Kiri

Vastavalt jaotuskavale 02.10.2020 nr 16-3/20/4335 Analüüs ja ettepanekud Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö tõhustamiseks Austatud kolleegid ja koostööpartnerid Erinevad uuringud näitavad, et Läänemeri eutrofeerub, rannikumeres leidub ohtlikke aineid ja ravimijääke nagu diklofenak ning hüljatud püügivahendid veekogudes hävitavad niigi vähenevaid kalavarusid. Teadaolevaid survetegureid Läänemere elustikule on kümneid, kuid nt nende kumulatiivset mõju on alles hakatud uurima. Läänemere seisundi parandamine on kompleksne ja kätkeb endas seisundi hindamist, kahjulike mõjude ennetamist, survetegurite vähendamiseks kohaldatavaid riiklikke meetmeid, sh projektitoetuseid ja õigusaktide muudatusi. Võttes arvesse Läänemere seisundit ja selle seotust Eesti majandusvaldkondadega ning rõhutades rahvusvahelise koostöö vajadust Läänemere merekeskkonna kaitsel nagu - Helsingi konventsioon, - Euroopa Liidu Läänemere strateegia, - Euroopa roheline kokkulepe, - Läänemere tegevuskava ja - Läänemere liikmesriikide keskkonna-, meremajandus-, põllumajandus- ja kalandusministrite ning keskkonna-, ookeani- ja kalandusvoliniku deklaratsioon, on Keskkonnaministeerium täitnud Vabariigi Valitsuse ülesande koostada „Analüüs ja ettepanekud Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö tõhustamiseks“. Dokument koosneb neljast peatükist. Palume teil tähelepanu pöörata, et viimases peatükis on toodud ettepanekud koostöö tõhustamiseks, mis eeldavad tulevikus institutsioonidelt paremat integratsiooni Läänemere kaitsel, senisest paremini jagatud vastutust vastavalt sisuvaldkondadele ja ekspertide vahelist koordineeritud infovahetust. Kui teil on täiendavalt ettepankuid, kuidas parandada koostööd Läänemere merekeskkonna seisundi parandamisel ja kaitsmisel, siis palume need esitada 14 päeva jooksul vastates käesolevale kirjale. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Harry Liiv Asekantsler Lisa: Analüüs ja ettepanekud Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö tõhustamiseks Raul Ilisson, 626 2937 [email protected] Narva maantee 7a/ Tallinn 15172/ 626 2802/ [email protected]/ www.envir.ee/ Registrikood 70001231  Analüüs ja ettepanekud Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö tõhustamiseks Keskkonnaministeerium 2020  Sisukord 1. Taustinfo .................................................................................................................... 3 2. Koostöö korraldus Läänemere merekeskkonna kaitseks ........................................... 5 3. Ülevaade koostöö senisest toimimisest ja saavutatud tulemustest ............................ 8 4. Ettepanekud koostöö tõhustamiseks ........................................................................ 21 2 1. Taustinfo 1.1. Sissejuhatus Töö on koostatud Vabariigi Valitsuse tegevusplaani välis- ja julgeolekupoliitika eesmär- kide saavutamisele kaasaaitamiseks, et parandada Eesti esindatust maailmas ja tagada pa- rem teenuste kättesaadavus Eesti elanikele. Konkreetsemalt aitavad koostatud analüüs ja ettepanekud rakendada tegevusplaanis kokkulepitud põhimõtet, mille kohaselt Vabariigi Valitsus toetab julgeoleku, stabiilsuse ja heanaaberlike suhete edendamist kogu meie re- gioonis, sh Venemaaga. Läänemere regioon on meie peamine tegevuspiirkond, hõlmates ka Venemaad. Paljude muude poliitikavaldkondade kõrval on merekeskkonna kaitse alane koostöö ja selleko- hase poliitika kujundamine Läänemere piirkonnas väga pikaajaliste traditsioonide ja aja- looga. Koostöö sai alguse 1970ndatel. Merekeskkonna kaitse alane koostöö on aastaid panustanud ka paljude muude valdkondade arengusse regioonis, nagu meretransport, isi- kute vaba liikumine, tööstuse areng, teaduskoostöö jms. Tänapäeval kuulub Läänemeri nii tiheda laevaliikluse kui ka rannalähedaste maismaa alade elanikkonna arvu poolest maailma kõige aktiivsema tegevusega merede hulka. Igal ajahetkel seilab meie kodumerel üle 2 000 suure kauba- ja reisilaeva. Siin käib ulatuslik majandustegevus, mis annab sissetuleku kohalikele elanikele ning samas on paljude ini- meste puhke piirkond. Ent meri on ka ökosüsteem, liikide ja elupaikadega, mis kujundab meie piirkonna elukeskkonna kvaliteeti tervikuna. Läänemere ainulaadsust põhjustavad erilised geograafilised ja hüdromorfoloogilised tin- gimused – Läänemeri on ühenduses ookeaniga väga kitsaste Taani väinade kaudu, mis piiravad veevahetust. Seetõttu on siinne soolsus erinevalt enamikust teistest meredest ja ookeanidest väga madal, luues kordumatu segu mere- ja mageveeliikidest, kes on koha- nenud eluks just nendes tingimustes. Ühtlasi muudavad needsamad tingimused liigid ja elupaigad ökoloogiliste olude muutuste suhtes väga haavatavaks. Suletud veekogus on keskkonnareostuse märgid kiiresti näha. Seetõttu vajab Läänemeri pidevat hoolt ja kait- set. Kahjuks kuulub Läänemeri tänaseks päevaks maailma kõige reostatumate merede hulka – seda peetakse kogu Euroopas oluliseks keskkonnaprobleemiks. Just seetõttu tuleb igal riigil Läänemere ääres teha omavahel koostööd, et hoida ja kaitsta Läänemerd. Eesti jaoks oluline Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse alane koostöö toimub järgmiste kokkulepete alusel:  Läänemere merekeskkonna kaitse konventsioon;  Euroopa Liidu Läänemere piirkonna strateegia;  Eesti-Vene-Soome kolmepoolse koostöö kokkulepe;  Eesti-Soome kahepoolne veekaitsealane koostöölepe. Lisaks ülal nimetatuile on olemas ka muid rahvusvahelisi ja piirkondlikke regulatsioone, mis hõlmavad keskkonnakaitset üldisemalt, kuid kus merekeskkonna kaitse alane koos- töö on vaid väike väheoluline osa. Sellised on näiteks ESPOO konventsioon piiriülesest keskkonnamõju hindamisest, ÜRO Euroopa majanduskomisjoni piirivete konventsioon 3 piirivete kaitse ja kasutamise korraldamisest, Euroopa Liidu veepoliitika raamdirektiiv ning merestrateegia raamdirektiiv, mere ruumilise planeerimise direktiiv jms. Läänemere kaitsega seotud peamine koostööorganisatsioon on Läänemere merekesk- konna kaitse konventsiooni rakendamiseks moodustatud valitsuste vaheline komisjon ehk HELCOM. 1.2. Töö eesmärk Töö eesmärk on analüüsida olemasoleva Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö korraldust ja esitada ettepanekud merekeskkonna kaitse alase koostöö tõhusta- miseks. Töö eesmärgi saavutamiseks esitatakse järgnevates peatükkides ülevaade senisest ning olemasolevast merekeskkonna kaitse alasest koostööst Läänemere piirkonnas. Selle juures tuuakse välja peamised tegurid, mille alusel saab hinnata ja iseloomustada nii koos- tööd ennast kui ka selle tõhusust. Lisaks viis Keskkonnaministeerium koostöö iseloomus- tamiseks ja hindamiseks läbi küsitluse koostöös osalevate ekspertide seas, küsiti arvamusi avalikkuselt ning mõnedelt kohalikelt omavalitsustelt, eeskätt neilt, kes merega lähemalt seotud. Täiendavat taustainfot saadi peamiselt HELCOMist ja Läänemere uurimisega te- gelevatelt teaduasutustelt. Läbitöötatud materjali ning küsitlustest saadud andmete põhjal tuvastati peamised prob- leemid, mida lahendades ja ületades oleks võimalik koostööd Läänemere piirkonna me- rekeskkonna kaitseks tõhustada. Analüüsi koostamisel ja olemasoleva koostöö hindamisel on keskendutud eeskätt sellele, mida Eestis saaks meile teadaolevate probleemide lahendamiseks ja koostöö tõhustami- seks ära teha. Sestap ei ole töös esile toodud olulisi ja märkimisväärseid saavutusi, mida senise koostöö raames Läänemere piirkonnas juba saavutatud on. Nendega on võimalik tutvuda näiteks HELCOMi kodulehel (www.helcom.fi). Töö lõpuosas olevad ettepanekud koostöö tõhustamiseks on mõeldud rakendamiseks ees- kätt Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas merekeskkonna kaitse korraldamisega seo- tud tegevuste edasisel arendamisel. Toodud ettepanekutest enamus on kavandatud raken- damiseks järgmise 2-3 aasta jooksul. Nii analüüsi kui ka selle põhjal sõnastatud ettepanekute alusel kujundatakse edasine Eesti merekeskkonna kaitse alase koostööga seotud poliitika Läänemere piirkonnas. 