Saatja: <
[email protected]>
Saadetud: 29.06.2020 14:50
Adressaat: RAM Info <
[email protected]>
Teema: Elektrituruseaduse muudatus ja grupierandi rakendumine
29.06.2020 nr 22-7/2020/16
Edastan Teile dokumendi pealkirjaga "Elektrituruseaduse muudatus ja
grupierandi rakendumine".
Lugupidamisega
Helena Karen Enok
Klienditoe spetsialistM 372 5820 6820
T
[email protected] Elering AS
Kadaka tee 42, 12915 Tallinn
www.elering.ee
Elering AS Karin Täär, juriidilise talituse juht 25 . juuni 20 20 ELTS- is toodud t oetusskeem i muudatus tootmisseadmetele alla 50 kW - lühianalüüs Kokkuvõte põhilistest järeldustest ELTS-i 01.07.2020 jõustuv muudatus ei muuda nö mikrotootjatele (alla 50 kW) suunatud toetusskeemi sisu, kuid kvalifitseerib seda ühemõtteliselt grupierandi määruse alusel antava abina. Grupierandi määruse alusel kehtestatud toetusskeemist peab Eesti teavitama Euroopa Komisjoni skeemi jõustumisest 20 tööpäeva jooksul jõustumisest. See ei takista skeemi rakendamist kohe pärast jõustumist. Grupierandi määrusega kaasneb nõue, et abisaaja peab olema esitanud abi taotluse enne tööde alustamist. Arvestades, et mikrotootjate toetusskeem lõpeb 31.12.2020, võib eeldada, et valdav enamus potentsiaalseid taotlejaid (kui mitte kõik) on töödega juba alustanud ning ei saa eelnevat taotlust esitada. Samas tulenes eelneva taotlemise nõue ka Komisjoni suunistest (2014. a EEAG), milledele pidi vastama Eesti taastuvenergia toetusskeem tervikuna (sh mikrotootjate osa, keda eraldi taotlejate grupina varem ei eristatudki) . 2014. a riigiabi otsuses leidis Komisjon, et eelneva taotlemise nõue Eesti toetusskeemile siiski ei kohaldu, sest see rakendub automaatselt igale kvalifitseeruvale tootjale ilma riigipoolse täiendava otsuseta. Sama seisukoht võib olla ülekantav ka vastavale nõudele grupierandi määruses, kuid see seisukoht ei pruugi olla õige ning võib muutuda. Kokkuvõttes on küsitav, kas grupierandi alusel võib abi eraldada tootjale, kes on tänase ks töid juba alustanud. Siiski võib nendele taotlejatele, kes on töid juba alustanud, abi eraldada jätkuvalt ka vähetähtsa abina, eeldusel, et vastav piirmäär (200 000 eurot kolme aasta peale) ei ole ületatud. Juhul, kui Elering ikkagi nõuab edaspidi eelnevat taotlust, ei ole Eleringil kohustust kontrollida taotluse puhul muud kui taotluse formaalset vastavust grupierandi nõuetele. Taotlus fikseerib projekti alguse aja, kuid ei eelda Eleringilt hetkel kehtiva siseriikliku õiguse ega EL-i õiguse alusel otsuse tegemist. ELTS- is toodud toetuse määrad ei vasta suure tõenäosusega grupierandi nõuetele, sest grupierand nõuab toetuse määrade alusena on tegevuskulude analüüsi, mida uuendatakse igal aastal. ELTS- is toodud toetuse määrad kehtivad muutmata kujul juba 2018. aastast (ja põhinevad 2017. a arvutusel). Lisaks sisaldavad nad kasumit 2014. a EEAG järgi, mitte grupierandi järgi. Grupierand lubab väiksemat kasumit. Kuna toetuse määrad sisalduvad seaduses, ei saa Elering neid siiski sisuliselt kontrollida või muuta. Siseriikliku regulatsiooni ajalugu Eesti taastuvenergia toetusskeem selle algsel kujul võimaldas tootjatel saada toetust 12 aasta jooksul tootmise alustamisest, eristamata seejuures tootjaid suuruse kaupa. 