib see haldustrahviotsuse täitmise tagamiseks olla vajalik ka pärast menetluse lõppemist. Seetõttu nähakse lõikes 2 halduskohtule ette võimalus jätta keeld kehtima ka pärast haldustrahvimenetluse lõppu. Tagamaks keelu kohaldamise ja lõpetamise kiire kajastumine registris, näeb lõige 3 ette, et halduskohus teavitab ise keelust ja selle lõpetamisest Tartu Maakohtu registriosakonda. Kui haldustrahvimenetlus lõpetatakse (vt vastavaid aluseid HalTS § 17 lg-s 7), lõpeb halduskohtu kohaldatud keeld lõike 4 kohaselt automaatselt. Menetlejal on kohustus teavitada viivitamata keelu lõppemisest Tartu Maakohtu registriosakonda. § 14. Haldustrahvimenetluse erimeetmed (1) Asjaolude tuvastamiseks, asja õigeks lahendamiseks vajalike andmete ja tõendite saamiseks või haldustrahvimenetluse tagamiseks võib menetleja korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras kohaldada korrakaitseseaduse §-s 30, § 31 lõikes 1, §-des 32, 44 ja 49–51 ning § 52 lõike 1 punktis 5 sätestatud erimeetmeid, arvestades käesoleva paragrahvi erisusi. (2) Korrakaitseseaduse § 31 lõikes 1 sätestatud meetme kohaldamisel lähtutakse sama paragrahvi lõikest 2. Lisaks võib menetleja kutsuda isiku enda juurde. (3) Korrakaitseseaduse §-s 44 sätestatud meetme kohaldamisel võib menetleja keelata isikute läbipääsu kindlaksmääratud ajal kindlaksmääratud kohast või juurdepääsu sellele kohale või asjale, sealhulgas pitseerida ruumi, selle osa või asja. Võimaluse korral tuleb säilitada isiku juurdepääs tema elu- või tööruumile. (4) Korrakaitseseaduse §-s 51 sätestatud meetme kohaldamisel on elu- või äriruumi valduse läbivaatus lubatud ainult läbivaadatava ruumi asukoha järgse halduskohtu eelneval loal, välja arvatud juhul, kui 43 luba ei saa taotleda menetlustoimingu kiireloomulisuse tõttu. Kui luba ei saa taotleda enne valduse läbivaatust, on menetleja kohustatud selle taotlema viivitamatult tagantjärele. (5) Lisaks korrakaitseseaduse § 52 lõike 1 punktis 5 sätestatud olukordadele võib menetleja võtta vallasasja läbivaatuseks hoiule dokumendid, arvuti ja muud esemed juhul, kui asja õigeks lahendamiseks oluliste asjaolude tuvastamine või andmete või tõendi saamine ei ole kohapeal võimalik või on oluliselt raskendatud. Vallasasi tuleb pärast tõendi saamist viivitamatult tagastada. (6) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud erimeetme kohaldamisel võib kasutada vahetut sundi nii kaua, kui see on eesmärgi saavutamiseks vältimatult vajalik. Vahetut sundi kohaldab politsei. Riigil peavad oma tuumikfunktsioonide täitmiseks olema piisavad võimalused. Probleemi lahendamiseks vajalikud volitused kui põhiõiguste ja -vabaduste piirangud tuleb sätestada seadusega (PS § 3 ja PS 2. peatükk). Selleks, et õiguste ja vabaduste kaitse oleks võrreldav ning menetleja saaks ühe tegevuse käigus saavutada nii järelevalve- kui ka haldustrahvimenetluse eesmärgid, võib menetleja rakendada KorS-s ettenähtud volitusi. Nende ammendav kataloog sätestatakse HalTS-s. Õiguste ja vabaduste piirangutena ehk isiku nõusolekuta on menetleja toimingud ja menetlustoimingud lubatavad asjaolude tuvastamiseks, asja õigeks lahendamiseks vajalike andmete ja tõendite saamiseks ning haldustrahvimenetluse tagamiseks. Isik peab neid taluma ja menetleja seaduspärase nõude tagamiseks võib rakendada sunniraha. Sellisteks on järgmised korrakaitseseaduses sätestatud volitused: 1) KorS § 30 (Küsitlemine ja dokumentide nõudmine) – menetlejal on õigus tema määratud isik peatada ning teda küsitleda ja vajalikke dokumente nõuda. Seejuures peab menetleja veenduma, ega tegemist ei ole isikuga, kellel on õigus vastamisest ja dokumentide esitamisest loobuda enese mittesüüstamiseks. 2) KorS § 31 lg 1 (Kutse) – menetleja võib kutsuda isiku ametiruumi, kui on alust arvata, et isikul on asja lahendamiseks olulisi andmeid. HalTS § 14 lg 2 täpsustab, et kutse esitamisel lähtutakse KorS § 31 lg-st 2 ning lisaks ametiruumile võib menetleja kutsuda isiku ka enda juurde. See võimaldab kutsuda isikut ka väljapoole ametiruumi, sh menetlustoimingu tegemise kohta. 3) KorS § 32 (Isikusamasuse kontrollimine) – menetleja võib isiku teadmisel kehtiva isikut tõendava dokumendi alusel või muul õiguspärasel viisil tuvastada isikusamasuse. Praktikas võib haldustrahvimenetluses esineda olukordi, mil on vaja veenduda isikusamasuses. Kui nt menetlusaluse isiku ettevõttes väidab juhatuse liige, et on keegi teine ja ta ei tea, kus juhatuse liige on, on põhjust tema isikusamasust kontrollida. 4) KorS § 44 (Viibimiskeeld) – menetleja võib ajutiselt keelata isiku viibimise teatud isiku läheduses või teatud kohas, kohustada selle isiku lähedusest või sellest kohast lahkuma või isikule või kohale teatud kaugusele lähenemisest hoiduma. Haldustrahvimenetluse käigus võib tekkida vajadus keelata isikul teatud kohas või konkreetse isiku juures viibida. Nt kui vesteldakse töötajatega ning juhatuse liikme juuresolek häirib või takistab tulemuslikku vestlust või kui ta füüsiliselt takistab menetlustoiminguid. HalTS § 14 lg-s 3 täpsustatakse ja täiendatakse menetleja volitusi KorS §-s 44 sätestatud erimeetme kohaldamisel. Kui kohapeal uuritakse asjaolusid ja seda ei ole võimalik teha sama päeva jooksul, võib tekkida vajadus lisaks ruumis või selle osas viibimise keelamisele ka ruum või selle osa toiminguna n-ö pitseerida, et tagada selle säilimine esialgsel kujul. Sellega võetakse mh osaliselt Eesti õigusesse üle 44 direktiivi (EL) 2019/1 art 6 lg 1 p d, mille kohaselt peab liikmesriigi konkurentsiasutusel olema õigus pitseerida äriruume ning raamatupidamis- jm dokumente selliseks ajavahemikuks ja sellises ulatuses, mida on tõendite kogumiseks vaja. 5) KorS § 49 (Vallasasja läbivaatus) – tulemuslikuks menetluseks on menetlejal vaja vallasasju (arvuti, kaustad, kapp, sõiduk, dokumendid vm) läbi vaadata, s.o kontrollida neid meeleliselt või tehnilise vahendi või teenistuslooma abil, sh avada uksi ja kõrvaldada muid takistusi. 6) KorS § 50 (Valdusse sisenemine) – kui menetlusalune isik ei tee koostööd ja kui on vajadus n-ö kohapealseks kontrolliks, on menetlejal õigus siseneda isiku nõusolekuta tema valduses olevale piiratud või tähistatud kinnisasjale, ehitisse, eluruumi või ruumi (nt isiku töö-, asu- või elukohta). See võib olla vajalik näiteks siis, kui on kahtlus, et isik võib tõendeid hävitada, või kui on kahtlus väites, et juhatuse liige või muu vastutav isik ei ole kohal. Seejuures võib menetleja avada uksi, väravaid ja kõrvaldada muid takistusi. 7) KorS § 51 (Valduse läbivaatamine) – KorS §-s 50 sätestatud volitusega seondub ka valduse läbivaatuse volitus, mis annab menetlejale õiguse vaadata valdaja nõusolekuta läbi isiku valduses olev piiratud või tähistatud kinnisasi, ehitis või ruum, sh vaadata läbi seal asuv asi ning avada uksi, väravaid ja kõrvaldada muid takistusi. See võib olla vajalik tõendi saamiseks. Kuna sellisel viisil elu- ja äriruumide läbivaatuse puhul on tegemist väga intensiivne isiku õiguste (PS §-d 32 ja 33 – kodu ja omandi puutumatus, mis laieneb ka juriidilisele isikule) riivega, on see haldustrahvimenetluses HalTS § 14 lg 5 järgi lubatud vaid siis, kui kohus seda lubab või, kui see pole kiireloomulisuse tõttu võimalik, hiljem õiguspäraseks peab. 8) KorS § 52 lg 1 p 5 (Vallasasja hoiulevõtmine) – menetlejal on õigus võtta vallasasi hoiule mh selle läbivaatamiseks, kui hoiulevõtmine on vajalik, et võtta vallasasja kohta proovi, teostada selle mõõtmisi või teha ekspertiisi. Seega siis, kui tekib praktiline vajadus vallasasi tõendi saamiseks kaasa võtta, saab menetleja seda teha. Haldustrahvimenetluses võib see olla vajalik nt ekspertiisiks või kui dokumente jm esemeid ei saa kohapeal jäädvustada. HalTS § 14 lg-s 6 täiendatakse KorS-s sätestatud meedet, võimaldades menetlejal võtta dokumendid, arvuti jm esemed hoiule vallasasja läbivaatuseks ka siis, kui asja õigeks lahendamiseks oluliste asjaolude tuvastamine, andmete või tõendi saamine pole kohapeal võimalik või on oluliselt raskendatud. Vastav nõue tuleb ka direktiivi (EL) 2019/1 art 6 lg 1 p-st c, mille kohaselt peab liikmesriigi konkurentsiasutusel olema õigus juhul, kui ta peab seda asjakohaseks, jätkata raamatupidamis- ja muudest dokumentidest teabe otsimist ning koopiatest ja väljavõtetest valiku tegemist oma ruumides või muudes kindlaksmääratud ruumides. Pärast tõendi saamist tuleb vallasasi viivitamatult tagastada. Meede võimaldab piirata intensiivselt ettevõtte igapäevast tegevust (nt kui arvuti võetakse kaasa), mistõttu tuleb seda hoolikalt kaaluda ja kohaldada. Iga ülemäärane riive on riigivastutuses kontrollitav ning tekkiv kahju hüvitatav. Kõikidel nendel juhtudel, kui menetlustoiminguid füüsiliselt takistatakse või segatakse, võib menetleja vahetu sunni kohaldamiseks kaasata politsei. § 15. Ärakuulamine (1) Menetleja tagab menetlusalusele isikule õiguse olla ära kuulatud enne haldustrahviotsuse tegemist. (2) Menetleja teeb enne haldustrahvi määramist menetlusalusele isikule kirjalikult teatavaks asjaolud ja põhjendused, millele ta haldustrahvi määramisel tugineb. Menetlusalusele isikule antakse selgituste ja vastuväidete esitamiseks piisav aeg, mis ei või olla lühem kui 15 päeva. 