Õiguskaitse Büroo OÜ_vastus teabenõudele

Teie 26.11.2008 nr Õiguskantsler 01.2009 nr 6-1/090014/00900049 Seisukoht vastuolu mittetuvastamise kohta Lugupeetud [ ] Tänan Teid avalduse eest, milles seadsite kahtluse alla teeseaduse (edasipidi: TeeS) § 25 lg 7 põhiseadusele vastavuse. Analüüsinud asjassepuutuvaid õigusakte ei tuvastanud ma, et TeeS § 25 lg 7 on vastuolus põhiseadusega. Oma seiskohta põhjendan järgnevalt. 1. Vaidlustatud säte Teeseadus sätestab: „§ 25. Teehoiu korraldajad […] (7) Linnas, alevis ja alevikus on teega külgneva territooriumi kasutaja kohustatud tegema heakorratöid sõidutee ja vastava territooriumi vahel oleval kõnniteel.“ 2. Õiguskantsleri seisukoht 1. Teeseaduse § 25 lg 7 kohustab kinnistu omanikke teostama heakorratöid kinnistuga külgneval kõnniteel. See kohustus on koormis, st eraisikule pandud kohustus teatud töö tegemiseks selle eest tasu saamata.1 Nagu märkisite oma avalduses, sätestab ka Tallinna Linnavolikogu 22.06.2006 määruse nr 45 „Tallinna linna heakorra eeskiri“ (edaspidi: heakorra eeskiri) § 5 lg 1 p 3 samasuguse koormise.2 1 V. Olle. Kommentaarid §-le 157. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Teine täiendatud väljaanne. Tallinn 2008, komm 2. 2 Heakorra eeskirja § 5 lg 1 p 3: „Kinnistu ja ehitise omanik on kohustatud: […] teostama heakorratöid kinnistuga või ehitisega külgneval puhastusalal;“ Heakorra eeskirja § 2: „(1) Omanikuna heakorra nõuete täitmisel on võrdsustatud tema poolt volitatud valdaja, haldaja või kasutaja. (2) Kinnistu mõistega on heakorra nõuete täitmisel võrdsustatud  2 Linnavolikogu määrusega kehtestatud koormis eeldab vastavat seaduslikku alust. Ilma selleta on koormis vastuolus põhiseadusega. Heakorra eeskirja § 5 lg 1 p 3 aluseks on TeeS § 25 lg 7. Järelikult sõltub heakorra eeskirja § 5 lg 1 p 3 põhiseaduspärasus TeeS § 25 lg 7 põhiseadusele (edaspidi: PS) vastavusest. Seetõttu on asjakohane analüüsida TeeS § 25 lg 7 kooskõla põhiseadusega. 2. Millist põhiõigust kõnealune koormis riivab, sõltub konkreetsest olukorrast. Kui kinnistu kasutaja teeb heakorratöid isiklikult, võib see riivata tema PS §-st 19 tulenevat üldist vabadusõigust (õigus vabale eneseteostusele). Kui ta tasub tööde eest kolmandale isikule, võib see riivata tema PS § 32 sätestatud omandiõigust, kuna seetõttu väheneb tema vara.3 3. Tõdemus, et heakorratööde teostamise kohustus riivab põhiõigusi, ei tähenda veel automaatselt, et teeseaduse § 25 lg 7 rikub põhiõigusi. Põhiõiguse riive korral tuleb kontrollida riive põhjendatust. Alles siis, kui riivet pole võimalik õigustada, on tegemist põhiõiguse rikkumisega.4 Põhiõigusi riivav õigustloov akt on põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.5 4. Formaalne põhiseaduspärasus tähendab, et põhiõigusi riivav õigustloov akt peab vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning õigusselguse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele. Kontrollitav põhiõiguste riive on kehtestatud seadusega ning avaldusaluses asjas pole vaidlust selle üle, kas TeeS § 25 lg 7 vastab teistele formaalse põhiseadusele vastavuse kriteeriumitele. Seetõttu võib sedastada, et TeeS § 25 lg 7 on formaalselt põhiseadusega kooskõlas. 