Üldkäskkiri

KÄSKKIRI 21.05.2018 nr 1-1/18/24 Elektroonilise side valdkonna ohuprognoos 2018 Majandus- ja Kommunikatsiooniministri määruse nr 32 „Tarbijakaitseameti põhimäärus“ § 21 ning korrakaitseseaduse § 24 lõike 5 alusel: 1. Kinnitan Tarbijakaitseameti elektroonilise side valdkonna ohuprognoosi 2018 (Lisa 1). Käesolev ohuprognoos kehtib kuni 31.12.2018. (allkirjastatud digitaalselt) Andres Sooniste Peadirektor  Kinnitatud Peadirektori 21.05.2018 käskkirjaga nr 1-1/18-24 Lisa 1 TARBIJAKAITSEAMET Elektroonilise side valdkonna ohuprognoos 2018 Tarbijakaitseamet (TKA) on korrakaitseseaduse (KorS) § 6 lg 1 kohane riikliku järelevalve ülesannet täitma volitatud asutus ehk korrakaitseorgan. Elektroonilise side seaduse (ESS) § 133 lg 3 alusel teostab riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse täitmise üle ka Tarbijakaitseamet tarbijakaitseseadusega sätestatud pädevuse piires. Tarbijakaitseseaduse (TKS) § 61 lg 1 kohaselt, riiklikku järelevalvet käesoleva seaduse ja teiste õigusaktide alusel tarbijale antud õiguste tagamise üle teostab Tarbijakaitseamet. KorS § 5 lg 1 kohaselt defineeritakse korrarikkumist avaliku korra kaitsealas oleva õigusnormi või isiku subjektiivsete õiguste rikkumisena, või õigushüve kahjustamisena. KorS § 5 lg 7 kohaselt on ohu ennetamine see osa korrakaitsest, kus puudub ohukahtlus, kuid saab pidada võimalikuks olukorda, mille realiseerumisel ohukahtlus või oht tekib. Ohu ennetamisel ehk abstraktse ohu faasis on korrakaitseorganil lubatud riikliku järelevalve erimeedet kohaldada ohu ennetamiseks kui ohuprognoosile tuginedes saab pidada võimalikuks olukorda, mille realiseerumisel oht tekib (KorS § 24 lg 1). Vastavalt KorS § 24 lg 2 peab ohuprognoos põhinema faktidel või korrakaitseorgani teaduslikel või tehnilistel teadmistel või Euroopa Liidu õigusaktist tuleneval järelevalvekohustusel ning lähtuma võrdse kohtlemise põhimõttest. Elektroonilise side valdkond areneb pidevalt ja kiiresti. Sideteenuse turg ja selle areng on Euroopa Liidus (sh Eestis) kõrge tähtsusega – sellele aitavad kaasa pidev tehnoloogia ja piiriülese äritegevuse arenemine, samuti tarbijate suurem nõudlus erinevate sideteenuste järele. Sideteenuste turu jõuline areng toetab omakorda ainuomasel moel äritegevust, avalikku haldust ja kõiki kodanikke, kuivõrd interneti vahendusel toimivad erinevad võrgustikud, pakutakse väga erinevaid riiklikke ja teisi teenuseid (nt e-Kool, e-Riik koos kõigi oma rakenduste, registrite, andmebaasidega, e-ajalehed, e-kaubanduse kasutamine jm). Infovahetus on muutunud meie elu lahutamatuks osaks, mistõttu mängivad olulist rolli interneti kasutamise võimalust, telefoniteenust, televisiooniteenust pakkuvad operaatorid. Elektroonilise side teenuse valdkond ning käesolev ohuprognoos hõlmab kõiki eelnimetatud teenuseid: - mobiiltelefoniteenus - üldkasutatav elektroonilise side teenus, mis võimaldab kindlaks määramata asukohas riigisiseste ja rahvusvaheliste kõnede tegemist ja vastuvõtmist ning juurdepääsu hädaabiteenustele Eesti või rahvusvahelisse numeratsiooniplaani kuuluva numbri või sellega seotud lühivalikukoodi abil osalise