4 2. Koostöö korraldus Läänemere merekeskkonna kaitseks 2.1. Läänemere merekeskkonna kaitse konventsioon ja HELCOM Merekeskkonna kaitse koostöö Läänemere piirkonnas põhineb 1974. aastal sõlmitud Lää- nemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioonil12, mida ajakohastati 1992. aastal ning mille muudatused kehtivad alates 2000. aastast. Konventsiooni osapooled on kõik Läänemere riigid – Taani, Eesti, Soome, Saksamaa, Läti, Leedu, Venemaa, Poola ja Rootsi. Lisaks on konventsiooni üks osapool Euroopa Liit, mida esindab Euroopa Ko- misjon. Konventsiooni rakendamist korraldab konventsiooni artikli 19 alusel moodustatud Lää- nemere merekeskkonna kaitse komisjon (edaspidi HELCOM). Komisjoni näol on tege- mist valitsuste vahelise organisatsiooniga, mille tööd juhivad eesistujana kaheaastaste pe- rioodide kaupa tähestiku järjekorras kõik konventsiooni osapooled. Komisjoni tegevjuht on konkursi korras valitav peasekretär ning komisjonis töötavad valdkondlikud sekretärid ja muud töötajad. HELCOMi peamised otsused tehakse iga-aastasel nõupidamisel märtsis. Aastanõupida- mise otsused sisaldavad soovitusi ja juhiseid. Samuti võidakse vastu võtta muid otsuseid, mis aitavad täpsustada ja selgitada, kuidas saavutada konventsioonis seatud eesmärk. Era- korraliselt, tavaliselt iga 2-3 aasta järel toimuvad ministrite nõupidamised, millel tehtavad otsused, enamasti deklaratsioonide vormis, sisaldavad riikide vahelisi üldisemaid poliiti- lisi suuniseid merekeskkonna kaitse korraldamiseks. HELCOMi peamine töövorm on valdkondlikud töökoosolekud, millel osalevad kõikide konventsiooni osapoolte esindajad. Koosoleku teemad tulenevad konventsioonist ja jao- tuvad töögruppide vahel. Töögruppide tööd korraldavad valdkondlikud sekretärid. Täien- davate ülesannete täitmiseks algatatakse riikidevahelisi ühisprojekte. Valdkondlikud teemad on jaotatud merekeskkonna seisundiga, reostustõrjega, merendu- sega, maismaa inimtegevuse mõjuga ning EL-i merekeskkonna poliitika rakendamisega seonduvaiks. Ajaliselt piiratuna tegutsetakse ka kalanduse, põllumajanduse ja mereala ruumilise planeerimise valdkondades. Lisaks moodustatakse töögruppide raames erine- vaid alamtöögruppe, kus toimuvad töötoad ja ekspertide võrgustike, sessioonide vaheliste arutelude jms vormis kohtumised. Alamtöögruppidespanustatakse ühiselt mõne ülesande, projekti või raporti koostamisse. Tööd peamistes tegevusvaldkondades täiendavad oma- korda arvukad nii riikide endi kui ka HELCOMi algatatud ühisprojektid. Keskmiselt on HELCOMil endal käsil igal aastal umbes 15 projekti3. Valdkondlike tegevuste koordineerimiseks ja projektide rakendamiseks toimub aastas li- gikaudu 100 füüsilist nõupidamist, lisaks 30-40 veebipõhist nõupidamist. Eestist osalevad HELCOMi töös ametiasutuste esindajad, sh Keskkonnaministeeriumi, Maaeluministee- riumi, Siseministeeriumi, Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi, Sotsiaalminis- teeriumi, Rahandusministeeriumi ja nende allasutuste töötajad. Töösse on kaasatud ka 1 https://helcom.fi/media/documents/1974_Convention.pdf 2 https://helcom.fi/media/publishingimages/Helsinki-Convention_July-2014.pdf 3 https://helcom.fi/helcom-at-work/projects/ 5 Taru Ülikooli, TalTechi, Eesti Maaülikooli ning Tallinna Ülikooli teadlased ning eksper- did ettevõtetest, mittetulundusühingutest jms. Kokku panustab aktiivselt HELCOMiga seotud tegevustesse Eestis ligikaudu 100 inimest. HELCOMi tegevust rahastavad konventsiooni osapooled. Konventsioonist tulenevalt tee- vad konventsiooni osalised võrdses suuruses osamakseid HELCOMi tegevuse rahastami- seks. Alates 1992. aastast on rakendatud dünaamilist sissemakse meetodit, mis tulenes Ida-Euroopa riikide 1990-ndate aastate majanduslikust raskusest. Vaatamata määratud üleminekuperioodile, ei tee endiselt võrdseid osamakseid Läti ega Leedu. Eesti ja teiste riikide võrdse osamakse suurus on ligikaudu 185 000 eurot aastas, Euroopa Liidu osa- makse on riikide maksetest väikseim. Koos maksete ja muude toetustega on HELCOMi aastane eelarve ligikaudu 2 miljonit eurot aastas. Konventsiooni kohaselt on Läänemere riikide koostöö peaeesmärgid:  individuaalselt või kollektiivselt rakendada kõiki asjakohaseid õiguslikke, administ- ratiivseid ja muid vajalikke meetmeid reostuse vältimiseks ja kõrvaldamiseks, et ai- data kaasa Läänemere ökoloogilisele taastumisele ning hoida Läänemere ökoloogilist tasakaalu;  rakendada ettevaatuspõhimõtet, sh rakendada ennetavaid meetmeid, kui on alust ar- vata, et ained või energia, mis avaldab mõju merekeskkonnale kas otseselt või kaud- selt, võib põhjustada ohtu inimese tervisele, kahjustada elusorganisme või mere öko- süsteeme, kahandada heaolu ning takistada mere õiguspärast kasutamist, isegi kui puuduvad lõplikud tõendid heite ja selle oletatavate tagajärgede põhjusliku seose kohta;  ennetamaks ja vältimaks Läänemere reostamist, edendada parima keskkonnapraktika ja parima võimaliku tehnoloogia kasutamist. Kui parima keskkonnapraktika ja parima võimaliku tehnoloogia kasutamisest tulenev reostuskoormuse vähenemine ei vii kesk- konna seisukohalt vastuvõetavatele tulemustele, rakendada täiendavaid abinõusid;  rakendada põhimõtet – saastaja maksab;  kindlustada, et punkt- ja difuussetest allikatest pärineva vee- ja õhukeskkonna reos- tuskoormuse mõõtmised ja arvutused, mis viiakse läbi Läänemere merekeskkonna seisundi hindamise ja konventsiooni täitmise kindlustamise eesmärgil, toimuvad tea- duslikult kindlaks määratud viisil;  teha oma parim selleks, et mitte põhjustada reostust väljaspool Läänemere piirkonda. Ka ei tohi võetavad meetmed tuua kaasa kahjulikku mõju õhu kvaliteedile, atmosfää- rile, veekogudele, põhjaveele ega pinnasele, ei tohi põhjustada jäätmete hulga suure- nemist, kahjulike jäätmete teket ega kasvavat riski inimese tervisele. 2.2. Muud olulised koostöövormid Läänemere piirkonnas Euroopa Liidu Läänemere piirkonna strateegia Euroopa Liidus on piirkondade arendamiseks ja piirkondadele oluliste eesmärkide saavu- tamiseks koostatud piirkondlikud strateegiad. Euroopa Liidu Läänemere piirkonna stra- teegia võeti vastu 2009. aastal. Strateegia peamine ülesanne on viia ellu Euroopa Liidu poliitikat Läänemere piirkonnas, keskendudes regiooni konkurentsivõimele, transpordi- ja energiaühendustele, keskkonnakaitsele ning koostöö edendamisele ja inimeste 6 heaolule. Strateegia peamine väljund on piirkonna arendamiseks oluliste projektide käi- vitamine ja nendest saadavate teadmiste ja kogemuste vahetamine. Projekti rahastatakse Euroopa Liidu INTERREG programmist. Euroopa Liidu Läänemere piirkonna strateegia peamine praktiline väljund seisneb valdkondlikus koostöös, sest stra- teegia rakendamiseks loodud valdkondlikes töörühmades arutatakse läbi ja antakse suu- niseid piirkonnale oluliste projektide käivitamiseks. Iga-aastasel ligikaudu 500 osalejaga Läänemere foorumil saavad strateegia rakendamise koordineerimisega ning projektide rakendamisega seotud osapooled omavahel kokku, et tutvustada ja demonstreerida saavutatut ja õppida