5. Järgnevalt kontrollin TeeS § 25 lg 7 materiaalset kooskõla põhiseadusega. Selleks tuleb kõigepealt leida vastus küsimusele, kas eesmärk, mille nimel kontrollitav säte põhiõigusi riivab, on legitiimne. Põhiõiguse riive eesmärgi legitiimsus sõltub asjassepuutuva põhiõiguse piiranguklauslist. Üldine vabadusõigus (PS § 19) ja omandiõigus (PS § 32) on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigused, st põhiseadus sätestab vaid seda, et neid põhiõigusi võib seadusega piirata.6 Seetõttu on üldist vabadusõigust ja omandiõigust lubatud piirata igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega otseselt keelatud. 6. TeeS § 25 lg 7 kohustab isikuid teostama heakorratöid. Selle kohustuse eesmärk tagada kõnnitee korrashoid ja selle ohutus kasutajatele. Põhiseadusest ei tulene keeldu nimetatud eesmärgil piiarata omandiõigust või üldist vabadusõigust, mistõttu on antud juhul piirangu eesmärk legitiimne. 7. Järgnevalt analüüsin, kas TeeS § 27 lõikes 7 sätestatud abinõuga kaasnev riive on taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalne. Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb PS §-st 11, mille kohaselt mõisted: maa-ala, territoorium, krunt, maaüksus, katastriüksus ja maatüki olulised osad. […](4) Puhastusala on kinnistu või ehitisega külgnev kõnnitee, mis asub kinnistu või ehitise ja sõidutee vahel.“ 3 Vt Riigikohtu üldkogu 17.06.2004 otsus nr 3-2-1-143-03, p 18. 4 M. Ernits. II peatüki sissejuhatus. – Justiitsministeerium. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, lk 85, komm 9.2. 5 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2005 otsus nr 3-4-1-5-05, p 7. 6 PS § 32 eristab kahte liiki omandiõiguse piiranguid. Vähemintensiivsemate omandi kitsenduste puhul, mis ei lõpeta omandiõigust ega muuda omandi kasutamist võimatuks, kehtib lihtne seadusreservatsioon (lõige 2 lause 2: "Kitsendused sätestab seadus."). Sundvõõrandamisele, st omandi lõpetamisele või sama intensiivsusega omandiõiguse riivele on põhiseadus kehtestanud täiendavaid tingimusi (lõige 1 laused 2 ja 3: "Omandit võib omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvituse eest. Igaühel, kelle vara on tema nõusolekuta võõrandatud, on õigus pöörduda kohtusse ning vaidlustada vara võõrandamine, hüvitus või selle suurus"). TeeS § 25 lõikes 7 sätestatud kohustus on omandiõiguse kitsendus PS § 32 lg 2 lause 2 tähenduses, kuna sellega ei kaasne omandiõiguse lõppemist või sarnast õiguslikku tagajärge.  3 peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollitakse järjestikuliselt kolmel astmel - kõigepealt põhiõigusi riivava abinõu sobivust, siis vajalikkust ja viimasena mõõdukust.7 8. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest.8 Heakorratööde teostamine, ennekõike talvisel ajal tee puhastamine jääst ja lumest, vähendavad tõenäosust, et kõnniteed kasutava jalakäiaga toimub libedusest põhjustatud õnnetus. Seega soodustab TeeS § 25 lõikest 7 tulenev kohustus ohutuse tagamise eesmärgi saavutamist ja on sobiv abinõu. 