Arvamus

Villu Kõve Teie 26.08.2024 nr 5-24-22 Riigikohus [email protected] Meie 18.09.2024 nr 9-2/241324/2405286 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-22 Austatud Villu Kõve Küsisite, kas elektrituruseaduse (ELTS) § 1113 lõige 14 on kooskõlas põhiseadusega osas, milles see näeb ELTS § 871 lõikes 1 nimetatud tagatise rakendamiseks ette üheksast kuust lühema üleminekuperioodi. Vaidlustatud normis on elektrivõrguga tootmissuunalise liitumise tagatise rakendamiseks ette nähtud 60 päeva alates seadusemuudatuse jõustumisest. See tähtaeg hakkas kulgema 17. märtsil 2023. Leian, et ELTS § 1113 lõikes 14 ettenähtud tähtaeg ei ole konkreetsel juhul piisav, et täita ELTS § 871 lõikes 1 sätestatud tagatise andmise kohustust. Seetõttu pean ELTS § 1113 lõikes 14 sätestatud 60-päevast tähtaega liiga lühikeseks ning vastavas osas ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust piiravaks ja õiguspärast ootust rikkuvaks. Vaidlustatud norm ELTS § 1113 lõige 14: „Käesoleva seaduse § 871 lõikes 1 nimetatud tagatist rakendatakse käesoleva lõike jõustumise seisuga esitatud liitumistaotluse ning sõlmitud ja täitmisel oleva tootmissuunalise liitumislepingu suhtes alates 60 päeva möödumisest käesoleva lõike jõustumisest arvates.“ Asjassepuutuvus 1. Riigikohtu praktika kohaselt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte see, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (nt RKPJKo 22.11.2022, 5-22-6, p 23). 2. ELTS § 1113 lg 14 on ELTS § 871 lõikes 1 nimetatud tagatist puudutav rakendusnorm. ELTS § 871 lisati seadusesse 17.03.2023 jõustunud muudatusega ning enne seda kuupäeva tagatist õiguskorras sellisel kujul ei olnud. 3. Kohus rakendas esialgset õiguskaitset ning keelas muu hulgas nõuda kaebajatelt seaduses sätestatud tagatise maksmist enne 17. detsembrit 2023. Kaebajad tasusid esialgse õiguskaitse kehtivuse ajal liitumistasu teise osamakse, osad kaebajad tasusid osamakse peale tagatise tasumiseks seadusega ettenähtud 60-päevase tähtaja möödumist. Seeläbi järgiti ELTS § 871 lõike 1 teises lauses sätestatut ning ELTS § 1113 lg 14 ei saa ega ka pole vaja praegu taotleja suhtes  2 rakendada, kuivõrd tagatist ei ole vaja tasuda, kui on makstud 70 protsenti liitumistasust (ELTS § 871 lg 1 ls 2). 4. Kohus kontrollib haldusakti õiguspärasust selle andmise hetkel kehtinud õigusest lähtudes, kuid asjaolud tuleb kohtul kindlaks teha kohtuotsuse tegemise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Kui haldusaktile sisulise hinnangu andmisel ja haldusakti tühistamise üle otsustades on määravaks ELTS § 1113 lg 14 sätestatud tähtaeg, siis saab normi pidada asjassepuutuvaks, sest see oli relevantne haldusakti andmise hetkel ning normis sätestatud tähtaeg oleks oluliselt ümber kujundanud kaebaja tegevuse, kui kohus ei oleks vaidluse ajal kohaldanud esialgset õiguskaitset. Kohtu otsusest (punkt 41) on selgelt näha, et lühike tagatise andmise tähtaeg seaduses on ka põhjus, miks kohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve. 5. Ilmselt oleks arutelu tähtaja pikkuse põhiseaduspärasuse üle siiram, kui see toimuks ajahetkel, mil konkreetsel tähtajal oleks isiku õiguste suhtes vahetu toime. Praeguseks hetkeks on tänu esialgse õiguskaitse kohaldamisele praktikas leitud vaidlusalusele olukorrale lahendus, kuid hinnang ELTS § 1113 lõikele 14 on väärtuslik tulevaste analoogsete üleminekutähtaegade pikkust silmas pidades. 