teineteise kogemusest. Venemaa sel- lesse koostöösse otseselt kaasatud ei ole, kuid võimaluse korral kaasatakse Venemaa esin- dajaid algatatud projektidesse. Täpsem info Läänemere piirkonna strateegia kohta: https://www.balticsea-region-stra- tegy.eu/ Eesti-Venemaa-Soome kolmepoolne koostöö Soome lahe kaitseks Soome lahe kolmepoolne koostöö sai alguse 1955. aastal Soome ja Nõukogude Liidu vahelisest koostööst Soome lahe kaitseks, mis 1992. aastast hõlmab Eestit, Soomet ja Venemaad. Koostöö alus on riikidevaheline deklaratsioon, mis hõlmab ka regulaarselt ajakohastatavat koostööprogrammi ning teekaarti koostöö arendamiseks. Praktilisse koostöösse on kaasatud eeskätt riikide teadusasutuste esindajad, eksperdid ja mereteadla- sed, kes seiravad ja hindavad koordineeritult Soome lahe seisundit. Koostöö peamine väl- jund on regulaarselt toimuvad teaduskonverentsid. Koostöö võimaldab tagada selle, et riikide vahel, eeskätt Venemaaga seoses, on olemas infovahetus mere seire ja seisundi hindamisega seotud andmete osas. Täpsem info Soome lahe kolmepoolse koostöö kohta: https://www.gulfoffinland.fi/en- US Eesti-Soome veekaitsealane koostöö Eesti ja Soome vahel on sõlmitud mitmeid keskkonnaalaseid kokkuleppeid. Vete ja me- reala kaitseks on olemas aastast 1999 veekaitsealase koostöö leping4 ning aastast 1993 naftareostustõrje alane koostöö leping. Mõlemad lepingud olid aktuaalsed lepingu sõlmi- misele järgnevatel aastatel. Veekaitsealase leppe raames toetati Eesti rannikualade reo- veepuhastite renoveerimist, et vähendada Soome lahte jõudvat reostuskoormust. Nafta- reostustõrje alase kokkuleppe raames lepiti kokku teineteise teavitamise ja abistamise kord Soome lahel asetleidvate naftareostusõnnetuste korral. Lepingud ei ole oma kehti- vust kaotanud, ent aktiivseid tegevusi lepingute alusel käesoleval hetkel enam ei tehta. 4 https://www.riigiteataja.ee/akt/78083 7 3. Ülevaade koostöö senisest toimimisest ja saavutatud tulemustest Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse koostöö tõhustamise analüüsimiseks kesken- dutakse edaspidi peamiselt HELCOMi tegevusele. HELCOM on Eesti jaoks olulisim võimalus koostööd Läänemere regioonis mõjutada ja suunata. Koostöö senise toimimise ja saavutatud tulemuste hindamiseks valiti välja 9 olulisemat probleemteemat või tegurit, mille abil enamasti koostöö tõhusust iseloomustatakse. Need tegurid on Läänemere merekeskkonna kaitse konventsiooni rakendamise ja HELCOMi tööga seoses:  eesmärkide saavutamine;  töökorralduse tõhusus;  kulutuste põhjendatus;  ekspertide töö tulemuslikkus;  koostöövõrgustiku toimivus;  koostöö olulisus laiemale üldsusele Eestis;  koostöö olulisus omavalitsuste jaoks Eestis;  koostöö mõju majandusele;  pühendumus koostööle Läänemere äärsetes riikides. Iga eelnimetatud aspekti analüüsiti ja selle toimimise ja tulemuslikkuse kohta on esitatud alljärgnevalt kokkuvõtted. Lähteandmetena kasutati avalikult kättesaadavaid dokumente, intervjuusid koostöös osalevate ekspertidega, Eesti avaldatud seisukohti jms. Lisaks kü- sitles Keskkonnaministeerium 2020. aasta alguses Läänemere merekeskkonna kaitse koostöös osalevaid eksperte, küsis arvamust Läänemere kaitse olulisuse kohta kohalikelt omavalitsuselt ja piiratud ulatuses ka Eesti elanikelt. 3.1. Eesmärkide saavutamine Läänemere merekeskkonnakaitse konventsioon sisaldab ambitsioonikaid eesmärke. Kon- ventsiooni sõlmimise üks ajend oli tõhustada Läänemere kaitset ja kaitse tagamist või- maldavat korda regioonis. See lähtub omakorda konventsiooniosaliste riikide tahtest ja otsusest, et Läänemere seisundit on vaja parandada ning selle ökoloogiline tasakaal saa- vutada. Sarnases sõnastuses on eesmärk olukorra parandamiseks kehtinud alates 1974. aastast. Käesoleval hetkel saab tunnistada, et Läänemere seisund ei ole hea ning selle ökoloo- giline tasakaal pole saavutatud. Seda kinnitab aastal 2018. avaldatud ülevaade5 Lääne- mere seisundist. Läänemere seisundit kirjeldavates keskkonnanäitajates on võimalik näha paranemise märke, kuid need on pigem üksikud näitajad. Terve Läänemeri on eutrofee- runud, kannatab liigse fosfori ja lämmastiku koormuse all, mis omakorda ei võimalda taastuda ökosüsteemi muudel osadel, eeskätt liikidel ja elupaikadel. 5 State of the Baltic Sea – Second HELCOM holistic assessment 2011-2016, http://stateofthebalticsea.helcom.fi/ 8 Kõige suurem samm Läänemere seisundi paranemiseks tehti aastatel 1980-1990, kui kogu piirkonnas alustati reovete puhastamist. Samal ajal tehti ka otsused oluliste kesk- konnale ohtlike taimekaitsevahendite keelustamiseks, mis on tänaseks täidetud. Konventsiooni eesmärkide saavutamiseks on regulaarselt vastu võetud soovitusi, mis ju- hendavad riike eesmärkide saavutamisel või määravad neile konkreetsemad ülesanded koos vahetähtaegadega, et konventsioonis toodud eesmärkide poole liikuda. Samuti on regulaarselt Läänemere riikide ministrid vastu võtnud poliitilisi deklaratsioone ja teinud täiendavaid otsuseid, et tagada konventsiooni eesmärkide saavutamine. Alates 1980. aastast on HELCOM vastu võtnud üle 260 soovituse merekeskkonna kaitse korraldamiseks ja konventsiooni eesmärkide saavutamiseks Läänemere piirkonnas. Het- kel kehtivaid soovitusi on ligikaudu 120. Ent aastal 2019. avaldatud ülevaate6 kohaselt HELCOMi soovituste rakendamise kohta järeldub, et enamus soovitusi ei ole riiki- des täielikult rakendatud. Sellel on mitmeid põhjuseid, näiteks, soovitustel on riigiti erinev õiguslik tähendus, soo- vitustes sisalduvat tõlgendatakse erinevalt, soovituste täitmise kontrollimiseks puudub riikides kontrollimehhanism jms. Ministrite deklaratsioone on vastu võetud keskmiselt iga kolme aasta järel. Need on olnud pigem suunavad, ent on sisaldanud mõnel juhul ka konkreetseid keskkonnaalaseid ees- märke riikidele. Näiteks 1988. aastal otsustasid Läänemere ministrid, et merre jõudva fosfori ja lämmastiku kogust tuleb poole võrra vähendada. See otsus rakendati umbes 2010. aastaks. Ent 2013. aastal võeti vastu otsus, et riigid peavad vähendama oma terri- tooriumilt merre jõudva fosfori ja lämmastiku kogust etteantud hulgas hiljemalt 2021. aastaks. Seda täidetud pole ning selle täitmine on muutunud riikide erimeelsuste tõttu võimatuks. Erimeelsused tulenevad sellest, et riigid, sh Eesti, ei ole enam nõus kokkule- pitud vähendamist nõudvate fosfori ja lämmastiku kogustega. Aastal 2007 koostati esimest korda Läänemere tegevuskava ligikaudu 177 konkreetse meetmega. Tegevuskava sisaldab regionaalseid ja riiklikke meetmeid. Regionaalseid meetmeid peavad kõik riigid mere seisundi parandamiseks tegema. Riiklikke meetmeid teeb iga riik ise oma merealas olukorra parandamiseks. Läänemere tegevuskava raken- damist on pidevalt jälgitud ja hinnatud, ent käesolevaks hetkeks on sellest märki- misväärne osa täitmata (vt joonis 1). Olemasoleva Läänemere tegevuskava regionaalsetest meetmetest on rakendatud pea 68% ning riikide endi meetmetest ainult 23%. Läänemere kaitseks kavandatud tegevustest on märkimisväärne osa jäänud tegemata. Täpseid põhjuseid, miks see nii on, pole teada. Eri- nevate arvamuste kohaselt on peamised põhjused meetmete rakendamiseks vajaliku raha puudumine, meetmete küsitav asjakohasus ja ajakohasus, meetmete eeldatav vähene keskkonnamõju või kuluefektiivsus, riikide vähene pühendumus kokkulepitu täitmiseks ning kontrollimehhanismi puudumine konventsiooni rakendamiseks vajalike tegevuste täitmise üle. 6https://portal.helcom.fi/meetings/HOD%2057-2019-620/MeetingDocuments/3-10-Rev.1%20Repor- ting%20on%20implementation%20of%20HELCOM%20Recommendations.pdf 9 Joonis 1. Aastal 2019 avaldatud kokkuvõte 2008. aasta Läänemere tegevuskava täitmise hetkeseisu kohta (HELCOM, 2019). Aastal 2021. on HELCOMil plaanis vastu võtta ja kinnitada uutest põhimõtetest lähtuvalt koostatud Läänemere tegevuskava. 