Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome keskkond)

Riigi Teataja seadus (01.10.2025) § 1. Riigi Teataja (1) Riigi Teataja on Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne, milles avaldatakse õigusaktid ja muud dokumendid (edaspidi akt ). (2) Riigi Teataja on ühtlasi riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu. § 2. Algtekstide avaldamine (1) Riigi Teatajas avaldatakse aktid ametlike algtekstidena neljas osas. (2) Riigi Teataja esimeses osas «Õigustloovad aktid» avaldatakse järgmised aktid: 1) seadus koos viitega Vabariigi Presidendi otsusele seaduse väljakuulutamise kohta; 2) rahvahääletuse otsus; 3) Vabariigi Presidendi seadlus; 4) rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ja otsuse eelnõu; 5) Vabariigi Valitsuse, ministri ja Eesti Panga presidendi määrus; 6) ministeeriumi, Riigikantselei ja teiste riigiasutuste sõlmitud piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping; 7) Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi või üldkogu lahend, mis sisaldab otsust Riigi Teatajas avaldatud õigustloova akti põhiseadusega kooskõla kohta. (3) Riigi Teataja teises osas «Välislepingud ja muud välissuhtlemisalased aktid» avaldatakse järgmised aktid: 1) välislepingu sõlmimist või lõpetamist käsitlev seadus koos viitega Vabariigi Presidendi otsusele seaduse väljakuulutamise kohta; 2) sõlmitud välisleping eesti keeles või selle tõlge eesti keelde, kui välislepingu tekst on ainult võõrkeeltes, ja vähemalt ühes tõlgendamise aluseks olevas võõrkeeles. Välisleping avaldatakse koos välislepingu sõlmimist käsitleva seadusega või, kui see on avaldatud Euroopa Liidu Teatajas, siis esitatakse viide ja link eesti keeles avaldatud välislepingule või Vabariigi Valitsuse korraldusele, millega otsustati välisleping sõlmida; 2 1 ) välislepingu konsolideeritud tekst, mis sisaldab kõiki seni jõustunud muudatusi, koos viimaste muudatuste jõustumise kuupäevaga, kui selline tekst on koostatud; 3) Välisministeeriumi teadaanne välislepingu jõustumise ja kehtivuse lõppemise kohta ning vajaduse korral muu välislepingut puudutav teadaanne; 4) Vabariigi Valitsuse välissuhtlemisalane korraldus;  4 1 ) välissuhtlemisalane ministri määrus; 5) Vabariigi Presidendi otsus diplomaatilise esindaja nimetamise ja tagasikutsumise kohta. (4) Riigi Teataja kolmandas osas «Riigikogu, Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse üksikaktid ning muud dokumendid» avaldatakse järgmised aktid: 1) Riigikogu otsus, avaldus, deklaratsioon ja pöördumine; 2) Vabariigi Presidendi otsus ja käskkiri, välja arvatud otsus seaduse väljakuulutamise ja süüdimõistetu armuandmispalve läbivaatamise kohta; 3) Vabariigi Valitsuse korraldus; 4) peaministri korraldus, mille avaldamine Riigi Teatajas on Vabariigi Valitsuse seadusega ette nähtud; 5) ministri käskkiri, kui selle avaldamine Riigi Teatajas on seadusega ette nähtud; 5 1 ) Kaitseväe juhataja või Kaitseväe juhataja volitatud ülema, samuti Kaitseväe juhataja volitatud rahvusvahelise organisatsiooni või välisriigi relvajõudude ülema otsus, kui selle avaldamine Riigi Teatajas on seadusega ette nähtud; 6) Eesti Panga Nõukogu otsus ja aruanne Eesti Panga tegevuse kohta; 7) Riigikogu juhatuse otsus Riigikogu asendusliikme Riigikogu liikmeks asumise ja Riigikogu liikme volituste lõppemise, Riigikogu alatise komisjoni koosseisu kinnitamise ning Riigikogu fraktsiooni registreerimise ja koosseisu kinnitamise kohta; 8) Vabariigi Valimiskomisjoni otsus; 9) Vabariigi Valimiskomisjoni teadaanne rahvahääletuse edasilükkumise või rahvahääletuse ärajäämise kohta; 10) teadaanne Vabariigi Valitsuse või ministri ametisse astumise kohta; 11) Riigikohtu esimehe, riigikontrolöri ja õiguskantsleri ülevaade Riigikogule; 12) Tervisekassa eelarve, tegevusaruanne ja auditeeritud aastaaruanne; 13) Raamatupidamise Toimkonna juhend; 14) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse alusel Riigi Teatajas avaldatav Kaitsepolitseiameti teadaanne. 15) (5) Riigi Teataja neljandas osas «Kohaliku omavalitsuse määrused», mille kohta võib kasutada lühendtähist KO, avaldatakse valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsuse määrused. (6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 2 kuni 5 nimetamata akti võib Riigi Teatajas avaldada Riigikogu, Vabariigi Valitsuse või Riigi Teataja väljaandja otsusel. § 3. Terviktekstide avaldamine  (1) Riigi Teatajas avaldatakse koos algtekstiga selle alusel koostatud kõiki muudatusi sisaldavad järgmiste õigusaktide ametlikud terviktekstid: 1) seadus; 2) Vabariigi Presidendi seadlus; 3) Vabariigi Valitsuse, ministri ja Eesti Panga presidendi määrus; 4) Riigikogu otsus; 5) Vabariigi Valitsuse korraldus; 6) valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsuse (edaspidi kohaliku omavalitsuse üksus ) määrus. (2) Avaldamisel lisab Riigi Teataja väljaandja terviktekstile kehtivusaja andmed. § 4. Avaldamise piirangud (1) Riigi Teatajas ei avaldata: 1) Euroopa Liidu Teatajas avaldamisele kuuluvat õigusakti, sealhulgas välislepingut; 2) riigisaladust ja juurdepääsupiirangut sisaldavat akti; 3) Vabariigi Valitsuse korraldust, mis toimetatakse isikule kätte haldusmenetluse seadusega sätestatud korras, kui selline kättetoimetamise kohustus on korralduses märgitud ja puudub avalik huvi selle avaldamiseks Riigi Teatajas. (2) Riigisaladust sisaldava määruse kohta avaldatakse Riigi Teatajas määruse osa, millele riigisaladus ei laiene, või teadaanne, mis sisaldab vähemalt määruse pealkirja, vastuvõtmise kuupäeva ja numbrit. (3) Riigi Teataja väljaandja võib avaldatud aktides isiku taotlusel, akti andja või esitaja ettepanekul või kooskõlastatult akti esitajaga asendada isiku eraelu kaitse eesmärgil isikunimed initsiaalide või tähemärkidega, kui puudub avalik huvi isikuandmete jätkuvaks avaldamiseks Riigi Teatajas. § 5. Riigi Teatajas avaldatav muu teave Riigi Teatajas avaldatud aktidele võib lisada seoseid teiste aktide ja õigusteavet sisaldavate andmekogudega ning teha kättesaadavaks riigi poolt väljaantud õigustloovate aktide eelnõude seletuskirju ja muud menetlusteavet ning aktidega seotud andmeid. § 6. Riigi Teatajas avaldatavate aktide tõlkimine (1) Riigi Teatajas avaldatud õigusaktide tõlkimist ja tõlgete avaldamist korraldab Justiits- ja Digiministeerium valdkonna eest vastutava ministri määratud mahus. (2) Tõlked tehakse kättesaadavaks Riigi Teatajas. (3) Vandetõlgi pädevuses on:  1) seaduse tõlkimine võõrkeelde; 2) Riigi Teatajas avaldatava välislepingu tõlkimine eesti keelde. (4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetamata, Riigi Teatajas avaldatavate aktide tõlked edastab tõlkimist korraldanud ministeerium Justiits- ja Digiministeeriumile, kes otsustab nende avaldamise. § 7. Riigi Teataja kättesaadavus ja kasutamine (1) Riigi Teataja on Internetis tasuta kättesaadav. (2) Eesti Rahvusraamatukogus, rahvaraamatukogudes ning valla- ja linnavalitsustes võimaldatakse Riigi Teatajale tasuta juurdepääs. (3) Riigi Teatajas avaldatud akte on võimalik leida avaldamise aja, valdkondliku liigituse ning muude andmete alusel, samuti ületekstiotsinguga. (4) Väljaandja abistab kasutajaid Riigi Teatajas avaldatud aktide otsimisel. § 8. Riigi Teataja väljaandja (1) Riigi Teatajat annab välja Justiits- ja Digiministeerium. (2) Riigi Teataja väljaandja korraldab aktide avaldamise ning tagab Riigi Teataja kättesaadavuse, usaldusväärsuse ja kasutusmugavuse. § 9. Aktide esitamine avaldamiseks, avaldamise tähtajad ja säilitamine (1) Akti esitab Riigi Teatajas avaldamiseks akti andja volitatud esindaja, arvestades Riigi Teataja väljaandja antud juhiseid. Akti andja volitatud esindaja vastutab esitatud akti vastavuse eest allakirjutatud aktile. (2) Akt esitatakse avaldamiseks hiljemalt allakirjutamisele või seaduse väljakuulutamisele järgneval tööpäeval. Kohaliku omavalitsuse üksuse määrus esitatakse avaldamiseks hiljemalt kolmandal tööpäeval pärast allakirjutamist. (2 1 ) Vabariigi Valitsuse kaitsevalmiduse kõrgendamise korraldus, Riigikogu sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamise ning kaitsevalmiduse kõrgendamise heaks kiitmise ja heakskiidu lõpetamise otsus, Vabariigi Presidendi sõjaseisukorra ning mobilisatsiooni väljakuulutamise otsus, samuti Vabariigi Valitsuse, peaministri, sisekaitseülema ja Kaitseväe juhataja või Kaitseväe juhataja volitatud ülema, samuti Kaitseväe juhataja volitatud rahvusvahelise organisatsiooni või välisriigi relvajõudude ülema kõrgendatud kaitsevalmiduse korraldamiseks ja sõjaseisukorra lahendamiseks ning mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni eesmärgi saavutamiseks antud haldusakt esitatakse avaldamiseks viivitamata. (2 2 ) Vabariigi Valitsuse eriolukorra väljakuulutamise ja lõpetamise, eriolukorra asjaolude muutmise ning eriolukorra väljakuulutamise põhjustanud hädaolukorra lahendamisega seotud korraldus esitatakse avaldamiseks viivitamata. (3) Terviktekstid koostab ja esitab avaldamiseks: 1) Justiits- ja Digiministeerium – seadused, Vabariigi Presidendi seadlused, Riigikogu otsused, Vabariigi Valitsuse määrused ja korraldused ning ministrite määrused;  2) 3) Eesti Pank – Eesti Panga presidendi määrused; 4) 5) kohaliku omavalitsuse üksus – kohaliku omavalitsuse üksuse määrused. (4) Terviktekst koostatakse ja esitatakse avaldamiseks Riigi Teataja väljaandja teatatud tähtpäevaks, kuid hiljemalt algteksti avaldamisele eelneval päeval. (5) Välisministeeriumi teadaande välislepingu kehtivust mõjutava sündmuse kohta esitab Välisministeerium avaldamiseks enne sündmuse saabumist või kui see ei ole võimalik, siis viivitamata sündmuse kohta teabe saamisel. (6) Akt avaldatakse seitsme tööpäeva jooksul avaldamiseks esitamisest. Terviktekstid avaldatakse samal päeval algtekstiga, mille alusel terviktekstid koostati. (6 1 ) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 1 nimetatud akt avaldatakse hiljemalt akti esitamisele järgneval