13.10.2014 teatas Eesti riik Euroopa Komisjonile kavatsusest muuta olemasolevat skeemi selliselt ning minna alates 01.01.2015 üle vähempakkumiste süsteemi le . Toetuste jagamist vähempakkumise teel alates 01.01.2017 nõud sid Komisjoni suunised ( 2014 . a EEAG ) ; Eesti soovis rakendada muudatusi kaks aastat varem. 2014. a EEAG lubas mitte rakendada vähempakkumist tootmisseadmetele võimsusega alla 1 MW (p 127), kuid Eesti 2014. a ettepanek , nagu ka siis kehtinud toetusskeem, ei eristanud väiketootjaid muudest tootjatest. 28.10.2014 otsusega SA.36023 (esimene riigiabi otsus) kiitis Komisjon heaks nii olemasoleva skeemi kui ka pakutud muudatused. Muudatusi siiski siseriiklikult vastu ei võetud. 19.10.2017 teatas Eesti Komisjonile uuesti kavatsusest muuta toetusskeemi. Kavandatud muudatused seadsid senikehtinud skeemile ajalised piirid : suurtootja tele (üle 1 MW) 31.12.2016 , väiketootja tele (alla 1 MW) 31.12.2018 ning mikrotootja tele (alla 50 kW) 31.12.2020. Komisjon kiitis ettepaneku heaks 06.12.2017 otsusega SA.47354 ( teine riigiabi otsus) . Otsus ei maininud ega käsitlenud mikrotootjate toetusskeemi, nentides vaid, et vähempakkumiste vabastus tootmisseadmetele võimsusega alla 1 MW on kooskõlas 2014. a EEAG p-ga 127. Vastavad ELTS’i muudatused jõustusid 09.07.2018 (mikrotootjate osas 01.01.2019). Jõustunud seadusmuudatuse eelnõu kohaselt pidi MKM tegema Euroopa Komisjonile teatise mikrotootjate toetusskeemi kohta grupierandi määruse alusel, kuid praktikas seda ei tehtud. Seetõttu on Elering asunud maksma mikrotootjate toetusi vähese tähtsuse abi (VTA) määruse alusel. 06.04.2020 algatas Vabariigi Valitsus seaduseelnõu 173 SE (Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus). Seadus võeti vastu 17.06.2020 ning see jõustub 01.07.2020. See sisaldab muudatust mikrotootjate toetusskeemi kirjelduses , millega sätestatakse üheselt, et mikrotootjate toetusskeem on riigiabi grupierandi määruse alusel ning selle jaotamisel järgitakse KonkS § 34 2 sätteid („Grupierandiga hõlmatud riigiabi“). Eelnõu seletuskirja kohaselt sooviti eelnõuga luua selgus selles, et mikrotootjate abiskeem on grupierandiga hõlmatud riigiabi ning lõpetada senine praktika, kus seda käsitletakse vähetähtsa riigiabina . Sellega sooviti lahendada ka selliste mikrotootjate probleemi, kes on saanud vähetähtsat abi ka muudel alustel ning kellele ei tohi seetõttu eraldada täiendavat vähetähtsat abi. Asjakohane EL-i õigus ELTL Art 108 (3) näeb ette üldreegli, mille kohaselt on liikmesriigil kohustus teavitada Komisjoni mis tahes riigiabi skeemi de kehtestamisest või muutmisest enne, kui vastav meede jõustub. Teavitamise kohustusest on vabastatud vähese tähtsusega abi (VTA), mida reguleerib Euroopa Nõukogu määrus 1407/2013 ( de minimis määrus ehk VTA määrus). VTA määrus seab vähese tähtsuse abile ülempiiri 200 000 eurot kolme aasta koh ta iga taotleja ja iga projekti lõikes . Mikrotootjate toetusskeemi vastavus VTA määrusele ei ole käesoleva analüüsi esemeks, kuid VTA nõuded on leebed ning eeldavad vaid seda, et abi ei ületaks määruses toodud piirmäära ning et liikmesriigil oleks paigas tõhus süsteem VTA piirmäärade jälgimiseks. Eelneva