või täieliku raadioside loomise teel; - telefoniteenus - üldkasutatav elektroonilise side teenus, mis võimaldab riigisiseste ja rahvusvaheliste kõnede tegemist ning vastuvõtmist Eesti või rahvusvahelisse numeratsiooniplaani kuuluva numbri abil;  - andmesideteenus (sh internetiteenus) - andmesideteenusena käsitletakse sideteenust, mis võimaldab andmete edastamist pakettkommutatsiooni abil. Internetiteenus on internetiühenduse loomise ja toimimise võimaldamine andmesideteenuse vahendusel; - kaabelleviteenus - on üldkasutatav elektroonilise side teenus, mis seisneb lõppkasutajale televisiooni- või raadiosaadete või televisiooni- või raadioprogrammide edastamises kokkulepitud tasu eest. Antud valdkonnas on Tarbijakaitseameti põhieesmärgiks tagada, et elektroonilise side teenuste pakkumine toimuks õigusega kooskõlas ega kahjustaks tarbijate vara ja majandushuvisid. Elektroonilise side valdkonna analüüsis, millel põhineb käesolev ohuprognoos, käsitleti kompleksselt kõiki pakutavaid elektroonilise side teenuseid. Analüüsil läbiviimisel lähtuti peadirektori poolt kinnitatud ettevõtlussektori analüüsi sisukorrast. Muu hulgas analüüsiti eelmistel aastatel tõusetunud järelevalvelisi küsimusi, probleeme ja tulemusi, EL-i prioriteete, saabunud kaebuste, pöördumiste, vihjete sisu ja hulka ning võimalikku ohtu inimese vara ja majandushuvidele. Alljärgnev elektroonilise side valdkonna ohuprognoos sisaldab ohuolukorra kirjeldust, selle tekkimise tõenäosust, võimalikke tagajärgi, kontrollieset ning kasutusele võetavaid meetmeid. 1. Tarbijatega sõlmitavates lepingutes kasutatakse tarbijaid ebamõistlikult kahjustavaid tüüptingimusi Kirjeldus: Võlaõigusseaduse (VÕS) § 42 lg 1 kohaselt on tüüptingimus tühine, kui see lepingu olemust, sisu, sõlmimise viisi, lepingupoolte huvisid ja teisi olulisi asjaolusid arvestades kahjustab teist lepingupoolt ebamõistlikult, eelkõige siis, kui tüüptingimusega on lepingust tulenevate õiguste ja kohustuste tasakaalu teise lepingupoole kahjuks oluliselt rikutud. Ebamõistlikku kahjustamist eeldatakse, kui tüüptingimusega kaldutakse kõrvale seaduse olulisest põhimõttest või kui tüüptingimus piirab teise lepingupoole lepingu olemusest tulenevaid õiguseid ja kohustusi selliselt, et lepingu eesmärgi saavutamine muutub küsitavaks. Tüüptingimuse tühisust ja sellega seotud asjaolusid hinnatakse lepingu sõlmimise aja seisuga. Sama paragrahvi lg 3 esitleb loetelu tüüptingimustest, mida loetakse eelkõige tarbijalepingutes ebamõistlikult kahjustavateks. Varasematel aastatel, sh ka 2017. a jooksul on korduvalt ilmnenud sideettevõtjate poolt ebamõistlike tüüptingimuste kasutamist tarbijatega sõlmitavates lepingutes. Näiteks on ettevõtjate poolt kehtestatud järgmiseid tüüptingimusi, mida saab käsitleda VÕS § 42 alusel tarbijaid ebamõistlikult kahjustavatena:  tarbija tegevusetuse käsitlemine lepingu aktsepteerimisena;  sideteenuse lepingu ülesütlemiseks etteteatamise tähtaja seadmine;  lepingu lõpetamise võimaldamine vaid sideettevõtja esinduses,  ebamõistlikud leppetrahvid ja ülesütlemise tagajärjed tähtajaliste lepingute puhul - tarbijatega sõlmitavad