päeval. (6 2 ) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 2 nimetatud korraldus avaldatakse hiljemalt korralduse esitamisele järgneval päeval. (7) Vigadega või nõuetele mittevastava akti avaldamise võib Riigi Teataja väljaandja peatada ja nõuda uue akti esitamist. Sel juhul peatub avaldamise tähtaeg kuni nõuetekohase akti saamiseni. (8) Riigi Teataja väljaandja säilitab alatiselt: 1) avaldamiseks esitatud ja avaldatud aktid elektrooniliselt; 2) avaldatud seaduste algtekstid paberil. (9) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada määrusega aktide avaldamiseks esitamise, algtekstide paberil säilitamise ja terviktekstide koostamise korra. § 10. Vigade parandamine (1) Riigi Teataja väljaandja võib avaldamiseks esitatud või avaldatud aktis või andmetes parandada ilmse ebatäpsuse. (2) Kui avaldatud akt ei vasta avaldamiseks esitatule, parandab Riigi Teataja väljaandja ilmse ebatäpsuse, teatades sellest akti esitajale. (3) Kui avaldatud akt vastab avaldamiseks esitatule, parandab Riigi Teataja väljaandja ilmse ebatäpsuse omal algatusel või akti andja taotlusel tingimusel, et vea parandamine ei mõjuta isikute õigusi ega kohustusi. Tehtud parandusest teavitab Riigi Teataja väljaandja akti andjat. Vajaduse korral küsib Riigi Teataja väljaandja paranduse tegemiseks akti andja nõusolekut. (4) Kui avaldatud terviktekst ei vasta koostamise aluseks olevale algtekstile, teatatakse veast Riigi Teataja väljaandjale, kes kontrollib vea olemasolu ja parandab selle või teatab vea puudumisest. (5) Avaldatud akti parandamisel lisatakse dokumendile märge parandamise kuupäeva ja kellaajaga. § 11. Riigi Teataja väljaandmine paberil  (1) Kui Riigi Teataja levitamine võrguväljaandena või aktide avaldamine võrguväljaandes on takistatud, võib Riigi Teatajat välja anda paberil. Kui takistused on kõrvaldatud, avaldatakse paberil avaldatud aktid võrguväljaandes. (2) Riigi Teatajat võib välja anda paberil eriväljaandena, kui riigiasutused, üleriigilised kohaliku omavalitsuse üksuste liidud või avalik- õiguslikud juriidilised isikud on tellinud tervikteksti või terviktekstidest koosneva kogumiku. Eriväljaande väljaandmisega kaasnevad kulud tasub tellija. § 12. Aktide avaldamine muudes väljaannetes ja veebilehtedel (1) Riigi Teatajas avaldatud akte võib avaldada muudes väljaannetes ja veebilehtedel märkusega, et ametlik tekst on avaldatud Riigi Teatajas, lisades sellele viite või lingi Riigi Teataja veebiaadressile. (2) Riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse üksuste veebilehtedel Riigi Teatajas avaldatud õigusakte ei avaldata, vaid lisatakse lingid, mille kaudu on aktid Riigi Teatajast kättesaadavad. § 12 1 . Riigi koosloome keskkond (1) Riigi koosloome keskkond (edaspidi koosloome keskkond) on andmekogu, milles koostatakse ja menetletakse õigusaktide eelnõusid ja muude dokumentide kavandeid (edaspidi akti eelnõu ) kuni nende heakskiitmise või allakirjutamise ja avaldamiseni Riigi Teatajas või muus õigusaktidega sätestatud korras ning avalikustatakse asjaomane menetlusteave. (2) Koosloome keskkonnas ei koostata ega menetleta riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavat akti eelnõu. (3) Andmekogu kaasvastutavad töötlejad on koosloome keskkonda kasutavad asutused. (4) Õigusloome läbipaistvuse tagamiseks on igaühel juurdepääs avalikule menetlusteabele ja võimalus avalikustatud akti eelnõu kohta arvamust avaldada. (5) Koosloome keskkonnas avalikustatakse vähemalt: 1) teave Vabariigi Valitsuse algatatava akti eelnõu koostamise alustamise kohta; 2) akti eelnõu ja seletuskirja koostajate ning arvamuse esitajate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad; 3) akti eelnõu koos seletuskirja ja selle lisadega ning esitatud arvamused kõigis ametlikes menetlusetappides. (6) Koosloome keskkonnas töödeldakse järgmisi isikuandmeid: 1) koosloome keskkonda kasutava isiku üldandmed; 2) asutusesiseste ülesannete korral isiku töötamise, eemaloleku ja asendamise teave; 3) menetluses osalejate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad. (7) Kui koosloome keskkonna kasutamine arvutivõrgus on takistatud või ei ole muul mõjuval põhjusel võimalik, võib akti eelnõu ette valmistada ja seda menetleda koosloome keskkonnast väljaspool, lähtudes vastavat aktiliiki reguleerivatest õigusaktidest. Sellisel juhul tagab akti eelnõu koostamise või vastava menetlusetapi eest vastutav asutus teabe tagantjärele sisestamise koosloome keskkonda.  (8) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teavet, muid koosloome keskkonnas koostatud dokumente ja neis sisalduvaid isikuandmeid säilitatakse alatiselt. Ettevalmistamise käiku kajastavaid dokumentide kavandeid, muid abimaterjale ja nendega seotud isikuandmeid pärast akti eelnõu vastuvõtmist või väljakuulutamist ei säilitata. (9) Koosloome keskkonna põhimääruse kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega, milles sätestatakse: 1) kaasvastutavate töötlejate ülesanded; 2) volitatud töötleja ülesanded; 3) koosloome keskkonna ülesehitus; 4) kogutavate andmete täpsem koosseis; 5) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord; 6) andmeandjad ja nendelt saadavad andmed; 7) logide säilitamise tähtajad; 8) koostatavate aktide liigid ja menetlusetapid; 9) muud korraldusküsimused. § 13. Ametlikud Teadaanded (1) Ametlikud Teadaanded on Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne ja andmekogu, mille väljaandja on Justiits- ja Digiministeerium. (2) Ametlikes Teadaannetes avaldatakse teated, kutsed ja kuulutused (edaspidi teadaanne ), mille avaldamise kohustus tuleneb seadusest või Vabariigi Valitsuse või ministri määrusest ja mille avaldamist muus väljaandes ei ole ette nähtud. (3) Ametlikes Teadaannetes avaldatud teadaannete lugemine Internetis kättesaadava avaliku kasutajaliidese kaudu on tasuta, muud teenused võivad olla tasulised. (4) Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega Ametlike Teadaannete põhimääruse, sealhulgas: 1) andmekogu pidamise ning teadaannete esitamise korra; 2) avaldamise lõpetamise ja kustutamise tähtajad teadaande liikide kaupa, kui need ei tulene seadusest; 3) nende teadaannetega tutvumise korra, mille avaldamine on lõpetatud; 4) võib kehtestada Ametlike Teadaannete nende tasuliste teenuste loetelu, millega võimaldatakse automaatsete teavituste, päringute või automaatselt töödeldavate andmete edastamist, teenuste osutamise tingimused ja tasumäärad kuni 6 eurot ühe teavituse või päringu kohta. (5) Teadaanne, mis on esitatud kehtestatud korras ja mille eest on tasutud riigilõiv, kui see on riigilõivu seaduses ette nähtud, avaldatakse ühe tööpäeva jooksul teadaande avaldamiseks esitamisest või teadaandes märgitud hilisemal kuupäeval. (6) Teadaanne avaldatakse muutmata kujul, näidates ära teadaande avaldamise kuupäeva. Avaldamiseks esitatud teadaande õigsuse eest vastutab teadaande esitaja.  (7) Ametlike Teadaannete väljaandja võib parandada teadaandes ilmse ebatäpsuse. (8) Ametlike Teadaannete väljaandja võib jätta teadaande avaldamata või avaldatud teadaande kustutada, kui teadaande avaldamise eest ei ole tasutud ettenähtud riigilõivu või selle avaldamiseks puudub õiguslik alus. (9) Teadaande esitaja määrab esitamisel teadaande avaldamise lõpetamise tähtaja, arvestades avaldamise eesmärgi saavutamise vajadust, kui see on teadaande esitamisel teada ja kui see on lühem käesoleva paragrahvi lõike 4 punkti 2 alusel kehtestatud tähtajast. Teadaande avaldamine lõpetatakse tähtaja saabumisel automaatselt. (10) Kui avaldamise lõpetamise tähtaeg ei ole teadaande esitamisel teada, teatab esitaja tähtaja saabumisel sellest Ametlike Teadaannete väljaandjale. (11) Puudutatud isik võib teadaande esitajalt nõuda selle teadaande avaldamise lõpetamist, mille avaldamise eesmärk on täidetud. Teadaande esitaja teatab avaldamise lõpetamisest Ametlike Teadaannete väljaandjale. (12) Teadaande esitaja võib taotleda teadaande parandamist või kustutamist, näidates ära selle põhjuse. Ametlike Teadaannete väljaandja võib parandamisest või kustutamisest põhjendatult keelduda. Parandamise või kustutamise korral lisatakse sellele väljaandja õiend. (13) Teadaannetega, mille avaldamine on lõpetatud, on õigus tutvuda pädeval asutusel ja õigustatud huviga isikul. § 14. Üleminekusätted (1) Kohaliku omavalitsuse üksuste kõikide määruste ja nende terviktekstide avaldamist Riigi Teatajas alustatakse hiljemalt 2013. aasta 1. jaanuaril. (2) Kuni 2010. aasta 31. detsembrini annab Riigi Teatajat välja Riigikantselei ja korraldab käesoleva seaduse § 9 lõike 3 punktis 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse määruste ja korralduste terviktekstide avaldamise. (3) Riigi Teataja väljaandmise ülesanded antakse Riigikantseleilt koos eelarvega üle Justiitsministeeriumile 2011. aasta 1. jaanuaril. Riigi Teataja väljaandmist korraldava Riigikantselei struktuuriüksuse ametnikud jätkavad alates 2011. aasta 1. jaanuarist teenistust Justiitsministeeriumi koosseisus. (4) Kuni päevani, mis on kindlaks määratud Euroopa Liidu Nõukogu otsuses Eesti Vabariigi suhtes kehtestatud erandi kehtetuks tunnistamise kohta Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 140 lõikes 2 sätestatud alusel, võib käesoleva seaduse § 13 lõike 4 punkti 4 alusel kehtestatav tasumäär olla kuni 100 krooni. (5) Koosloome keskkond võetakse kasutusele etappide kaupa, lähtudes käesolevas paragrahvis sätestatust. (6) Vabariigi Valitsuse algatatav seaduse muutmise seaduse eelnõu koostatakse koosloome keskkonnas alates 2026. aasta 1. oktoobrist. (7) Riigikogu võtab koosloome keskkonna kasutusele Riigikogu juhatuse otsuse alusel, milles sätestatakse kasutuselevõtu ulatus, ülemineku ajakava ja kord. (8) Vabariigi Valitsuse algatatavate ja menetletavate aktide liikide vormidele ja menetlusetappidele ülemineku ajakava ning korra kehtestab Vabariigi Valitsus.  (9) Kui akti eelnõu menetlust on alustatud enne käesolevas paragrahvis sätestatud tähtpäeva, mis on ette nähtud vastava aktiliigi koostamise või menetlusetapi üleviimiseks koosloome keskkonda, võib selle menetluse lõpule viia seni kehtinud korra alusel. (10) Kuni vastava aktiliigi eelnõu vormi või menetlusetappi ei ole koosloome keskkonda loodud, koostatakse ja menetletakse seda senise korra alusel. § 15. § 41. § 42. Jõustumine (1) Seadus jõustub 2010. aasta 1. juunil. (2) Seaduse § 22 punktid 3 ja 5, § 36 punktid 1 ja 2 ning § 40 jõustuvad järgmisel päeval pärast seaduse Riigi Teatajas avaldamist. (3) Seaduse § 6 lõike 3 punkt 2 ja § 38 jõustuvad 2014. aasta 1. jaanuaril. (4) Seaduse § 22, välja arvatud punktid 3 ja 5, jõustub 2013. aasta 1. jaanuaril. (5) Seaduse § 6 lõige 2 ja lõike 3 punkt 1, § 13 lõiked 4, 9 ja 10 ning § 36 punktid 3 ja 4 jõustuvad 2011. aasta 1. jaanuaril.  Ministeeriumid Meie 16.02.2026 nr 8-1/1172-1 Riigi Teataja seaduse muutmine (koosloome keskkond) Esitame ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvigruppidele ning teistele asutustele arvamuse andmiseks Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu. Kooskõlastusi ja arvamusi ootame hiljemalt 6. märtsil 2026. aastal. Ühtlasi kutsume Teid üles pakkuma loodavale õigusloome keskkonnale kõlavat ja meeldejäävat lühikest nime. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1. Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu SK 2. Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome keskkond) eelnõu SE 3. Riigi Teataja seaduse terviktekst jäljega. Lisa 1 4. Rakendusakti kavand. Lisa 2 Lisaadressaadid: Riigikantselei Riigikogu Vabariigi Presidendi Kantselei Õiguskantsleri Kantselei Riigikontroll Eesti Pank Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Vabaühenduste Liit Eesti Koostöö Kogu E-riigi Akadeemia Open Knowledge Estonia MTÜ Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Eesti Tööandjate Keskliit Teenusmajanduse Koda Eesti Advokatuur Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898 Notarite Koda Eesti Linnade ja Valdade Liit Tartu Ülikooli õigusteaduskond Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Riigi Tugiteenuste Keskus Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda Eesti Kaupmeeste Liit Eesti Pangaliit MTÜ korruptsioonivaba Eesti Karmen Vilms 58665029 [email protected] 2  09.02.2026 Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga luuakse arendatavale riigi koosloome keskkonnale (edaspidi koosloome keskkond) õiguslik alus, mis võimaldab hakata seda võtma etapi viisi kasutusse. Koosloome keskkond on Justiits- ja Digiministeeriumi ning Riigikantselei koostöös loodav IT-lahendus, mis koondab tulevikus õigusloomega seotud teabe ühte kohta ja katab terve õigusakti loomekaare kuni Riigi Teatajas avaldamiseni. Kaasatud on olnud ka Riigikogu Kantselei. Koosloome keskkond loob eeldused hea õigusloome põhimõtteid väärtustavaks koosloomeliseks poliitikakujundamiseks, toetades tõhusamat, avatumalt toimivat ja ressursisäästlikumat õigusloomet. Eelnõu järgi võetakse esimeses etapis keskkond kasutusele valitsuse algatatavate seadusemuudatuste koostamiseks. Samal ajal käivad ettevalmistused koosloome keskkonna kasutuselevõtuks ka Euroopa Liidu algatuste kohta Eesti seisukohtade kujundamisel. Muudatuse tulemusena muutub oluliselt paremaks näiteks kavandatava muudatuse konteksti esitus, kuna uues keskkonnas tehakse muudatused otse tervikteksti. Ulatuslikum koosloome varasemas koostamise etapis, mida keskkond edaspidi võimaldab, võiks hilisemas järgus esitatavaid uusi märkusi ka märkimisväärselt vähendada ja seeläbi protsesse kiirendada. Valmidus koosloomet rakendada nõuab hoiakute muutumist poliitika kujundamise protsessis. Pidades silmas käimasolevaid ettevalmistusi tööks Euroopa Liidu algatustega, on inimestel tulevikus mugavam saada ülevaade avalikule konsultatsioonile saadetud tekstidest ja nende kohta arvamust avaldada. Selleks ei pea saatma riigiasutusele kirja, vaid saab esitada tekstiga seotud kommentaare samas keskkonnas. Ka riigiasutused ei pea omavahel kirju vahetama. Eelnõu rakendamisega kaasneb oluline positiivne mõju töö- ja halduskoormusele. Kuigi eelnõu elluviimine eeldab algul kohanemist ja töökorralduse muutmist, kaalub pikaajaline kasu selgelt üles lühiajalised kulud. Sisebürokraatia ja töökoormuse vähenemine tuleneb eeskätt koosloome võimaluste rakendamisest, mitmete tegevuste automatiseerimisest ja dubleeriva käsitöö vähenemisest, halduskoormuse vähenemine tuleneb ulatuslikumatest koosloomevõimalustest. Samuti muutub läbipaistvamaks õigusloome menetlus. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna nõunik Karmen Vilms ([email protected]). Eelnõu koostamise käigus on selles sisalduvaid lahendusi läbi arutatud mitme osalisega nii ministeeriumi sees kui ka laiemalt. Eelnõu koostamisse on olnud kaasatud Riigikantselei õigusosakonna koosloome keskkonna projektijuht Kristina Liik ([email protected]), Justiits- ja Digiministeeriumi andmekaitseõiguse talituse juhataja Kristi Värk ning sama talituse nõunikud Helen Uustalu ja Kristel Niidas. Riigiasutustest on kohtutud eelnõu teemadel Riigikantselei ja Riigikogu Kantseleiga. Eelnõuga kavandatavate lahenduste teemal on suheldud Siseministeeriumi, Kaitseministeeriumi ja Välisministeeriumiga. 22. novembril 2024. aastal toimus läbipaistvusteemadel eelnõu põhjal kohtumine, millel osalesid Liia Hänni kui pikaaegne E-riigi Akadeemia eestkõneleja avatud valitsemise valdkonnas, Hille Hinsberg Open Knowledge’i esindajana ja Maarja-Leena Saar Eesti Koostöökogu esindajana. Eelnõu tutvustati 5. veebruaril 2026. aastal toimunud õigusloomejuhtide ümarlaual, millel osalevad ministeeriumide õigusosakonnajuhid ning põhiseaduslikest institutsioonidest Riigikogu Kantselei, Õiguskantsleri Kantselei ja Vabariigi Presidendi Kantselei esindajad. Eelnõu on keeleliselt toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected]). 1.3. Märkused Eelnõule ei eelnenud väljatöötamiskavatust. Koosloome keskkonna projektiga alustati 2020. aasta kevadel, millele eelnes Riigikantselei juures tegutseva Innotiimi juhtimisel ulatuslik probleemide kaardistus koostöös puudutatud osalistega ja seejärel hulk kohtumisi, mille käigus testrühmades hinnati keskkonna loomise ideed. Testrühmades osales nii ministeeriumide ja Riigikogu ametnikke kui ka vabakondade ja huvirühmade esindajaid. Testrühmade tulemused kinnitasid vajadust projektiga alustada. Projekti juhtimiseks loodi mitteametlik juhtrühm järgmises koosseisus: Justiitsministeeriumi kantsler, riigisekretär ja Riigikogu Kantselei direktor. Kodanikuühiskonda on kaasatud avatud riigivalitsemise arengukomisjoni kaudu. Koosloome keskkonna arendamine on olnud tegevusena märgitud avatud valitsemise partnerluse tegevuskavades1. Kuivõrd keskkonna loomise vajalikkust kinnitati juba 2020. aastal toimunud ulatusliku osaliste kaasamise käigus2, ei oleks otstarbekas sama küsimust uuesti arutada väljatöötamiskavatsuses ja selle avaliku konsultatsiooni käigus. Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga. Eelnõu on seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. 1 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei 2 2020. aasta sügisel toimus ka keskkonna nimekonkurss, mille käigus otsiti loodavale keskkonnale meeldejäävat lühinime. Konkursi tulemusena sobilikku lühinime paraku ei leitud. 2 Seos Euroopa Liidu õiguse rakendamisega seisneb asjaolus, et riigi koosloome keskkonda kasutatakse ka ELi algatuste riigisiseses menetluses ja hilisemal ELi õiguse Eesti õigusesse ülevõtmisel ja rakendamisel. Eelnõu ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga (VVTP). Riigikogu kinnitatud õigusloomepoliitika põhialuste aastani 20303 punktide 12.3.4 ja 14.2 kohaselt tuleb jõuda olukorda, kus kõik kehtivad õigusaktid on masinloetavad, luua toimiv korraldus, et uuringute ja mõjuanalüüside tegemiseks saaks mõistlikult kasutada olemasolevaid andmeid ning luua eelnõude väljatöötamiseks tänapäevastest võimalustest lähtuv töökeskkond. Riigi arengustrateegia „Eesti 2035“4 seatud strateegiline siht on inimesekeskne riik, kus poliitikakujundamine on koosloomeline ja inimesed saavad osaleda oluliste otsuste tegemisel (p 3.2.5). Alates 2018. aastast on koosloome keskkonna loomine avatud valitsemise partnerluse tegevuskava lubadus. Tegevuskava 2022–2024 keskendus avaliku kasutajaliidese arendamisele ja katsetamisele. Uues tegevuskavas 2025–2029 on riigi koosloome keskkonda nimetatud üheks tegevuskava nn lipuprojektiks.5 Projekti algjärgus (2020 jj) oli koosloome keskkond kajastatud ka VVTP tegevusena. Eelnõuga muudetakse Riigi Teataja seaduse 01.10.2025. aasta redaktsiooni. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälteenamus. Eelnõu on koostatud katsetamise korras riigi koosloome keskkonnas. Ülevaatlikkuse huvides on seletuskirjale lisatud koosloome keskkonnas koostatud märgistatud muudatustega terviktekst (lisa 1). 2. Seaduse eesmärk Seaduseelnõuga saab loodav keskkond õigusliku aluse, mis võimaldab hakata võtma keskkonda etapi viisi kasutusse. Koosloome keskkonna enda peamised eesmärgid on järgmised: 1. parandada osaliste koostööd 2. vähendada õigusloomes tehnilise töö mahtu 3. parandada õigusloome kvaliteeti 4. suurendada protsessi läbipaistvust 5. vabaneda vananenud infosüsteemidest 3 Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine–Riigi Teataja 4 Riigi pikaajalise arengustrateegia ˮEesti 2035ˮ heakskiitmine–Riigi Teataja 5 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei 3 Praegused õigusloomes kasutatavad infosüsteemid on dokumendipõhised. Loodav koosloome keskkond on aga struktureeritud infoga. Joonis 1. Praegused süsteemid vs. koosloome keskkond. Eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks loob koosloome keskkonna kasutuselevõtt eeldused ja võimalused, kuidas saavutada järgmised õigusloomet puudutavad muudatused.  