teavitamise kohustusest on vabastatud ka grupierandiga hõlmatud abi, mida reguleerib Euroopa Nõukogu määrus 651/2014 ( GBER määrus ehk grupierandi määrus). Grupierandi määrus nõuab, et liikmesriik teavitaks Komisjoni tagantjärgi 20 tööpäeva pärast meetme jõustumist ning esitaks Komisjonile edaspidi perioodilisi aruandeid (Art 11). Grupierandi määrus näeb ette VTA-ga võrreldes rangemad reeglid, millest asjakohased on eelkõige järgmised: Art 5 (1) näeb ette, et toetust saab maksta ainult juhul, kui selle summat on võimalik täpselt arvutada ex ante ilma, et peaks teostama riskianalüüsi (läbipaistev abi). Art 6 (2) näeb ette, et skeemil peab olema ergutav mõju, mis on olemas, kui taotleja on esitanud kirjaliku taotluse abi saamiseks enne tööde algust. Art 43 (5) nõuab, et toetus energiaühiku kohta ei ületa vahet tasandatud ( levelized ) tootmiskulude ning turuhinna vahel, kusjuures tasandatud kulude arvutust tuleb uuendada regulaarselt ja vähemalt kord aastas. Seejuures Art 43 (6) seab ülempiiri normaliseeritud tegevuskuludes sisalduvale kasumile. Art 43 (7) kohaselt tohib toetust maksta kuni seade on täielikult amortiseerunud kohaldatavate raamatupidamisreeglite järgi (Art 43 lg 7). Grupierandi tingimuste täitmine mikrotootjate toetusskeemi puhul Mikrotootjatele eraldatav toetus peab üheaegselt vastama kõigile ülal loetletud tingimustele ning liikmesriik peab selleks kehtestama asjakohased menetlusreeglid. Art 5 (1): abi läbipaistvus Grupierandi määruse Art 5 (1) näeb ette, et toetusskeem peab võimaldama määratleda täpne toetuse summa ex ante . Seda tingimust ei ole võimalik sajaprotsendiliselt täita abi puhul, mis sõltub abisaaja tootmismahtudest. Samas loetakse Art 5 (2)(d) kohaselt määrusega kooskõlas olevaks ka turuhinnale lisanduva preemia vormis antav abi, kui täidetud on artiklis 42 sätestatud tingimused. Eesti mikrotootjate toetusskeem põhineb turuhinnale lisanduval preemial. Art 42 (8) võimaldab sellist abi anda ka vähempakkumiseta, kui tootmisseadme võimsus on alla 1 MW (ja lihtsustatud tingimustel siis, kui tootmisseadme võimsus on alla 500 kW). Seega on abi läbipaistvuse kriteerium antud juhul täidetud. Art 6 (2): ergutav mõju (eelnev taotlemine) Grupierandi määruse Art 6 (2) nõuab, et taotleja esitaks liikmesriigile toetuse taotluse enne tööde alustamist. Taotlus peab sisaldama projekti kirjeldus t , asukoh t a ning kulude loetelu, samuti projekti teostamiseks vajalike avalike vahendite maht u (antud juhul toetuse eeldatav maht). Seda nõuet on asjakohane võrrelda samasisulise nõudega 2014. a EEAG p -s 50. 2014. a EEAG p 50 näeb ette (nagu ka grupierandi määruse Art 6 (2)), et ergutav mõju puudub kõikidel juhtudel, kus abisaaja on alustanud töid projekti kallal enne abi taotluse esitamist. Praktikas on aga Komisjon pidanud võimalikuks lugeda 2014 . a EEAG- ga kooskõlas Eesti senist toetusskeemi, kus toetus t makstakse tagantjärgi, põhjendades seda sellega, et Eesti skeemis on toetus automaatselt kättesaadav kõigile, kes vastavad toetuse saamise kriteeriumitele, ilma, et riigil oleks otsustusõigus toetust anda või mitte anda. Komisjoni arvates saab seda pidada riigiabi etteulatavaks kinnitamiseks ning