3.2. Töökorralduse tõhusus Läänemere merekeskkonna kaitsega seotud koostöös osaleb arvukalt erinevaid Eesti eks- perte. Regiooni tasandil on töökorraldus olnud viimaste aastakümnete jooksul sama – töötatakse töörühmades, mille väljundiks on soovitused ja juhised merekeskkonna kaitse paremaks korraldamiseks. Riikidevahelise koostöö iseloom on sisult siiski muutunud. Kui 1980ndatel oli ekspertide sisuliseks tööks teaduslik-tehniline arendustöö, siis praegusel ajal keskendutakse pigem poliitilistele soovitustele, mis tagavad teaduslike ja tehniliste juhiste või soovituste raken- damise. Aastal 2014 tehti koostööd 63 nõupidamisel/kohtumisel, kuid 2019. aastaks oli kohtumisi ajakavas pea 100. See on oluline muutus töö tegemise korralduses viimase viie aasta jooksul. Aastati on koostöö tegemiseks vajalike nõupidamiste ja kohtumiste arv pidevalt tõusnud, mis tähendab suuremat töökoormust nii kohtumisteks ettevalmis- tuseks ning enam aega kohtumistel osalemiseks. Alates 2017. aastast on laialdaselt kasutusel veebinõupidamised, ent nende korraldamise lihtsusest tulenevalt on erinevate teemade lõikes seetõttu nõupidamiste arv veelgi rohkem suurenenud. Kuivõrd nõupidamiste arv on suurenenud, siis on osal riikidest tekkinud probleeme pädevate ekspertide leidmisega, kes saaks nõupidamisel osaleda või tule- nevalt suurest nõupidamiste arvust, ekspertide osalemisega seotud kulude katmi- sega. 10 Nõupidamise arvukusest tulenevalt on sagedased ka olukorrad, kus nõupidamisel ei ole kõik riigid esindatud. Kui nõupidamisel ei ole kõik riigid esindatud, siis ei ole riikideva- heline koostöö enam tagatud. Sellised probleemid esinevad pea kõikidel riikidel, rohkem Eestil, Lätil, Leedul, Soomel ja Venemaal. Aastatel 2014-2019 korraldas HELCOM koostöö tegemiseks kokku 463 nõupidamist. Kõige rohkem nõupidamisi on korraldatud Soomes. Eestis on korraldatud sel ajavahemi- kul 36 HELCOMi nõupidamist. Joonis 2. Aastatel 2014-2019 korraldatud HELCOMi nõupidamiste arv erinevates riikides (HELCOM, 2020). 3.3. Kulutuste põhjendatus Läänemere koostöös osalemise kulu kokku läheb Eesti riigile maksma ligikaudu 500 000 eurot aastas. Sellest 185 000 eurot moodustab osamakse HELCOMi eelarvesse. Ülejää- nud kulud on seotud Eesti ametnike, ekspertide ja teadlaste palgakulu ja lähetustega, täiendavate uuringute tegemise ja andmete töötlemisega, nõupidamiste korraldamisega Eestis ning erinevates Euroopa Liidu poolt osaliselt rahastatavates Läänemere piirkonna koostöö projektides osalemisega. Näiteks ametnike ja ekspertide lähetuskulud on keskmiselt 50 000 eurot aastas, koos- tööprojektides osalemist toetame ligikaudu 100 000 euroga aastas, umbes 10 000 eurot aastas kulub nõupidamiste korraldamiseks. Eesti jaoks on 185 000 eurone osamakse vii- mastel aastatel olnud püsiv, sest HELCOMi osapooled on kokku leppinud, et organisat- siooni tegevust rahastavad kõik riigid, va Euroopa Komisjon, võrdsete osamaksetega. Käesolevaks hetkeks ei tasu võrdseid osamakseid Läti ja Leedu ning alates 2020st aastast ei tasu uuesti võrdseid osamakseid ka Eesti. See tuleneb asjaolust, et 2019/2020 aasta eelarve suurendamist Eesti ei toetanud. Meie hinnangul on HELCOMi eelarve läbi- paistmatu ning kulusid on raske kontrollida, suunata või kavandada. Eesti osamakse mitte suurendamine on kooskõlas konventsioonis kokkulepituga, kuid see ei lahenda probleemi kuludega ja eelarve kasutamisega. Pigem on see võte suunamaks riikide tähelepanu meie poolt tõstatud probleemidele seoses HELCOMi eelarvega ja ku- lutuste tegemisega. 11 Tabel 1. Riikide osamaksed HELCOMi eelarve moodustamiseks (HELCOM, 2019). Riikide maksed HELCOMi eelarve Kinnitatud eelarve Kavandatud eelarve moodustamiseks 2019-2020 2020-2021 2021-2022 2022-2023 2023-2024 1. FI makse kontoriruumide rendiks 292 000 322 000 322 000 322 000 322 000 2. Riikide iga-aastased maksed 2.1 DK 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 2.2 EE 184 577 184 577 190 114 195 860 198 798 2.3 EU 49 815 51 309 52 079 52 860 53 653 2.4 FI 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 2.5 DE 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 2.6 LV 179 377 184 577 190 114 195 860 198 798 2.7 LT 179 377 184 577 190 114 195 860 198 798 2.8 PL 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 2.9 RU 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 2.10 SE 184 577 190 114 192 966 195 860 198 798 HELCOMi eelarve kokku 1 992 608 2 067 724 2 102 217 2 137 600 2 164 835 Alates 2019. aastast taotleb Eesti senise osamaksete tegemise põhimõtete ning organisat- siooni eelarve kasutamise korralduse üle vaatamist. Eesti poolt esitatud taotlustes tuuakse välja, et HELCOMi kulutused on läbipaistmatud, organisatsiooni soov oma kulutusi suu- rendada pole põhjendatud, vaatamata kokkuleppele ei tee kõik osapooled võrdseid osa- makseid ning mõni konventsiooni osapool kasutab tehtavaid osamakseid osaliselt enda huvides. Muud kulud peale HELCOMi osamakse on Eestis suurenenud koos lisanduvate ülesanne- tega ning korreleeruvad nõupidamiste arvu kasvu ning uute ülesannetega. Tihti ei tule need otseselt konventsioonist endast, vaid mitmetest muudest organisatsiooni poolt teh- tud otsustest, ministrite deklaratsioonidest või uutest projektidest, mida HELCOMi init- siatiivil või osalusel käivitatakse. Eelnevast tulenevalt on koostöös osalemisega seotud kulusid Eestis üha raskem hoida kontrolli all ning tagada koostöö tarbeks kuluta- tava raha kasutamise efektiivsust. Tabel 2. HELCOMi peamised kulud 2019/2020 eelarve aastal (Helcom, 2019). Peamine kululiik Kulud 2019/2020 eelarveaastal eurodes Nõupidamistega seotud kulud 113 000 Palgakulud 999 000 Andmetöötlus/konsultantide teenused 153 000 Lähetuskulud 43 000 Kommunikatsioonikulud 63 000 Rendi- ja hoolduskulud 180 000 Trükised ja materjalid avalikustamiseks 80 000 Seadmed ja vahendid 49 000 Muud kulud 26 000 Toetus riikidele nõupidamistel osalemiseks 8 000 Projektide kulud 278 608 Kokku 1 992 608 12 3.4. Ekspertide töö tulemuslikkus Läänemere keskkonnakaitsega seotud koostöös osaleb vahetult kokku Eestist ligikaudu 100 isikut, seda nii otseste ülesannete täitmisel, töörühmade töös, andmete ja dokumen- tide ettevalmistamisel, nõupidamistel ja koosolekutel osalemisel jms. Eesti ekspertide hinnangul on Läänemere merekeskkonna kaitseks tehtav töö HELCOMis oluline. See tä- hendab, et üldiselt on meie ekspertidele HELCOMi tehtav töö ja töö tulemused nii aru- saadavad kui ka vajalikud. Samuti nähakse vajalikuna ka oma panust, mida HELCOMile antakse, et riikidevaheline koostöö toimiks. Ent tehtava töö tulemustega ei ole kõik koostöös osalevad eksperdid üheselt rahul, mis võib tuleneda sellest, et kõik koostöös osalevad riigid ei panusta samaväärselt või kui ise ei suudeta piisavalt panustada. See võib väljenduda puudu- like algandmete esitamises, omapoolsete hinnangute andmise puudulikkuses, liiga suures dokumentide mahus, mida on vaja läbi töötada, kasutatavate andmete usaldusväärsuses jms, mille tulemusena töö lõpptulemus võib kannatada. Eesti ekspertide osalemist HELCOMi töös takistavad peamiselt liiga suur tegevuste hulk ja maht, millega HELCOM samaaegselt tegeleb ning ka ekspertide endi olemasolevate tööde ja tegevuste suur hulk ja maht, mis mõjutab koostöö jaoks tehtavate tegevuste prio- riteetsust. Liiga palju tegevusi, tegevusvaldkondi, algatusi 50% Muud olulisemad ülesanded või prioriteedid 45% Nõrk siseriiklik koordinatsioon 32% Liiga palju ttööülesandeid 32% Lühikesed tähtajad 32% Lepingu/tasustamise puudumine 27% Nõrk rahvusvaheline koordinatsioon 23% Kõik töösse kaasatud osapooled ei anna vajalikku… 18% Andmete või info kättesaamatus 14% Teadmiste ja kompetentsi puudumine 9% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Joonis 3. HELCOMi töös osalevate Eesti ekspertide hinnangud peamiste koostööd takistavate tegurite kohta (Keskkonnaministeeriumi küsitlus, 2020). 