tähtajalise lepingu tingimused on lepingu rikkumise puhuks ette näinud käsitlustasu/leppetrahvi, mis on mitmel juhul olnud ebamõistlikult suur või mida ei ole tarbijalt õiguspärane üldse nõuda, nt olukorras, kus leping lõpetatakse sideettevõtja rikkumise või lepingu ühepoolse muutmise tõttu. Tähtajalise sideteenuse  lepingu puhul on ka sage olukord, kus sideteenuse leping ja telefoni müügileping on omavahel seotud ning ka sel juhul on lepingu ülesütlemise tagajärjed praktikas olnud reguleeritud lepingu tingimustes erinevalt seaduses sätestatust. VÕS-is kehtivate põhimõtete kohaselt peaks tarbijal olema võimalik ülesütlemisel telefon tagastada, kuid on selgunud, et sideettevõtjad seda ei paku ja sideettevõtjate tüüptingimuste kohaselt tuleb telefon koheselt välja osta. Seejuures kaotab saadud soodustus kehtivuse ja tasumata osamaksed tuleb tasuda lähtuvalt täishinnast.  tarbijaid ebamõistlikult kahjustav arveldussüsteem – lepingu lõpetamisel või paketi vahetamisel ei toimu arveldamine proportsionaalselt vastavalt tarbitud teenuste mahule või tarbimise ajale;  üllatuslikud paketitingimused, nt on pakutud müügiks kõnepakette, millel on automaatselt avatud ka internetiteenus;  sidevahendi abil sõlmitud lepingust taganemisel tarbijalt nõutavaid tasusid käsitlevad tingimused. Võttes arvesse sideturgu iseloomustavaid näitajaid, selle arengu kiirust ja muudatusi ning senist praktikat, on oht, et sideettevõtjad kasutavad, muudavad või kehtestavad uusi tüüptingimusi, mis võivad olla tarbijaid ebamõistlikult kahjustavad. Elektroonilise side valdkonnas tegutsevad suured ettevõtjad, sh märkimisväärse turujõuga ettevõtjad, kellel on ka väga suur kliendibaas. Elektroonilise side teenuse tarbijateks võib pidada pea kogu Eesti elanikkonda sõltumata vanusest. Tuleb ka märkida, et elektroonilise side teenus on elutähtis teenus. Seega on ebamõistlikult kahjustavate tüüptingimuste kasutamise mõju laiaulatuslik ning oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamise osas kõrge. Ohu tekkimise tõenäosus: Keskmine Ohuolukorra võimalikud tagajärjed: Oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Kontrolliese: Sideettevõtjate poolt tarbijatega sõlmitavate lepingute tüüptingimused, mis on avaldatud sideettevõtja veebilehel. Meetmed: Tarbijakaitseameti peadirektor või tema volitatud ametiisik võib teha ettekirjutuse ja nõuda kauplejalt tarbijat ebamõistlikult kahjustava tüüptingimuse kasutamise lõpetamist vastavalt TKS §-le 65 lg 2. KorS §-des 30−32 ja 49−53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed KorS-is sätestatud alusel ja korras. 2. Tarbijaid ei teavitata sideteenuse lepingu ühepoolsetest muudatustest õigusaktidele vastavalt ning teavitamisel kasutatakse ebaausaid kauplemisvõtteid Kirjeldus: ESS § 99 lg 3 kohaselt teavitab sideettevõtja lõppkasutajat sideteenuse lepingu tingimuste muutmise kavatsusest vähemalt üks kuu ette lepingus kokkulepitud viisil. Teade pealkirjastatakse ˮLepingu muutmineˮ ning teatesse märgitakse muudetavad tingimused, lõppkasutaja õigus muudatustega mittenõustumisel leping leppetrahvita üles öelda, tingimuste muutmise