6. Arvestada tuleb seda, et vaidlustatud norm ei saanud konkreetsete isikute suhtes rakenduda üksnes seetõttu, et kohus selle esialgse õiguskaitse korras isikute õiguste kaitseks kohaldamata jättis ja tagatise nõudmise enne üheksa kuu möödumist keelas. Esialgse õiguskaitse kehtivuse ajal tasusid kõik kaebajad liitumistasust 70 protsenti ning välistasid seeläbi ELTS § 871 lg 1 esimesest lausest tuleneva tagatise tasumise kohustuse, mis omakorda tõi kaasa selle, et kaebajate suhtes omandas neutraalse tähenduse ka ELTS § 1113 lg 14. Kuid vaidlustatud normi asjassepuutuvust hinnates tuleks esialgne õiguskaitse „ära mõelda“, sest vastasel korral ei ole võimalik anda normile hinnangut nii nagu ta rakenduma oleks pidanud. Esialgse õiguskaitseta oleks kaebajate suhtes rakendunud tagatise tasumise nõue ja sealhulgas ka tähtaeg. Kui tagatist poleks tähtaegselt tasutud, siis oleks kaebajate suhtes rakendunud ELTS § 871 lg 9 ning liitumislepingud oleks kaotanud kehtivuse. Kui tähtaeg oleks olnud pikem kui 60 päeva, siis oleks tulemus sõltunud sellest, kas kaebajad oleksid pikema tähtaja jooksul suutnud tasuda 70 protsenti liitumistasust või maksnud tagatise. Praegu selgus, et pikema tähtaja jooksul suutsid kaebajad tasuda 70 protsenti liitumistasust. 7. Kokkuvõttes on ELTS § 1113 lõige 14 asjassepuutuv norm vaatamata sellele, et norm ei ole kaebajate suhtes praktikas enam rakendatav. Seisukoht 8. Palun arvestada ka õiguskantsleri antud arvamusega põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5- 23-29. 9. Vacatio legis’e põhimõtte kohaselt tuleb uute regulatsioonide jõustumiseks ette näha mõistlik aeg, mille jooksul saaksid adressaadid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada (RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p 66). Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja n-ö üleöö (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26). See kehtib eriti seaduste puhul, millega võivad kaasneda olulised muudatused. Olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne jõustumist selleks, et anda adressaatidele piisavalt aega sellega tutvumiseks ja oma tegevuses ümberkorralduste tegemiseks (RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06, p 18).  3 10. Õiguspärase ootuse põhimõttega seonduvalt on asjakohane ka õigusnormidele tagasiulatuva jõu andmise keeld. Ebaehtsa tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale seaduse sättele, kui selle järele on põhjendatud vajadus, ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust (RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33; 03.05.2017, 3-3-1-80-16, p 29). Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, ehk kui see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse. (RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p 61). 11. Tuleb hinnata, kas seaduses antud tähtaeg tagatise andmise kohustuse täitmiseks on piisav ja ühtlasi põhiseaduspärane nende turuosaliste suhtes, kes soovivad taastuvenergiat tegelikult tootma asuda. Kui lisaks nn fantoomliitujatele tõrjutakse turult välja ka turuosalised, kes päriselt teevad ettevalmistusi taastuvenergia tootmiseks ja turule toomiseks, siis ei teeni vaidlustatud norm seaduse eesmärki, vaid töötab sellele vastu. 12. Kaebajad on juba taastuvenergia tootjad ning on võtnud vähempakkumisel endale siduva kohustuse edastada hiljemalt 2026. a turule vähemalt 90 GWh taastuvenergiat aastas. Järelikult ei saa kaebajaid pidada nn fantoomliitujaks. 13. ELTS § 871 lõike 1 järgi tuleb liitumistaotluse esitamisel esitada tagatis suuruses 38 000 eurot megavoltampri (MVA) kohta. Tagatis võib olla võrguettevõtja arvele kantav tagatisraha või finantsasutuse, krediidiasutuse või kindlustusandja garantii (ELTS § 871 lg 2). Tagatise nõuet kohaldatakse ka tagasiulatuvalt enne seaduse jõustumist esitatud liitumistaotlusele ja juba sõlmitud, kuid veel täitmisel olevate liitumislepingute puhul (ELTS § 1113 lg 14). Sellisel juhul pidi hiljemalt 16.05.2023 olema võrguettevõtjale esitatud tagatis, kui selle nõutavust ei saanud välistada ELTS § 871 lõike 1 kohaselt. 14. Tagatise esitamata jätmise korral ei võeta liitumistaotlust menetlusse ja juba sõlmitud liitumisleping kaotab kehtivuse (ELTS § 871 lg 9). 