Parem jälgitavus ja ülevaatlikkus – edaspidi ei tule algatusega seonduvat teavet otsida erinevatest infosüsteemidest, vaid see asub ühes kohas, kus kogu protsess on algusest lõpuni ülevaatlikult jälgitav. Igal eelnõul on oma ajatelg. Kõik osalised saavad samal ajal sama versiooniga koos töötada nii Eesti õigusaktide kui ka ELi algatuste riigisisesel menetlemisel. Kogu protsess on senisest läbipaistvam – avalikkusele on juba akti koostamisega alustamise hetkel nähtav, mis teemal, mis ajaks ja kellega koostöös uusi algatusi ette valmistatakse.  Avatus ja koosloome võimalused – koostöö varasemas õigusloome etapis aitab vähendada mahukaid muutusi hiljem. Loodav digitaalne keskkond pakub tööriistu, mille abil on võimalik saavutada muutust senises töökultuuris selliselt, et suurem rõhk oleks koosloomel ja avatusel. Kodanikud, eksperdid ja ettevõtjad saavad õigusloomesse bürokraatiavabalt kaasuda nii varases koostamise järgus kui ka avaliku arutelu kaudu.  Automatiseeritud õigusloometegevused – süsteem teeb ära suure osa normitehniliselt tööst ja vabastab poliitikakujundajad mitmetest muudest 4  vormistuslikest ja tehnilistest ülesannetest, tagades ühtlasema eelnõude kvaliteedi ning võimaldades keskenduda enam sisule ja hoida kokku koostamisele kuluvat aega. Suurima muutusena ei pea õiguslooja enam ise muudetava akti eelnõu vormistama, vaid tervikteksti sisestatud muudatuste alusel genereerib süsteem muutmise eelnõu automaatselt. Automaatselt genereeritakse kooskõlastustabel ja mõjude kokkuvõte. Eelnõu numeratsiooni muutumine kandub seletuskirja.  Struktureeritud andmestik – võimaldab luua seoseid eri tekstide (nt eelnõu ja seletuskirja) vahel ja pakub nii senisest suuremat teabe taaskasutatavust kui ka jälgitavust, olles tehnoloogiliselt samm edasi võrreldes praeguse dokumendipõhise töökorraldusega. Samuti loob see hea lähtealuse automatiseeritud andmevahetuseks, analüüsimiseks ja tehisaru hõlmamiseks. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs 3.1. Seaduse muutmise sätete selgitused § 1. Riigi Teataja seaduse muutmine § 1 p 1 – riigi koosloome keskkonna reguleerimiseks seaduse tasandil täiendatakse Riigi Teataja seadust (RTS) uue paragrahviga – §-ga 121. Seaduses andmekogule õigusliku aluse andmise vajadus tuleneb kahest asjaolust: 1) andmekogus töödeldakse isikuandmeid. Igasugune isikuandmete töötlemine on põhiõiguste riive, mistõttu peavad sellise töötluse piirid olema sätestatud seaduses; 2) koosloome keskkonna kasutusala hõlmab tulevikus kogu seadusloomeprotsessi, hõlmates nii täidesaatvat kui ka seadusandlikku võimuharu, mistõttu ei saa sellist ülesannete jaotust määrata seadusest alama aktiga. Riigi Teataja seadus valiti koosloome keskkonda puudutavate sätete asukohaks kahe andmekogu tihedate seoste tõttu – Riigi Teatajast laaditakse alla muudetava õigusakti ametlik tekst, et sellesse kavandatavad muudatused jäljega sisse kirjutada, ning menetluse lõpus, akti vastuvõtmise järel saadetakse lõplik tekst tagasi Riigi Teatajasse. § 121 lõige 1 – koosloome keskkond on mõeldud katma kogu akti eelnõu loomekaart, alates selle koostamisest kuni vastuvõtmise ja avaldamiseni. Keskkonna praktiline kasutuselevõtt on etapiviisiline ja üleminekut reguleerivad edasised sätted. Kõnesolev säte näeb ette koosloome keskkonna kasutusala selle maksimaalses võimalikus ulatuses. Sättest lähtudes on andmekogu eesmärk olla kohaks, kus kõiki protsessi jooksul toimuvaid tegevusi saab teha samas keskkonnas, mis tähendab, et materjale ei pea vahepeal tõstma ühest infosüsteemist teise. Süsteem on edaspidi andmete, mitte dokumendipõhine. Sama akti versiooniga saavad ühel ajal koos töötada eri inimesed, tehes seda kas koostöörühmas, mis võib lisaks riigiasutustes töötavatele inimestele hõlmata ka huvirühmade esindajaid või väliseid eksperte, või asutusesises koostöös, kus 5 sarnaselt praegustele dokumendihaldussüsteemidele sama asutuse eri üksused ja juhid saavad oma asutuse koostatud tekste kooskõlastada ja seeläbi sisus kokku leppida. Ära jääb igasugune käsitöö, mida praegu teevad eeskätt kantselei töötajad, et materjale erinevatesse keskkondadesse sisestada. Kuid väheneb märkimisväärselt ka eelnõu koostajate tehnilise töö maht, näiteks muutub oluliselt lihtsamaks eri osalistega aktiivse tööversiooni jagamine, kuivõrd kaasatavad saavad oma märkusi teha samasse keskkonda ning näha ka teiste märkusi. Praeguses praktikas saadetakse koostamisjärgus materjalid kaasatavatele sageli meiliga, millele vastuseks saab koostaja omakorda mitu erinevat muudatustega faili. Ka avalikult konsultatsioonilt saabuv tagasiside sisalduks edaspidi samas keskkonnas ja laekunud märkustest moodustub kooskõlastustabel automaatselt. Oluliselt lihtsamaks läheb ka normitehnika reeglitest kinnipidamine. Paljud normitehnikaga seonduvad tegevused on automatiseeritud. Kõige olulisemana saab esile tuua muudetava akti muutmisvormelite loomise, mis on täielikult automatiseeritud. Selle tulemusena muutub eelnõu koostamise tegevuste järjestus selliselt, et esmalt laaditakse Riigi Teatajast alla muudetavad aktid. Muudatused tehakse otse tervikteksti sellesse sõnastusse, mida tahetakse muuta, ja süsteem genereerib muutmise akti eelnõu tehtavate muudatuste põhjal automaatselt. Lisaks tekib automaatselt kogu koostatava akti struktuur, mille tulemusena on keskkonnas loodavad tekstid struktureeritud. Koostaja peab ise üksnes valima õige kasutatava struktuurielemendi (näiteks lisatava paragrahvi või lõike), misjärel süsteem loob selle ja ka vormistab kohe õigesti. Sätetega on seotud nende selgitused ja nende kohta tehtavad kommentaarid, mis parandab oluliselt ülevaatlikkust sellest, mida, miks ja kuidas muuta või teha kavatsetakse ja milline on puudutatud osaliste – asjaomaste asutuste või huvirühmade – arvamus ja koostaja vastus sellele. Koosloome keskkonnas on kogu menetluse vältel kättesaadav jälitatud muudatustega terviktekst, mille abil on kõigil menetlusosalistel võimalik igal hetkel tutvuda kavandatavate muudatustega. Jälitatud muudatustega terviktekst võimaldab paremat arusaama muudatustest, kuna nähtav on, kuidas norm konteksti sobitub. Menetluse lõpuks, s.o eelnõu vastuvõtmise ajaks on valmis ka muudatusi sisaldav terviktekst ja seda ei pea enam RTs avaldamiseks eraldi koostama. Koosloome keskkonnas toimub nii riigisiseste eelnõude ja muude dokumentide kavandite (nt väljatöötamiskavatsuste) menetlus kui ka ELi algatuste ja avalike konsultatsioonide riigisisene menetlemine. Keskkonna arendamist alustati seaduseelnõu ja väljatöötamiskavatsuse koostamist ja menetlust puudutava loomisest ning üsna pea laiendati süsteemi ELi asjade riigisisesele menetlusele. Eesti seisukohtade kujundamiseks on koosloomes võimalik kasutada samasuguseid lahendusi kui muude eelnõude ettevalmistamisel. § 121 lõige 2 – riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavaid eelnõusid menetletakse väljaspool koosloome keskkonda vastavateks menetlusteks ettenähtud keskkondades. Koosloome keskkonna ametkondlikus osas võib sisalduda küll juurdepääsupiiranguga materjale, kuid nende puhul on tegemist AvTSi mõistes asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabega. 6 § 121 lõige 3 – koosloome keskkond on küll üks andmebaas, kuid iga keskkonda kasutav asutus on jätkuvalt enda loodud teabe (eelnõu, seletuskiri, väljatöötamiskavatsus, Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse eelnõu, märkused teise asutuse ettevalmistatud eelnõu kohta jne) suhtes vastutavaks asutuseks samamoodi kui kehtiva regulatsiooni kohaselt, mistõttu loetakse kõiki koosloome keskkonda kasutavaid asutusi andmekogu kaasvastutavateks töötlejateks. Sellest tulenevalt peab vastutav asutus vastama tema koostatud tekste puudutavatele teabepäringutele ja tagama ka isikuandmete töötlemise õiguspärasuse. Andmekogu kaasvastutavatest töötlejatest eraldi on sätestatud andmekogu arendamise eest vastutavad asutused ja see reguleeritakse põhimääruse tasandil. Põhimääruse tasandil on kavas ette näha andmekogu arendamise ülesande andmine kaasvastutavatena Justiits- ja Digiministeeriumile ning Riigikantseleile. Koosloome keskkonna tellijad on projekti algusest peale olnud Justiits- ja Digiministeerium ning Riigikantselei koos. Seaduseelnõu tekstiredaktori loomisse on olnud vahetult kaasatud ka Riigikogu Kantselei. Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse kuulub õigusloome koordineerimine. Riigikantselei ülesandeks on muu hulgas toetada Vabariigi Valitsuse töö planeerimist ja koordineerida Euroopa Liidu asjades Eesti seisukohtade kujundamist. § 121 lõiked 4 ja 5 – koosloome keskkond ei ole pelgalt materjalide ettevalmistamise ja menetlemise platvorm, vaid selle loomise üks eesmärke on ka avalikkust paremini ja senisest läbipaistvamalt informeerida nii eelnõude sisust kui ka menetluskäigust. Koosloome keskkond koosneb kahest osast: 1. kinnine töökeskkond, kus saab erinevate aktiliikide jaoks kohandatud ühtsete mallide ja tööriistadega materjale ette valmistada; 2. avalik vaade, mis võimaldab osalust õigusloomes ja annab selge pildi õigusloomeprotsessi kõigist etappidest koos avalike materjalidega. Avalikule vaatele pääseb ligi igaüks selleks, et avalike tekstiversioonidega tutvuda. Samuti võimaldab avalik vaade kaasuda õigusloomesse, tehes avalikule konsultatsioonile esitatud materjalide kohta märkusi ehk kommentaare. Avalikustatud materjalide kommenteerimiseks peab avalik kasutaja end esmalt autentima sarnaselt praeguse eelnõude infosüsteemiga. Ametkondlik töökeskkond on kinnine ja juurdepääs selle sisule on ühelt poolt asutusepõhine ja teiselt poolt konkreetse eelnõu või muu dokumendi kavandi materjalidele ligipääsu põhine. Ligipääsu teemale annab konkreetse eelnõu või muu dokumendi kavandi eest vastutav isik töörühma kuulumise õigusena. Riigiasutuste väliste inimeste puhul saab juurdepääsuõiguse anda üksnes konkreetsele füüsilisele isikule ja see õigus ei ole delegeeritav. Lisatavas lõikes 5 nähakse ette, missugune