põhjus ja õiguslik alus. Sideteenuse lepingu ühepoolset muutmise teemaga seonduvalt on amet 2016 aasta lõpul läbi viinud mitu väärteomenetlust ning karistanud sideettevõtjaid ebaausa kauplemisvõtte kasutamise eest sideteenuse lepingu tingimuste ühepoolsetest muudatustest teavitamisel. Teavitamisel on oluline, et sideettevõtjad annaksid kavandatavate muudatuste kohta tõest ja vajalikku teavet selgelt ja arusaadavalt, et see oleks lisaks ESS-s sätestatule kooskõlas ka TKS- is sätestatud kauplemisvõtete regulatsiooniga. Paraku on praktikas olnud rikkumisi nii ESS § 99 lg 3 sätestatud teavitamise nõuete järgimise kui ka TKS-s sätestatud ebaausa kauplemisvõtte kasutamise keelu rikkumise osas. Tarbijaid on teavitatud sellisel viisil, et nad ei ole ühepoolse muutmise teadet reaalselt kätte saanud, nt on teavitatud veebilehel või arvel ning seejuures on olnud teade peidetud muu reklaamteksti sisse ehk tarbija ei ole saanud õigeaegselt tõest ja vajalikku teavet teadliku tehinguotsuse tegemiseks. Ka 2017. a jooksul on ametisse laekunud tarbijate pöördumisi, kus on väidetud, et sideteenuse lepingu muutmise teadet ei ole personaalselt saadud ning tarbija ei ole seetõttu olnud õigeaegselt teadlik muudatustest. Seeläbi on saanud kahjustada tarbija majandushuvid. Tarbija on pidanud olema lepingus talle ebasoodsatel tingimustel, kus teenuse hinda on ühepoolselt tõstetud. Ohu tekkimise tõenäosus: Keskmine Ohuolukorra võimalikud tagajärjed: Oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Kontrolliese: Sideettevõtjate poolt tarbijatega sõlmitavate lepingute tüüptingimused, mis on avaldatud sideettevõtja veebilehel, sideettevõtja müügikoht/-ad, sh elektroonilised kanalid, lepingutingimuste ühepoolsete muudatuste teated Meetmed: TKS § 64 lg 1 kohaselt tarbijate kollektiivseid huve kahjustava tegevuse lõpetamiseks ja sellisest tegevusest hoidumiseks võib Tarbijakaitseameti peadirektor või tema volitatud ametiisik teha ettekirjutuse või Tarbijakaitseamet võib pöörduda Eesti Vabariigi nimel hagiga maakohtusse. KorS §-des 30−32 ja 49−53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed KorS-is sätestatud alusel ja korras. 3. Sideettevõtjate poolt tarbijatele antav lepinguline teave võib olla puudulik või ei ole lihtsasti leitav Kirjeldus: Ametisse on varasematel perioodidel laekunud tarbijate pöördumisi ja kaebuseid seoses lepingueelse teabe puudulikkusega. Tarbijad ei ole sageli teadlikud, millised lepingutingimused neile täpsemalt kohalduvad. Seoses sellega on amet varasemalt läbi viinud ka järelevalvemenetlusi sideettevõtjate poolt veebilehel lepingutingimuste leitavuse ja märgatavuse osas. Mõne ettevõtja puhul täheldati, et hinnakiri ja lepingutingimused ei ole sideettevõtja veebilehelt lihtsasti leitavad ega märgatavad. Menetlused on läbi viidud ka lepingutingimustele viitamise ja nende kättesaadavaks tegemise osas, kui leping sõlmitakse sideettevõtja esinduses. On selgunud, et suuremad mobiilsideoperaatorid ei viita alati lepingut sõlmides täiendavatele lepingutingimustele ning ei taga kõikide lepingutingimuste kättesaadavust tarbijatele sideettevõtja