15. Need on isiku jaoks rasked tagajärjed. Kui turuosaline on ettevalmistanud või juba teinud investeeringuid või on kaasamas kapitali, siis on ta lähtunud sel ajal kehtinud reeglitest. Kuigi seadused võivad muutuda, siis juba sõlmitud lepingu tingimusi ei tohi riik seadusega muuta sellisel moel, et isegi hea tahte korral pole turuosalisel võimalik seaduse nõudeid tegelikult täita ning tehtud investeering võib seetõttu vähemalt osaliselt kaduma minna. 16. Varasema liitumismenetluse automaatsel lõppemisel ja uue liitumistaotluse esitamisega kaasnevad taotleja jaoks negatiivsed tagajärjed. Uue liitumistaotluse esitamise korral tuleb tasuda võrguettevõtjale lisaks taotlusega nõutavale tagatisele ka menetlustasu ja toimingutasu (Elering AS-i kodulehel avaldatu järgi on menetlustasu 2000 eurot + käibemaks, toimingutasu 10 200 eurot + käibemaks), mida ta on põhimõtteliselt juba varem tasunud varasema liitumislepingu puhul. Võib eeldada, et kui liitumisleping lõppes seetõttu, et lepingupool ei tasunud seaduse järgi nõutud tagatist (ELTS § 871 lg 9), siis juba tasutud menetlustasu ei tagastata. 17. Ühtlasi ei pruugi uue liitumislepingu sõlmimisel samas võrgupiirkonnas enam olla vaba edastusvõimsust, mistõttu liitumine läheb kulukamaks kui varem kehtinud liitumislepingu alusel. Liitumislepingu kehtetuks muutumise korral ei muutu kehtetuks ja kasutuks kõik varem tehtu – näiteks planeeringud kehtivad edasi. Samas, maakasutusõiguse kokkulepete kehtivust võib mõjutada arenduseks kokku lepitud tähtaeg ning kui see möödub enne kui arendaja projekt valmib, siis võib maakasutusleping lõppeda ning arendaja kaotab maakasutusõiguse senistel tingimustel ja  4 peab alustama uusi läbirääkimisi maaomanikuga. Liitumistaotluse uuesti esitamisel saab seega tugineda osaliselt varem tehtule, küll aga on kindlasti kaotsi läinud aega ning tekib lisakulusid. Pole põhjust ka arvata, et uue liitumistaotluse alusel algatatud uus liitumisprotsess kulgeks kiiremini kui varasem. Järelikult ei kiirene ka taastuvenergia tootmiseks vajaliku võimekuse loomine. 18. Vältimaks tagatise maksmata jätmisega kaasnevat tagajärge, tulnuks konkreetsel juhul kaebajatel leida 60 päeva jooksul miljonite eurode suurune tagatis, milleks võib olla tagatisraha või krediidiasutuse, finantsasutuse või kindlustusandja garantii. 19. Varasemas kohtupraktikas on leitud, et 2,5 kuud oli ebamõistlikult lühike aeg 100 000 euro suuruse tagatise andmiseks olukorras, kus riigil oli avalik huvi kiiresti vähendada maksupettusi ja soodustada ausat konkurentsi (RKPJKo 31.01.2012, nr 3-4-1-24-11, p 76-77). 20. Seaduseelnõu 696 SE menetluse materjalides ei ole selgitatud, millistest kaalutlustest lähtuvalt otsustati kehtestada üleminekuajaks 60 päeva. Vastava muudatusettepaneku selgituseks on lisatud üksnes väide, mille järgi „[s]ee annab turuosalistele piisava aja, et tagada tagatise olemasolu“. Pole selge, millest järeldub üleminekuaja piisavus. 21. Praeguse vaidluse ese ei ole tagatise suurus ega ka tagatise proportsionaalsus, vaid see, kas tagatise rakendamiseks ettenähtud 60 päeva on piisav aeg. 22. Tagatise andmise tähtaja piisavuse hindamiseks tuleb silmas pidada ka tagatise summat, sest sellest lähtub teatud ulatuses tagatise andmiseks kuluva vajaliku aja pikkus. On selge, et mida suurem summa on vaja tagatiseks leida, seda keerukam ja aeganõudvam selle nõude täitmine turuosalise jaoks on. 23. Suurte projektide arendamine on kallis ja elektrit toota sooviv isik pidi suurte kulude kandmisega arvestama. Siiski ei pidanud elektrivõrguga liituja enne 17.03.2023 arvestama sellega, et seadusega kehtestatakse tähtajad, mis mõjutavad seda, millise aja jooksul ja milliseid kulutusi tuleb teha. Ühtlasi ei saanud tagatise nõuet ega sellega seonduvaid kulutusi üldse ette prognoosida ega arvesse võtta. On usutav, et ka hästi toimetuleva ja elujõulise äriühingu kontol ei ole miljonite eurode ulatuses vabasid vahendeid või ei ole neid vahendeid võimalik kiiresti mujalt vabastada kahju kandmata. 