45 Kõnealune paragrahv täpsustab menetlusaluse isiku HalTS § 11 lg 1 p-s 5 sätestatud õigust. Isiku ärakuulamine on üks fundamentaalsemaid menetlusõigusi. See on oluline nii lõpptulemuse õiguspärasuse kui ka õiglase, isikut ja inimväärikust austava menetluse jaoks, tagades seega EIÕK art 6 lg-s 1 sätestatud õiguse õiglasele kohtumenetlusele. Riigikohus on HMS § 40 kontekstis selgitanud, et ärakuulamisõigus võimaldab isikul esitada haldusaktiga lahendatavas asjas täiendavaid arvamusi, taotlusi, tõendeid ja muul viisil põhjendada oma taotlust ning esitada võimalikke vastuargumente haldusorgani seisukohtadele. Ärakuulamisõigus ei teeni mitte üksnes akti adressaadi või taotleja võimalust kaitsta oma eeldatavaid õigusi ja vabadusi, vaid loob eeldused ka selle isiku huvide ja nende põhjenduste täielikumaks arvestamiseks antavas haldusaktis.114 Menetlusosalise õigusele olla ära kuulatud vastab haldusorgani kohustus menetlusosaline ära kuulata ning võtta tema esitatud teave haldusakti andmisel arvesse.115 On mitmeid juhtumeid, mil kohus on otsuse tühistanud pelgalt seetõttu, et isik jäeti ära kuulamata. Näiteks leidis kohus, et ärakuulamisõiguse mittevõimaldamine on haldusmenetluse nõuete sedavõrd jäme rikkumine, mis sõltumata haldusakti sisule antavast hinnangust toob kaasa akti kehtetuks tunnistamise.116 Karistavas haldusmenetluses (distsiplinaarmenetluses) peab isikul olema distsiplinaarkaristuse määramise menetluses õigus olla ära kuulatud ning talle peab olema piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada. Samuti peab ta saama esitada küsimuse õigeks otsustamiseks vajalikke andmeid. Isikule peab olema ka selge, millise sisuga otsus ja millistel peamistel põhjustel võidakse teha. „Kui isik vaid aimab kavandatava koormava haldusakti sisu, siis sellest korrektseks ärakuulamiseks ei piisa. Isiku ärakuulamisõigusele vastab haldusorgani kohustus isik ära kuulata, mille üheks eesmärgiks on oluliste asjaolude väljaselgitamine, et tagada uurimispõhimõtte järgimine ja kaalutlusõiguse teostamine. Isik tuleb ära kuulata, sõltumata sellest, millisel määral haldusakt teda koormab, sh kui range distsiplinaarkaristus määratakse. [...] Ärakuulamisõiguse eiramise ja põhjenduskohustuse rikkumise tõttu ei saa kolleegium pidada distsiplinaarmenetlust tervikuna õiglaseks, mistõttu tuleb vaidlustatud käskkiri tühistada.“117 Ärakuulamise eesmärgiks on muu hulgas koguda andmeid, mis tagaks õiguspärase ja kõiki olulisi asjaolusid arvesse võtva haldusakti andmise. Isikul peab olema õigus ja võimalus olemasolevate andmetega tutvuda, neid kommenteerida, neile vastu vaielda ning omapoolseid andmeid lisada. Just ärakuulamise faas võimaldab isikul esitada lahendatavas asjas täiendavaid arvamusi, taotlusi ja tõendeid ning muul viisil põhjendada oma taotlust ja esitada võimalikke vastuargumente haldusorgani seisukohtadele. Ärakuulamisõigus ei teeni mitte üksnes akti adressaadi või taotleja võimalust kaitsta oma eeldatavaid õigusi ja vabadusi, vaid loob eeldused ka selle isiku huvide ja nende põhjenduste täielikumaks arvestamiseks antavas haldusaktis.118 Ärakuulamine peab toimuma kindlasti enne karistuse määramist. Ärakuulamise põhimõtte tõhus realiseerimine eeldab seda, et isikule on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited esitada, ning tal peab olema võimalus esitada omalt poolt küsimuse 114 RKHKo 28.04.2014, nr 3-3-1-52-13, p 34. 115 RKHKo 14.01.2004, nr 3-3-1-82-03, p 17 116 RKHKo 29.05.2006, nr 3-3-1-23-06, p 15. 117 RKHKo 15.05.2013, nr 3-3-1-76-12, p-d 11 ja 18. 118 RKHKo 28.04.2014, nr 3-3-1-52-13, p 34. 46 õigeks otsustamiseks tähtsust omavaid täiendavaid andmeid. Isik peab saama aru, millise sisuga tema õigusi puudutav otsustus võidakse teha ning millised on selle peamised põhjused.119 Riigikohus on ka selgitanud, et menetlemine peab olema kooskõlas õiguse üldpõhimõtete ja põhiseaduslike printsiipidega, sealjuures haldusõiguse põhimõtetega, mis tulenevad muu hulgas PS §-ga 14 tagatud õigusest heale haldusele. Oluline haldusmenetluse nõuete rikkumine on taotleja ära kuulamata jätmine. Ärakuulamisõigusega kui hea halduse põhimõtte ühe komponendiga arvestamata jätmine on oluliseks menetlusveaks, seda eriti diskretsiooniotsuste puhul ning juhtudel, mil langetatav otsus on rangeim võimalikest. Tuleb arvestada EL-i õiguse üldpõhimõtetega. EL-i õiguses tunnustatakse õigust heale haldusele, sh ärakuulamisõigust, mis on Euroopa Kohtu arvates EL-i õiguse üldpõhimõte.120 Selleks, et isikul oleks võimalik ärakuulamisõigust teadlikult kasutada, nähakse HalTS-s ette menetleja kohustus teha enne haldustrahvi määramist menetlusalusele isikule kirjalikult teatavaks asjaolud ja põhjendused, millele ta haldustrahvi määramisel tugineb (väärteoprotokolli ja haldusakti eelnõu analoog). Menetlusalusele isikule tuleb anda selgituste ja vastuväidete esitamiseks piisav aeg, mis ei või olla lühem kui 15 päeva. Iga konkreetse juhtumi asjaolud määravad, milline on sellel juhul piisav vastamise aeg. See sarnaneb isiku õigusega esitada väärteoprotokollile vastulause (vt VTMS § 69 lg 6) ning tagab EIÕK art 6 lg 3 p-s b sätestatud õiguse saada piisavalt aega ja võimalusi enda kaitse ettevalmistamiseks. Ka haldusmenetluse praktikas kasutatakse aeg-ajalt lahendust, kus adressaadile saadetakse tutvumiseks ja vastuväidete esitamiseks haldusakti eelnõu. Ka Riigikohus on leidnud, et isik saab ärakuulamisõigust kõige täielikumalt kasutada siis, kui tal on võimalik olla informeeritud akti eeldatavast resolutsioonist ja selle põhjendustest.121 Ärakuulamisõiguse korraldamiseks või kerkinud täiendavate küsimuste arutamiseks võib teha ka istungi ehk suulise arutelu, kus mõlemad pooled saavad vahetult suhelda, küsida, põhjendada jms. § 16. Haldustrahvi määramine (1) Haldustrahvi ja selle suuruse määramisel võetakse lisaks käesoleva seaduse §-des 3 ja 6 sätestatule arvesse järgmist: 1) õigusrikkumise toime pannud isiku varaline seisund; 2) õigusrikkumise toime pannud isiku õigusrikkumisega teenitud kasum või välditud kahju suurus; 3) õigusrikkumise toime pannud isiku koostöö menetlejaga; 4) trahvi tõhusus, proportsionaalsus ja heidutav mõju, hoidmaks ära edasisi õigusrikkumisi; 5) Euroopa Liidu määruses ja asjaomases seaduses sätestatud tingimused; 6) õigusrikkumist ja selle toime pannud isikut iseloomustavad muud olulised asjaolud. (2) Vähemolulisema õigusrikkumise puhul või kui määratav trahv oleks füüsilise isiku jaoks ebaproportsionaalselt koormav, võib trahvi asemel teha noomituse. (3) Haldustrahvi ei määrata isikule: 1) keda on sama teo eest süüteomenetluses karistatud või kes on selles lõplikult õigeks mõistetud; 119 RKHKo 10.12.2010, nr 3-3-1-72-10, p 17. 120 RKHKo 19.12..2006, nr 3-3-1-80-06, p 20. 121 RKHKo 28.04.2014, nr 3-3-1-52-13, p 34. 47 2) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud kriminaalmenetlus on lõpetatud kriminaalmenetluse seadustiku §-des 202–2051 sätestatud alustel; 3) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud väärteomenetlus on lõpetatud väärteomenetluse seadustiku §- s 30 sätestatud alusel; 4) kelle suhtes sama teo kohta läbiviidud haldustrahvimenetlus on lõpetatud otstarbekuse kaalutlusel; 5) kellele on sama teo eest määratud haldustrahv või 6) kellele sama teo eest määratud haldustrahv on jõustunud kohtuotsusega tühistatud. Haldustrahvi määramine on menetleja kaalutlusotsus, mida tuleb teostada kooskõlas HMS § 4 lg-ga 2 ning § 3 lg-st 2 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Euroopa Kohus on selgitanud, et proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt ei tohi karistusmeetmed minna kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega õiguspäraselt taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, kusjuures juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ja põhjustatavad ebameeldivused ei tohi olla taotletud eesmärkide suhtes ebaproportsionaalsed.122 Arvestades haldustrahviga kaasneva õiguste riive intensiivsust, peaks isiku karistamine haldustrahviga olema ultima ratio abinõu. Selle abinõu rakendamine peab olema tõepoolest vajalik, st muud haldusmeetmed ei ole sobivad või piisavad selleks, et õigusrikkumine lõpetada või isiku karistamine on vajalik karistuse üld- ja eripreventiivsete eesmärkide saavutamiseks. Karistusõiguses nähakse karistuse eripreventiivse eesmärgina võimalust mõjutada süüdlast edaspidi hoiduma rikkumiste toimepanemisest ning üldpreventiivse eesmärgina õiguskorra kaitsmise huvisid (vt KarS § 56 lg 1 ls 2 alt-d 2 ja 3).123 Preventiivsetele eesmärkidele viitavad ka EL-i õigusest tulenevad nõuded, mille kohaselt halduskaristustel peab olema mh hoiatav (või ka heidutav, ennetav) mõju.124 Näiteks ei pruugi haldustrahvi määramine olla põhjendatud, kui õigusrikkumine on lõppenud, selle tagajärjed pole olulised ning selle tulevikus kordumine on vähetõenäoline. Haldustrahvi määramise proportsionaalsuse üle otsustamisel on võimalik võtta arvesse ka isikust endast sõltuvaid asjaolusid, sh võimalikku koosseisu- või keelueksimust (need asjaolud võivad mängida rolli ka isiku süü tuvastamisel). Selleks et määratav haldustrahv saavutaks EL õiguses ettenähtud eesmärgid, peab ka selle suurus olema tõhus, proportsionaalne ja hoiatav.125 Seejuures peab haldustrahvi suurus võtma arvesse nii õigusrikkumist kui ka selle toime pannud isikut iseloomustavaid asjaolusid. Proportsionaalsuse nõudele vastamiseks peab määratav trahv olema vastavuses ka isiku majanduslike võimalustega, eelkõige füüsilise isiku sissetulekuga. Olulisemate haldustrahvi suurust mõjutavate asjaolude sätestamine HalTS-s on vajalik menetleja kaalutlusõiguse piiritlemiseks, proportsionaalsuse saavutamiseks, ühtse praktika kujundamiseks ja otsustuse kohtulikuks kontrollimiseks. Seadusandja kohustus on ise reguleerida õiguste ja vabaduste seisukohalt olulised küsimused. Vrdl on KVTS-s sätestatud, et distsiplinaarkaristus määratakse proportsionaalselt distsiplinaarsüüteo raskusastmega. Distsiplinaarkaristuse valimisel tuleb 122 Vt nt EKo, 13.11.2014, C-443/13, Reindl, p 39; EKo 09.02.2012, C-210/10, Urbán, p 24; EKo 26.09.2013, C- 418/11, Texdata Software, p 52. 123 Vt karistuse üld- ja eripreventsooni sisu kohta lähemalt M. Kruusamäe. Karistuse kohaldamise etapid Eesti kohtupraktikas. Analüüs. Riigikohus. Tartu 2012, lk-d 18 ja 19. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/analyysid/2012/karistuse_kohaldamise_etapid.pdf 124 Vt nt direktiivi (EL) 2019/1 art 13 lg 1 ja põhjendus 40; direktiivi 2013/36/EL art 65 lg 1. 125 Vt nt direktiivi (EL) 2019/1 art 13 lg 1 ja põhjendus 40. Nende kriteeriumide sisustamise kohta Euroopa Kohtu praktikas vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lk-d 15 ja 16. 