9. Sobiv abinõu peab olema ka vajalik. Riigikohtu praktika kohaselt on abinõu vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid. Samuti peab võrdlema erinevate meetmete kulukust riigi jaoks: avalikule võimule vähem kulutusi põhjustav abinõu on – proportsionaalsuse põhimõtte kontekstis – üldjuhul vajalik abinõu.9 Seadus ei piiraks kinnistute kasutajate õigusi, kui kõnnitee heakorratöid teostaks tee omanik, st üldjuhul riik või kohalik omavalitsus. See eeldaks aga tasu maksmist teenistujatele, kes töid teostavad, ning vajaliku varustuse soetamist või tööde tellimist, mille eest tuleb samuti tasuda. Nii tõuseks aga riigi ning valdade ja linnade kulutused olulisel määral. Järelikult on eelkirjeldatud lahendus TeeS § 25 lg 7 eesmärgi saavutamiseks avalikule võimule palju kulukam. Kuna käsitletav proportsionaalsuse kontrollimise aste lubab kasutusele võtta isikuid koormavaid, kuid avalikule võimule vähem kulutusi põhjustavaid abinõusid, on TeeS § 25 lõikes 7 sätestatud heakorratööde tegemise kohustus vajalik abinõu. 10. Viimasena tuleb analüüsida TeeS § 25 lõikes 7 sätestatud kohustuse mõõdukust. Selleks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust.10 Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema piirangut õigustavad põhjused.11 Määrates, kui intensiivne ja ulatuslik on põhiõiguse riive, mida põhjustab heakorratööde tegemise kohustus, peab arvestama sellega, et heakorratööde teostamise maksumus, mis seisneb reeglina kõnnitee puhastamises ja libedusetõrjes, on kinnistu kasutamisega seotud teiste kuludega võrreldes marginaalne. Üksikisikute puhul omab tähtsust ka asjaolu, et korterelamute puhul jaguneb heakorratööde tegemise koormus kõikide korteriomanike vahel ning kinnistu ainuomanikus olemine (nt individuaalelamu) eeldab teatud majandusliku võimekuse olemasolu. Nagu eespool märgitud, on TeeS § 25 lg 7 eesmärk tagada kõnnitee korrashoid ja ohutus. Heakorratööde teostamine aitab vältida kõnnitee kasutajale kahju, mis halvimal juhul võib seisneda talvisel ajal kõnnitee puhastamata jätmisest põhjustatud libastumises ja sellele järgnevas tervisekahjustustes. Seetõttu leian, et TeeS § 25 lg 7 abinõu on mõõdukas ja kokkuvõttes 7 Proportsionaalsuse põhimõttest vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 06.03.2002 otsus nr 3-4-1-1-02, p 15. 8 Samas. 9 Samas. 10 Samas. 11 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 05.03.2001 otsus nr 3-4-1-2-01, p 17.  4 proportsionaalne, kuna abinõu eesmärk on kaalukam kui sellega kaasnev üldise vabadusõiguse või omandiõiguse riive. 11. Ülalöeldut arvestades ei tuvastanud ma Teie avalduse põhjal läbiviidud normikontrolli raames TeeS § 25 lg 7 vastuolu põhiseadusega. 12. Palusite oma kirjas ka selgitada, kes määrab, kuidas ja kui tihti heakorratöid tegema peab. Selgitan, et teeseadus ega Tallinna linna heakorra eeskiri ei täpsusta heakorratööde teostamise sagedust ja ulatust. Heakorra eeskirja ja koormise täitmata jätmine on vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-le 662 väärtegu, mille menetlemise eest vastutab linnavalitus. Kui kõnniteedel heakorratööde tegemata jätmise tõttu kaalutakse väärteomenetluse alustamist või määratakse karistusi, peab menetleja arvestama kõigi konkreetse juhtumi asjaoludega (sh erakordsete ilmastikuoludega), mis võivad vastutust kergendada või õigusvastasust välistada. Kui isik, kellele määrati karistus, leiab, et menetleja ei arvestanud kõikide asjaoludega, on tal võimalus esitada maakohtule kaebus väärteomenetluse seadustikus sätestatud alustel ja korras. Tänan Teid veel kord pöördumise eest ning ühtlasi vabandan vastuse viibimise eest. Lugupidamisega Indrek Teder Kaarel Eller 693 8426 E-post: [email protected]