24. Liitumistaotlus võidi esitada ja liitumisleping sõlmida eeldusega, et liitumisprotsessiga kaasnevaid kulutusi saab tasuda osamaksetena kogu liitumisprotsessi vältel. Seega ei pidanud ettevõtja olema varunud ka vahendeid, millest nüüd saaks kiiresti maksta sedavõrd suure tagatisraha. 25. Kui projekti on olnud kavas finantseerida nii, et vastavalt vajadusele kaasata välistest allikatest raha, siis on 60 päeva projekti tutvustamiseks potentsiaalsetele tagatise andjatele/investoritele ja neile otsuse tegemiseks liiga lühike aeg. Kui soovitakse suures mahus raha kaasata välistest allikatest, siis tuleb lisaks investorite veenmisele kuluvale ajale arvestada, et ka tehinguteks ja pangaülekanneteks kulub teatud aeg, kuivõrd tehingutega seotud osapooltel (pank, notar) on hoolsuskohustused seoses rahapesu tõkestamise nõuete järgimisega. 26. Tagatist on võimalik anda ka garantiina. Võib eeldada, et see ongi suuremate projektide puhul eelistatavam variant. Ka sellega kaasneb aja- ja rahakulu. Praegusel juhtumil on oluline eeskätt see, kas vajalikus suuruses garantiid on võimalik 60 päeva jooksul hankida. Vajalikus mahus  5 garantii andmiseks vajab krediidi-, finantseerimisasutus või kindlustusandja piisavalt aega projekti analüüsiks ning garantii andmisel tuleb täita ka kõiki riigi kehtestatud rahapesu tõkestamise meetmeid. Rahapesu tõkestamise meetmete järgimine tähendab, et garantii andmisel tuleb tuvastada kõik tehingu osapooled ning tegelikud kasusaajad ja nende kasutuses oleva/investeeritava kapitali (õiguspärane) päritolu. Ei saa välistada, et pank peaks garantii andmisel tundma õppima näiteks ka maakasutuslepingu kõiki osapooli ning veenduma, et päikesepargi rajamiseks vajaliku maa omaniku taust on laitmatu. Kui palju kulub eelkirjeldatud tegevuste jaoks aega sõltub palju asjaoludest, kuid garantii suurust ja projektide mahtu arvestades võib eeldada, et vajalik aeg on pikem kui seaduses ettenähtud 60 päeva. 27. Garantii andmisel vajab garantii andja omakorda tagatist, mis tähendab, et turuosalisel tuleb leida täiendavalt vara, et oma kohustusi tagada selleks, et anda võrguettevõtjale seaduses nõutud tagatis. See tähendab, et lisaks läbirääkimistele, et saada tagatiseks vajalik miljonitesse eurodesse ulatuv garantii, tuli turuosalisel leida piisavas suuruses tagatis 60 päeva jooksul. 28. Praeguse asja materjalidest nähtuvalt heidetakse ühtlasi ette, et Elering AS on avaldanud talle esitatava garantii tingimused olulise hilinemisega. Seega oli kaebajatel konkreetsel juhul aega isegi vähem kui seaduses ette nähtud 60 päeva. 29. ELTS §-ga 871 lisandunud nõuetel on ebaehtne tagasiulatuv jõud juhtudel, mil liitumistaotlus oli esitatud või liitumis- või võrguleping juba sõlmitud enne seaduses tehtud muudatuste jõustumist (s.o enne 17.03.2023). Nende sätete kohaselt rakendub tagatise nõue ka varem alanud õigussuhetele. 30. Kõigi muudatuste õigustuseks on nn fantoomliitujate tekitatud probleemi lahendamine ehk elektrivõrgus kasutamata tootmissuunalise edastusvõimsuse vabastamine selleks, et see võetaks kiirelt kasutusele. Avalikust huvist tulenevalt on oluline justnimelt ajaline mõõde – ehk see, et elektrivõrgu edastusvõimsuse formaalne ammendumine ei takistaks elektrienergia tootmisvõimsuste lisandumist. Sellist avalikku huvi saab kõnealusel juhul pidada kaalukaks. Seetõttu on õigustatud kohaldada uusi nõudeid tagasiulatuvalt ka nendele õigussuhetele, mis on alanud enne seaduses vastavate muudatuste jõustumist. 31. Uute nõuete kohaldamine on siiski põhiseaduspärane vaid juhtumil, mil tagatise andmise tähtaeg on turuosalise jaoks mõistlikult täidetav ning nõue ei tõrju turult neid turuosalisi, kes ei ole nn fantoomliitujad. 