48 eelkõige arvesse võtta distsiplinaarsüüteo tagajärgede raskust, süü vormi, isiku eelnevat teenistusalast käitumist ning vastutust kergendavaid ja raskendavaid asjaolusid (KVTS § 184). Eriseadustes on võimalik näha ette täiendavaid asjaolusid või erisusi HalTS-s sätestatust, et võtta arvesse konkreetse valdkonna eripärasid ja EL õigusest tulenevaid nõudeid. Olulisemad asjaolud, mida nii haldustrahvi määramisel kui ka selle suuruse üle otsustamisel tuleks arvesse võtta ja mis on ette nähtud erinevates HalTS sätetes, on mh EL õigusest tulenevalt järgmised:126 - rikkumise raskusaste ja kestus; - rikkumise toime pannud isiku vastutuse ulatus ja süü; - rikkumise toime pannud isiku finantsseisund (nt juriidilise isiku kogukäive või füüsilise isiku aastane sissetulek); - rikkumise toime pannud isiku teenitud kasum või välditud kahju suurus; - rikkumisega kolmandatele isikutele tekitatud kahju; - rikkumise toime pannud isiku ja pädeva asutuse koostöö tase; - rikkumise toime pannud isiku varasemad rikkumised; - rikkumise muu võimalik süsteemsus; - abinõud, mille rikkumise eest vastutav isik on kasutusele võtnud, et ära hoida selle kordumine; - isiku käitumine riikliku järelevalve probleemi lahendamisel (nt rikkumise vabatahtlik ja kohene kõrvaldamine, ettekirjutuse täitmine, kahju heastamine) Konkreetsetes valdkondades võib EL õigusest tulla siiski erinõudeid, millega HalTS § 16 lg 1 p 5 kohaselt tuleb haldustrahvi määramisel arvestada. Näiteks konkurentsijärelevalve asutuste kaalutlusruum haldustrahvi määramise otsustamisel on Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt piiratud. Euroopa Kohus on lahendis Schenker & Co. jt öelnud, et selleks, et tagada ELTL art 101 tõhus kohaldamine üldistes huvides, on vajalik, et liikmesriikide konkurentsiasutused jätaksid trahvi määramata üksnes erandkorras.127 Samas lahendis on Euroopa Kohus selliseks eriliseks olukorraks pidanud seda, kui ettevõtja koostöö on määrav kartelli avastamisel ja kartelli eest tõhusal karistamisel.128 Ka haldustrahvi suuruse määramise kohta näeb direktiiv (EL) 2019/1 ette kindlad nõuded. Artikli 14 lg 1 kohaselt peavad liikmesriikide konkurentsiasutused arvesse võtma rikkumise raskust ja kestust. Direktiivi põhjenduse 47 kohaselt tuleb mõlemat tegurit hinnata kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu asjakohase praktikaga, kuid asjaolud, mida võib rikkumise raskusastme hindamisel arvesse võtta, on suletud nimekirjana esitatud järgmiselt: rikkumise laad; kõikide asjassepuutuvate ettevõtjate kogu turuosa; rikkumise geograafiline ulatus; asjaolu, kas rikkumine on lõpule viidud; nende kaupade ja teenuste müügiväärtus, millega rikkumine on otse või kaudselt seotud; asjassepuutuvate ettevõtjate suurus ja turujõud; kas rikkuja on asjassepuutuvaid rikkumisi toime pannud korduvalt. Viimase puhul peab riiklikul konkurentsijärelevalve asutusel olema õigus trahvi suurendada, teisisõnu on tegemist raskendava asjaoluga. Direktiivi art 14 lg 2 kohaselt peab järelevalveasutusel olema võimalus arvesse võtta ka Euroopa Parlamendi ja 126 Vt eelnõu 94 SE seletuskiri, lk 21. 127 EKo 18.06.2013, C-681/11, Schenker & Co. jt, p 46. 128 Ibid., p 49. 49 nõukogu direktiivi 2014/104/EL129 kohaseid kompromissi tulemusel makstavaid kahjuhüvitisi ning juba viidatud direktiivi (EL) 2019/1 põhjenduse 47 kohaselt peab liikmesriikide konkurentsijärelevalve asutustel erandjuhtudel olema võimalus võtta arvesse rikkuja majanduslikku elujõulisust (economic viability). Kirjeldatud asjaolud trahvisummade kindlaksmääramise otsustamisel vastavad suurel määral Euroopa Komisjoni enda suunistele trahvide arvutamise meetodi kohta130. Isikuandmete kaitse üldmääruse art 83 lg 2 kehtestab samuti konkreetse loetelu asjaoludest, millest menetlev asutus (Andmekaitse Inspektsioon) trahvi määramisel ja trahvi suuruse üle otsustamisel lähtuma peab. Ka siin on tegemist HalTS § 16 lg 1 p 5 juhuga. Nendeks asjaoludeks on: a) rikkumise laad, raskus ja kestus, võttes arvesse asjaomase töötlemise laadi, ulatust või eesmärki, samuti mõjutatud andmesubjektide hulka ja neile tekitatud kahju suurust; b) kas rikkumine pandi toime tahtlikult või hooletusest; c) vastutava töötleja või volitatud töötleja poolt võetud meetmed andmesubjektide kantava kahju leevendamiseks; d) vastutava töötleja või volitatud töötleja vastutuse aste, võttes arvesse nende poolt art-te 25 ja 32 kohaselt võetud tehnilisi ja korralduslikke meetmeid; e) vastutava töötleja või volitatud töötleja eelnevad asjakohased rikkumised; f) järelevalveasutusega tehtava koostöö määr rikkumise heastamiseks ja rikkumise võimaliku kahjuliku mõju leevendamiseks; g) rikkumisest mõjutatud isikuandmete liigid; h) millisel viisil sai järelevalveasutus rikkumisest teada, eelkõige kas vastutav töötleja või volitatud töötleja teatas rikkumisest ja millisel määral ta seda tegi; i) kui asjaomase vastutava töötleja või volitatud töötleja suhtes on samas küsimuses varem võetud art 58 lg-s 2 osutatud meetmeid, siis nende meetmete järgimine; j) artikli 40 kohaste heakskiidetud toimimisjuhendite või art 42 kohaste heakskiidetud sertifitseerimismehhanismide järgimine, ning k) juhtumi asjaolude suhtes kohaldatavad mis tahes muud raskendavad või kergendavad tegurid, näiteks rikkumisest otseselt või kaudselt saadud finantskasu või välditud kahju. Haldustrahvi eesmärgipärasusele ja proportsionaalsusele vastab lahendus, kus menetleja ei määra rahalist trahvi iga väiksemagi õigusrikkumise puhul või siis, kui trahv oleks füüsilise isiku jaoks ebaproportsionaalset koormav. Siis koostatakse küll trahviotsus, kuid väljundiks on noomitus (lg 2). Paragrahvi lõige 3 näeb ette teistkordse karistamise keelu. PS § 23 lg 3 kohaselt ei tohi kedagi kohtu alla anda ega karistada teo eest, milles teda vastavalt seadusele on mõistetud lõplikult süüdi või õigeks. Teistkordse kohtumõistmise ja karistamise keeld (ne bis in idem) tuleneb ka 129 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/104/EL, 26. november 2014 , teatavate eeskirjade kohta, millega reguleeritakse liikmesriikide õiguse kohaseid kahju hüvitamise hagisid liikmesriikide ja Euroopa Liidu konkurentsiõiguse rikkumise korral. – ELT L 349, 5.12.2014, lk 1–19. 130 Suunised määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 23 lõike 2 punkti a kohaselt määratavate trahvide arvutamise meetodi kohta. – ELT C 210, 1.9.2006, lk 2–5. 50 EIÕK 7. lisaprotokolli art 4 lg-st 1. Näiteks näeb KrMS § 199 lg 1 p 5 ette, et kriminaalmenetlust ei alustata, kui samas süüdistuses on isiku suhtes jõustunud kohtulahend või kriminaalmenetluse lõpetamise määrus KrMS §-s 200 sätestatud alusel. Riigikohus on leidnud, et ne bis in idem põhiõiguse kaitseala ei hõlma mitte üksnes kuritegusid, vaid ka haldusõigusrikkumisi (väärtegusid).131 Sellest põhimõttest tulenevalt nähakse HalTS-s ette, et haldustrahvi ei määrata isikule, keda on sama teo eest süüteomenetluses karistatud või jõustunud otsusega õigeks mõistetud või kellele on sama teo eest määratud haldustrahv või kellele haldustrahvi määramise otsus on jõustunud kohtuotsusega tühistatud.132 Arvestada tuleb ka võimalusega, et ühe teoga (loomuliku elukäsitluse mõttes) võidakse täita lisaks õigusrikkumisele ka väärteo- või kuriteokoosseis. Ka sellisel juhul võib ne bis in idem põhimõte välistada isiku karistamise mitmes menetluses. Kuritegude ja väärtegude korral on kahekordne karistamine välistatud KarS § 3 lg-st 5 tulenevalt. Sarnase sisuga regulatsioon sätestatakse ka haldustrahvide korral. Põhjendatud oleks eelistada kuriteokaristust haldustrahvile, seevastu haldustrahvi väärteokaristusele (vt ka VTMS § 29 lg 1 p 4 muudatust). Haldustrahvi kohaldamine välistatakse ka siis, kui isiku suhtes on sama teo eest menetlus lõpetatud KrMS-s või VTMS-s sätestatud alustel, mille eelduseks on menetleja veendumus, et isik on toime pannud koosseisupärase, õigusvastase ja süülise teo, kuid mille puhul on isiku karistamisest loobutud otstarbekuse kaalutlustel (KrMS §-d 202–2051 ja VTMS § 30). § 17. Haldustrahviotsus (1) Haldustrahviotsus peab olema kirjalik ja põhjendatud. (2) Haldustrahviotsuses märgitakse vähemalt otsuse aluseks olevad asjaolud ja tõendid ning põhjendatakse haldustrahvi määramise eelduste täidetust, haldustrahvi määramise vajadust ja haldustrahvi suurust. (3) Kui isik on esitanud vastuväiteid, tuleb otsuses nendega nõustumata jätmist põhjendada. (4) Lisaks käesoleva paragrahvi lõigetes 1–3 sätestatule peab haldustrahviotsus sisaldama järgmist: 1) haldustrahvi määranud asutuse nimetus ja kontaktandmed; 2) haldustrahvi määranud ametniku ees- ja perekonnanimi ning ametikoht; 3) haldustrahvi määramise kuupäev; 4) haldustrahvi tasumise tähtaeg ja viis; 5) vaidlustamisviide. (5) Haldustrahviotsuse koostamisele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse § 54, § 55 lõikeid 1 ja 3 ning § 56 lõikeid 2 ja 3. (6) Haldustrahviotsuse ja riikliku või haldusjärelevalve ettekirjutuse või nende menetluste lõpetamise teavituse võib koostada ühe dokumendina, kui see ei too kaasa õigusselgusetust ega halvenda menetlusaluse isiku arusaamist oma õigustest ja kohustustest. Ühe dokumendi koostamise korral koostatakse see eraldi osadena. 131 RKKKo 17.04.2003, nr 3-1-3-6-03, p 10. EIK ja Euroopa Kohtu praktika kohta ne bis in idem põhimõtte rakendamisel halduskaristustele vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, ptk 2.6 ja ptk 5.3.2.4.2. 132 Sellise sõnastuse pakkus välja ka M. Jõgi. – Ettepanekud eelnõudes 94 SE ja 111 SE muudatuste tegemiseks, § 167 lg 1. 