teave iga teema kohta peaks alati olema avalikustatud. Tegemist on avaliku teabe seaduse § 28 lõikes 1 sätestatu täpsustamisega, mis tuleneb koosloome keskkonnast. Lisaks sättes toodud loetelule on võimalik 7 avalikkuse teavitamise või kaasamise eesmärgiI avalikustada lisainfot. Näiteks on iga koosloome keskkonna kinnises töökeskkonnas ettevalmistatava algatuse juures selle menetluskäiku puudutav ajatelg. Kui näiteks iga Vabariigi Valitsuse algatatava eelnõu koostamise alustamise kohta tuleb alati avalikustada teade, siis muude menetluse jooksul toimuvate sündmuste puhul on eelnõu autoril võimalik ajatelge kasutada selleks, et osalisi eelseisvatest kaasamisüritustest teavitada. Nii võib lisaks seadusega nõutavale miinimumile algatuse avalikustatud ajateljel olla mitmesugust teavet akti koostamise käigus peetud kohtumiste, ürituste või menetluse jaoks tähtsate sündmuste kohta. Lõike 5 punkti 1 kohaselt avalikustatakse edaspidi koosloome keskkonnas teave, et ministeerium on alustanud eelnõu koostamist. See ei tähenda, et avalikustataks eelnõu tööversioone, vaid üksnes antakse teada fakt, et koostamisega on algust tehtud. Soovi, et teave eelnõu koostamise alustamise kohta oleks huvirühmadele varem kättesaadav, on huvirühmad aastate jooksul korduvalt avaldanud. Näiteks sisaldub see Innotiimi juhitava õigusloome tõhustamise projekti lõppjäreldustes6, mis on pandud kokku väga paljude osaliste kaasamise põhjal. Osalised rõhutavad, et tihti saab teave eelnõu muutmisest avalikuks esmakordselt kooskõlastamisel, mistõttu sisuline võimalus protsessi selles etapis mõjutada on piiratud. Väljendatakse, et puudub ülevaade, millised eelnõud on töös. Samuti toonitatakse, et kuigi üldjuhul on olemas kindel alguspunkt, ei fikseerita seda avalikult nähtavana. Ka avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2022– 2024 probleemikirjelduses7 on rõhutatud, et puudub ajakohane ülevaade sellest, millised asutused milliste teemadega tegelevad, mistõttu on keeruline varasemas etapis kaasuda ja arvamust avaldada. Kuigi eelnõukohase lõikega 5 nähakse ette loetelu teabest, mis iga eelnõu puhul tuleb koosloome keskkonnas avalikustada, võib sellegipoolest esineda erandlikke olukordi, kus mingi osa nimetatud teabest on siiski juurdepääsupiiranguga kaitstav. See tuleneb asjaolust, et vaatamata eelnõukohase lõikega 5 tehtavale täiendusele AvTS § 28 lõikele 1 kohaldub ülejäänud osas AvTS. Praktikas tähendab see, et enne eelnõukohases lõikes 5 nimetatud teabe avalikustamist hindab teabevaldaja iga kord avaliku teabe seaduses või muus seaduses sätestatud juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust. Näiteks on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks sellise teabe, mis võib kahjustada välissuhtlemist (avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p 3), või teabe, mis võib ohustada riigi julgeolekut (avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p 31). Nii võib ELi algatuse kohta kujundatavate Eesti seisukohtade puhul olla materjalides tundlikku teavet, mis võib kahjustada välissuhtlemist ja millele avalikku juurdepääsu tuleb seetõttu piirata. Kõne alla võivad tulla ka eriseadustes sisalduvad alused, mille kohaselt on mingit laadi teave asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave. Näiteks on rahapesu ja terrorismi 6 Õigusloome tõhustamine - lõpuesitlus.pdf , lk 12 7 Avatud valitsemise partnerlus | Riigikantselei 8 tõkestamise seaduse8 § 53 lg 4 kohaselt Rahapesu Andmebüroo teenistus- ja töökohtade koosseis ning isikkoosseis asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave avaliku teabe seaduse tähenduses. Sellisel juhul on akti eelnõu koostaja ülesanne enne teabe avalikustamist hinnata kehtiva õiguse alusel juurdepääsupiirangu vajalikkust ja määrata see vastavale osale teabest. Samuti on eelnõu ettevalmistaja hinnata, kas mingi osa avalikult konsultatsioonilt saadud tagasisidest on laadilt selline, et võib kahjustada oluliselt mõne andmesubjekti eraelu puutumatust (AvTS § 35 lg 1 p 12). Sellest tulenevalt on ta kohustatud vastava osa tagasisidest tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Kuigi siinse eelnõuga pakutavad hüved, nagu suurem läbipaistvus ja ülevaatlikkus õigusloomest (lg 4), on olulised ja eelnõukohase lõike 5 mõte ongi reguleerida seda, milline teave on tavapärases protsessis avalik, siis erandjuhtudel peab vastav teave siiski jääma asutusesiseseks teabeks kas avaliku teabe seaduse või mõne muu seaduse alusel. Kui asutusesisese kasutamise juurdepääsupiirang on hindamise järel nõutav, ei peaks piirama avalikkuse juurdepääsu kõigile vastava eelnõuga seotud materjalidele, vaid üksnes sellele osale teabest, mille suhtes piirangu alused esinevad. § 121 lõige 6 – eelnõukohases lõikes on sätestatud, milliseid isikuandmeid koosloome keskkonnas töödeldakse. Koosloome keskkonda kasutav inimene (nii eelnõu koostaja kui ka selle koostamisse kaasatud töörühma liige), kes soovib sisse logida kinnisesse töökeskkonda, saab seda teha üksnes enda nime alt ja sõltuvalt autentimisvahendist peab ta sisestama ka isikukoodi, telefoninumbri või muud üldandmed. Ka juhul kui kasutaja soovib avalikustatud materjalide kohta arvamust avaldada, peab ta selleks end autentima. Esimesel juhul on sisselogimise nõue õigustatud sellega, et õige inimene pääseks ligi õigetele ettevalmistusjärgus olevatele materjalidele. Teisel juhul – avalikul konsultatsioonil osalemisel – aitab sisselogimise nõue välistada asjakohatu ja ebaviisaka tagasiside ja aitab kaasa õigusloomeprotsessi läbipaistvusele, näidates arvamuse juures ka seda, kes ja keda esindades selle on esitanud. Selleks, et koosloome keskkonna ametkondlikus osas oleks tööülesannete andmine sujuv, sisaldub selles teave inimeste tööloleku kohta. § 121 lõige 7 – koosloome keskkond on veebipõhine keskkond, millega töötamiseks on vajalik internetiühendus. Juhul kui mingil põhjusel ühendust ei ole või näiteks erakorraliste loodusnähtuste või muude häiringute tõttu on ühendus häiritud või inimene ise asub kohas, kus ühendus puudub, kuid eelnõuga on tingimata vaja edasi liikuda, võib eelnõu koostada ka koosloome keskkonnast väljaspool, järgides kõiki kehtivaid vormi- ja menetlusnõudeid. Kavandatava sätte regulatsioon kehtib ka olukorras, kus näiteks avalikul konsultatsioonil osalemise takistuseks osutub veebikeskkonnas märkuste esitamise oskus või võimalused. Kui inimene soovib avalikustatud eelnõu kohta arvamust avaldada, kuid valib selleks mõne muu viisi, on see tema õigus ja vaba valik. Ka Riigikogu 8 Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus–Riigi Teataja 9 liikme vaba mandaadi põhimõttest tulenevalt ei saa tema seaduste algatamise õigust piirata konkreetse töövahendi või infosüsteemiga. Küll aga muutub keskkonna kasutamine kohustuslikuks ametnikkonnale. Ühenduse taastudes, muude häiringute või takistuste äralangemise järel või juhul, kui info on esitatud muul teabekandjal, tuleb teave tagantjärele sisestada koosloome keskkonda, võimaldamaks hilisemat terviklikku ülevaadet akti eelnõu ettevalmistusprotsessist. Tagantjärele peab info sisestama see asutus, kes vastava akti eelnõu koostamise või menetlusetapi eest parasjagu vastutab. Näiteks avalikult konsultatsioonilt saabunud koosloome keskkonna väline arvamus tuleb keskkonda sisestada asutusel, kes vastavat sisendit kogus. Kui aga kooskõlastav asutus annab vastuse süsteemiväliselt, peaks selle vastuse takistuse äralangemise järel sisestama kooskõlastust andev asutus. § 121 lõige 8 – kogu avalikustatud teavet koosloome keskkonnas menetletud õigusaktidest või muudest dokumentidest koos neis sisalduvate isikuandmetega säilitatakse eelnõukohase lõike 8 alusel alatiselt, et tulevikus oleks võimalik akti ajalugu uurides välja selgitada akti kujunemine. Avalikustatavate eelnõu versioonide all peetakse esmajoones silmas eelnõu või muu dokumendi selliseid versioone, mille koostav asutus ametlikult asutusest välja saadab kooskõlastamisele ja avalikule konsultatsioonile, esitab Vabariigi Valitsusele või Riigikogule, samuti versioone, mis saavad heakskiidu pädevalt asutuselt või organilt. Sõltuvalt aktiliigist on menetlusetapid erinevad. Samuti võib üks ja sama menetlusetapp korduda, näiteks võidakse sama eelnõu esitada mitmel korral kooskõlastamisele. Sellisel juhul säilitatakse muu hulgas kõiki selle eelnõu kooskõlastamisele esitatud versioone koos seotud materjalidega. Lisaks akti eelnõule on alatiseks säilitamiseks mõeldud eelnõu seletuskiri koos selle lisadega, näiteks mõjuanalüüsid, kooskõlastustabel, ELi aktile vastavuse tabel jne. Alatiselt tuleb säilitada ka muid akti eelnõu menetluse käigus koostatud dokumente, mida lõike 5 alusel ei avalikustata, näiteks koordinatsioonikogule või Vabariigi Valitsusele arutamiseks esitatavaid memorandumeid, arvamusi ja muid dokumente. Ministeeriumis ettevalmistatud eelnõu tööversioonile, aga ka sellele lisatavale kommentaarile ja muudele ettevalmistusjärgus olevatele materjalidele kohaldatakse avaliku teabe seadust9 koostoimes ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsiooniga (edaspidi: Tromsø konventsioon) (RT II, 16.09.2020, 1)10. Sellest lähtuvalt saab asutuse juht eelnõu ettevalmistamise järgus avaliku teabe seaduse § 35 lõike 2 alusel eelnõu tööversioonid ja ettevalmistavad materjalid tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, mis on kooskõlas Tromsø konventsiooni artikli 3 lõike 1 punktis k sätestatud töörahu tagamise alusega. Riigikogu algatatavate eelnõude avalikkust reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse11 (RKKTS) § 1581, mis sätestab, et Riigikogus ja Riigikogu Kantseleis koostatud 9 Avaliku teabe seadus–Riigi Teataja 10 Ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsioon–Riigi Teataja 11 Riigikogu kodu- ja töökorra seadus–Riigi Teataja 10 dokumendid on avalikud (lõige 1), ja mille kohaselt dokumentidena ei käsitata dokumentide