selline abi andmise mehhanism on kooskõlas 2014. a EEAG- ga (teine riigiabi otsus, p 38). Mikrotootjate toetusskeem sisaldus Eesti üldises taastuvenergia toetusskeemis (kus algselt ei eristatud mikrotootjaid muudest tootjatest), mis omakorda ei eeldanud toetuse ex ante taotlemist näilises vastuolus 2014. a EEAG- ga . Siiski , nagu öeldud, sai see skeem Komisjoni heakskiidu nii esimeses kui teises riigiabi otsuses. Arvestades, et grupierandi määruse ex ante taotluse nõue (Art 6 (2)) ei erine olemuslikult 2014. a EEAG vastavast nõudest (p 50), võib eeldada, et eelnev taotlemine ei ole sama loogika alusel vajalik ka grupierandi alusel, sest ka mikrotootjate toetusskeem rakendub automaatselt. Selline tõlgendus põhineb aga üksnes Komisjoni seisukohal teises riigiabi otsuses ning eeldusel, et sama seisukoht on üle kantav ka grupierandile. Ei ole välistatud, et Komisjoni tõlgendus muutub või osutub tagantjärgi ebaõigeks; vastav küsimus on juba vaidluse all Veejaama ja ESPO halduskohtuvaidlustes, kus Komisjon väljendas vastuses Riigikohtule teisele riigiabi otsusele vastupidist arvamust (kuigi on alust arvata, et Komisjoni uus seisukoht ei olnud põhjalikult läbi mõeldud ning ei arvestanud Eesti toetusskeemi iseärasusi) . Meie arusaamise kohaselt soovib MKM, et Elering muudaks ELTS’i muudatuse valguses senist praktikat ning asuks nõudma uutelt taotlejatelt taotlusi enne tööde alustamist kooskõlas grupierandi määruse Art 6 lg-ga 2. Selline käsitlus on iseenesest kooskõlas grupierandi määrusega, kuid tekitab kolm küsimust: k as selline praktikamuudatus eeldab vastavat muudatust ELTS- is ? k uidas käsitleda tootjaid, kes on juba alustanud tööd enne uue korra kehtestamist? m ida Elering peaks selliste taotluste alusel kontrollima? Formaalselt vaadates ei eelda e elneva taotluse nõue muudatust ELTS- is , ku na see tuleneb juba grupierandi määrusest, mis on otsekohalduv. Siiski tekitab vastava nõude puudumine ELTS- is märkimisväärset segadust, sest ülejäänud tootjatelt (seadmetega üle 1 MW) sellist taotlust kunagi ei nõutud. Ülejäänud tootjate erinev kohtlemine oli formaalselt õigustatud läbi selle, et toetuse maksmine ilma eelneva taotluseta vastas teise riigiabi otsuse tingimustele, mis oli samuti siseriiklikult otsekohalduv läbi ELTS-i §59 2 1 . Sisuliselt aga ei ole meie hinnangul erinevust suurtootja ja väiketootja õiguslikus positsioonis: mõlema puhul rakendub toetusskeem automaatselt ning eelneva taotluse nõude kohaldamine ühe taotlejate grupi suhtes ei ole põhjendatud rohkem ega vähem, kui teise suhtes. Olukorda ei muuda meie arvates fakt, et senine skeem põhines 2014. a EEAG-l (ja selle varasematel redaktsioonidel) ning uus mikrotootjate skeem põhineb grupierandi määrusel, sest eelneva taotluse nõue on suuresti samal kujul olemas mõlemas dokumendis , kuid seni pole seda rakendatud. Kuna eelneva taotluse nõue ei tulene otse ELTS-ist, siis jääb selle vajalikkuse hindamine Eleringi pädevusse. Elering, tegutsedes haldusorganina, kelle ülesandeks on kohaldada kogumis ELTS-i , 2014. a EEAG-d, grupierandi määrust ning riigiabi otsus eid , peab otsustama, kas toetust on võimalik maksta ainult eelneva taotluse alusel või jätkuvalt ka