51 (7) Kui menetleja tuvastab haldustrahvimenetluse käigus, et haldustrahvi määramise eeldused ei ole täidetud, või loobub haldustrahvi määramisest või noomituse tegemisest käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud otstarbekuse kaalutlustel, teavitab ta sellest menetlusalust isikut. (8) Haldustrahviotsus toimetatakse kätte haldusmenetluse seaduse 1. peatüki 7. jaos sätestatud viisil, kui asjaomases seaduses ei ole ette nähtud muud kättetoimetamise viisi. (9) Haldustrahviotsus jõustub, kui selle peale ei ole esitatud kaebust ja kaebuse esitamise tähtaeg on möödunud. Erinevalt HMS-s sätestatud üldisest vormivabaduse põhimõttest (HMS § 5 lg 1) nähakse HalTS § 17 lg-s 1 ette, et haldustrahvi määramise otsus peab olema kirjalik ja põhjendatud (vrd HMS § 55 lg 2 ja § 56 lg 2; VTMS § 74 lg 2). See on vajalik muu hulgas selleks, et isik saaks tõhusalt teostada oma kaebeõigust ning otsuse õiguspärasus oleks kontrollitav. Isiku õiguste kaitseks on põhjendatud, et seadus näeb ette kohustuslikud andmed, mis tuleb trahviotsuses kindlasti esitada (lg-d 2–4). See on seadusandlik meede, mis tagab, et trahviotsuse saanud isik saab teada ja mõistab, miks tema suhtes konkreetse sisuga otsustus tehti. Põhjendamiskohustus tähendab seda, et haldustrahviotsuses peab olema esitatud vähemalt selle tegemise õiguslik ja faktiline alus. HalTS-s sätestatakse ka täpsemad nõuded otsuse sisule, võttes eeskujuks mh VTMS § 74 lg-s 1 sätestatud nõuded kohtuvälise menetleja väärteootsusele. Lisaks õigusrikkumise asjaoludele ja otsuse põhjendustele peab haldustrahvi määramise otsus kindlasti sisaldama teavet trahvi tasumise tähtaja ja viisi ning otsuse vaidlustamise korra kohta. Siis, kui järelevalve ja haldustrahvimenetlus viiakse läbi samaaegselt, pole alati otstarbekas ei riigi ega isiku seisukohalt koostada kahte eraldi dokumenti menetluse lõpptulemuse kohta (nt ettekirjutus ja haldustrahv). HalTS-ga lubatakse vormistada need ühes dokumendis. Oluline on aga see, et isik saaks aru, mida millistel õiguslikel alustel ja millistel kaalutlustel on tema suhtes otsustatud. Seetõttu tuleb dokument koostada eraldi osadena. Seda, kui palju saab ühes osas kirjapandule teises dubleerimata vaid viidata, ning muud konkreetsele olukorrale sobivad lahendused määrab menetleja. Kuna haldustrahvimenetlus ei pea lõppema karistamisega, vaid menetleja võib sellest loobuda, vormistatakse see menetluse lõpetamise teavitusega. Menetlusaluse isiku teavitamisega menetlus lõpeb (vt HalTS § 20 lg 2). Kui menetleja koostab haldustrahviotsuse, on oluline, et isik saab selle kätte. Seetõttu nähakse seaduses ette kohustus toimetada see isikule kätte. Ei piisa teatavaks tegemisest vabas vormis. Haldustrahviotsus jõustub, kui selle peale ei ole esitatud kaebust ja kaebuse esitamise tähtaeg on möödunud. § 18. Haldustrahviotsuse vaidlustamine (1) Haldustrahviotsuse saaja, kes leiab, et haldustrahviotsusega või haldustrahvimenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi, võib pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse. (2) Kui haldustrahviotsus tehti käesoleva seaduse § 3 lõikes 11 viidatud riigi haldusorgani suhtes, lahendatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud vaidlus Vabariigi Valitsuse seaduse § 101 kohaselt. 52 Haldustrahviotsuse kohtus vaidlustamise võimalus tagab EIÕK art 6 lg-st 1 tulenevat põhimõtet, mille kohaselt haldusorgani tehtud karistuse kohaldamise otsuse peale peab olema võimalik esitada kaebus kohtule, kellel on pädevus teostada täiemahuline kontroll vaidluse kõigis faktilistes ja õiguslikes küsimustes ning muuta haldusorgani otsust kõikides osades.133 Samuti tuleb vajadus tagada kohtulik kontroll kohtuvälise menetleja otsuse üle PS §-st 146, mille kohaselt õigust mõistab ainult kohus. Kohtulahendi vaidlustamise õigus tuleb tagada PS § 24 lg-st 5 ja EIÕK protokolli nr 7 art-st 2 tulenevalt.134 Haldustrahviotsus vaidlustatakse üldises korras halduskohtus (vt selgitused HKMS muutmise juures). Siis, kui haldustrahviotsus tehakse avaliku sektori asutuse suhtes, saab asutus või isik, kes ei ole menetlejaga samas avaliku halduse kandjas, samuti pöörduda halduskohtusse. Kui aga avaliku sektori asutus on riigiasutus ehk asub menetlejaga sama halduskandja sees, piisab vaidluse lahendamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 101 sätestatud nn organitüli lahendamise võimalusest. § 19. Haldustrahvi tasumise tähtaeg (1) Haldustrahv tuleb tasuda menetleja määratud tähtaja jooksul, mis ei või olla lühem kui 30 päeva arvates haldustrahviotsuse jõustumisest. (2) Isiku, kellele haldustrahv määrati, põhjendatud taotlusel võib menetleja või kohus haldustrahvi tasumise tähtaega pikendada või lubada haldustrahvi tasumist ositi. HalTS-s nähakse ette üldised nõuded haldustrahvi otsuse vabatahtliku täitmise tähtaja ja viisi kohta. Arvestades haldustrahvide potentsiaalset suurust, peaks trahvi tasumise tähtaeg olema vähemalt 30 kalendripäeva. Siiski tuleks jätta järelevalveasutusele paindlikkus lähtuda trahvi tasumise tähtaja ja viisi kindlaksmääramisel konkreetse juhtumi asjaoludest ja trahvitava isiku võimalustest. Näiteks peaks järelevalveasutusel olema võimalik näha ette trahvi tasumine ositi või HalTS-s sätestatud miinimumtähtajast pikema aja jooksul. § 20. Haldustrahvimenetluse lõppemine (1) Haldustrahvimenetlus lõpeb haldustrahviotsuse kättetoimetamisega. (2) Käesoleva seaduse § 16 lõikes 7 nimetatud juhul lõpeb haldustrahvimenetlus menetlusaluse isiku teavitamisega samas sättes nimetatud asjaolust. Haldustrahvimenetlus lõpeb siis, kui trahviotsus toimetatakse isikule kätte või kui ta saab vormivaba teavituse, et trahvi ei tehta. Sellel hetkel hakkavad kulgema kaebetähtajad ja tekib võimalus trahviotsus kohtus vaidlustada. § 21. Aegumine (1) Haldustrahvi võib määrata kolme aasta jooksul õigusrikkumise toimepanemisest arvates. Jätkuva või vältava õigusrikkumise korral algab aegumine õigusrikkumise lõppemisest arvates. (2) Asjaomases seaduses võib ette näha käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatust erineva aegumistähtaja, kuid mitte pikema kui viis aastat. 133 EIKo 04.03.2004, 47650/99, Silvester's Horeca Service vs. Belgia, §-d 26 ja 27. 134 Vt süüdistatava edasikaebeõiguse kohta süüteomenetluses lähemalt M. Kärner, S.-K. Noot. Süüdistatava edasikaebeõigus ning apellatsioonimenetluses kohalduvad põhiõigused. – Juridica 2018/9, lk 686–700. 53 (3) Haldustrahv on määratud aegumistähtaja jooksul, kui menetleja teeb haldustrahviotsuse enne aegumistähtaja lõppemist. Vaidluse korral peab menetleja tõendama tehtud kättetoimetamistoiminguid ning nende tegemise aega. (4) Täitmisele pööratud haldustrahvi sissenõue aegub, kui seda ei ole sisse nõutud seitsme aasta jooksul jõustumisest. Enamiku süütegude puhul on Eestis ette nähtud aegumine, mis tähendab, et kui teatud aja möödumisel süüteo lõpuleviimisest arvates ei ole selle kohta tehtud jõustunud otsust, ei tohi isikut vastavas süüteos süüdi mõista ega teda selle eest karistada (vt KarS § 81 lg-d 1 ja 3). Väärtegude puhul on aegumistähtaeg kaks aastat, kui seadus ei näe ette kolmeaastast aegumistähtaega, ning kuritegude puhul vastavalt raskusastmele kas viis või kümme aastat (KarS § 81 lg 1 p-d 1 ja 2 ning lg 2). Ka haldussanktsioonide puhul on kohati seaduses ette nähtud aegumistähtaegu, nt maksunõuete korral viis aastat (vt MKS § 98 lg 1). Üldiselt riikliku järelevalve võimalused ei aegu, sest aegumine ei sobitu loogikaga, et kui on olemas avalikes huvides olev probleem, siis tuleb see lahendada. Eelnevast tulenevalt nähakse HalTS-s ette tähtaeg, mille möödumisel ei saa isikule õigusrikkumise eest haldustrahvi määrata. Sobiv tähtaeg on kolm aastat. HalTS-i jäetakse võimalus näha eriseaduses ette pikem aegumistähtaeg, aga mitte rohkem kui viis aastat. Pikem tähtaeg võib teatud valdkondades olla vajalik selleks, et järgida EL õigusest tulenevaid nõudeid. Samuti võib raskemate õigusrikkumiste korral olla põhjendatud isiku karistamine haldustrahviga pikema aja jooksul kui kolm aastat. Sarnaselt süütegude kohta sätestatuga on mõistlik näha HalTS-s ette, et aegumistähtaja arvestamine algab õigusrikkumise lõpuleviimisest, jätkuva rikkumise puhul viimase teo lõpuleviimisest ning vältava rikkumise puhul vältava teo lõppemisest (vrd KarS § 81 lg-d 1, 3 ja 4). Erinevalt süüteomenetlusest, kus aegumistähtaja jooksul peab olema jõutud jõustunud otsuseni, tuleks haldustrahvi määramine lugeda toimunuks aegumistähtaja jooksul, kui selle kohta on aegumistähtaja jooksul tehtud kohtuvälise menetleja otsus. Menetluse läbiviimise aeg on erinev ja sõltub konkreetse probleemi asjaoludest, mistõttu võib ka haldustrahvi vajadus selguda selle käigus. Hilisem võimalik kohtumenetlus põhjusel, et menetlusalune isik teostab oma kaebeõigust, ei peaks mõjutama haldustrahvi määramise otsuse õiguspärasust. HMS § 61 lg 1 kohaselt kehtib haldusakt üldjuhul adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates. § 22. Seaduse rakendamine (1) Haldustrahvi võib määrata haldustrahvikoosseisule vastava õigusrikkumise eest, mis on toime pandud enne vastava haldustrahvikoosseisu jõustumist, kui sama tegu oli enne kõnealust jõustumist süüteona karistatav. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud juhul: 1) võib haldustrahvi määrata vaid siis, kui teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseaduse kohaselt vastab tegu süüteokoosseisule, on õigusvastane ja isik on selle toimepanemises süüdi; 2) ei tohi haldustrahvi määrata, kui teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseadus välistaks isiku karistamise käesoleva lõike punktis 1 nimetamata põhjusel; 3) ei tohi määratava haldustrahvi suurus ületada vastava süüteo eest selle toimepanemise ajal ette nähtud rahatrahvi või rahalise karistuse ülemmäära. 