kavandeid ja nende koostamiseks kasutatavaid abimaterjale ning aruteludeks ja konsulteerimiseks koostatud materjale (lõige 3). Eelnevast lähtudes säilitatakse koosloome keskkonnas sisalduvaid tööversioone ja muud ettevalmistavat materjali ja nendega seotud isikuandmeid süsteemis üksnes kuni akti vastuvõtmise või väljakuulutamiseni. Õigusajaloo jaoks väärtuslikke materjale on võimalik keskkonnast vajaduse korral alla laadida, kuid arvestades, et aja jooksul keskkonnas menetletavate aktiliikide arv ja sellest tulenevalt ka süsteemis sisalduva teabe hulk muudkui kasvab, tuleb keskkonnas endas säilitatava teabe hulka piirata. Alljärgneval joonisel 2 on kujutatud teabe avalikustamise ja säilitamise kohta kavandatavad sätted seadusloomeprotsessi näitel. Joonis 2. Ametlik versus tööversioon § 121 lõige 9 – vastavalt AvTS § 433 lõikele 1 nähakse lõikega 9 ette andmekogu põhimääruse kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega. Kuivõrd koosloome keskkonna reguleerimisese puudutab nii Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisala, Riigikantselei ülesandeid kui ka õigusloome ja poliitika kujundamist laiemalt, on põhjendatud kehtestada põhimäärus Vabariigi Valitsuse määrusega. Põhimääruses sätestatakse täpsemalt kaasvastutavate asutuste, sh Justiits- ja Digiministeeriumi ning Riigikantselei ülesanded, samuti volitatud töötleja ülesanded. Andmekogu volitatud 11 töötleja on Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalas olev Riigi Infosüsteemide ja Registrite Keskus. Põhimääruse tasandile delegeeritakse ka keskkonna täpsema ülesehituse, kogutavate andmete, nende väljastamise ja neile juurdepääsu, andmeandjate, logide säilitamise ning muude korralduslike küsimuste regulatsioon. Lisaks peaks põhimäärus ette nägema selle, milliste valitsuse algatatavate aktide puhul koosloome keskkond kasutusele võetakse. § 1 p 2 – täiendatakse RTSi olemasolevat rakendusnorme sisaldavat paragrahvi. § 14 lõiked 5–7 – kuna koosloome keskkond on kavandatud kajastama kogu õigusakti loomekaart eri aktiliikide puhul, on tegemist väga mahuka arendusprojektiga. Selleks, et juba arendatud lahendused ei jääks seisma, neist tulenevat positiivset mõju õigusloomele saaks juba rakendada ja et ka kasutajad saaksid uue keskkonnaga rahulikus tempos harjuda, on kavas keskkonna kasutuselevõtt samm-sammult. Esimestena on plaanitud kasutusse anda kaks iseseisvalt käsitletavat kasutusjuhtu 2026. aastal: 1) Eesti seisukohtade koostamine Euroopa Liidu õigusaktide eelnõude ning avalike konsultatsioonide kohta ja nende riigisisene menetlus kuni eelnõu esitamiseni Vabariigi Valitsusele; 2) Vabariigi Valitsuse algatatava seaduse muutmise seaduse eelnõu koostamine. ELi asjade puhul tehti 2025. aasta suvel eelkirjeldatud kasutusjuhu ulatuses läbi kõiki ministeeriume hõlmav katseprojekt, millest saadud sisendi põhjal tehti süsteemi 2025. aasta teisel poolel mitmeid täiendusi, millega tegelemine jätkub veel ka 2026. aasta esimeses pooles. Katsetamine ELi algatustega jätkub 2026. aasta alguses, mistõttu siinne eelnõu konkreetset kasutuselevõtu kuupäeva ei sisalda. Küll aga saab selle volitusnormi alusel ette näha Vabariigi Valitsus pärast õigusliku aluse vastuvõtmist. ELi asjas on võimalik etapiviisiline üleminek seisukohtade koostamisel, mis hõlmab ettevalmistavaid tegevusi, asutustevahelist koostööd kuni otsuse vastuvõtmiseni, avalikku kaasamist ja huvipakkuva info kohta tehtavaid asjakohaseid teavitusi. ELi asjad on Euroopa Liidus arutatavad teemad ja algatused, näiteks uued määrused, direktiivid või poliitikaotsused, mis võivad mõjutada Eestit. Eesti seisukoht tähendab riigi ametlikku ühist seisukohta selle kohta, millist lahendust Eesti nendes aruteludes toetab. Need seisukohad ei sünni korraga, vaid kujunevad samm-sammult analüüsi, asutuste koostöö ja arutelude tulemusel. Riigi koosloome keskkonnas on kogu info ja tegevused ELi asja kohta ühes kohas arusaadavalt jälgitavad. Protsess algab ettevalmistavate tegevustega ja jätkub asutustevahelise koostööga kuni otsuse vastuvõtmiseni. Menetluse jooksul on võimalik kaasata avalikkust ning anda huvilistele õigeaegset ja selget teavet. Riigisiseste seadusemuudatuste koostamist on koosloome keskkonnas katsetatud juba mitu aastat ja selle tegevuse jaoks keskkonna kasutuselevõtt on plaanis alates 1. oktoobrist 2026. aastal. Katseperioodi jooksul on eelnõusid koostanud mitu ministeeriumi 12 (nt Kliimaministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Välisministeerium, Kultuuriministeerium, Justiits- ja Digiministeerium). Ettevalmistustegevusi on keskkonnas tehtud nii ühe ministeeriumi piires loodud kui ka mitut ministeeriumi hõlmavates töörühmades. Olgu nimetatud mõned näited keskkonnas koostatud eelnõudest: kohtureformi eelnõud, küberturvalisuse direktiivi (NIS2) ülevõtmise eelnõu, rahvusvahelise sanktsiooni seaduse muudatused, karistusseadustiku muutmise erinevad eelnõud, ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse muudatused, äriseadustiku muudatused, taastuvenergia arendamise kiirendamise pakett jne. Praeguseks on keskkonnas ette valmistatud üle kümne seaduseelnõu ja rohkemgi on ette valmistamisel. Kasutajad on kõige enam olnud rahul eelnõu koostamise automaatikaga, mis vabastab nad mitmetest tehnilistest tegevustest ja võimaldab rohkem keskenduda eelnõu sisulistele küsimustele, ja lahendusega, kus samas keskkonnas saavad eri osalised koos töötada. Juba katsetamise käigus on mitmel juhul kasutatud võimalust osalisi, sh riigiasutuste välised eksperte, kaasata eelnõu koostamise juurde varasemas järgus. Esimeses kasutuselevõtu etapis on võimalik koosloome keskkonnas koostada seaduse muutmise seaduse eelnõu ja loodud eelnõu tekst koos muudatustega terviktekstis keskkonnast välja eksportida, et selle menetlust jätkata praegustes infosüsteemides (asutuse dokumendihalduses, eelnõude infosüsteemis jne). Koosloome keskkonnas eelnõu koostamiseks on loodud automatiseeritud lahendus, mis tervikteksti sisestatud muudatuste põhjal koostab eelnõu. Riigisisese menetluse puhul toimub avalik konsultatsioon esimeses etapis veel eelnõude infosüsteemis, kuid koosloome keskkonna avaliku vaate kaudu on juba võimalik jälgida ülevaadet eelnõudest, mille koostamisega on algust tehtud. Sellist ülevaatlikku pilti ettevalmistamisel olevatest eelnõudest ei ole praegusel hetkel võimalik eelnõude infosüsteemist saada, kuna sinna sisestatakse eelnõud hetkel, mil nad esitatakse juba avalikule arutelule. Nii ELi asjade kui ka riigisiseste seadusemuudatuste ettevalmistamiseks on loodud seletuskirja ja mõjuanalüüsi põhjad. Esimeses kasutuselevõtu etapis on eelnõu koostajal võimalik kasutada piiratud ulatuses tehisaru lahendust, mis toetab koostajat materjalide ettevalmistamisel. Järgmistes etappides asjaomane funktsionaalsus täieneb ja laieneb tulevikus ka avalikule osale. § 14 lõiked 8 ja 9 – järgmistes etappides saab keskkonna kasutamist laiendada paljudele menetlustegevustele kuni selleni välja, et kogu menetlus toimub samas keskkonnas. Etapiviisiline kasutuselevõtt peaks tagama parema kohanemise suure muudatusega. Seda, millistele aktiliikidele ja menetlusetappidele Vabariigi Valitsus keskkonna kasutust laiendab, otsustab edaspidi eelnõukohase seaduse § 121 lõikes 9 sätestatud volitusnormi alusel Vabariigi Valitsus. Koosloome keskkonna Riigikogus kasutuselevõtu ajakava ja ulatuse otsustab Riigikogu ise ning eelnõus kavandatud rakendussätte põhjal on selle otsuse tegemise pädevus Riigikogu juhatusel. 13 Lähtudes võimude lahususe põhimõttest, ei saa täitevvõim näha ette, millal ja millises ulatuses Riigikogu Kantselei koosloome keskkonna kasutusele võtab. Seega tuleb koosloome keskkonna kasutuselevõtt Riigikogus otsustada muu aktiga – Riigikogu juhatuse otsusega. Riigikogu juhatuse ülesanded sätestab Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 13, mille loetelus on nii konkreetsed ülesanded kui ka punktis 21 antakse üldpädevus Riigikogu töö korraldamiseks muul viisil. Riigikogu juhatusele sellise pädevuse andmist toetavad ka kehtivas RKKTSis sisalduvad juhatuse ülesanded. Näiteks on Riigikogu juhatuse ülesandeks kehtestada § 13 lõike 2 punkti 2 alusel muu hulgas vajaduse korral üldised juhised komisjonide töökorralduse ja tegevusvaldkondade kohta. Sellel alusel on kehtestatud muu hulgas „Juhised Riigikogus seaduseelnõu menetlemise hea praktika kujundamiseks“. Eelnõude vormistusnõuded on Riigikogu juhatus kehtestanud normitehniliste eeskirjade lisana sama paragrahvi sama lõike punkti 10 alusel. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kommenteeritud väljaande12 RKKTSi § 13 sissejuhatavas kommentaaris on kirjeldatud, et osa Riigikogu juhatuse pädevusest on koondatud RKKTSi § 13, osa paikneb laiali RKKTSis ja mõned pädevused leiab ka teistest seadustest. Kommenteeritud väljaandes on nimetatud teiste seadustena Riigikogu liikme staatuse seadust ning riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadust. Sellele lisaks leiab Riigikogu juhatuse ülesannete kirjelduse näiteks avaliku teenistuse seadusest. Lähtudes asjaolust, et koosloome keskkonna sätted puudutavad kasutatavat töövahendit ega muuda menetlusnorme, on põhjendatud nendega kaasnevad ülesanded ette näha koosloome keskkonna õigusliku alusega samas aktis ehk RTSis. § 14 lõiked 10 ja 11 – eelnõukohaste lõigete 10 ja 11 puhul on tegemist üleminekusätetega, mille eesmärk on tagada võimalikult sujuv üleminek uue süsteemi kasutamisele. Esimene neist reguleerib olukorda, kui eelnõu menetlust on juba alustatud muus keskkonnas, kuid menetluse kestel saabub tähtpäev vastava aktiliigi või menetlusetapi puhul koosloome keskkonnale üle minna. Sellises olukorras võib viia menetluse lõpuni seni kehtinud korra järgi ja tagantjärele ei pea ühtki algatust keskkonda üle viima. Eelnõukohane lõige 11 reguleerib aga juhtusid, kui aktiliigi puhul on keskkonna kasutamisele üle mindud, kuid konkreetses menetlusetapis seda veel kasutada ei saa, või mingi aktiliigi puhul on keskkonnale üle mindud, kuid vastava eelnõu jaoks on siiski vajalik eraldi vorm (nt välislepingu ratifitseerimise seadus), mille lisamiseni süsteemi tuleks vastavaid algatusi menetleda kehtiva korra alusel. Eraldi lahendust vajab tõenäoliselt ka iga-aastase riigieelarve seaduse eelnõu koostamine. 