tagantjärgi. Kujunenud segases olukorras ei ole sellise otsuse tegemine lihtne, kuna eelneva taotluse nõudmine diskrimineerib uusi taotlejaid võrreldes olemasolevatega, samas kui selle nõudmata jätmine tekitab riski, et uued toetused ei vastaks grupierandi määruse nõuetele. Olukorra teeb veel keerulisemaks asjaolu, et eelneva taotluse nõue peab jõudma kõikide potentsiaalsete taotlejateni, kes kaaluvad investeerimisprojekti alustamist. Juhul, kui see tuleneks seadusest, saaks eeldada, et kõik potentsiaalsed taotlejad on nõudest teadlikud. Olukorras, kus seadus ei muutu, kuid muutub Eleringi praktika, ei pruugi eelneva taotluse nõude kehtestamine olla siseriiklikult õiguspärane. Nende taotlejate osas, kes on tänaseks juba alustanud töid, kuid ei ole veel toetust taotlenud , tuleks meie hinnangul jätkuvalt lähtuda VTA reeglitest. Sellistel taotlejatel ei ole enam võimalik esitada eelnevat taotlust , kuid võib eeldada, et need on alustanud töid senikehtinud toetusskeemi ergutava mõju alusel. Loogiline oleks asuda seisukohale, et sellistel taotlejatel peaks olema jätkuvalt õigus toetusele ka ilma eelneva taotluseta . Juhul, kui Elering peaks otsustama maksta sellistele taotlejatele toetust aga juba grupierandi reeglite alusel (vaatamata eelneva taotluse puudumisele), saaks seda põhjendada Komisjoni tõlgendusega 2014. a EEAG p-le 50, kandes seda üle grupierandi määrusele, kuid, nagu märgitud ülal, oleks selline lähenemine küsitav. Ka nende taotlejate osas, kes täna alles kaaluvad tööde alustamist, on eelneva taotluse nõude rakendamine problemaatiline. Potentsiaalselt taotlejalt võib eeldada seaduse tundmist, kuid mitte ilmtingimata Eleringi täiendavate nõuete tundmist, mis seadusest otse ei tulene , eriti olukorras, kus senine praktika sama seaduse alusel oli erinev. Tegelikus elus on küsitav, kas üldse eksisteerib mõni potentsiaalne taotleja, kes ei ole veel alustanud tööd projektiga, arvestades, et mikrotootjate meede eeldab projekti lõpuleviimist käesoleva aasta lõpuks. Seetõttu ei pruugi tekkida ühtegi olukorda, kus taotleja jõuab esitada Eleringile eelneva taotluse pärast ELTS-i muudatuste jõustumist ning enne aasta lõppu. Viimane küsimus on see, mida Elering peaks eelneva taotluse alusel kontrollima. Grupierandi määrus sellele küsimusele ei vasta ning ka ELTS ei näe ette, et Elering peaks taotluse alusel midagi otsustama. Grupierandi määruse kontekstis on eelneva taotluse näol tegemist formaalsusega, mis võimaldab vajadusel tagantjärgi veenduda, et konkreetne investeerimisprojekt algas toetuse ergutava mõju tulemusena, s.t et projekti arendaja otsus projekti alustada on olnud positiivselt mõjutatud toetuse olemasolust. Eesti toetusskeemis, mis rakendub automaatselt, ei eeldaks eelnev taotlus Eleringilt mingit otsustust. Küll aga võimaldaks see tagantjärele ehk toetuse reaalse maksmise faasis veenduda, et toetust makstakse üksnes selle projekti eest, millest taotleja Eleringi eelnevalt teavitas. T aotleja võib siiski eeldada, et Elering teostab taotluse alusel vähemalt esmast kontrolli ning teavitab taotlejat, kui taotleja ei vasta mõnele toetusskeemi tingimusele (näiteks kuulub taotleja kontserni koosseisu, mis on juba