54 Paljud õigusrikkumised, mille eest EL õigus näeb ette rahalise karistuse ja mille kohta tulevikus nähakse ette haldustrahvikoosseis, on kehtivas õiguses sätestatud süütegudena. Paragrahviga nähakse ette rakendussätted, mis reguleerivad olukorda, kus sellised õigusrikkumised on pandud toime enne seda, kui õigusrikkumise eest kohaldatava karistusena nähakse asjaomases seaduses ette haldustrahv. EIÕK art 7 lg 1 teisest lausest ja PS §-st 23 tulenevalt ei tohi isikule määrata raskemat karistust kui see, mis oli ette nähtud õigusrikkumise toimepanemise ajal. PS § 23 näeb täiendavalt ette, et kui seadus sätestab pärast õigusrikkumise toimepanemist kergema karistuse, kohaldatakse kergemat karistust. Praegusel juhul oli oluline leida lahendus, mis järgiks menetlusosaliste EIÕK art 7 lg-s 2 ja PS §-s 23 sätestatud õigusi, kuid millega oleks ühtlasi tagatud see, et varem toime pandud õigusrikkumised ei jääks põhjendamatult karistuseta. Arvestada tuleb seda, et haldustrahvi ja süüteokaristuse omavaheline astmestamine kergemaks ja raskemaks karistuseks (laias mõttes) võib osutuda keerukaks. Ühelt poolt võib süüteokaristust pidada stigmatiseerivamaks (mh kaasneb sellega kanne karistusregistrisse), teiselt poolt ületavad haldustrahvi määrad oluliselt väärteo eest sätestatud rahatrahvi määra. Samuti on ilmselt isiku jaoks soodsam KarS üldosa regulatsioon, kus sätestatud kolmeastmeline deliktistruktuur seab karistusõigusliku vastutuse sõltuvusse mitmete eelduste täidetusest, mis ei oma haldustrahvimenetluses samaväärset tähtsust (eriti nt juriidilise isiku vastutuse korral). Eelnõu koostamise käigus analüüsiti erinevaid võimalusi ning otsustati lahenduse kasuks, mille kohaselt enne vastava haldustrahvikoosseisu jõustumist ja süüteokoosseisu kehtetuks tunnistamist toime pandud süütegusid, millele saab HalTS-i ja asjaomase eriseaduse kohaselt määrata haldustrahvi, menetletakse üksnes haldustrahvimenetluses, kuid tagades isikule soodsama regulatsiooni kohaldamise. Isiku karistamine süüteo eest pärast süüteokoosseisu kehtetuks tunnistamist ei oleks kooskõlas PS § 23 lg-s 2 sätestatud kergema karistuse õiguse tagasiulatuva mõju põhimõttega. Kui haldustrahvikoosseisu kehtestamisega tunnistatakse samasisuline süüteokoosseis kehtetuks, lõpetatakse pooleliolevad süüteomenetlused. Süüteomenetluse lõpetamise järel on võimalik alustada haldustrahvimenetlust ning määrata haldustrahv. Kriminaalmenetlused lõpetatakse KrMS § 199 lg 1 p 1 alusel. Kui kriminaalasi on kohtumenetluse staadiumis, ei tehta õigeksmõistvat otsust, vaid kriminaalmenetlus tuleb lõpetada (õigeksmõistva otsuse korral oleks uus menetlus ne bis in idem põhimõttel välistatud). Kohus lõpetab kriminaalmenetluse ka siis, kui prokurör loobub süüdistusest põhjusel, et tegu vastab haldustrahvikoosseisule. Kriminaalasja lõpetamist kohtumenetluse staadiumis võimaldavad eelnõuga kavandatavad KrMS § 14 lg 2 ja § 274 lg 1 muudatused. Pooleliolevad väärteomenetlused lõpetatakse eelnõuga kavandatava VTMS § 29 lg 1 p-s 4 sätestatud alusel. Kui rikkumine on pandud toime enne haldustrahvikoosseisu jõustumist, kuid selle jõustumise aja seisuga ei ole menetlust veel alustatud, menetletakse õigusrikkumist haldustrahvikoosseisu alusel vastavalt HalTS-s sätestatule. Haldustrahvi määramiseks peab tegu olema karistatav nii teo toimepanemise hetkel kui ka haldustrahvikoosseisu jõustumise järel. Selleks et vältida isiku olukorra raskendamist, sätestatakse lõikes 2 täiendavad rakendusreeglid. Lõike 2 p-d 1 ja 2 sätestavad põhimõtte, mille kohaselt tuleb nn üleminekuasjades isiku vastutust kontrollida vastavalt KarS-s sätestatud põhimõtetele. Haldustrahvi määramiseks peab tegu selle toimepanemise hetkel vastama 55 süüteokoosseisule, olema õigusvastane ning isik peab olema selle toimepanemises süüdi (KarS § 2 lg 2). Sellest tulenevalt peab ka näiteks juriidilise isiku vastutust üleminekuasjades hindama teo toimepanemise ajal kehtinud KarS § 14 järgi. Lõike 2 p 2 kohaselt on isiku karistamine välistatud ka siis, kui teo toimepanemise ajal kehtinud karistusseadus välistaks isiku karistamise muul põhjusel (nt karistusseaduse ruumilise või isikulise kehtivuse põhimõtete või aegumise tõttu). Lõike 2 p 3 sätestab põhimõtte, mille kohaselt ei tohi määratav haldustrahv ületada teo toimepanemise ajal ette nähtud rahalise karistuse või rahatrahvi määra (vrd karistusseadustiku rakendamise seaduse § 6). § 23. Avaliku teabe seaduse muutmine Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 28 lõike 1 punkti 14 ja § 35 lõike 1 punkti 2 täiendatakse pärast tekstiosa „haldusjärelevalve“ tekstiosaga „, haldustrahvimenetluse“; 2) paragrahvi 36 lõike 1 punkt 12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „12) riikliku järelevalve, haldusjärelevalve, haldustrahvimenetluse või teenistusliku järelevalve korras või distsiplinaarkorras tehtud jõustunud ettekirjutusi, otsuseid või muid antud akte ning andmeid kehtivate karistuste kohta;“; 3) paragrahvi 40 lõiget 2 täiendatakse pärast tekstiosa „haldusjärelevalvet“ tekstiosaga „, haldustrahvimenetlust“. AvTS § 28 lg 1 loetleb avalike ülesannetega seotud olemasoleva teabe, mille teabevaldaja on kohustatud avalikustama. AvTS § 28 lg 1 p 14 kohaselt on selleks mh riikliku järelevalve, haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve käigus tehtud ettekirjutused ning otsused nende jõustumisest alates. AvTS § 36 lg 1 loetleb teabe, mida riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusest ja avalik-õiguslikust juriidilisest isikust teabevaldaja ei tohi asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada. Muu hulgas on selliseks teabeks p 12 kohaselt riikliku järelevalve, haldusjärelevalve või teenistusliku järelevalve korras või distsiplinaarkorras tehtud jõustunud ettekirjutused või antud aktid ning andmed kehtivate karistuste kohta. Sätteid täiendatakse viitega haldustrahvimenetlusele, et teabevaldajal oleks kohustus avalikustada ka haldustrahvimenetluses tehtud ettekirjutused ja otsused alates nende jõustumisest. Haldustrahviotsuste avalikustamist nõuab avalik huvi ning see on vajalik mh haldustrahvi määramise preventiivsete eesmärkide saavutamiseks. Samuti võimaldab otsuste avalikustamine jälgida õiguse rakendamise praktikat ja toetab ühtse praktika kujunemist. AvTS § 35 lg 1 p 2 kohaselt on teabevaldaja kohustatud tunnistama riikliku järelevalve, haldusjärelevalve ja teenistusliku järelevalve menetluse käigus kogutud teabe kuni selle kohta tehtud otsuse jõustumiseni asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. AvTS § 40 lg 2 kohaselt kohaldatakse riiklikku järelevalvet, haldusjärelevalvet ja teenistuslikku järelevalvet ning täitevvõimu üksikotsuste ettevalmistamist käsitlevatele dokumentidele juurdepääsu piirangut kuni otsuse vastuvõtmiseni, kui ei ole muud alust teabele juurdepääsu piirata. Mõlemat sätet täiendatakse viitega haldustrahvimenetlusele, et ka haldustrahvimenetluses kogutud teabele (sh dokumentidele) oleks menetluse ajal juurdepääs piiratud. § 24. Avaliku teenistuse seaduse muutmine Avaliku teenistuse seaduse § 7 lõike 3 punkt 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „5) süütegude ja õigusrikkumiste, mille eest on ette nähtud haldustrahv, menetlemine;“. 56 Haldustrahvimenetluse läbiviimine kui riigi karistusvõimu teostamine on üks oluline riigi tuumikfunktsiooni ülesanne PS § 3 tähenduses. See on riikliku tegevuse valdkond, milles võimaldatakse ulatuslikult riivata isikute põhiõigusi. Mida ulatuslikumad on mingis valdkonnas põhiõiguste piiramise legaalsed võimalused, seda vastutusrikkamalt peab riik toimima isikute kaitsmisel ja sellise olukorra kujundamisel, mis peab vältima põhiõiguste põhjendamatuid riiveid. See on nii seaduse rakendaja kui ka seadusandja ülesanne. Seadusega kehtestatakse nõuded trahvi menetlevale ametnikule. Haldustrahvi menetlev inimene on Andmekaitse Inspektsiooni ja Konkurentsiameti ametnik. Finantsinspektsiooni puhul on vajadusel võimalik näha asjaomase eriseadusega ette erisus, mis võimaldab haldustrahvimenetlust läbi viia ka töötajal. Riik vastutab menetlejate koolitamise ja kestva täiendkoolitamise eest ning tagab ametkondliku kontrolli nende tegevuse üle, sealhulgas ka selle üle, et iga konkreetse haldustrahvimenetluse raames ei riivataks ülemääraselt põhiõigusi. Kui nii siiski juhtub, siis selle eest riik vastutab. Riigikohus on öelnud, et süüteomenetluste puhul riigivõimu poolt vahetult kõnealust vastutust kandmata ja menetleja üle kontrollifunktsiooni teostamata ei ole riigis tagatud põhiõigust menetlusele ja korraldusele.135 § 25. Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine Halduskohtumenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses: „(21) Kui kohus tühistab haldustrahviotsuse osaliselt või täielikult, võib ta koos haldusakti tühistamisega teha ise haldustrahviotsuse. Kohus arvestab haldustrahvimenetluse seaduses sätestatut.“; 2) paragrahvi 6 lõiked 1 ja 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Halduskohtumenetluses loetakse haldusaktiks haldusakt haldusmenetluse seaduse § 51 tähenduses, haldusleping haldusmenetluse seaduse § 95 tähenduses, haldustrahviotsus haldustrahvimenetluse seaduse § 17 tähenduses, samuti üksikjuhtumit reguleeriv halduse siseakt. (2) Halduskohtumenetluses loetakse haldusorgani toiminguks haldusorgani poolt haldusmenetluses ja haldustrahvimenetluses tehtud toiming, samuti haldusorgani tegevusetus ja viivitus avalik-õiguslikus suhtes.“; 3) paragrahvi 8 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Kaebus haldustrahviotsuse või haldustrahvimenetluse käigus õiguste rikkumise peale esitatakse kaebaja elu- või asukoha järgi.“; 4) paragrahvi 82 lõiget 3 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses: „Haldustrahvimenetluse tõlkimise kulud kaetakse riigieelarvest.“. Kui avaliku võimu tegevus (nt trahviotsus) võimaldab riivata õiguseid ja vabadusi intensiivselt (nii haldustrahv teebki, nt 20 miljoni suuruse trahviga inimesele või juriidilisele isikule), ning seda on võimalik teha lihtsas ja paindlikus menetluses avara kaalutlusõiguse alusel, tuleb isikule tagada tõhus ja igakülgne õiguskaitse. Sellel põhjusel saab isik, kes leiab, et haldustrahviotsus või haldustrahvimenetluse toiming rikkus tema õiguseid, pöörduda halduskohtusse. Kaebust vaadatakse läbi sarnaselt karistava haldusmenetluse lõpptulemuse (nt distsiplinaarkäskkirja) kontrollimisega, seejuures saab kohus hinnata nii menetleja riikliku järelevalve kui ka haldustrahvi õiguspärasust. Uuena saab halduskohus kui uuriv kohus kaebust lahendades teha 135 RKÜKo 16.05.2008, nr 3-1-1-86-07, p 24. 