3.2. Seaduse jõustumise selgitused § 2 p 1 – eelnõu jõustumine seadusena on kavandatud 2026. aasta 1. oktoobrile, mil algab eelnõukohase esimese etapi lahenduste kasutuselevõtt koosloome keskkonnas. Nimetatud kuupäev on valitud vastavalt sellele, millal vastavate lahenduste kasutamiseks on kõik vajalikud ettevalmistustööd tehtud. Keskkonna kasutuselevõttu ei ole teadlikult 12 Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Tallinn 2012. Lk 61 14 kavandatud kalendriaasta algusse, kuivõrd pühade-eelne ja -järgne aeg võib mõjutada ülemineku sujuvust. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõus ei kasutata uusi termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Euroopa Liidu õiguses liikmesriigisisest õigusloomemenetlust ei reguleerita. 6. Mõju ja sihtrühm Alljärgnevas mõjuanalüüsis on hinnantud koosloome keskkonna kasutuselevõtu mõju tervikuna ja etapi viisi, selgitades seejuures, millised muudatused avalduvad kohe esimeses etapis ja millised hiljem. 6.1. Mõju riigivalitsemisele Keskvalitsuse korraldus 1. Sihtrühm: kodanikud, kodanikuühendused, ettevõtjad ja ettevõtjate esindusorganisatsioonid Potentsiaalsed kasutajad on nii kõik kodanikud kui ka ettevõtjad, kes tunnevad huvi ühiskonnas toimuva vastu ja soovivad olla sellega kursis või ka ise kaasa rääkida. Mõeldud on nii inimesi üksikult kui ka huvirühmadesse koondunult. Eraldi rühmana võiks esile tuua ajakirjanikud, kelle jaoks on ajakohase info valdamine ka professionaalselt vajalik. Kehtivas korralduses on menetlusinfo ja kaasamisega seotud tegevused killustunud mitme süsteemi ja dokumendi vahel ning kaasamine toimub sageli liiga hilja, mis suurendab:  ajakulu menetlustest ülevaate saamiseks;  koormust arvamuste ja ettepanekute formaalsel esitamisel;  ettepanekute esitamist hetkel, mil lahendusvariandid on juba valitud;  ebaselgust tehtud ettepanekutega arvestamise jälgimisel. Eelnõu rakendamine vähendab halduskoormust ja lihtsustab arvamuste esitamist, kuna: 15   menetlusinfo on edaspidi koondatud ühtsesse ja loogilisse vaatesse;  teave eelnõu ettevalmistamisega alustamisest on kättesaadav varasemas menetlusetapis;  väliseid osalisi on võimalik koostamisse kaasata;  ettevalmistusetapis kaasatute puhul töötavad kõik osalised sama versiooniga, ei saada üksteisele meile ega kirju enda loodud versioonidega;  arvamusi ja ettepanekuid saab esitada otse eelnõu konkreetse sätte kohta;  ettepanekutega arvestamine ja vastused on hästi jälgitavad. Kui tervikprojekt rakendub, avaldub mõju mitmetele aktiliikidele ja menetlusetappidele, kuid esimeses etapis tekib mõju esmajoones Eesti seisukohtade koostamise menetlusele. Seadusemuudatuste ettevalmistamine puudutab avalikkust esimeses etapis peaasjalikult kahes aspektis: 1) avarduvad võimalused saada varem teavet ministeeriumide eelnõudest, mille koostamisega on alustatud; 2) kui ettevalmistaja otsustab varases etapis koostamisse kaasata ka väliseid osalisi, on neil võimalik koosloome keskkonna sisemise töökeskkonna kaudu töös osaleda. Halduskoormuse vähenemist ei ole võimalik usaldusväärselt kvantifitseerida, kuna see sõltub eelnõu sisust, menetluse kestusest, osalejate aktiivsusest ja ka vilumusest. Mõju on hinnatud kvalitatiivselt ning see on valdavalt positiivne. Nagu iga uue süsteemi puhul, võib selle tundmaõppimine ja harjumine sõltuvalt kasutajast rohkem või vähem aega võtta. Küll aga on süsteem püütud luua võimalikult intuitiivne ja ligipääsetav ning selle saavutamiseks on seda eri etappides kasutajate peal testitud. Väga palju sõltub eelnõude koostajate valmidusest seniseid hoiakuid muuta ja osalisi protsessi varasemas etapis kaasata. 2. Sihtrühm: valitsusasutused, Riigikogu ja valitsuse liikmed, laiemalt avaliku sektori asutused Mõju sihtrühmale. Koosloome keskkonna kasutajad on pea kõik nimetatud sihtrühma liikmed, kasutamise sagedus sõltub nende ülesannetest ja rollist avalikus sektoris. Koosloome keskkond puudutab nii reaametnikke kui ka juhte, kelle jaoks on oluline saada teavet, kui kaugel ollakse ülesannete täitmisega või milliste ülesannete täitmisel on vaja teiste asutustega koostööd teha ja seda enda üksuse või asutuse töö planeerimisel aluseks võtta. Kasutajad on õigusloojad ja poliitikakujundajad, kes peavad olema kursis nii oma valdkonna kui ka sellega külgnevate valdkondade arengu ja plaanidega. Ka tehnilisema tasandi töötajatel on selle tulemusena lihtsam vajalikku teavet otsida. Sihtrühma kuuluvad ka Riigikogu ja valitsuse liikmed. Esimeses etapis saavad ministrid valitsusele esitatavaid ELi asjade materjale koosloome keskkonna kaudu kinnitada ja allkirjastada. Riigikogu liikmetel on koosloome keskkonna käivitumise järel võimalik selle infoga tutvuda avaliku vaate kaudu. 16 Õigusloomega puutub kokku suurem osa keskvalitsuse töötajaskonnast, sh ministeeriumid, allasutused, Riigikogu ja põhiseaduslikud institutsioonid. 2012. aastal koostatud õigusloomemenetluse kaardistuse13 põhjal on ministeeriumides üle 600 õigusloomega tegeleva ametniku. Nimetatud analüüsis jagati ministeeriumi õigusloomega tegelevad ametnikud kolme suurde gruppi: 1) ametnikud, kes koostavad seaduseelnõusid; 2) ametnikud, kes koostavad määruseelnõusid; 3) ametnikud, kes tagavad eelnõude juriidilist kvaliteeti. Samas analüüsis jõutakse järeldusele, et kui võrrelda õigusloojate arvu ministeeriumides ja Riigikantseleis nende komplekteeritud koosseisudega (tabel 21), siis nähtub, et õigusloojad moodustavad ligi 25% asutuste koosseisust. Mõnevõrra erinevad need osakaalud sõltuvalt ministeeriumist. Kuigi viidatud analüüs tehti üle kümne aasta tagasi, ei ole ministeeriumide ülesanded ja sellest tulenevalt ka õigusloomeliste tegevuste osakaalud märkimisväärselt muutunud selle ajaga võrreldes. a) Avaliku sektori töökoormus kahaneb, väljendudes esimeses kasutuselevõtu etapis järgmises: Tabel 1. Tegevus Mis muutub? Kokkuhoitav tööpäevade arv aastas  seaduseelnõu* Muudatuste ettevalmistamist 5 tööpäeva/eelnõu → kokku ~525 normitehniline alustatakse terviktekstist, tööpäeva vormistamine eelnõu normitehniline vormistus on automaatne  seaduseelnõu Normitehnika kontrollile kuluv 1 tööpäev / eelnõu / 4x (ÕO + JDM normitehniline aeg väheneb minimaalseks + RK + Riigikogu) → kokku ~420 kontroll tööpäeva  seaduseelnõu Muudatusi kajastava 1 tööpäev / eelnõu / 2 x teise muudatusi kajastav tervikteksti koostamine ei ole asutuse koostatud terviktekst (muu terviktekst valmib enam lisategevus, vaid min + Riigikogu) → kokku ~210 kohe põhitegevus ja seda ei pea tööpäeva protsessi jooksul mitu korda tegema  seaduseelnõu SK vormistus on ette antud ja 1 tööpäev / eelnõu → kokku ~105 seletuskirja (SK), sh eelnõu numeratsiooni tööpäeva mõjuanalüüsi muutudes muutub kaasa SK vormistus numeratsioon  ELi komisjoni Iga uue algatuse kohta 0,25 tööpäev / algatus → kokku esitatud algatuse** loodavas teemaruumis on ~250 tööpäeva alginfo sisestus ja automaatselt alginfo olemas. selle seire Teavet ei pea Exceli tabelisse sisestama, vaid see liigub automatiseeritult ja on kõigile asutustele nähtav  Eesti seisukohti*** VV protokollilise otsuse 0,5 tööpäev / algatus → kokku ~80 sisaldava VV eelnõu vormistus on tööpäeva protokollilise otsuse automatiseeritud 13 Õigusloomemenetluse kaardistus_14122012, lk 74 17  eelnõu ja seletuskirja vormistus  kooskõlastustabelite Kooskõlastus- ja 1 tööpäev / eelnõu ja EL algatus → koostamine vastavustabelid kokku ~265 tööpäeva (tehniline töö) genereeritakse automaatselt, märkused on seotud sätetega KOKKU: 1855 tööpäeva *2025. aastal esitati Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks I ringil 105 seaduse muutmise seaduse eelnõu. **ELi algatusi oli 2025. aastal kokku 1000. ***Eesti seisukohti ELi algatuste ja avalike konsultatsioonide kohta valmistati 2025. aastal ette 160. Kokkuhoitavate tööpäevade arvestuse juures tuleb silmas pidada, et lähtutud on n-ö keskmise seaduseelnõu või ELi algatuse ettevalmistamisele kuluvast ajast. Praktikas see aeg varieerub sõltuvalt eelnõu pikkusest ja keerukusest. Keskmist eelnõu kui niisugust ei ole olemas. Lisaks avaldavad töökoormust ja sisebürokraatiat vähendavat mõju järgmised muudatused, mille puhul on kokkuhoitavat tööaega veelgi keerulisem kvantitatiivselt hinnata: 1) kogu teave koosloome keskkonnas on struktureeritud kujul, mis soosib teabegruppide omavahelist seostamist ja toetab tehisaru kasutamist keskkonnas; 2) osaliste vahetu kaasamine eelnõu ettevalmistamisse, kus kõik töötavad sama versiooniga ega saada meile, aitab hoida ära hilisemas järgus uute märkuste esilekerkimist; 3) koosloome lahendused aitavad aru saada, kes teeb milliseid muudatusi ja millal; 4) parem ülevaatlikkus -- kui kaugel on protsess, milline on viimane aktiivne versioon, mis on muudatuse olemus jne; 5) ELi asjas toimub protsess kuni Vabariigi Valitsuseni ühes keskkonnas, mistõttu ei pea tõstma faile ühest süsteemist teise (dokumendihaldus ja EIS); 6) lisandub tehisaru tugi. b) Mõju menetluse kvaliteedile ja läbipaistvusele Eelnõukohase seaduse rakendamine avaldab positiivset mõju õigusloome kvaliteedile ja läbipaistvusele. Ühtne tööprotsess ning parem seos eelnõu teksti, märkuste ja otsuste vahel:  vähendavad vigade ja vastuolude tekkimise riski; 18   parandavad õigusloome jälgitavust;  toetavad sisulist kaasamist ja argumenteeritud otsustamist. Kaudse mõjuna väheneb vajadus korduvate selgituste ja täiendavate dokumentide järele, mis omakorda vähendab nii töö- kui ka halduskoormust. Kokkuvõttes kaasneb muudatuste rakendamisega oluline positiivne mõju töö- ja halduskoormusele. Kuigi muudatuste elluviimine eeldab esialgu kohanemist ja töökorralduse muutmist, kaalub pikaajaline kasu selgelt üles lühiajalise kulu. Sisebürokraatia ja töökoormuse vähenemine tuleneb eeskätt koosloomevõimaluste rakendamisest, mitme tegevuse automatiseerimisest ja dubleeriva käsitöö vähenemisest, halduskoormuse vähenemine tuleneb ulatuslikumast koosloomest, aga ka menetluse läbipaistvuse ja süsteemi kasutajasõbralikkuse paranemisest. 