esinduses. Eelnimetatud teemade valguses on problemaatiline ka sideteenuse lepingu tingimuste siduvaks muutumine tarbijatele. Ohu tekkimise tõenäosus: Keskmine Ohuolukorra võimalikud tagajärjed: Oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Kontrolliese: Sideettevõtjate poolt tarbijatega sõlmitavate lepingute tüüptingimused, mis on avaldatud sideettevõtja veebilehel, sideettevõtja müügikoht/-ad, sh elektroonilised kanalid. Meetmed: TKS § 64 lg 1 kohaselt tarbijate kollektiivseid huve kahjustava tegevuse lõpetamiseks ja sellisest tegevusest hoidumiseks võib Tarbijakaitseameti peadirektor või tema volitatud ametiisik teha ettekirjutuse või Tarbijakaitseamet võib pöörduda Eesti Vabariigi nimel hagiga maakohtusse. KorS §-des 30−32 ja 49−53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed KorS-is sätestatud alusel ja korras. TKS § 63 sätestatud kontrolltehing. 4. Kauplejad pakuvad tarbijatele lepingulistes küsimustes ühenduse võtmiseks eritariifset telefoninumbrit Kirjeldus: VÕS § 281 lg 3 kohaselt ei tohi tarbijatele lepingulistes küsimustes ühenduse võtmiseks pakkuda telefoninumbrit, millele helistamine on kallim kui tavalisele lauatelefonile või mobiiltelefonile helistamine. Mitmed ettevõtjad (sh ka sideettevõtjad) pakuvad tarbijatele lepinguga seotud küsimustes jätkuvalt lühinumbrit, millele helistamine maksab tunduvalt rohkem kui tavalisele mobiiltelefonile helistamine. Tarbijakaitseamet on seisukohal, et kallimat lühinumbrit ei tohi tarbijatele lepinguga seotud küsimustes pakkuda ka paralleelselt pikema telefoninumbriga, millele helistamine on põhitariifiga/tavatariifiga. Tarbijakaitseametil on antud teemal mitme sideettevõtjaga pooleli kohtuvaidlused. 02.03.2017 saabus lühinumbritega seonduvalt Eesti jaoks Euroopa Kohtult positiivne otsus eelotsuseasjas C-568/15 (eelotsust taotles Saksa kohus), kus kohus leidis sarnaselt Eestiga, et direktiivi artiklis viidatud mõistet „põhitariif“ tuleb tõlgendada nii, et tasu kõne eest, mis on seotud sõlmitud lepinguga ja mis on tehtud kaupleja hallatud abitelefoniliinile, ei tohi olla suurem tavalisele geograafilisele laua või mobiiltelefoninumbrile helistamise tasust. Lisaks on Eesti Vabariigi Riigikohus esitanud ühe antud teemalise kohtuvaidluse raames Euroopa Kohtule uue eelotsusetaotluse (C-332/17) täiendavates küsimustes VÕS § 281 lg 3 ja 4 aluseks oleva direktiivi 2011/83/EL artiklit 21 tõlgendamise osas. Kuivõrd käesoleval hetkel on antud küsimuses pooleli kohtuvaidlused ning aeg-ajalt laekuvate tarbijate kaebuste põhjal, mille alusel on läbi viidud järelevalvemenetlused mitmete ettevõtjate suhtes, on alust arvata, et kauplejad pakuvad lepingulistes küsimustes ühenduse võtmiseks kõrgendatud tariifiga telefoninumbreid. Seega esineb endiselt oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Ohu tekkimise tõenäosus: Keskmine Ohuolukorra võimalikud tagajärjed: Oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Kontrolliese: ettevõtjate müügikohad, sh elektroonilised kanalid, reklaamkanalid jms, kus võidakse eritariifseid telefoninumbreid ühenduse võtmiseks pakkuda Meetmed: Tarbijakaitseameti peadirektor või tema volitatud ametiisik võib teha ettekirjutuse ja nõuda kauplejalt VÕS § 281 rikkumise lõpetamist vastavalt TKS §-le 65 lg 2. KorS §-des 30−32 ja 49−53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed KorS-is sätestatud alusel ja korras. 