57 haldustrahviasjas ise uue otsuse (nt määrates teistsuguse suurusega trahvi). Kirjeldatud kujul on kohtulik õiguskaitse isiku jaoks tõhus. Erinevalt praegusest eraldiseisvast riikliku järelevalve- ja väärteomenetlusest, kus isik vaidlustab sisuliselt sama rikkumise kohta tehtud ettekirjutuse halduskohtus ja rahatrahvi maakohtus, lahendatakse vaidlus tervikuna ühes kohtus. Selleks, et kujundada HalTS-i põhimõtteliste lahenduste võimalikult ühetaoline praktika ning tagada haldustrahviotsuste üle tõhus kohtulik kontroll, ei looda tavapärast haldusmenetluslikku vaidemenetlust, vaid menetleja haldustrahviotsus on otse kohtus vaidlustatav. Halduskohtu roll kontrollida vahetult pärast otsuse tegemist õiguseid ja vabadusi intensiivselt riivavaid karistusotsuseid pole uudne, vaid nt kaitseväe distsiplinaararestide määramise kõikidest otsustest tuleb viivitamatult teavitada halduskohtule ülevaatamiseks (KVTS § 173). Haldus- ja kohtupraktika tekkides on võimalik mõne aasta pärast kaaluda vaidemenetluse loomist ja kirjeldatud otse kohtusse pöördumise lahendust vajadusel muuta. Kohtusse pöördumine ja kohtumenetlus toimub vastavalt HKMS-s sätestatule. Kui halduskohus teeb menetleja otsust tühistades uue otsuse, arvestab kohus HalTS-s sätestatut. Isikule tagatakse soovi korral kolmeastmeline kohtumenetlus, s.o esimeses astmes halduskohtus, apellatsiooniastmes ringkonnakohtus ja kassatsiooniastmes Riigikohtus (vt HKMS § 3). See erineb väärteomenetlusest, kus kohtuvälise menetleja otsuse peale esitatud kaebuse kohta tehtud maakohtu otsuse peale esitatakse kassatsioonkaebus otse Riigikohtule, jättes vahele apellatsioonimenetluse ringkonnakohtus (vt VTMS § 155 lg 1 p 1). HalTS rakendamine ei vaja suuri muudatusi halduskohtu volitustes haldustrahvi määramise otsuse peale esitatud kaebuse lahendamisel ja nõuetes halduskohtus toimuvale menetlusele. Juba täna lahendab halduskohus karistuslikke distsiplinaarvaidlusi, hindab süüd, menetlusnõuetest kinnipidamist ning lõpptulemuse proportsionaalsust. Erisus luuakse kohtu võimaluses teha menetleja asemel ise uus otsus, sh ise uurida, hankida tõendeid ning kaaluda kõike olulist, arvestades HalTS põhimõttelisi lahendusi ulatuses, milles see on õiglase tulemuse jaoks põhjendatud. Loodaval kujul vastab kohtumenetlus EIÕK art 6 karistusotsuse tõhusa ja täiemahulise kontrolli nõudele. EIK on pidanud EIÕK art 6 lg-ga 1 kooskõlas olevaks menetlust, kus karistust kohaldab haldusorgan, kuid seda üksnes siis, kui karistuse kohaldamise otsusele on võimalik esitada kaebus kohtule, kellel on pädevus teostada täiemahuline kontroll vaidluse kõigis faktilistes ja õiguslikes küsimustes ning muuta haldusorgani otsust selle kõikides aspektides.136 See tähendab, et kohus peab saama teha vaidlustatud otsuse asemel uue sisulise otsuse (sh määrata trahvi). Riigikohus on leidnud, et üldiselt tagab halduskohtumenetluses kehtiv uurimispõhimõte (HKMS § 2 lg 4) optimaalse tasakaalu menetlusaluse isiku põhiõiguste ja avaliku huvi kaitse vahel. Uurimispõhimõte ei tähenda küll asja lahendamist algusest ja täies ulatuses, sõltumata esitatud kaebuse piiridest (vrd VTMS § 123 lg 2), kuid tagab otsustuse täieliku kontrolli ja õiguspärasuse hindamise. Üldjuhul ei hinda halduskohus otsustuse otstarbekust ja teeb seda vaid ilmselge ebaproportsionaalsuse tõttu, kuna seadusega on kaalutlusotsuse tegemise volitus antud konkreetsele haldusorganile. Seetõttu tunnistab halduskohus üksnes nt haldusakti 136 EIKo 04.03.2004, 47650/99, Silvester's Horeca Service vs. Belgia, §-d 26 ja 27. 58 kehtetuks ja kohustab selle andmise uuesti otsustama. Haldustrahvi õiguspärasust hinnates saab kohus muuta selle suurust ehk sisuliselt otsustada lõpliku trahvi suuruse üle. See on kooskõlas EIÕK art 6 tagatistega.137 Halduskohtu volitused kaebuse rahuldamise korral on sätestatud HKMS § 5 lg-s 1. Eelnõuga antakse kohtule selgesõnaline volitus muuta haldusorgani määratud haldustrahvi, tehes koos haldusorgani otsuse tühistamisega uue haldustrahviotsuse. Sel juhul ei peaks kohus nt kaalutlusvea või olulise menetlusvea (nt ärakuulamata jätmine, enesesüüstamine) tuvastamise korral haldusorgani otsust lõplikult tühistama. Nimelt välistab PS § 23 lg-st 3 ja EIÕK 7. lisaprotokolli art 4 lg-st 1 tulenev teistkordse karistamise keeld haldusorganil uue haldustrahviotsuse tegemise pärast seda, kui varasem otsus on kohtu poolt tühistatud. Halduskohtule uue haldustrahviotsuse tegemiseks selge volituse andmine võimaldab vältida vaidlusi mh selle üle, kas trahvi vähendamine võiks olla käsitatav trahviotsuse osalise tühistamisena HKMS § 5 lg 1 p 1 mõttes. EIÕK art 6 lg 1 kohaselt on igaühel temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamisel õigus avalikule kohtumenetlusele. Sama artikli lg 3 punktide c ja d kohaselt on isikul järgmised õigused: c) kaitsta end ise või enda valitud kaitsja abil; d) küsitleda ise või lasta küsitleda tema vastu ütlusi andma kutsutud tunnistajaid, lasta omalt poolt kohale kutsuda tunnistajaid ja neid küsitleda tema vastu ütlusi andvate tunnistajatega võrdsetel tingimustel. Eeltoodud põhiõigustest on EIK tuletanud isiku õiguse endale esitatud süüdistuse arutamisele avalikul kohtuistungil ning samuti õiguse viibida enda kohtuasja arutamise juures. Üldreeglina peab toimuma suuline istung. Suulise istungi korraldamata jätmine (ilma süüdistatava nõusolekuta) on lubatud vaid erandlikel juhtudel. Sealjuures on EIK õigust suulisele istungile jaatanud (ja tuvastanud selle õiguse tagamata jätmise korral ka rikkumise) isegi juhul, kui kõne all oli „haldustrahvi“ kohaldamine juriidilisele isikule.138 Oluline roll on isiku õigusel olla oma kohtuasja arutamise juures, seda isegi apellatsiooniastmes. Halduskohtumenetluses lahendatakse asi üldjuhul suulisel kohtuistungil. HKMS § 131 kohaselt võib kohus asja läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui kohtu hinnangul on asja lahendamiseks olulised asjaolud võimalik välja selgitada kohtuistungit korraldamata ning: 1) kõik pooled ja kolmandad isikud on nõustunud asja arutamisega kirjalikus menetluses või 2) menetlusosalistel puudub ilmselgelt põhjus kohtuistungi korraldamist nõuda, arvestades kaalul olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu, sealhulgas kui menetlusosaliste vahel on vaidluse all üksnes õigusküsimused. Teatud juhtudel võimaldab HKMS jätta kaebaja ilmumata jäämise korral kaebuse läbi vaatamata või viia menetlus läbi ilma kaebaja osavõtuta. Samuti võimaldab HKMS § 65 lg 2 kohtul jätta isiku, kes on haldus- või süüteomenetluses andnud protokollitud või salvestatud ütlusi või kirjalikke või suulisi seletusi, tunnistajana või vande all üle kuulamata, isegi kui menetlusosaline seda taotleb, kui see ei ole kohtu arvates asja õigeks lahendamiseks vajalik. Nendel juhtudel peaks halduskohus menetlust läbi viies arvestama haldustrahvi karistusliku eripäraga, kohaldades HKMS-st tulenevaid volitusi viisil, mis tagab menetlusaluse isiku EIÕK art-st 6 tulenevad õigused. Sel juhul HKMS praeguses regulatsioonis lünka ei ole. Kohtu otsustused on kõrgemas kohtus kontrollitavad. 137 Vt Riigikohtu arvamus eelnõu 94 SE kohta, p 6. Vrd RKKKo 17.11.2017, nr 4-16-5811/27, p 8. 138 EIKo 23.10.2018, nr 47072/15, Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. vs. Sloveenia, §-d 51–60; EIKo 28.11.2017, nr 48657/06, Özmurat İnşaat Elektrik Nakliyat Temizlik San. ve Tic. Ltd. Şti. vs. Türgi, § 37. 59 § 26. Haldusmenetluse seaduse muutmine Haldusmenetluse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 2 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Tööstusomandi esemele õiguskaitse andmise menetlus, riigihangete teostamine ja vaidlustuste lahendamine riigihangete seaduse tähenduses, väärteomenetlus ja süütegude kohtueelne uurimine ning haldustrahvimenetlus ei ole haldusmenetlus käesoleva seaduse tähenduses.“; 2) paragrahvi 38 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Tõendiks võib olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, sealhulgas dokument, asitõend, vaatlus, sealhulgas paikvaatlus, tunnistaja ütlus, eksperdi arvamus, videosalvestis või muu teabetalletus.“. HalTS-ga luuakse EL õigusest tulenevate trahvide nõuetekohaseks ülevõtmiseks Eesti haldus- ja süüteo menetluse erinevatest põhimõtetest ja komponentidest koosnev n-ö hübriidmenetlus. Selline lahendus loob haldustrahvide eesmärgi saavutamiseks senisest suurema paindlikkuse, sh lihtsustab otsuseni jõudmist, kuid ei jäta isikut ilma kaitsest, mis on omane süüstavale tegevusele. See menetlus ei ole haldusmenetlus ega klassikaliselt mõistetud süüteomenetlus, vaid on autonoomne eripärane haldustrahvimenetlus. Sellisena sedastatakse see sõnaselgelt HMS § 2 lg-s 2. Punktiga 2 kaasajastatakse tõendiliikide loetelu HMS-s. „Dokumentaalse tõendi“ peamise liigina nimetatakse „dokumenti“. Dokumendiks on nii paberdokument kui ka elektrooniline fail (nt .pdf), seejuures ka nt e-kiri või ekraanipildi jäädvustus (vrd TsMS § 272 lg 1). Dokumentaalseks tõendiks on mh menetlustoimingu protokoll. Kui asja raames vaadeldakse arvutist nt veebilehte (nt kontrollitakse järelevalve raames, kas seal on/ei ole olemas nõuetekohane info, kas seal on avalikult näha keelatud andmed vms), siis on tegemist küll vaatlusega, kuid see pole tavapäraselt mõistetav paikvaatlus. Kuna haldusmenetluses võib toimuda ka muid vaatlusi peale paikvaatluste, lisatakse tõendite loetellu üldmõistena vaatlus, milleks võib mh olla ka paikvaatlus. Võrreldes seni HMS § 38 lg-s 2 sisaldunud tõendite loeteluga lisatakse loetellu ka videosalvestis või muu teabetalletis. Nende kasutatavus tõendina ei tule HMS § 38 lg-st 2 praegu selgelt välja, arvestades, et nad ei mahu selgelt „dokumentaalse tõendi“ tavalise tähenduse alla. § 27. Isikuandmete kaitse seaduse muutmine Isikuandmete kaitse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 3 tekst loetakse lõikeks 1 ning paragrahvi täiendatakse lõikega 2 järgmises sõnastuses: (2) Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 83 lõigetes 4–6 sätestatud juhtudel ja määras haldustrahvide määramisel kohaldatakse haldustrahvimenetluse seadust.