3.5. Koostöövõrgustiku toimivus Läänemere kaitsega seotud koostööd on erinevates töövormides ja meetoditega koordi- neerinud Keskkonnaministeerium. Riikidevahelises koostöös on alati osalenud mitmed eksperdid ja koostööpartnerid Eestist. Sellega seotud töökorraldus on olnud aegade jook- sul formaalsem ja mitteformaalsem. Mitteformaalne koostöö ei taga alati kõige pare- mal moel erinevate koostöös osalevatel osapoolte kohustuste ja vastutuse selgust. Ametiasutuste vahelises koostöös on peamine probleem vastutuse selgus selles osas, mis puudutab konkreetse ametiasutuse pädevust ja vastutust konkreetses valdkonnas. Näiteks kui Keskkonnaministeerium peab tagama koostöö tegemiseks vajalike kokkulepete ja ülesannete täitmise rahvusvahelisel tasandil, siis kuidas tagada, et erinevad ametiasutused ja koostöös osalevad isikud oma pädevuse põhiselt seda vastutust ka kannaksid. Just selle 13 tõttu ei ole mõnede koostöös osalevate ekspertide hinnangul senine koostöö juhtimine ja korraldamine riigisiseselt piisav ning koordinatsiooni tuleks tõhustada. Koostöövõrgus- tiku üks puudusi on ka info vähesus selle kohta, millised Eesti eksperdid millistes töö- suundades tegutsevad ja millega täpsemalt tegelevad. Parem ülevaade Eesti ekspertide tegevusest annaks parema arusaama erinevatele osapooltele, mille nimel ühiselt tööd te- hakse. Ekspertide küsitluse tulemusena selgus ka, et koostöövõrgustiku toimimist halvendab mõnevõrra ka ülevaate puudumine erinevatest koostööga seotud tegevustest ja konkreet- setest tähtaegadest, ametiasutuste või ekspertide vahelise ühise või konkreetse töörühma puudumine, juhiste ja reeglite puudumine, kuidas ja mis põhimõtete kohaselt nii Eestis kui ka HELCOMis teiste riikidega koostööd teha, ülevaate puudumine selle kohta, mil- lega erinevad Eesti eksperdid erinevates HELCOMi töösuundades tegutsevad ning ka re- gulaarse info puudumine HELCOMi tegevuste kohta. Koostöövõrgustiku toimimise osas peavad Eesti eksperdid oluliseks ka HELCOMi kui organisatsiooni paremat nähtavust ja rolli riigi tasandil. HELCOM on olemuselt küll va- litsuste vaheline organisatsioon, kuid samas olulise ülesandega kaitsta Läänemerd. Kuigi HELCOMis koostöö tegemiseks pingutatakse palju, pole meie ekspertide hinnangul HELCOM organisatsioonina ei ekspertidele ega üldsusele avalikult arusaadav ega nähtav. Alates 2020. aasta kevadest on täiesti uue tähenduse saanud veebikoosolekud. Neid ka- sutatakse sagedamini, erinevate väiksemate teemade arutamiseks, nii riigisiseselt kui ka rahvusvaheliselt. Ekspertide hinnangul on lühikesed ja konkreetsele probleemile kes- kenduvad veebikoosolekud tõhusamad ja kasulikumad, kui need, mis kestavad pi- kalt näiteks mitu päeva ja kus arutatakse mitmeid teemasid. Mitu päeva kestvatel veebikoosolekutel on võimalik veebikoosolekute korral kavandada päevakorrapunktid selliselt, et iga päevakorra punkti jaoks saab veebikoosolekule kaasata pädeva eksperdi. Füüsiliselt toimuvate nõupidamiste korral nii teha ei saa. Seda uut ko- gemust tuleks koostöö tõhustamiseks edasi arendada ja leida võtted veebikoosolekute tõ- husaks kasutamiseks. 3.6. Koostöö olulisus laiemale üldsusele Eestis Merekeskkonnaga seotud probleemid on Eesti elanike keskkonnateadlikkust mõõtvates küsitlustes olnud valdavalt esikohal. Teatakse nii peamisi probleeme kui ka seda, et me- rekeskkond vajab kaitset. Samas on oluline märkida, et teadmine merekeskkonna seisundi kehvast olukorrast ei ole ühtne. See tähendab, et info selle kohta pole kõikide võima- like sihtrühmadeni jõudnud või tõlgendatakse seda infot valesti. Eesti elanikud tea- vad nimetada ja on kuulnud peamistest merekeskkonna seisundit ohustavatest te- guritest, et ei näe siiski erinevate tegevuste omavahelist seost. Õige arusaama kujun- damiseks on alati oluline ka asjakohase teabe kättesaadavus. Käesoleva töö ettevalmistamiseks tehtud küsitlustest selgus, et ka keskkonnakaitsega mitte vahetult seotud inimeste jaoks on oluline faktilise ning teaduslikku kinnitust omava teabe ja info olemasolu. 14 Aastal 2018 keskkonnaministeeriumi avaldatud Eesti elanike keskkonnateadlikkuse uuringu7 kohaselt arvab pea 64% Eesti elanikest, et meri ei ole puhas. See teadmine on aja jooksul inimeste seas üha enam levinud. Sama uuringu kohaselt on Eesti elanike ar- vates merega seotud keskkonnaprobleemid kõikide teiste keskkonnaprobleemidega võr- reldes need, mis keskkonna seisukohalt vajavad Eestis enim tähelepanu. Regiooniti on Eesti inimeste hinnangud keskkonnavaldkondade olulisusele erinevad. Mere puhtust peab prioriteetseimaks 31% Tallinna elanikest ning 42% Lääne-Eesti ela- nikest, kus ilmselgelt on ka merega kokkupuuteid rohkem. 3.7. Koostöö olulisus omavalitsuste jaoks Eestis Kohalikel omavalitsustel merekeskkonna kaitsega seotud ülesanded üldiselt puuduvad. Meri on avalik veekogu ja selle kasutamist ja kaitset korraldab Vabariigi Valitsus. Selle analüüsi koostamiseks küsitletud 13 merega piirnevast omavalitsusest suurem osa peab siiski merega seotud keskkonnainfot oma töös aeg-ajalt vajalikuks. Senisest suuremat ko- haliku omavalitsuse rolli merekeskkonna kaitses ei peeta enamasti oluliseks. Tähtsama- teks teemavaldkondadeks millega merekeskkonnaga seoses kokku puututakse on loodus- kaitselised piirangud, eeskätt ranna ja kalda kasutamisega seoses ning ka sadamate tege- vus (vt joonis 4). Looduskaitselised tegevused ja piirnagud, sh… 77% Sadamate keskkonnaohutus 62% Prügi rannas 54% Merevee kvaliteet 54% Vetikad supelrandades 46% Turism 38% Saasteainete juhtimine merre 38% Kalapüük (kutseline ja harrastuspüük) 31% sademevee juhtimine merre 31% Puhkajate merekeskkonda kahjustav käitumine 31% Merekeskkonnaga seotud õigusaktide selgus… 23% Eutrofeerumine 23% Vetikaõitsengud 15% Kalakasvatuste rajamine 8% Erosioon 7% Pilliroo vohamine rannaaladel 7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Joonis 4. Merega piirnevate kohalike omavalitsuste jaoks olulisemas merekeskkonna kaitsega seotud valdkon- nad (Keskkonnaministeerium, 2020). Veel selgus Keskkonnaministeeriumi tehtud omavalitsuste küsitlusest, et merekeskkon- naga seotud infot otsivad paljud kohalikud omavalitsused riigi ametiasutuste veebilehte- 7 https://www.envir.ee/sites/default/files/2018_keskkonnateadlikkuse_uuring.pdf 15 delt. Siin on aga oluline märkida, et spetsiaalselt selleks otstarbeks ning kohalike oma- valitsuste vajadustele vajalikku informatsiooni merekeskkonna kaitsega ette ei val- mistata ning saadaval on ainult üldine informatsioon. 