6.2. Mõju infotehnoloogiale ja infoühiskonnale E-riik Täisdigitaalset ja ühtset õigusloome keskkonda ei ole teadaolevalt veel maailmas suudetud luua. Projekti realiseerumisel oleks märkimisväärne positiivne mõju Eesti digiriigi kuvandile rahvusvahelisel tasandil. See kinnistaks Eesti võimalust olla suunanäitaja ja rahvusvahelise tasandi uuendaja. Projekt on oluline ka organisatsioonilise innovatsiooni jaoks: paraneb protsessi juhtimine, koostöö tõhustub, kooskõlastamine ja teabevahetus on hõlpsam, samuti on parem seiret teha. Koosloome keskkond võimaldab mugavat ja lihtsat orienteerumist terves eelnõude menetluse protsessis, parandades seeläbi nii õigusselgust kui ka efektiivsust. Süsteem võimaldab kuvada eelnõu seletuskirja ja muudatusettepanekute infot iga paragrahvi juures koos visuaalse lahendusega, mis aitab illustreerida, kuidas paragrahv aja jooksul muutub ning millised on protsessiosaliste argumendid muudatuste üle arutlemisel. Peamised arenguhüpped võrreldes praeguse olukorraga seisnevad järgmistes uuendustes: 1. failivahetuselt andmevahetusele liikumine 2. ühine koostööplatvorm sisemiseks ja avalikuks koostööks 3. pilvetehnoloogia 4. mikroteenuste arhitektuur 5. töötamine samade andmetega ja sama materjaliga algusest lõpuni versioonipõhiselt 6. tehisintellekti kasutamine 19 6.3. Mõju riigieelarvele Koosloome keskkonda on siiani arendanud Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse kuuluv Riigi Infosüsteemide ja Registrite Keskus (RIK). Esimese etapi lahenduste arendamisel on kasutatud ELi struktuurivahendite rahastust 1 000 000 euro ulatuses, mille abil arendati erasektori toel ELi asja menetlust ning asutuste sisemisi ja avalikke koostööringe. Avaliku vaate esimese etapi arendus telliti samuti erasektorist (300 000 eurot). Eelnõu koostamise tekstiredaktori ja koosloomelahendused on arendanud RIKi enda arendusmeeskond. Keskkonna ülalhoiuga seotud kulu järgmistel aastatel on planeeritud JDMi eelarvesse ja on suurusjärgus 630 000 eurot aastas. 7. Rakendusaktid 7.1. Uued rakendusaktid Eelnõu seadusena vastuvõtmisel tuleb ette valmistada järgmiste määruste terviktekstid: 1. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 121 lg 9 Kavandatav rakendusakt: riigi koosloome keskkonna põhimäärus 2. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 14 lg 7 Kavandatav rakendusakt: Vabariigi Valitsuse otsus, milliste aktide ja menetlusetappide puhul võetakse keskkond valitsusasutustes kasutusele. Rakendusakti kavand sisaldub käesoleva seletuskirja lisas 2. 3. Alus: eelnõukohase Riigi Teataja seaduse § 14 lg 8 Kavandatav rakendusakt: Riigikogu juhatuse otsus koosloome keskkonna kasutuselevõtuks Riigikogus 7.2. Muudetavad rakendusaktid Õigusliku aluse vastuvõtmise järel tuleb ette valmistada ka „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja“ ning „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhiste“ asjakohased muudatused, kuna uus keskkond, ühtlustades ja lihtsustades vormindust ning töökorraldust, toob kaasa muudatusi õigusloome korralduses. Analüüsida tuleb ka Vabariigi Valitsuse reglemendi muutmise vajadust. 8. Kooskõlastamine ja kaasamine 20 Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile ja Riigikogu Kantseleile, samuti Vabariigi Presidendi Kantseleile, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikontrollile ja Eesti Pangale ning soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantseleile. Arvamuse avaldamiseks saadetakse see suurematele huvikaitse organisatsioonidele ja teadusasutustele, nagu Vabaühenduste Liidule, Eesti Koostöö Kogule, E-riigi Akadeemia, Open Knowledge Estonia MTÜ-le, Eesti Kaubandus- Tööstuskojale, Eesti Tööandjate Keskliidule, Teenusmajanduse Kojale, Eesti Advokatuurile, Notarite Kojale, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioonile, Riigi Tugiteenuste Keskusele, Eesti Põllumajandus-Kaubanduskojale, Eesti Kaupmeeste Liidule, Eesti Pangaliidule, MTÜ-le Korruptsioonivaba Eesti, Eesti Meediaettevõtete Liidule. 21  EELNÕU 09.02.2026 Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome keskkond) § 1. Riigi Teataja seaduse muutmine Riigi Teataja seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seadust täiendatakse §-ga 121 järgmises sõnastuses: „§ 121. Riigi koosloome keskkond (1) Riigi koosloome keskkond (edaspidi koosloome keskkond) on andmekogu, milles koostatakse ja menetletakse õigusaktide eelnõusid ja muude dokumentide kavandeid (edaspidi akti eelnõu) kuni nende heakskiitmise või allakirjutamise ja avaldamiseni Riigi Teatajas või muus õigusaktidega sätestatud korras ning avalikustatakse asjaomane menetlusteave. (2) Koosloome keskkonnas ei koostata ega menetleta riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavat akti eelnõu. (3) Andmekogu kaasvastutavad töötlejad on koosloome keskkonda kasutavad asutused. (4) Õigusloome läbipaistvuse tagamiseks on igaühel juurdepääs avalikule menetlusteabele ja võimalus avalikustatud akti eelnõu kohta arvamust avaldada. (5) Koosloome keskkonnas avalikustatakse vähemalt: 1) teave Vabariigi Valitsuse algatatava akti eelnõu koostamise alustamise kohta; 2) akti eelnõu ja seletuskirja koostajate ning arvamuse esitajate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad; 3) akti eelnõu koos seletuskirja ja selle lisadega ning esitatud arvamused kõigis ametlikes menetlusetappides. (6) Koosloome keskkonnas töödeldakse järgmisi isikuandmeid: 1) koosloome keskkonda kasutava isiku üldandmed; 2) asutusesiseste ülesannete korral isiku töötamise, eemaloleku ja asendamise teave; 3) menetluses osalejate ees- ja perekonnanimed koos teabega, keda nad esindavad. (7) Kui koosloome keskkonna kasutamine arvutivõrgus on takistatud või ei ole muul mõjuval põhjusel võimalik, võib akti eelnõu ette valmistada ja seda menetleda koosloome keskkonnast väljaspool, lähtudes vastavat aktiliiki reguleerivatest õigusaktidest. Sellisel juhul tagab akti eelnõu koostamise või vastava menetlusetapi eest vastutav asutus teabe tagantjärele sisestamise koosloome keskkonda. (8) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud teavet, muid koosloome keskkonnas koostatud dokumente ja neis sisalduvaid isikuandmeid säilitatakse alatiselt. Ettevalmistamise käiku kajastavaid dokumentide kavandeid, muid abimaterjale ja nendega seotud isikuandmeid pärast akti eelnõu vastuvõtmist või väljakuulutamist ei säilitata. (9) Koosloome keskkonna põhimääruse kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega, milles sätestatakse: 1) kaasvastutavate töötlejate ülesanded; 2) volitatud töötleja ülesanded; 3) koosloome keskkonna ülesehitus; 4) kogutavate andmete täpsem koosseis; 5) andmetele juurdepääsu ja andmete väljastamise kord; 6) andmeandjad ja nendelt saadavad andmed; 7) logide säilitamise tähtajad; 8) koostatavate aktide liigid ja menetlusetapid; 9) muud korraldusküsimused.“; 2) paragrahvi 14 täiendatakse lõigetega 5–10 järgmises sõnastuses: „(5) Koosloome keskkond võetakse kasutusele etappide kaupa, lähtudes käesolevas paragrahvis sätestatust. (6) Vabariigi Valitsuse algatatav seaduse muutmise seaduse eelnõu koostatakse koosloome keskkonnas alates 2026. aasta 1. oktoobrist. (7) Riigikogu võtab koosloome keskkonna kasutusele Riigikogu juhatuse otsuse alusel, milles sätestatakse kasutuselevõtu ulatus, ülemineku ajakava ja kord. (8) Vabariigi Valitsuse algatatavate ja menetletavate aktide liikide vormidele ja menetlusetappidele ülemineku ajakava ning korra kehtestab Vabariigi Valitsus. (9) Kui akti eelnõu menetlust on alustatud enne käesolevas paragrahvis sätestatud tähtpäeva, mis on ette nähtud vastava aktiliigi koostamise või menetlusetapi üleviimiseks koosloome keskkonda, võib selle menetluse lõpule viia seni kehtinud korra alusel. (10) Kuni vastava aktiliigi eelnõu vormi või menetlusetappi ei ole koosloome keskkonda loodud, koostatakse ja menetletakse seda senise korra alusel.“. § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2026. aasta 1. oktoobril. Riigikogu esimees 2 Tallinn 2026 Algatab Vabariigi Valitsus 3  Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu seletuskiri Lisa 2 Riigi koosloome keskkonna põhimäärus Määrus kehtestatakse Riigi Teataja seaduse § 121 lõike 10 alusel 1. peatükk Üldsätted § 1. Andmekogu asutamine ja nimetus § 2. Koosloome keskkonna ülesehitus § 3. Koosloome keskkonna andmete kaitse § 4. Kaasvastutavad töötlejad ja volitatud töötleja 2. peatükk Keskkonda kantavad andmed, andmeandjad ja akti liigid § 5. Koosloome keskkonda kantavad andmed § 6. Andmete tagantjärele sisestamine § 7. Andmeandjad § 8. Aktiliigid 3. peatükk Andmete töötlemine, juurdepääsuõigused ja logide säilitamine § 9. Andmekogudevaheline andmevahetus § 10. Juurdepääsuõigus koosloome keskkonnale § 11. Andmete logimine ja logide säilitamine 4. peatükk Rakendussätted § 12. Jõustumine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JDM/26-0214 - Riigi Teataja seaduse muutmise seadus (riigi koosloome keskkond) Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Regionaal- ja Põllumajandusministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Kliimaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Riigikontroll; Riigikogu; Õiguskantsleri Kantselei; Eesti Pank Kooskõlastamise tähtaeg: 06.03.2026 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e7570092-e3ba-4967-9c09-c9eee1044cbb Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e7570092-e3ba-4967-9c09-c9eee1044cbb?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main