“; 2) paragrahvid 62–70 tunnistatakse kehtetuks; 3) paragrahv 72 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 72. Isikuandmete töötlemise nõuete rikkumine (1) Isikuandmete kaitse nõuete rikkumise eest, mis ei ole hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 83 lõigetega 4–6, ning kui puuduvad käesoleva seaduse §-s 71 ja karistusseadustiku §-des 157 ja 1571 sätestatud süüteokoosseisud, – 60 karistatakse rahatrahviga kuni 200 trahviühikut. (2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, - karistatakse rahatrahviga kuni 400 000 eurot“. IKS § 3 praegune tekst säilitatakse lõikes 1 ning seda täiendatakse uue lõikega 2. Lisatav lõige viitab HalTS-ile ja täpsustab, et isikuandmete kaitse üldmääruses sätestatud haldustrahvide määramisel kohaldatakse haldustrahvimenetluse seadust. HalTS § 2 lg-st 3 tulenevalt nähakse haldustrahvi määr ja käesoleva seaduse erisused ette nendes seadustes, millega kehtestatakse Eesti õiguses Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevad nõuded. Seetõttu peab isikuandmete kaitse üldmääruses sätestatud haldustrahvi koosseisudele ja kohaldatavatele haldustrahvi määradele viitama IKS-s. Seoses sellega, et isikuandmete kaitse üldmääruse nõuete rikkumise eest karistatakse edaspidi haldustrahviga HalTS-s sätestatud korras, kaob vajadus IKS §-des 62–70 sätestatud väärteokoosseisude järele. Nimetatud koosseisud on kaetud järgmiste isikuandmete kaitse üldmääruse sätetega: 1) IKS § 62: üldmääruse art 83 lg 4 punkt a; 2) IKS § 63: üldmääruse art 83 lg 4 p b; 3) IKS § 64: üldmääruse art 83 lg 4 p c; 4) IKS § 65: üldmääruse art 83 lg 5 p a; 5) IKS § 66: üldmääruse art 83 lg 5 p b; 6) IKS § 67: üldmääruse art 83 lg 5 p c; 7) IKS § 68: üldmääruse art 83 lg 5 p d; 8) IKS § 69: üldmääruse art 83 lg 6; 9) IKS § 70: üldmääruse art 83 lg 5 p e. Seetõttu tunnistatakse eelnõuga IKS viidatud sätted kehtetuks. Isikuandmete kaitse üldmääruse art 84 lg 1 kohaselt kehtestavad liikmesriigid üldmääruse rikkumiste korral kohaldatavad karistusnormid, eelkõige seoses selliste rikkumistega, mille korral ei määrata art 83 kohaseid trahve, ning võtavad kõik vajalikud meetmed, et tagada kõnealuste normide rakendamine. Sellised karistused on tõhusad, proportsionaalsed ja heidutavad. Seega on vajalik tagada, et siseriiklikus õiguses oleks jätkuvalt ette nähtud ka väärteokoosseisud nende rikkumiste jaoks, mis ei ole hõlmatud halduskaristuste koosseisudega. Sel põhjusel jäävad kehtima IKS §-d 71 ja 72. IKS § 72 muudetakse selliselt, et väärteo toimepanemise eest saab karistada ka juriidilist isikut. Tegemist on laiaulatusliku koosseisuga, mis peaks katma kõik muud rikkumised, mis ei ole hõlmatud isikuandmete kaitse üldmääruse art 83 lg-tega 4–6 ja IKS §-dega 71 ja 72, Kehtiv õigus võimaldab sellise rikkumise eest karistada üksnes füüsilist isikut, kuid sellise rikkumise võib toime panna ka juriidiline isik. § 28. Kriminaalmenetluse seadustiku muutmine Kriminaalmenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 14 lõiget 2 ja § 274 lõiget 1 täiendatakse pärast sõna „väärteo“ sõnadega „või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“; 61 2) paragrahvi 71 lõike 2 punktis 1 asendatakse sõnad „kuriteo või väärteo“ tekstiosaga „kuriteo, väärteo või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“; 3) paragrahvi 206 lõiget 4 täiendatakse pärast tekstiosa „väärteo-“ tekstiosaga „, haldustrahvi-“. KrMS § 14 lg 2 ja § 274 lg 1 muudatused tagavad, et olukorras, kus kohtumenetluses selgub, et isiku tegu vastab haldustrahvikoosseisule ja mitte kuriteokoosseisule, ei pea kohus tegema õigeksmõistvat otsust, vaid saab menetluse lõpetada. Kohus saab menetluse lõpetada ka siis, kui prokuratuur loobub süüdistusest. Muudatuse eesmärk on, et kirjeldatud juhul ei oleks ne bis in idem põhimõttest tulenevalt haldustrahvimenetluse alustamine välistatud. Kavandatav regulatsioon on analoogiline hetkel kehtiva õigusega olukorras, kus kohtumenetluse käigus selgub, et isiku tegu ei vasta kuriteokoosseisule, kuid võiks olla karistatav väärteona. KrMS § 71 lg 2 p 1 muudatusega täiendatakse enese ja lähedase mittesüüstamise privileegi viitega haldustrahviga karistatavale õigusrikkumisele. Isikutele tuleb tagada õigus keelduda enda ja oma lähedase süüstamisest ka olukorras, kus see võiks kaasa tuua haldustrahvi kohaldamise. KrMS § 206 lg 4 sätestab kehtivas õiguses, et kriminaalmenetluse lõpetamise määruse koopia võib alluvuse korras saata asjaomasele asutusele, kes otsustab väärteo- või distsiplinaarmenetluse alustamise. Eelnõuga täiendatakse lõiget viitega haldustrahvimenetlusele. § 29. Riigi õigusabi seaduse muutmine Riigi õigusabi seaduse § 4 lõiget 3 täiendatakse punktiga 61 järgmises sõnastuses: „61) isiku esindamine haldustrahvimenetluses;“. EIÕK art 6 lg 3 p c järgi peab isikul olema õigus kaitsta end ise või enda valitud kaitsja abil või saada tasuta õigusabi juhul, kui see on õigusemõistmise huvides vajalik ja süüdistataval pole piisavalt vahendeid õigusabi eest tasumiseks. Nimetatud õigus laieneb ka juriidilistele isikutele.139 Haldustrahvi karistuslikku iseloomu arvestades tuleb isikule tagada kaitsja või esindaja kasutamise õigus ka haldustrahvimenetluses. Haldusmenetluses on menetlusosalisel õigus esindajat kasutada, kuid esindaja olemasolu ei ole kohustuslik (HMS § 13). Süüteomenetluses on menetlusalusele isikule tagatud võimalus kasutada kaitsja abi (VTMS § 19 lg 1 p 2; KrMS § 8 p 3), kuid erinevalt haldusmenetlusest on teatud juhtudel kaitsja osavõtt menetlusest kohustuslik (vt VTMS § 19 lg 3; KrMS § 45 lg-d 2– 4). HalTS-s nähakse ette isiku õigus esindaja osavõtule haldustrahvimenetlusest, kuid ei kehtestata tema osavõttu kohustuslikuna (vt § 11 lg 1 p 3 ja sätte selgitused). Haldusmenetluses võib isik kasutada lepingulise esindaja abi ning peab üldjuhul õigusabi eest ise tasuma. RÕS-s sätestatud juhtudel, s.o peamiselt majanduslikust seisundist tulenevalt on füüsilisel isikul siiski õigus saada riigi õigusabi mh esindamiseks haldusmenetluses (vt RÕS § 4 lg 3 p 6, § 6 lg 1). Sama põhimõte nähakse ette ka haldustrahvimenetluses, täiendades RÕS § 4 lg-t 3 p-ga 61. § 30. Täitemenetluse seadustiku muutmine Täitemenetluse seadustiku § 2 lõiget 1 täiendatakse punktiga 111 järgmises sõnastuses: 139 EIKo 25.01.2000, nr 32602/96, Aannemersbedrijf Gebroeders Van Leeuwen B.V. vs. Holland. 62 „111) kohtuvälise menetleja haldustrahviotsus;“. Täitemenetluse seadustiku § 2 lg 1 loetleb täitedokumendid, millest tulenevad nõuded täidetakse TMS alusel. Muu hulgas sisaldab loetelu kohtuvälise menetleja otsust ja määrust väärteo eest karistusena määratud rahatrahvi kohta (p 9) ning jõustunud kohtuotsuseid ja – määrusi kriminaalasjas rahalises sissenõudes seisnevate kriminaalkaristuste kohta (p 3) ja väärteo eest karistusena mõistetud rahatrahvi kohta (p 4). Kõnealuse eelnõuga nähakse ette võimalus rakendada andmekaitse-, konkurentsiõiguse- ja finantsvaldkonnas tulevikus väärteo- ja kriminaalkaristuste asemel haldustrahve. Seetõttu tuleb tagada, et TMS § 2 lg-s 1 esitatud loetelu määratleks täitedokumentidena ka kohtuvälise menetleja ja halduskohtu otsused haldustrahvi määramise kohta. Halduskohtu jõustunud või viivitamata täitmisele kuuluv otsus ja määrus avalik-õiguslike rahaliste sissenõuete kohta on täidedokument juba TMS § 2 lg 1 p 2 kohaselt. Seega on vaja TMS § 2 lg-s 1 esitatud loetelu täiendada vaid viitega kohtuvälise menetleja haldustrahviotsusele. Selleks lisatakse lõikesse p 111. § 31. Väärteomenetluse seadustiku muutmine Väärteomenetluse seadustiku § 29 lõike 1 punkti 4 täiendatakse pärast sõna „kuriteo“ sõnadega „või haldustrahviga karistatava õigusrikkumise“. VTMS § 29 lg 1 p 4 sätestab, et väärteomenetlust ei alustata ja alustatud menetlus tuleb lõpetada, kui teos on kuriteo tunnused. See tagab muuhulgas KarS § 3 lg-s 5 sätestatud põhimõtte järgimise, mille kohaselt olukorras, kus isik paneb toime teo, mis vastab väärteo- ja kuriteokoosseisule, karistatakse isikut üksnes kuriteo eest. Arvestades, et haldustrahvi kontseptsiooni lähtekohaks on see, et väärteokaristustest ei piisa EL õiguses sätestatud nõuete täitmiseks, tuleks samast põhimõttest juhinduda ka siis, kui üks tegu vastab nii väärteo kui ka haldustrahviga karistatava õigusrikkumise tunnustele. Seega täiendatakse eelnõuga VTMS § 29 lg 1 p 4 viitega haldustrahviga karistatavale õigusrikkumisele. § 32. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2021. aasta 1. veebruaril. Seaduse jõustumise ajaks nähakse ette 2021. aasta 1. veebruar. See võimaldab Eestil võtta õigeaegselt üle direktiivist (EL) 2019/1 tulenevad nõuded, mille ülevõtmise tähtpäev on 4. veebruar 2021. 4. EELNÕU TERMINOLOOGIA Eelnõuga võetakse Eesti õiguses kasutusele uus termin „haldustrahv“. See tähistab haldussanktsiooni liiki, milleks on rahaline karistus haldusõigusrikkumise eest. 5. EELNÕU VASTAVUS EUROOPA LIIDU ÕIGUSELE Eelnõu on vahetult seotud EL-i õigusega. Sellega luuakse Eesti õiguses vajalik raamistik, et sätestada haldustrahvikoosseisud, mille sanktsiooni ülemmäärad vastavad EL-i õigusaktides 63 ettenähtud trahvimääradele. Loetelu EL-i õigusaktidest, mis näevad ette õigusrikkumiste eest trahvide kohaldamise, on leitav Tartu Ülikooli analüüsi lisas.140 6. SEADUSE MÕJUD Kavandatav muudatus Eesti õiguskorda luuakse uus haldussanktsiooni liik: haldustrahv. Haldustrahvi võib määrata haldusorgan seaduses ettenähtud juhul haldusõigusrikkumise eest, tehes seda kindlatele nõuetele vastavas haldusmenetluses. Haldustrahvidega karistatakse finants-, konkurentsi- ja andmekaitseõiguse rikkumiste eest. Kehtiva õiguse kohaselt on sellised haldusõigusrikkumised sätestatud valdavalt süütegudena ning neid on menetletud enamjaolt väärteomenetlustes. Mõju valdkond I: Mõju riigiasutuste korraldusele Sihtrühm I-I: järelevalveasutused, täpsemalt Konkurentsiamet, Finantsinspektsioon, Andmekaitse Inspektsioon Avalduv mõju ja selle olulisus: menetlejate ajakulu ja menetluste kestus Finantsinspektsiooni koosseisu kuulub ligi 90 töökohta141. Konkurentsiametis on ligi 40 ametikohta142. Andmekaitseinspektsiooni koosseisu kuulub kokku 19 ametikohta143. Kõik viidatud asutuste ametikohad ei ole küll otseselt seotud igapäevase järelevalvega. Sihtrühma suurus on riigi kõiki järelevalveasutusi ning järelevalvega tegelevaid ametikohti arvestades siiski väike. Pikemas perspektiivis aitab muudatus vähendada dubleerimist ja seeläbi töökoormust. Väheneksid selliste menetluste tähtajad, kus alustatakse riikliku järelevalvemenetlusega, mis lõpetatakse, ning siis alustatakse väärteomenetlusega. Arvestades menetluste väikest arvu, ei kaasne järelevalveasutuste üldises töömahus tõenäoliselt suuri muudatusi. Ilmselt jääb suures plaanis järelevalveasutuste töökoormus samaks, kuna isegi juhul, kui menetluste läbiviimisega kaasnev töökoormus väheneb, asutakse selle arvelt läbi viima menetlusi, mis seni nende perspektiivituse tõttu on kõrvale jäetud. Samas suureneb süsteemi üldine tõhusus ja järele valvatava valdkonna ettevõtetele avalduv distsiplineeriv mõju. Kokkuvõtvalt on järelevalveasutuste eeldatav kokkupuutesagedus muudatuste mõjuga pikemas perspektiivis regulaarne, kuid mitte igapäevane, ning eeldatavalt ei valmista nendega kohanemine raskusi. Pikemaajalist ebasoovitavat mõju järelevalveasutustele muudatustest ei tulene, kuna need seonduvad igapäevase tööga. 