3.8. Koostöö mõju majandusele Läänemere merekeskkonna kaitse alasel koostööl on ka vahetu mõju majandusele. Võr- reldes vastavate Euroopa Liidu nõuetega on HELCOMi tööst otseselt tulenevaid kesk- konnakaitse nõudeid väga vähe. Vaatamata sellele, et suur osa maismaa veekogude ja mere kaitseks kehtestatud õigusakte lähtuvad Euroopa Liidu õigusest, on ka nende raken- damisel HELCOMil oma roll. Näiteks tuleb piirkondlikult kooskõlastada rannikuvee- ja avamere veekvaliteedi keskkonnaalased eesmärgid, et ühiste meetodite ja põhimõtete alu- sel hinnata mere seisundit. Seega piirkondlik koostöö on üks tegevus, millega tagatakse Euroopa Liidu õiguses kehtestatud mere- ja veekeskkonna kaitsega seotud nõuete täit- mine Paljud HELCOMis tehtud otsused, sh konventsiooni põhinõuded ise, erinevad poliitilised deklaratsioonid, soovitused jms otsused leiavad riikides erineval moel rakendamist või kohaldamist. See loob erinevad tingimused ka keskkonnakaitse nõuete kohaldamiseks erinevates majanduse tegevusvaldkondades. Koostöö majanduslikku mõju kirjeldab vahetult näiteks ebaefektiivse koostöö tagajärjel või konventsioonis kokkulepitud eesmärkide mittesaavutamise tõttu tekkiv majanduslik kahju. Näiteks on HELCOM kokku arvutanud rahaliselt, milline on kahju, mis tuleneb mitte heast Läänemere seisundist. Kui eurtofeerumise mõju vähendada head keskkonna- seisundit võimaldavale tasemele, siis suurendaks see Läänemere piirkonnas elavate ini- meste heaolu tervikuna pea 4 miljardi euro võrra aastas. Need on kaudsed kulud, mida praegu tehakse, et vältida eutrofeerumise tõttu tekkinud kahju. Ainuüksi Läänemere turismivaldkond teeniks pea 1,5 miljardit eurot rohkem, kui mere- vesi oleks puhas. Täna kulutatakse see raha puhkamiseks väljaspool Läänemere piir- konda. Ka eutrofeerumise mõju vähenemisega kaasnev elupaikade ja kalavarude olukorra paranemine annaks erinevatele kalandusega seotud tegevusvaldkondadele 2,2 miljardit eurot rahalist kasu. Võrreldes peamisi merega seotud majandustegevuse valdkondi Eestis ja teistes Lää- nemere riikides, on Eesti ettevõtjate majanduslik kasu ning konkurentsivõime keh- vem. Seda vaatamata asjaolule, et majandustegevuse poolt tekitatav inimtegevuse mõju Eestist on väike ning majandustegevus keskkonnasõbralikum. Kõige suurema potentsiaa- liga merest sõltuvad majandusvaldkonnad Läänemere piirkonnas on:  meretransport ja sadamad;  kalandus;  turism ja puhkemajandus;  mere vesiviljelus, sh kalakasvatus, vetikakasvatus ja karbikasvatus;  taastuvenergia tootmine. 16 Meretranspordi, kalanduse ning turismi ja puhkemajanduse arendamine on Läänemere merekeskkonna kaitsega seotud kaudselt. Kaudne seos tuleb sellest, et neid valdkondi reguleeritakse tunduvalt rohkem kas globaalsel tasandil või Euroopa Liidu tasandil. HELCOMi roll piirneb paljudel juhtudel mujal vastuvõetud otsuste tõlgendamise või või nende täitmise juhendamisega. Näiteks meretranspordile kohaldatavaid keskkonnanõudeid töötatakse välja ja rakenda- takse nii Euroopa Liidu tasandil kui ka globaalsel tasandil rahvusvahelises merendusor- ganisatsioonis (IMO). Kalandust mõjutavad muud piirkondlikud ja Euroopa Liidu tasan- dil tehtavad kokkulepped kalavarude kasutamiseks Läänemere piirkonnas. Turismi ja puhkemajandust soodustab see, kui mere seisundi on hea, st mere puhkeotstarvet ei kah- justa vetikate kasvust tingitud veekvaliteedi halvenemine või prügistunud rannad. Läänemerel liikuvatest laevadest keskmiselt 25% on vaid need, mis liiguvad mõne Lää- nemere riigi lipu all. Kõige rohkem kaupu liigub läbi Venemaa, Rootsi ja Soome sada- mate. Kõige vähem kaupu liigub Eesti ja Leedu sadamate kaudu. Kõige rohkem reisijaid liigub Rootsi, Taani ja Soome sadamates. Läänemerest püütakse kala kokku hinnanguliselt 6 192 kalalaevaga, kõige rohkem kala- laevu on Soomel, pea 1 577. Läänemerest püütud kala koguväärtus oli aastal 2017 ligi- kaudu 2017 miljonit eurot. Kalapüügi sektori lisandväärtus on ligikaudu 116 miljonit eu- rot. Eestis on kalalaevu vähem kui teistes Läänemere äärsetes riikides, mistõttu püütakse ka kala vähem ja püütud kala kogumaksumus aasta kohta võrreldes teiste riikide on väik- sem. Kõige suuremat lisandväärtust annavad kalandussektoris Poola ja Rootsi. Toodangu väärindamisel annavad suurimat lisandväärtust Soome, Taani ja Saksamaa. Eesti lisand- väärtus võrreldes püütud kala kogumaksumusega on üks väiksemaid piirkonnas. Joonis 5. Püütud kala koguväärtus ja toodangust saadav lisandväärtus Läänemere piirkonnas, miljonites euro- des 2017 aasta andmete alusel (HELCOM, 2019). Turismi ja puhkemajandus on Läänemere piirkonnas oluline tööandja. Läänemere rannikualadel (kuni 10 km rannajoonest) töötab turismi ja puhkemajanduse valdkonnas 17 kokku pea 160 000 inimest. Läänemere puhkeotstarbe väärtuseks hinnatakse olevat 15 miljardit eurot aastas. Need on kulutused, mida külastajad teevad Läänemere äärsetes turismi ja puhkemajanduse valdkonna ettevõtetes. Kõige rohkem kasutavad Läänemere äärset piirkonda turismi ja puhke otstarbel Taani ja Rootsi elanikud. Riigi elanikkonda arvestades teevad taanlased 6,0 külastust ja rootslased 6,4 külastust inimese kohta me- reäärsetele aladele. Eestis tehakse mereäärsete alade külastusi tunduvalt vähem, kõigest 1,8 külastust inimese kohta aastas. Kõige rohkem kulutavad aga Läänemere äärsetel ala- del puhates sakslased, kokku aastas pea 5 140 miljonit eurot. Joonis 6. Läänemere äärsete alade puhkeotstarbeline väärtus ja külastatavus riigiti (HELCOM, 2019). Läänemere merekeskkonna kaitse alane koostöö mõjutab enim vesiviljeluse ja taastuv- energia valdkonda. Nende valdkondade areng sõltub sellest, milline on Läänemere sei- sund, seda nii veekvaliteedi kui ka liikide ja elupaikade olukorrast lähtuvalt. Neid hin- nanguid tehakse ja antakse koordineeritult koostöös teiste Läänemere riikidega. Vesiviljelus Läänemeres hõlmab peamiselt kalakasvatusi, ent on olemas ka üksikud ve- tika- ja karbikasvatused. Peamised kalakasvatajad Läänemere piirkonnas on Taani, Soome ja Rootsi. Eestil on meres 1 tegutsev kalakasvatus alates 2018. aastast. Joonis 7. Kalakasvatuste lisandväärtus ja käive Läänemere piirkonnas (HELCOM, 2019). 18 Kala kasvatamist meres piirab peamiselt mere seisund. Läänemeri sisaldab ülemäära fos- forit ja lämmastikku. Kalakasvatused on olulised fosfori ja lämmastiku allikad, sest kesk- miselt 10% söödas sisalduvast fosforist ja lämmastikust satub merre. Läänemere seisundi parandamiseks on kõik Läänemere riigid nõustunud vähendama merre juhitava fosfori ja lämmastiku kogust. Aastal 2013 vastuvõetud HELCOMi otsuse kohaselt pidi Eesti 2021 aastaks vähendama merre jõudva fosfori kogust 360 tonni võrra ja lämmastiku kogust 1 800 tonni võrra. Märkimisväärset vähenemist merre jõudva fosfori ja lämmastiku ko- gustes pole aga saavutatud. Täpsustatud andmete kohaselt on selgunud, et need arvutused ei pruugi olla kõige õigemad või täpsemad. Läänemere riikide vahelises koostöös puudub ka selgus, kuidas kalakasvatusi keskkonnanõudeid arvestades piirkonnas arendada. Taastuvenergia tootmine Läänemere piirkonnas tuulikute näol on enim levinud Taanis, kus on töös 341 meretuulikut. Töötavad meretuulikud on olemas ainult Taani, Rootsi, Saksamaa ja Soome merealadel. Märkimisväärses koguses arendusi on hetkel pooleli ning lähiajal meretuulikute arv kõikides Läänemere riikides suureneb. Tuulikute arendamist takistavad tegurid on ka mitmed merekeskkonna kaitsega seotud aspektid, mille osas tehakse kokkuleppeid Läänemere äärsete riikide vahelises koostöös. Näiteks arendab ja suunab HELCOM Läänemere merekaitsealade võrgustiku tegevust ning uurib ja hindab Läänemere ohustatud liikide olukorda. Kaitsealadest ning liikide kaitse vajadusest tulenevad piirangud tuuleenergeetika arendamisel võivad olla olulised, kui mere hea keskkonnaseisund pole saavutatud. Eesti merealal on tuulikute arendami- seks tehniliselt sobivamad madala veega rannikumere alad. Samas on need alad liikide ja elupaikade rohked. Rannikuäärsed alad tekitavad konflikte ka üldsuse huvidega, paljud kohalikud elanikud ei soovi näha tuulikuid oma kodukohale nii lähedal. Läänemere rii- kide vahelises koostöös pole käsitletud lahendusi tuuleenergeetika arendamiseks meres. Joonis 8. Olemasolevad ja kavandatavad meretuulikud Läänemere piirkonnas (HELCOM, 2019). 