saanud riigiabi kokku mahus, mis ületab grupierandi piirmäära). Art 43 (5): toetuse määrad Grupierandi määruse Art 43 (5) nõuab, et toetus energiaühiku kohta ei ületa vahet tasandatud ( levelised ) tootmiskulude ning turuhinna vahel, kusjuures tasandatud kulude taset tuleb uuendada regulaarselt ja vähemalt kord aastas. Seejuures Art 43 (6) seab ülempiiri tasandatud tegevuskuludes sisalduvale kasumile, milleks on asjakohaste vahetustehingute ( swap ) intressimäär pluss 100 baaspunkti (1%). Sarnane nõue sisaldub 2014. a EEAG p-s 131, k.a nõue uuendada arvutusi vähemalt kord aastas. Erinevalt grupierandi määrusest näeb EEAG aga ette teistsuguse kasumi piirmäära: selleks on lihtsalt „ tavaline kapitali tulusus“ (2014. a EEAG p 131 (b)). Nii grupierandi määrus kui 2014. a EEAG näevad seega ette toetuse ülempiiri, kuid tegemist ei ole ühe ja sama ülempiiriga, sest kasumi komponent tasandatud tegevuskuludes on reguleeritud erinevalt. Eesti esitas tootmiskulude arvutused nii esimese kui teise riigiabi otsuse menetluses, võttes kasumikomponendi osas aluseks tootjate WACC-i. See lähenemine ei ole kooskõlas grupierandi määrusega, mis nõuab, et kasumikomponendi osas võetakse aluseks vahetustehingute intressimäär pluss 100 bps . Analüüsitava eelnõu seletuskirjast ei nähtu, et MKM oleks teostanud arvutusi, mis kinnitaks, et ELTS - is toodud toetusmäärad (mis ei muutu) vastavad lisaks 2014. a EEAG- le ka grupierandi määruse nõuetele. Seega on olemas risk, et toetusmäärad vastavad küll EEAG nõuetele (mis on vähem täpsed ning lubavad „normaalset kasumit“), kuid ei vasta grupierandi määruse rangematele nõuetele. Grupierandi kohane tootluse ülempiir on märkimisväärselt madalam, kui WACC (euro 15-astane swap rate on hetkel ca 0%, mis teeks lubatud tootluseks vaid 1%). Täiendavaks probleemiks on asjaolu, et ELTS ei näe ette mehhanismi toetusmäärade ülevaatamiseks vähemalt kord aastas. Eelnõu seletuskirja kohaselt ei ole see probleemiks, sest „viimane siseneja tuleb skeemi 2020. aasta lõpuks“. Tõepoolest tuleb toetusmäära asjakohasust kontrollida vaid toetuse maksmise alguses (s.t toetusperioodi ajal toetuse määr enam ei muutu), kuid hetkel kehtivad toetuse määrad kehtivad juba 2018. aastast ning meil ei ole teavet selle kohta, et neid oleks vahepeal üle arvutatud. Tegemist ei ole siiski sellise probleemiga, mida Elering saaks ise lahendada, sest toetuse määrad on sisse kirjutatud ELTS-i ning Eleringil ei ole õiguslikku alust nende kontrollimiseks või muutmiseks. Art 43 (7): toetuse perio o d Grupierandi määruse Art 43 (7) kohaselt tohib toetust maksta kuni seade on täielikult amortiseerunud kohaldatavate raamatupidamisreeglite järgi (Art 43 lg 7). Sarnaseid reegleid sisaldab ka 2014. a EEAG. ELTS’is on vastav reegel kehtestatud läbi toetuse 12-aastase perioodi. Esimeses riigiabi otsuses on Komisjon seda pidanud lubatavaks, viidates otsuse p-s 62, et tootmisseadmed amortiseeruvad reeglina 15-20 aastaga. Kuigi ei saa välistada, et mõni seade amortiseerub kiiremini, kaasneb sellega praktikas ka tootmise lõpetamine või seadme asendamine ning mõlemal juhul senise toetusperioodi lõppemine. Seega on analüüsitav eelnõu kooskõlas Art 43 lg-ga 7.