140 Vt Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses, lisa „Halduskaristusi sätestavad EL õigusaktid“, lk 151 jj. 141 https://www.fi.ee/et/finantsinspektsioon/kontaktid 142 https://www.konkurentsiamet.ee/et/ametist-kontaktid/kontaktid/koik-kontaktid 143 https://www.aki.ee/et/inspektsioon-kontaktid/tootajate-kontaktid 64 Sihtrühm I-II: kohtud, eeskätt halduskohtud Avalduv mõju: kohtute töökoormus Halduskohtunikke on kokku 27144, maakohtunikke 150145. Halduskohtute koormus tõuseks, kuna praegu maakohtute pädevuses olevad väärteomenetlused asenduksid haldustrahvimenetlustega. Tegu on kohtusüsteemi sisese töökoormuse ümberjaotumisega, seega muutuks maakohtute töökoormus pöördvõrdeliselt halduskohtuga. Kuna halduskohtute koosseisus on vähem kohtunikke, kasvaks nende töökoormus võrrelduna maakohtunike töökoormuse vähenemisega suhteliselt rohkem. Samas tuleb arvestada, et ühekordselt kasvab halduskohtunike töökoormus ka vajaliku täiendõppe tõttu haldustrahvimenetluse erisuste kohta. Pikemas perspektiivis kohtunike töö eeldatavasti teatud määral lihtsustub, kuna tõendite ristkasutamine ja kohtuvaidlused on lihtsamad, kui need toimuvad samas menetlusliigis. Viimaste aastate kohtute statistika146 näitab samuti, et haldusasjade arv halduskohtutes on pigem langustrendis. Nt võrreldes 2014. a tipuga kui menetleti 3786 asja, on alates 2016. a-st asjade arv langenud alla 3000 ning viimasel kahel aastal (2018 ja 2019) on menetletud asjade arv olnud ligi 2500. Planeeritav koormuse kasv haldustrahvimenetluste tõttu tasandab seda trendi. Kuigi haldustrahvide menetluste arv tõstab üldist menetluste arvu halduskohtutes ja omab regulaarset iseloomu, on pikemas vaates halduskohtute jaoks tegemist väheolulise mõjuga. Samal ajal saab välja tuua, et vähene, kuid positiivne mõju asjade arvu vähenemisest avaldub ka maakohtutele. Mõju valdkond II: Majanduslik mõju Sihtrühm II: ettevõtjad Avalduv mõju ja selle olulisus: rikkumiste hulk, sisse nõutud trahvide kogusumma Majanduslikult aktiivseid ettevõtjaid oli 2019. a-l kokku veidi alla 134 000, neist Eesti eraõiguslikke isikuid kokku veidi alla 120 000147. 2017. a andmetel tegutses Eestis lisaks ligi 27 000 mittetulundusühingut ja ligi 700 sihtasutust148. Ilmselt paraneb muudatuste tagajärjel ettevõtjate seaduskuulekus ning soov vältida rikkumisi, kuna haldustrahvi suurus võib märkimisväärselt ületada seni väärteomenetluses määratud trahvide suurust. Ühtlasi tingib õiguskuulekama käitumise ka see, et lisaks trahvimäärade tõusule lihtsustub ja lüheneb ka menetluse protsess (õiguskuulekuse puhul on olulised mõlemad 144 Kohtute statistika: https://www.kohus.ee/et/eesti-kohtususteem/halduskohtud 145 Kohtute statistika: https://www.kohus.ee/et/eesti-kohtususteem/maakohtud 146 Kohtute statistika: https://www.kohus.ee/et/eesti-kohtud/kohtute-statistika 147 Statistikaamet: https://www.stat.ee/68775 148 Statistikaamet: https://www.stat.ee/68777 65 kriteeriumid, nii karistuse suurus kui ka selle määramise tõenäosus). Kaudne majanduslik mõju võib kaasneda puudutatud majandussektorite (nt finantssektori) usaldusväärsuse kasvus. Eeldatavalt on mõju suurem neis majandussektorites, kus turul tegutsejaid on vähem, aga käibed ja kliendibaas suur, aga ka sektorites, mis on teistest enam riiklikult reguleeritud, sh nt finantsvaldkond. Rikkumiste hulga vähenemisel on oluline, et kehtestatud regulatsiooni selgitaks ettevõtjatele nii regulatsiooni kehtestaja kui ka järelevalveasutused. Seeläbi välditaks riski, et ettevõtjatele määratakse nende teadmatuse tõttu sedavõrd suured trahvid, et see muudab ettevõtja maksejõuetuks ja sunnib lõpetama majandustegevuse. Sellist riski on võimalik vähendada järelevalveasutuste preventiivse töö, teavitamise ja nõustamisega. Meetmete tulemusena satub haldustrahvimenetlusse siiski vaid väike osa ettevõtjatest. Eeldatav kokkupuude muudatuste mõjuga on seega majandusüksustele pigem harv ja juhuslik ning suuresti ühekordne. Sellest tulenevalt on muudatuste üldine mõju ettevõtjatele väheoluline. Mõju valdkond III: Riigi kulud ja tulud Avalduv mõju: sisse nõutud trahvide kogusumma, kulud riigi õigusabile Ilmselt suureneb sisse nõutud trahvide kogusumma, seda senisest suurema määratud trahvide arvu (tingituna nende probleemide lahendamisest, mis seni on pärssinud süüteomenetluste läbiviimist ja rikkujate vastutusele võtmist) ja oluliselt suuremate trahvisummade tõttu. Täpset arvulist prognoosi on võimatu esitada, kuna see sõltub olulisel määral eelkõige ettevõtjate õiguskuulekusest uutes oludes. Eelnõuga tagatakse füüsilistele isikutele õigus taotleda haldustrahvimenetluses riigi õigusabi RÕS-s sätestatud üldistel tingimustel ja korras. Ka seni on isikutel olnud võimalik taotleda riigi õigusabi korras kaitsja määramist väärteo- ja kriminaalasjade kohtueelses menetluses ja kohtus, kusjuures kriminaalmenetluses ja väärteoasja kohtumenetluses saab füüsilisest isikust menetlusalune isik, kelle asjas on kaitsja osavõtt seaduse järgi kohustuslik või kes kriminaalmenetluses taotleb kaitsja osavõttu, riigi õigusabi oma majanduslikust seisundist sõltumata. Seega ei ole alust prognoosida, et sellega, et osad finants-, konkurentsi- ja andmekaitse valdkondade süüteokoosseisud asendatakse haldustrahvikoosseisudega, mida menetletakse haldustrahvimenetluses, kaasneks riigi õigusabi kulude märkimisväärne tõus. Seda ka põhjusel, et haldustrahviga karistatavate rikkumiste iseloomu arvestades on eelduslikult väga harvad juhtumid, mil haldustrahvimenetlust viiakse läbi füüsilise isiku suhtes. 7. SEADUSE RAKENDAMISEGA SEOTUD RIIGI TEGEVUSED, EELDATAVAD KULUD JA TULUD Eelnõukohase seaduse rakendamisega kaasneb vajadus korraldada kohtuväliste menetlejate ümberõpe, kuna nad peavad hakkama õigusrikkumisi menetlema senise väärteomenetluse asemel haldustrahvimenetluses. Täiendkoolitust vajavad ka halduskohtunikud, et nad oskaksid menetluse läbiviimisel järgida haldustrahvimenetluse erisustest tulenevaid nõudeid, sh seoses menetlusaluse isiku EIÕK-st ja PS-st tulenevate põhiõiguste tagamisega. Samuti tuleb toetada Eesti Advokatuuri advokaatide täiendkoolituse korraldamisel. 66 Kõnealuse seaduse rakendamisega riigile otseseid kulusid ega tulusid ei kaasne. Kulud võivad kaasneda kaudselt nt seoses vajadusega tagada kohtuväliste menetlejate ja kohtunike täiendõpe ning toetada advokaatide täiendõppe korraldamist. Samuti võivad vähesel määral suureneda tõlkekulud, arvestades, et eelnõu kohaselt kaetakse haldustrahvimenetluse tõlkimise kulud riigieelarvest. Võimalik riigi tulude suurenemine kaasneb haldustrahvikoosseisude ettenägemisega eriseadustes. 8. RAKENDUSAKTID Eelnõuga seoses ei ole vaja muuta ega kehtestada uusi rakendusakte. 9. SEADUSE JÕUSTUMINE Eelnõu § 32 reguleerib seaduse jõustumist, nähes jõustumisajaks ette 2021. aasta 1. veebruari. See jätab menetlejatele ja huvirühmadele aega, et uue menetluse nõuetega tutvuda ja teha ettevalmistusi selle rakendamiseks. Samal ajal võimaldab see Eestil võtta õigeaegselt üle direktiivist 2019/1 tulenevad nõuded, mille ülevõtmise tähtpäev on 4. veebruar 2021. 10. EELNÕU KOOSKÕLASTAMINE, HUVIRÜHMADE KAASAMINE JA AVALIK KONSULTATSIOON Seaduseelnõu esitatakse kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigiprokuratuurile, Konkurentsiametile, Andmekaitse Inspektsioonile, Finantsinspektsioonile, Keskkonnainspektsioonile, Rahapesu Andmebüroole, Politsei- ja Piirivalveametile, Maksu- ja Tolliametile, Tööinspektsioonile, Tarbijakaitseametile, Tallinna Halduskohtule, Tartu Halduskohtule, Harju Maakohtule, Tartu Maakohtule, Pärnu Maakohtule, Viru Maakohtule, Tallinna Ringkonnakohtule, Tartu Ringkonnakohtule, Eesti Advokatuurile, Eesti Kaubandus- Tööstuskojale, Teenusmajanduse Kojale, Eesti Pangaliidule, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Kojale ning Sisekaitseakadeemiale. (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg Justiitsminister 67 68 Saatja: <[email protected]> Saadetud: 11.09.2020 13:18 Adressaat: Finantsinspektsioon <[email protected]>; Rahapesu Andmebüroo <[email protected]>; Tarbijakaitseamet <[email protected]>; Talhk info <[email protected]>; Tartu HK Tartuhk info <[email protected]>; Harjumk info <[email protected]>; Tartumk info <[email protected]>; Pärnumk info <[email protected]>; virumk.info <[email protected]>; Tallinna Ringkonnakohus info <[email protected]>; Tarturk info <[email protected]>; <[email protected]>; info <[email protected]>; Eesti Pangaliit <[email protected]>; Tartu Ülikooli õigusteaduskond <[email protected]> Teema: Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks Manused: 8-15458 11.09.2020 Väljaminev kiri.bdoc Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu eelnõu kooskõlastamiseks/arvamuse avaldamiseks. Tagasisidet ootame 12. oktoobriks Link EISi https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e0350345-d819-4adc-bc56-37594d5f815f Pealkiri: Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks Registreerimise kuupäev: 11.09.2020 Registreerimise number: 8-1/5458. Suur-Ameerika 1, 10122, Tallinn Tel. 620 8100, Faks 620 8109 e-mail: [email protected] www.just.ee