3.9. Pühendumus koostööle Läänemere äärsetes riikides Käesoleva töö koostamiseks tehti koostööd ühe Läänemere piirkonna ülikoolide vahelise projektiga, mis uuris riikide pühendumust Läänemere merekeskkonna kaitset puuduta- 19 vasse koostööle ning HELCOMi tegevustele. Projektis uuriti Läänemere riikide esinda- jate käest, kas ja kuidas riigid ise näevad nii enda kui ka teiste riikide panustamist Lääne- mere riikide koostöösse. Ühe olulise probleemina toodi välja esindatuse küsimus. Erine- vate riikide esindajatel on erinev arusaam, keda nad Läänemere koostöös esindavad, kas näiteks iseennast, oma tööandjat, oma riiki, riigi elanikke, riigi asutusi või hoopis valit- sust. Esindatus omakorda on seotud sellega, kuidas riigid panustavad koostöösse. Kui esinda- tusega kaasneb suurem vastutus, siis panustatakse rohkem ja pühendutakse ka erinevatele tegevustele rohkem. Teise olulise tähelepanekuna selgus tehtud uuringust, et kuigi HELCOM organisatsioo- nina on aja jooksul muutunud oma tegevuses üha läbipaistvamaks, ei pruugi kõik tehtud otsused olla läbipaistvad. Paljud koostöös osalejad tunnetavad otsuste tegemise ja tekke protsessides ebaselgust ja läbipaistmatust. See tähendab, et otsustuprotsess pole alati pii- savalt selge ega formaliseeritud. Kolmandaks tuuakse projekti tulemustes välja, et koostöösse panustavate riikide rahaline seis ja võimekus rahaliselt erinevatesse tegevustesse panustada määrab koostöö sisu. Koostöö osapooled, kellel on rahalisi ressursse vähem, teevad ka vähem koostööd ja saa- vad koostööst vähem kasu. Ent vähem panustades on nendel osapooltel ka vähem mõju. Kokkuvõtteks, riikide ühine panus ja pühendumine on koostöö tegemiseks määrava tähtsusega. Ent see sõltub igast üksikust koostöös osalevast riigist. Need kes panustavad vähem, pühenduvad vähem, kulutavad vähem ekspertide töötunde, raha või aega, saavad seeläbi koostööst ka vähem kasu. See tuleneb lihtsalt sellest, et vähem panustajad ei suuda koostöö protsesse mõjutada või neis oma riiki esindada. 20 4. Ettepanekud koostöö tõhustamiseks Ettepanekud koostöö tõhustamiseks on sõnastatud vastavalt eelpoolt kirjeldatud problee- midele ja puudustele senises koostöös. Kõik ettepanekud on grupeeritud peamiste koos- tööd iseloomustavate tegurite kaupa. 4.1. Eesmärkide saavutamine 1) Läänemere seisund ei ole hea ning selle ökoloogiline tasakaal pole saavutatud.  Teha HELCOMile ettepanek algatada uuring, et selgitada, millest tulenevalt pole konventsiooni rakendamine viinud selleni, et konventsioonis määratud eesmärke pole saavutatud.  Kaaluda erinevaid võimalusi konventsiooni tugevdamiseks, et suurendada rii- kide vastutust konventsioonis määratud eesmärkide saavutamiseks, sh näiteks korrastada ja ajakohastada vastavad riigi tasandi õigusaktid. 2) Enamus HELCOMi soovitusi/otsuseid pole täielikult rakendatud.  Teha HELCOMile ettepanek algatada uuring, et selgitada, millest tulenevalt riigid kokkulepitud soovitusi ei täida.  Töötada välja süsteem soovituste täitmise tõhustamiseks (näiteks vabatahtli- kud riikide kahe- või kolmepoolsed peer review tüüpi hindamised, parima praktika ja kogemuste jagamised jms)  Enne soovitud otsuste tegemist kaaluda põhjalikult nende tagajärgi ning mitte minna kaasa otsustega, mille osas ei ole võimalik usaldusväärsetele andmetele tuginedes hinnata nende otsuste täitmise võimalikkust.  Piirata ja kontrollida kavandatavate tööde hulka ja mahtu. Toetada eeskätt neid tegevusi, kus Eestil on olemas vastav kompetents ning millest saadavad uued teadmised on ka Eesti jaoks üheselt ja selgelt vajalikud. 3) Läänemere tegevuskavast on märkimisväärne osa täitmata.  Teha HELCOMile ettepanek algatada uuring, et selgitada, miks tegevuskava tegevused on täitmata ning mis on täpselt mittetäitmise põhjused.  Uuendatava Läänemere tegevuskava jaoks töötada välja kontrollisüsteem, mis jälgib meetmete rakendamist ja kogub operatiivselt infot mittetäitmisega seo- tud asjaolude kohta. 4.2. Töökorraldus tõhusus 1) Koostöö tegemiseks vajalike kohtumiste ja nõupidamiste arv on pidevalt tõusnud, mis tähendab suuremat töökoormust nii kohtumisteks ettevalmistamiseks kui ka enam aega kohtumistel osalemiseks.  Leppida kokku üldine kohtumiste ja nõupidamiste arvu ülempiir iga aasta kohta.  Iga uue tegevuse käivitamisel leppida kokku maksimaalne kohtumiste ja nõu- pidamiste arv, mis tegevuste täitmiseks kulub. Kontrollida sellest piirangust kinnipidamist.  Siduda kavandatavad kohtumised ja nõupidamised nende sisuliste tagajärge- dega, näiteks eristada kohtumisi, mis on vajalikud otsuste tegemiseks, kohtu- misi, mis on informatiivsed, kohtumisi, mis on suunatud teatud liiki eksperti- dele jms. 21   Kavandada ja teha kohtumisi ja nõupidamisi nii, et neil osaleksid kõik riigid. Kui kõik riigid osaleda ei saa, siis nõupidamist kokku ei kutsuta või uusi te- gevusi ei käivitata, sest kõik koostöös osalejaid pole esindatud.  Siduda omavahel erinevate töös olevate teemade arv või kohtumiste ja nõupi- damiste arv, et mitte võtta töösse uusi teemasid, millega tegelemiseks pole koostöös osalevatel ekspertidel aega.  Kui algatatakse uusi tegevusi või projekte mõne riigi eestvedamisel ja projekti tulemused on suunatud tervele piirkonnale, tuleb tagada, et kõik riigid saaksid projektiga seotud tegevustes osaleda.  Töötada välja füüsiliste ja veebinõupidamiste korraldamise põhimõtted, mil- liste teemade osas milliseid nõupidamisi tuleks teha. Näiteks enamus informa- tiivse ja teavitava iseloomuga nõupidamisi võiks toimuda seminari vormis veebis. 2) Suure nõupidamiste arvu tõttu on tekkinud probleem pädevate ekspertide leidmisega või ekspertide nõupidamistel osalemisega seotud kulude katmisega.  Kavandada ja teha kohtumisi ja nõupidamisi nii, et neil osaleksid kõik riigid. Kui kõik riigid osaleda ei saa, siis nõupidamist kokku ei kutsuta või uusi te- gevusi ei käivitata, sest kõik koostöös osalejaid pole esindatud.  Tagada ühtne HELCOMi süsteem kõikide riikide ekspertide toetamiseks või neile nõupidamisel osalemisega seotud kulude osaliseks hüvitamiseks.  Uute tegevuste kavandamisel kavandada vajalikud kulutused ekspertide kaa- samiseks. 4.3. Kulutuste põhjendatus 1) HELCOMi eelarve on läbipaistmatu ning kulusid on raske kontrollida, suunata või kavandada  Algatada HELCOMi eelarve ajakohastamine eesmärgiga saada paremini aru kavandatavatest ja tehtavatest kulutustest organisatsioonis.  Võttes arvesse teiste sarnaste organisatsioonide kogemusi, kujundada HELCOMi eelarve ümber selliselt, et riikide tehtavad maksed arvestaks rii- kide maksevõimet, näiteks SKP põhiselt.  Eelarves eristada organisatsiooni toimimiseks tehtavad kulutused ning projek- tidega seotud kulutused. Kaaluda võimalust rakendada organisatsiooni toimi- miseks vajalike kulutuste katmiseks inflatsioonimäära arvestamist ning riikide osamaksete sidumist inflatsioonimääraga.  Tagada organisatsiooni toimimiseks tehtavate osamaksete võrdsus riikide seas, st võrdsete osamaksete tegemine organisatsiooni toimimiseks vajaliku eelarve moodustamiseks.  Moodustada eraldi muutuvate kuludega eelarve, millesse tehtavad maksed sõltuvad projektide arvust ning konkreetsetest ülesannetest.  