5. Sideettevõtjate reklaamid on tarbijaid eksitavad Kirjeldus: Reklaam on üks olulise tähtsusega võimalus tarbija majanduskäitumise mõjutamiseks. Reklaamiseaduse kohaselt ei tohi reklaam olla tarbijat eksitav või konkurentsi kahjustav. Seadusandja on jätnud laia diskretsiooniruumi hindamisel, kas konkreetne reklaam võib tarbijat eksitada või konkurentsi kahjustada. Praktikas on eelnevatel perioodidel mitmed sideettevõtjad kasutanud oma reklaamides väiteid, nagu oleks nende tootel või teenusel soodsaim hind, suurim leviala vms. Juhul kui selline lubadus ei vasta tõele, on tegemist eksitava reklaamiga. Nimetatud väited tekitavad tarbijates põhjendatud ootusi madalaimale hinnale või suurimale levialale ning neid saab seetõttu käsitada lubadustena. Selliste väidete reklaamis kasutamisele peab eelnema põhjalik võrdlus konkurentidega ning selliseid väiteid saab õiguspäraselt kasutada üksnes täielikus veendumuses, et need vastavad tõele. Reklaamiseaduse järgi peab võrdlus põhinema ühe konkreetse kauba või teenuse ühel või mitmel asjakohasel, olulisel ja tõendataval tunnusel, milleks võib olla ka hind. Võrreldavad asjaolud peavad olema ka reaalselt omavahel kõrvutatavad. Samas võivad mobiilsideoperaatorite pakkumised sedavõrd erineda, et mitmeid asjaolusid pole tegelikkuses võimalik võrrelda. Näiteks võrdleb ettevõtja enda soodushindu ja konkurentide tavahindu. Samuti kõrvutatakse pakette, mille puhul kasutatakse nii erinevaid hinnastamismeetodeid kui ka soodustusi. Lisaks on varasematel perioodidel esinenud rikkumisi sõna „tasuta“ ja „piiramatu“ kasutamisel. Ohu tekkimise tõenäosus: Keskmine Ohuolukorra võimalikud tagajärjed: Oht tarbija vara ja majandushuvide kahjustamiseks. Kontrolliese: erinevad reklaamkanalid, sh telereklaam, ettevõtjate müügikohad, elektroonilised kanalid, reklaamlehed, meediaväljaanded jms. Meetmed: KorS § 28 lg 1 kohaselt, ohu või korrarikkumise korral on pädeval korrakaitseorganil õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus ning hoiatada teda käesoleva paragrahvi lõikes 2 või 3 nimetatud haldussunnivahendite kohaldamise eest, kui isik ei täida kohustust hoiatuses määratud tähtaja jooksul. KorS §-des 30−32 ja 49−53 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed KorS-is sätestatud alusel ja korras. TKS § 64 lg 1 kohaselt tarbijate kollektiivseid huve kahjustava tegevuse lõpetamiseks ja sellisest tegevusest hoidumiseks võib Tarbijakaitseameti peadirektor või tema volitatud ametiisik teha ettekirjutuse või Tarbijakaitseamet võib pöörduda Eesti Vabariigi nimel hagiga maakohtusse. RekS § 31 kohaselt, korrakaitseorgan võib käesolevas seaduses sätestatud riikliku järelevalve teostamiseks kohaldada KorS-i §-des 30 (küsitlemine ja dokumentide nõudmine) ja 50 (valdusesse sisenemine) sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid KorS-is sätestatud alusel ja korras.