32. Miljonite eurode suurune tagatis tuli anda 60 päeva jooksul. Sellise ajaga ei ole turuosalisel, kellel pole vastavas ulatuses vaba raha kontol, võimalik tagatist anda, kuna garantii saamine võtab nii objektiivseid kui ettevõtjaga seotud asjaolusid arvestades kauem aega kui 60 päeva. 33. Seega oli tagatise tähtaeg konkreetsel juhul ebaproportsionaalselt koormav, kuna oli ebamõistlikult lühike. ELTS § 1113 lõige 14 rikub seetõttu koosmõjus ELTS § 871 lõikega 1 õiguspärase ootuse põhimõtet nende turuosaliste suhtes, kes valmistavad mahukaid arendusprojekte ette taastuvenergia tegelikuks tootmiseks ja turule laskmiseks. 34. Nõue on iseäranis koormav selliste isikute suhtes nagu kaebajad, kes on liitumislepingud juba sõlminud ning tasunud ka osa liitumistasudest, kuid pole veel tasunud 70% liitumistasust ja peavad lisaks andma tagatise. Need isikud on oma äriplaani ja finantseerimislepingud koostanud lähtudes varem kehtinud nõuetest, mis tagatist ette ei näinud. See tähendab, et tagatise andmiseks tuleb  6 juhul, kui tagatis on suur, avada uued läbirääkimised projekti investoritega, et saada tagatise ulatuses lisavahendeid. Eluliselt on usutav, et seadusega ettenähtud 60 päevast selleks ei piisa. 35. Tagatise nõude eesmärk oligi vabastada võrgus vaba edastusvõimsus elujõulisemate projektide tarbeks ehk selliste tarbeks, mida suudetaks kiiremini valmis ehitada ja mille toodangut hakataks ka varem elektrivõrku edastama. Avalikes huvides on saavutada see, et elektrivõrku lisanduks kiirelt soodsa hinnaga elektrit toota suutvaid tootmisvõimsusi. 36. Väheusutav on, et selle nõudega soovis Riigikogu koondada taastuvenergia turgu nii, et tagatise nõude täitmiseks antud lühikese tähtaja kaudu langevad turult välja need arendajad, kes on plaaninud kasutada oma arenduse rahastamiseks finantsturult kaasatavat kapitali või kelle varade hulk on konkurentidega võrreldes väiksem ja kel seepärast on tagatise nõuet raskem kiiresti täita. Seadusega soovitakse eristada üksnes tegelikke tulevasi taastuvenergia tootjaid nendest, kes ei kavatse ise ettenähtavas tulevikus toota. Seaduse eesmärgiks ei ole soodustada turul paremini kapitaliseeritud arendajaid teiste ees. 37. Paratamatu on seegi, et uute nõuete kehtestamisel tuleb sätestada mõistlik üleminekuaeg, mis lõpeb konkreetse tähtpäevaga. ELTS § 1113 lõike 14 ja ELTS § 871 lõike 1 eesmärki silmas pidades ei ole praegusel juhul selle rakendamiseks ettenähtud tähtaeg piisav. Seetõttu pean ELTS § 111 3 lõikes 14 sätestatud 60-päevast tähtaega liiga lühikeseks ning vastavas osas ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust piiravaks. Samuti rikub sedavõrd lühike tagatise andmise tähtaeg isiku õiguspärast ootust. Tagatise kohustuse täitmiseks jäetud väga lühike aeg seab ohtu tegelikult elujõuliste taastuvenergia projektide turule tuleku. Nii võib liialt lühike tagatise andmise tähtaeg töötada vastu seadusemuudatuste üldisele eesmärgile ja tõrjuda turult lisaks nn fantoomliitujatele ka tootmist tegelikult kavandavad arendajad. 38. Rohepööre, kliimakaitse ja taastuvenergia tootmisvõimsused on olulised, kuid nendega seotud eesmärgid on tegelikult saavutatavad vaid juhul, kui valdkonna õigusnormid on rakendatavad. See tähendab muu hulgas, et kõik asjaomased tähtajad peavad olema sellised, mis võimaldavad turuosalisel mõistlike ja siiraste pingutustega täita neid nõudeid, mis talle seadusega esitatakse. Kliimakaitses on ajafaktor kriitilise tähendusega ning sellest vaatest tuleb hinnata ka tähtaegasid. Samas toovad ebamõistlikult lühikesed tähtajad kaasa valdkonnas konkurentsi vähenemise ning kokkuvõttes nõrgendab see turgu ja pikemas perspektiivis ka taastuvenergia tootmist ja energia taskukohasust. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Evelin Lopman 693 8431 [email protected]