Kaotada HELCOMi eelarve kasutamisel riikide ebavõrdne kohtlemine, näi- teks Venemaale tehtavate tagasimaksete osas nõupidamistel osalemisega seo- tud kulude katteks, mis on vastuolus konventsiooni nõuetega. 2) Koostöös osalemisega seotud kulusid on Eestis üha raskem hoida kontrolli all ning tagada koostöö tarbeks kulutatava raha kasutamise efektiivsust.  Koostada koostöökokkulepped peamiste koostööpartneritega HELCOMiga seotud tegevustes osalemisega seotud kulude katmiseks, et saada parem üle- 22  vaade kulutustest ning tõhustada kulutuste hüvitamist mitte riigi ametiasutus- test osalevatele ekspertidele.  Koostada ekspertidele koostöös osalemise hüvitamise süsteem, mis arvestab riigi jaoks tehtava töö olulisust ja vajalikkust. Näiteks eristada kulude hüvita- misel erinevate kululiikide (töötasu kulud, lähetuskulud, täiendavate uurin- gute tegemise kulud jms) hüvitamist erineval määral.  Teha riigisiseseks kasutamiseks täpsem süsteem, mis võimaldab hinnata ja ko- guda infot koostöös osalemisega seotud kulude kohta Eestis. 4.4. Ekspertide töö tulemuslikkus 1) Tehtava töö tulemustega ei ole kõik koostöös osalevad eksperdid üheselt rahul, mis võib tuleneda sellest, et kõik koostöös osalevad riigid ei panusta samaväärselt või kui ise ei suudeta piisavalt panustada.  Teha parem ülevaade Eesti ekspertidele HELCOMi erinevate tegevuste kohta.  Teha Eesti ekspertidele kättesaadavaks paremad ja lihtsamad võimalused info saamiseks HELCOMi mitte eestikeelsetest allikates.  Jagada kõikidele HELCOMi koosolekute kokkuvõtteid (näiteks korra kuus, koos vastavate linkide ja kokkuvõtetega).  Selgitada Eesti ekspertidele paremini nende panust ja rolli HELCOMi tege- vustes.  Ajakohastada ja täpsustada riigisisese koordinaatori roll HELCOMiga seotud tegevuste rakendamise korraldamisel Eestis. 4.5. Koostöövõrgustiku toimivus 1) Mitteformaalne koostöö ei taga alati kõige paremal moel erinevate koostöös osalevate osapoolte kohustuste ja vastutuse selgust.  Formaliseerida senine mitteformaalne koostöö, näiteks pädeva ameti-asutuse vastava regulatsiooni või korraldusega.  Eesti ekspertide HELCOM töös osalemise paremaks koordineerimiseks koos- tada HELCOM töös osalemise juhis, mis sätestab dokumentidele vastamise tähtajad ja reguleerib infovahetuse põhimõtteid. Sellisel juhul on Eesti eksper- tide HELCOM töös osalemine reguleeritud ja HELCOM töös osalemisel saa- vad eksperdid sellele ka ise tugineda. Juhis tagab, et kõik eksperdid teavad, kuidas toimub HELCOM töös osalemine ja see kehtib kõikidele ekspertidele ühtmoodi. 2) Meie ekspertide hinnangul pole HELCOM organisatsioonina ei ekspertidele ega üld- susele avalikult arusaadav ega nähtav.  Käivitada ekspertide informeerimiseks ja töö koordineerimiseks tegevuste tähtaegadega kalenderülevaate süsteem, et oleks võimalik erinevate tegevuste täitmise tähtaegu jälgida ja kontrollida.  Moodustada formaalne riigisisene juhtrühm või koordinatsioonirühm, mis te- geleks Läänemere koostöös osalemisega seotud küsimustega ja aitaks kaasa HELCOMiga seotud tegevuste koordineerimisele Eestis.  Käivitada regulaarne infokirja koostamine ja edastamine Eesti ekspertide in- formeerimise, tegevuste koordineerimise eesmärgil. 23 3) Ekspertide hinnangul on lühikesed ja konkreetsele probleemile keskenduvad veebi- koosolekud tõhusamad ja kasulikumad, kui need, mis kestavad pikalt näiteks mitu päeva ja kus arutatakse mitmeid teemasid.  Töötada välja riigisisene veebikoosolekute süsteem HELCOMi koostöö ette- valmistamiseks ja koordineerimiseks.  Töötada välja põhimõtted ja korraldused paindlikumaks osalemiseks HELCOMi nõupidamistel, arvestades vajadust kaasata ühele nõupidamisele mitmeid eksperte. Näiteks kavandada HELCOMis nõupidamiste päevakavad nii, et oleks varem täpsemalt teada, milliseid teemasid, mis päeval ja mis kell arutataks. 4.6. Koostöö olulisus laiemale üldsusele Eestis; 1) Info selle pole kõikide võimalike sihtrühmadeni jõudnud või tõlgendatakse seda infot valesti. Eesti elanikud teavad nimetada ja on kuulnud peamistest merekeskkonna sei- sundit ohustavatest teguritest, ent ei näe siiski erinevate tegevuste omavahelist seost.  Paremini kommunikeerida, mis mere halba seisundit põhjustab, millised seo- sed valitsevad tegevuste ja tagajärgede vahel ja mis on erinevate ohutegurite vahetu tagajärg erinevate sihtrühmade jaoks.  Kuivõrd mereuuringute valdkonnas tehakse nii Eestis kui ka riikidevaheliselt palju ühist teadustööd, tuleks edaspidi rohkem tähelepanu pöörata selle aval- damisele laiemale üldsusele populaarteaduslikus vormis. 4.7. Koostöö olulisus omavalitsuste jaoks Eestis; 1) Spetsiaalselt selleks otstarbeks ning kohalike omavalitsuste vajadustele vajalikku in- formatsiooni merekeskkonna kaitsega ette ei valmistata ning saadaval on ainult üldine informatsioon.  Arvestada merekeskkonna kaitsega seotud info avaldamisel ja kättesaadavaks tegemisel kohalike omavalitsuste vajadustega.  Teha täpsem uuring, millist infot vajatakse ja kuidas seda kasutatakse.  Jätkata keskkonnaandmestike arendamist ja muuta need avalikkusele ja erine- vatele teenuste kasutajatele paremini kättesaadavamaks. 4.8. Koostöö mõju majandusele; 1) Võrreldes peamisi merega seotud majandustegevuse valdkondi Eestis ja teistes Lää- nemere riikides, on Eesti ettevõtjate majanduslik kasu ning konkurentsivõime keh- vem.  Kaasata rohkem HELCOMi töösse nii riigi kui ka rahvusvahelisel tasandil et- tevõtete esindajaid ja vaatlejaid.  Algatada Eestis ja laiendada tervele piirkonnale Läänemere keskkonnasõbra- liku ettevõtja programm, sarnaselt keskkonnasõbraliku põllumajandustootja programmile, eesmärgiga aidata Eesti ettevõtjate konkurentsivõimet piirkon- nas parandada.  Koostada sinimajanduse kava keskkonnakaitset toetavate majandustegevuse valdkondade arendamiseks.  Koostada merekeskkonna kasutamisega seotud majanduse tegevusvaldkon- dade tugevdamise kava, et jõuda tõhususelt ning konkurentsivõimelt järele 24  teistele Läänemere äärsetele riikidele, kalanduse, puhkemajanduse, vesivilje- luse, tuuleenergeetika ning meretranspordi valdkonnas.  Selekteerida välja ja vaadata üle HELCOMis merekeskkonna kaitse poliitika, mis kahjustab ettevõtete konkurentsivõimet või võimaldab riikidel konkurent- sieelise saamiseks ära kasutada keskkonnaseisundi halvendamist (näiteks ka- lakasvatuste valdkonnas, ettevõtluse valdkonnas teatud tööstusvaldkondades, jms).  Toetada keskkonnapoliitika arendamist valdkondades, kus suudame saavu- tada majanduslikult selge konkurentsieelise muude sisendite arvelt (uue teh- noloogia kasutuselevõtt, oskustööjõu olemasolu, paremad turunduskanalid, tootearendus ja innovatsioon jms). 4.9. Pühendumus koostööle Läänemere äärsetes riikides 1) Riikide ühine panus ja pühendumine on koostöö tegemiseks määrava tähtsusega.  Suurendada HELCOMi rolli riikides, organisatsiooni nähtavust nii ekspertide kui ka üldsuse jaoks, et mõista paremini organisatsiooni ambitsioone ja ees- märke Läänemere merekeskkonna kaitse parandamisel.  Kaaluda näiteks HELCOMi vahetu koostöö suurendamist riikide ametiasutus- tega, HELCOMi vahetu osalemisega projektide, ühisürituste või aktsioonide korraldamisega riikides, HELCOMi peasekretäri ja riikide vastutavate ame- tiasutuste vahetut koostööd jms.  Kaasata HELCOM sekretariaati kui nõuandvat organisatsiooni siseriiklike merekeskkonda puudutavate küsimuste lahendamise protsessi, suurendada seeläbi nii sekretariaadi vastutust riikide ees kui ka riikide endi vastutust koos- töös teiste riikidega. 25